| สภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน |
 |
|
|
| คุณไกรพล อรัญรัตน์
นิสิตชั้นปีที่ ๔ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
บทนำ
การที่รัฐจะดำเนินการใดๆเพื่อประโยชน์ของสาธารณชนนั้น มีความจำเป็นอย่างยิ่งที่รัฐจะต้องกำหนดยุทธศาสตร์หรือแนวทางในการไปสู่เป้าหมายเอาไว้ เช่นเดียวกับบุคคลธรรมดาที่ต้องการจะประสบความสำเร็จในการดำเนินชีวิต ก็ต้องมีการวางแผนการดำเนินชีวิตเอาไว้ล่วงหน้าเช่นกัน หากปล่อยให้ชีวิตดำเนินไปอย่างไร้จุดหมาย ไร้แนวทาง หรือในลักษณะที่เราเรียกกันว่า ไปตายเอาดาบหน้า แล้วไซร้ ก็อาจสุ่มเสี่ยงต่อการหลงทาง หรือไปไม่ถึงจุดหมายปลายทางที่วางเอาไว้ได้
การกำหนดยุทธศาสตร์หรือแนวทางในการดำเนินการของรัฐนั้น มีความหมายและความสำคัญมากกว่า การวางแผนดำเนินชีวิตของบุคคลธรรมดาหลายเท่านัก ด้วยสาเหตุที่ว่ารัฐมีหน้าที่ต้องดำเนินการใดๆเพื่อประโยชน์ของประชาชนทั้งประเทศ หากปล่อยให้ดำเนินการอย่างใดๆโดยไม่มีการวางแผนเอาไว้อย่างรอบคอบแล้วนั้น ความผิดพลาดที่เกิดขึ้นย่อมส่งผลกระทบต่อสาธารณชนเป็นวงกว้างอย่างแน่นอน แต่ปัญหาดังกล่าวนี้ ก็เป็นที่เล็งเห็นได้ไม่ยากนัก ดังนั้น จึงมีการกำหนดยุทธศาสตร์และแนวทางดำเนินการของรัฐเอาไว้ แล้วนำไปบัญญัติในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศตั้งแต่ปีพุทธศักราช ๒๔๙๒ เป็นต้นมา ในชื่อว่า แนวนโยบายแห่งรัฐ หรือ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ที่เรารู้จักกันในปัจจุบันนั่นเอง
อย่างไรก็ตาม สิ่งที่ผู้เขียนต้องการจะให้ความสำคัญเป็นพิเศษเกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้นก็คือ เมื่อมีการนำเอาแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไปบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญแล้ว แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐดังกล่าวจะมีสภาพบังคับหรือไม่ มีผลผูกพันให้รัฐต้องดำเนินการตามบทบัญญัติดังกล่าวมากน้อยเพียงไร คำถามเหล่านี้เป็นสิ่งสำคัญที่เราต้องหยิบยกขึ้นมาพิจารณากันอย่างจริงจัง ซึ่งในอดีตตั้งแต่ปีพุทธศักราช ๒๔๙๒-๒๕๔๙ นั้น ปัญหาเหล่านี้ไม่เป็นที่ถกเถียงกันมากเท่าไรนัก และนักกฎหมายส่วนใหญ่ก็มีข้อสรุปไปในทำนองเดียวกันว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับให้รัฐต้องปฏิบัติตาม เป็นแต่เพียงแนวทางในการดำเนินการของรัฐเท่านั้น จนกระทั่งมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้มีความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นในบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ อันทำให้การถกเถียงทางวิชาการเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่ง
สำหรับบทความนี้ ผู้เขียนใคร่ขอเสนอและวิเคราะห์ถึงสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ โดยมุ่งเปรียบเทียบให้เห็นถึงความแตกต่างจากรัฐธรรมนูญในอดีต รวมถึงแสดงให้เห็นถึงปัญหาและแนวทางแก้ไขด้วย
ทั้งนี้ โดยแบ่งหัวข้อในการศึกษาออกเป็น ๔ หัวข้อคือ
๑. ความหมายและความสำคัญของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
๒. สภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
๓. ปัญหาเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
๔. ข้อเสนอแนะในการแก้ไขบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
๑.) ความหมายและความสำคัญของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
การค้นหาความหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้น เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าไม่มีกฎหมายใดๆที่ให้คำจำกัดความของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเอาไว้ ดังนั้น การค้นหาความหมายที่ชัดเจนและแน่นอนของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจึงเป็นไปได้ยากมาก อย่างไรก็ตาม เรายังอาจทราบความหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐได้อีกทางหนึ่ง ด้วยการพิจารณาจากคำนิยามที่นักวิชาการได้ให้เอาไว้นั่นเอง ซึ่งในที่นี้ผู้เขียนขอยกตัวอย่างความหมายที่นักวิชาการบางท่านได้ให้เอาไว้อย่างน่าสนใจดังนี้
ศาสตราจารย์ ดร.หยุด แสงอุทัย ได้ให้ความหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐว่า หมายถึง (1) หลักการสำคัญแห่งนโยบายแห่งรัฐ ( Directive Principle of State Policy ) กล่าวคือเป็น หลักการใหญ่ๆแห่งนโยบายของรัฐ เช่น ในเรื่องการศึกษา รัฐมีหลักการแห่งนโยบายอย่างไรบ้าง ส่วน นโยบาย เป็นวิถีทางที่จะบรรจุหลักการที่ได้วางไว้ โดยนัยนี้ พรรคการเมืองต่างๆอาจมีหลักการแห่งนโยบายหรือแนวนโยบายอย่างเดียวกัน แต่พรรคการเมืองอาจมีนโยบายคือวิถีทางที่จะให้เป็นไปตามหลักการหรือตามแนวนั้นๆแตกต่างกัน เช่น พรรคการเมืองชาตินิยมอาจมีนโยบายที่จะทำให้ชาติเข้มแข็งด้วยการมีทหารหรือศาสตราวุธมากมาย แต่พรรคการเมืองสังคมนิยมอาจมีนโยบายเพื่อชักชวนให้ประเทศต่างๆลดกำลังทหารและทำสัญญาไม่รุกรานกัน เป็นต้น
รองศาสตราจารย์สมยศ เชื้อไทย ได้ให้ความหมายของแนวนโยบายแห่งรัฐไว้ว่า หมายถึง(2)
หลักการแห่งนโยบายที่รัฐจะต้องปฏิบัติจัดทำ ทั้งนี้ จะไม่คำนึงว่าพรรคการเมืองที่เป็นฝ่ายข้างมากในสภาผู้แทนราษฎรจะมีนโยบายอย่างใดและจัดตั้งรัฐบาลอย่างใด แนวนโยบายแห่งรัฐได้วางหลักการไว้เป็นกลางๆ สำหรับรัฐบาลทุกรัฐบาล และสภาผู้แทนราษฎรทุกสภา
ศาสตราจารย์ ดร.วิษณุ เครืองาม ได้อธิบายความหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้ว่าหมายถึง(3) นโยบายหลักซึ่งกำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อเป็นแนวทางที่รัฐบาลจะต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติเกี่ยวกับแนวนโยบายแห่งรัฐ แนวนโยบายแห่งรัฐจะต้องเขียนไว้เป็นหลักการกว้างๆ ไม่ว่าพรรคการเมืองใดจะเข้ามาจัดตั้งเป็นรัฐบาล พรรคการเมืองนั้นหรือรัฐบาลนั้นจะกำหนดนโยบายของรัฐบาล หรือกระทำการให้เป็นการขัดแนวนโยบายแห่งรัฐมิได้
ศาสตราจารย์ ดร.เกรียงศักดิ์ เจริญวงศ์ศักดิ์ ได้ให้ความหมายของแนวนโยบายแห่งรัฐว่าหมายถึง(4) แนวนโยบายหลักของรัฐหรือของประเทศ (State Policy) ไม่ใช่แนวนโยบายของรัฐบาลคณะใดคณะหนึ่ง (Government Policy) กล่าวคือ ในขณะที่แนวนโยบายของรัฐบาลจะเปลี่ยนไปได้ตามพรรคการเมืองและคณะรัฐบาลที่เข้ามาบริหารประเทศ แต่แนวนโยบายแห่งรัฐจะไม่ผันแปรไปตามพรรคการเมืองและคณะรัฐบาล เป็นแนวทางขั้นพื้นฐานที่รัฐบาลทุกรัฐบาลจะต้องปฏิบัติตามและทำให้เกิดขึ้นจริง
อาจารย์คณิน บุญสุวรรณ ได้ให้ความหมายว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมายถึง แนวนโยบายขั้นพื้นฐานที่รัฐ ฝ่ายบริหาร หรือองค์กรของรัฐจะต้องดำเนินการให้เกิดประโยชน์กับประเทศชาติและประชาชน(5)
คำนิยามของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่นักวิชาการได้ให้เอาไว้นี้ อาจทำให้เราสามารถทราบถึงความหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐได้ดียิ่งขึ้น และสำหรับตัวผู้เขียนเองนั้นก็ขอให้ความหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐว่าหมายความถึง บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่ทำหน้าที่เป็นหลักประกันให้แก่ประชาชนในการกำหนดนโยบายของรัฐบาล และเป็นสิ่งที่รัฐบาลทุกชุดต้องยึดถือเป็นนโยบายขั้นพื้นฐานที่ต้องทำให้สำเร็จ
สำหรับการพิจารณาถึงความสำคัญของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้น คงต้องกล่าวย้อนกลับไปในอดีตที่อำนาจในการบริหารปกครองบ้านเมืองอยู่ในมือของบุคคลคนเดียวอย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด ไม่ว่าผู้ปกครองประสงค์จะกำหนดนโยบายบริหารประเทศไปในลักษณะใดก็สามารถทำได้ตามอำเภอใจ เพราะไม่มีหลักเกณฑ์ใดๆมาควบคุม เมื่อผู้ปกครองคนนั้นลงจากตำแหน่ง ผู้ปกครองคนใหม่ที่เข้ามาแทนก็อาจนำพาประเทศชาติไปในทางใดๆก็ได้ตามที่เห็นสมควรอีกเช่นกัน ทำให้แนวทางในการบริหารปกครองประเทศชาติไม่มีเอกภาพเลยแม้แต่น้อย ซึ่งปัญหาเชิงนโยบายลักษณะนี้ก็ยังคงมีอยู่ในปัจจุบันที่นักการเมืองเป็นผู้เข้ามาบริหารปกครองประเทศ เพราะธรรมชาติของนักการเมืองส่วนมากย่อมหวังผลประโยชน์ทางการเมืองของตนเป็นใหญ่ ทำให้บางครั้ง การกำหนดนโยบายในการบริหารปกครองประเทศอาจมิได้คำนึงถึงผลประโยชน์ของส่วนรวมเป็นสำคัญ
เมื่อมีปัญหาตามที่กล่าวมานี้เกิดขึ้น จึงเกิดแนวคิดที่จะให้มีการกำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเอาไว้ให้ชัดเจนในรัฐธรรมนูญ เพื่อให้รัฐบาลยึดถือเป็นแนวทางในการบริหารปกครอง และกำหนดทิศทางของประเทศชาติ และถึงแม้รัฐบาลจะผลัดเปลี่ยนหมุนเวียนกันมากี่ชุด ก็จำเป็นต้องปฏิบัติตามกรอบของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐทั้งสิ้น แนวทางในการบริหารปกครองประเทศก็จะมีความเป็นเอกภาพมั่นคง นอกจากนี้ การที่นำแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมาบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ย่อมเป็นการสร้างหลักประกันในการกำหนดนโยบายที่ดีให้แก่ประชาชนได้อีกด้วย
กล่าวโดยสรุป แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ หมายถึง เครื่องมือที่ใช้ในการกำหนดทิศทางและแสดงถึงอุดมการณ์ทางการเมือง เศรษฐกิจ สังคม ของประเทศชาติ อีกทั้งยังสามารถใช้เป็นแนวทางบริหารปกครองประเทศ และเป็นหลักประกันในการกำหนดนโยบายที่ดีให้แก่ประชาชนได้อีกด้วย
๒.) สภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
เมื่อเราได้ทราบถึงความหมายและความสำคัญของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐแล้วนั้น สิ่งต่อมาที่เราจะต้องพิจารณากันก็คือ แนวนโยบายพื้นฐานที่กำหนดเอาไว้อย่างสวยหรูในรัฐธรรมนูญ แท้จริงแล้วมีผลผูกพันให้รัฐต้องปฏิบัติตามหรือไม่ เพียงไร หากรัฐฝ่าฝืนแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐดังกล่าวด้วยการปฏิบัติขัดแย้งหรือละเลยจะมีผลอย่างไร
จากการศึกษารวบรวมข้อมูลของผู้เขียนเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้น ผู้เขียนสามารถสรุปได้ด้วยตนเองว่า ประเด็นปัญหาที่ว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับหรือไม่ มีความคิดเห็นแยกออกเป็น ๒ แนวความคิดใหญ่ๆดังนี้
แนวความคิดแรก มองว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นบทบัญญัติที่ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญ เป็นสิ่งที่รัฐต้องปฏิบัติตามอย่างจริงจัง มิใช่ว่าจะปฏิบัติตามหรือไม่ก็ได้ตามอำเภอใจ และถ้าหากลองพิจารณาตามหลักความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญประกอบกับทฤษฎีความบริสุทธ์แห่งกฎหมายของ Hans Kelsen ซึ่งมีสาระสำคัญว่า กฎเกณฑ์ที่ให้อำนาจในการออกกฎเกณฑ์อื่น ย่อมสูงกว่ากฎเกณฑ์ที่ออกโดยอาศัยอำนาจที่รับมาแล้ว(6) บรรดากฎหมายต่างๆย่อมไม่สามารถที่จะขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญได้ ดังนั้น เมื่อแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ย่อมมีความสูงสุดเด็ดขาดเหมือนกับส่วนอื่นๆของรัฐธรรมนูญด้วย รัฐต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัดและจะออกกฎหมายหรือดำเนินการใดๆให้ขัดกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่ได้
แนวความคิดที่สอง มองว่า ถึงแม้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจะปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ แต่บทบัญญัติดังกล่าวเป็นบทบัญญัติที่มีลักษณะพิเศษมากกว่าส่วนอื่นๆของรัฐธรรมนูญในแง่ที่ว่ามิได้มีสภาพบังคับอย่างเด็ดขาดให้รัฐต้องปฏิบัติตาม หากให้รัฐบาลปฏิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐอย่างเคร่งครัด จะทำให้รัฐบาลไม่มีอิสระในการกำหนดนโยบายบริหารประเทศ ดังนั้น แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจึงเป็นเพียงแนวทางในการบริหารปกครองประเทศเท่านั้น
จะเห็นได้ว่าทั้ง ๒ แนวความคิดมีมุมมองที่แตกต่างกัน โดยต่างฝ่ายต่างก็มีเหตุผลที่ดีด้วยกันทั้งคู่ ดังนั้นจึงขึ้นอยู่กับแนวปฏิบัติของแต่ละรัฐว่ามีการให้ความสำคัญกับการปฏิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมากน้อยเพียงใด
สำหรับแนวความคิดเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ยึดถือกันอยู่ในประเทศไทยนั้น สามารถสะท้อนให้เห็นได้ชัดเจนจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญทุกฉบับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับปีพุทธศักราช ๒๔๙๒ เป็นต้นมาว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับตามกฎหมายและใช้เป็นแนวทางในการบริหารปกครองประเทศเท่านั้น จนกระทั่งมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐได้มีการเปลี่ยนแปลงถ้อยคำเกี่ยวกับสภาพบังคับอย่างมีนัยสำคัญ ซึ่งอาจสะท้อนให้เห็นว่าแนวความคิดเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในประเทศไทยกำลังเปลี่ยนแปลงไปแล้วหรือไม่ ในที่นี้ ผู้เขียนขอนำเสนอและวิเคราะห์ให้เห็นถึงความแตกต่างของบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ปรากฎตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ( ในฐานะที่มีแนวคิดเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเหมือนกับรัฐธรรมนูญทุกฉบับที่ผ่านมาในอดีต ) กับบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ปรากฎตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
๒.๑ ) สภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๔๐ สำหรับบทบัญญัติที่สะท้อนให้เห็นถึงสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ปรากฎอยู่ในมาตรา ๘๘ ดังนี้
มาตรา ๘๘ บทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมายและการกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน
เมื่อพิจารณาจากถ้อยคำที่ใช้ในมาตรา ๘๘ ย่อมแสดงให้เห็นอย่างชัดเจนว่า บทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นเพียง แนวทาง ในการตรากฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติและแนวทางในการกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหารเท่านั้น แม้จะมีการ ฝ่าฝืนหรือละเลยไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติดังกล่าว ก็มิได้มีสภาพบังคับตามกฎหมายแต่อย่างใด
อย่างไรก็ตาม แม้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจะไม่มีสภาพบังคับตามกฎหมายให้รัฐต้องปฏิบัติตาม แต่ในการบริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหาร ก็ยังจำเป็นต้องรับผิดชอบต่อฝ่ายนิติบัญญัติเสมอ ดังนั้น หากฝ่ายบริหารฝ่าฝืนหรือละเลยต่อบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ก็อาจถูกควบคุมโดยฝ่ายนิติบัญญัติด้วยวิธีการต่างๆ เช่น การตั้งกระทู้ถาม การอภิปรายทั่วไป การอภิปรายไม่ไว้วางใจ เป็นต้น แต่ถึงกระนั้นก็ตาม การควบคุมทางการเมืองโดยวิธีการของฝ่ายนิติบัญญัติที่กล่าวมา แม้สามารถทำได้ในทางทฤษฎี แต่ในทางปฏิบัติของรูปแบบการปกครองระบบรัฐสภาแล้วนั้น ฝ่ายรัฐบาลย่อมเป็นผู้คุมเสียงข้างมากในรัฐสภา ดังนั้น การควบคุมโดยฝ่ายนิติบัญญัติในความเป็นจริงจึงทำได้ไม่เต็มที่เท่าที่ควร และไม่ค่อยมีประสิทธิภาพเท่าใดนัก
เมื่อเป็นเช่นนี้ บทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และทุกฉบับที่ผ่านมา จึงไม่อาจทำหน้าที่ในการควบคุมการกำหนดนโยบายของรัฐ และไม่สามารถเป็นหลักประกันการกำหนดนโยบายที่ดีให้แก่ประชาชนได้ตามที่สมควรจะเป็น
ในที่นี้ ผู้เขียนขอยกตัวอย่างคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ ๔๘ / ๒๕๔๕ ซึ่งเป็นคำวินิจฉัยที่สะท้อนให้เห็นถึงสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ได้เป็นอย่างดี ดังนี้
พิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา ๘๐ เป็นบทบัญญัติในหมวดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐซึ่งรัฐธรรมนูญ มาตรา ๘๘ วรรคหนึ่ง บัญญัติไว้ว่า บทบัญญัติในหมวดนี้มีไว้เพื่อเป็นแนวทางสำหรับการตรากฎหมายและการกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน แล้ววรรคสอง บัญญัติว่า ในการแถลงนโยบายต่อรัฐสภาตามมาตรา ๒๑๑ คณะรัฐมนตรีที่จะเข้าบริหารราชการแผ่นดิน ต้องชี้แจงต่อรัฐสภาให้ชัดแจ้งว่าจะดำเนินการใดเพื่อบริหารราชการแผ่นดินให้เป็นไปตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้ และต้องจัดทำรายงานแสดงผลการดำเนินการรวมทั้งปัญหาและอุปสรรตเสนอต่อรัฐสภาปีละหนึ่งครั้ง รัฐธรรมนูญ มาตรา ๘๐ จึงเป็นบทบัญญัติที่มีไว้เป็นแนวทางในการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน อยู่ในความควบคุมของรัฐสภา...(7)
ลักษณะของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ที่ไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายนั้น มีลักษณะคล้ายคลึงกันกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญของหลายๆประเทศดังนี้
ประเทศสาธารณรัฐไอร์แลนด์ รัฐธรรมนูญ มาตรา ๔๕ ตอนต้นบัญญัติไว้ว่า หลักการของนโยบายสังคมบัญญัติไว้ในมาตรานี้ มีความมุ่งหมายเพื่อเป็นการแนะนำแนวทางทั่วไปสำหรับรัฐสภา ในการนำหลักการดังกล่าวนี้ไปใช้ในการตรากฎหมายเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาแต่เพียงผู้เดียว และบทบัญญัตินี้ไม่อาจอยู่ภายในเขตอำนาจการพิจารณาของศาลใดๆ(8)
ประเทศอินเดีย รัฐธรรมนูญ มาตรา ๓๗ บัญญัติไว้ว่า บทบัญญัติในหมวดนี้ ไม่สามารถถูกฟ้องบังคับในศาลใดๆได้ หากแต่เป็นหลักการพื้นฐานในการบริหารราชการแผ่นดินของประเทศ และเป็นหน้าที่ของรัฐทั้งหลายในการนำหลักการดังกล่าวไปปรับใช้ในการตรากฎหมาย (9)
ประเทศบังกลาเทศ ได้บัญญัติเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้ว่า หลักการที่บัญญัติไว้ในหมวดนี้เป็นหลักการพื้นฐานในการบริหารราชการแผ่นดินของบังกลาเทศ ซึ่งรัฐพึงนำไปปรับใช้ในการตรากฎหมาย พึงใช้เป็นแนวทางในการตีความบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้และกฎหมายอื่นของรัฐ และพึงจัดเป็นพื้นฐานของภารกิจของรัฐและประชาชนแต่ไม่อาจนำไปฟ้องบังคับในศาลได้(10)
จากการวิเคราะห์ถึงแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ นั้น ได้ข้อสรุปว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในอดีตนั้นไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายแต่อย่างใด อีกทั้งการควบคุมการกำหนดนโยบายของรัฐบาลโดยรัฐสภานั้น ก็เป็นสิ่งที่ไม่มีประสิทธิภาพและเกิดขึ้นได้ยากมากในความเป็นจริง ซึ่งข้อสรุปในลักษณะเช่นนี้ ก็เป็นที่ยอมรับกันเป็นวงกว้างในยุคสมัยหนึ่ง จนกระทั่งได้มีความเปลี่ยนแปลงเกิดขึ้นพร้อมกับการบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
๒.๒ ) สภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช ๒๕๕๐ สำหรับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีบทบัญญัติที่สะท้อนให้เห็นถึงสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐปรากฎอยู่ในมาตรา ๗๕ ดังนี้
มาตรา ๗๕ บทบัญญัติในหมวดนี้เป็นเจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน
เมื่อพิจารณาจากถ้อยคำที่ปรากฎในมาตรา ๗๕ แล้วนั้น จะเห็นได้ถึงความเปลี่ยนแปลงที่มีความสำคัญอย่างมากของบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เพราะในรัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้าทั้งหลาย ใช้ถ้อยคำที่มีลักษณะแตกต่างออกไปอย่างเช่นคำว่า เป็นแนวทาง ในรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ เป็นต้น แต่ในรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ กลับใช้คำว่า เป็นเจตจำนงซึ่งแสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้บทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับใช้อย่างจริงจังและมีน้ำหนักมากกว่าเดิมอย่างชัดเจน
เพื่อสนับสนุนข้อคิดเห็นข้างต้น ผู้เขียนใคร่ขอเสนอถึงเหตุผลที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้ทำการอธิบายถึงความเปลี่ยนแปลงในบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐครั้งนี้ว่า กำหนดให้บทบัญญัติในหมวดนี้เป็นเจตจำนงเพื่อมีสภาพบังคับให้คณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการตรากฎหมายหรือกำหนดนโยบายให้เป็นไปตามที่กำหนดไว้ ซึ่งแตกต่างจากรัฐธรรมนูญเดิมที่กำหนดเป็นเพียงแนวทางในการดำเนินการ ดังนั้น ย่อมทำให้เข้าใจได้ว่า การเปลี่ยนแปลงถ้อยคำไปจากเดิมนั้น มีวัตถุประสงค์เพื่อยกระดับความเข้มข้นในสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั่นเอง
ประเด็นต่อมาที่ต้องพิจารณากันก็คือ การทำให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับตามที่คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้อธิบายไว้นั้นหมายความว่าอย่างไร ซึ่งการทำความเข้าใจประเด็นนี้ ต้องย้อนกลับไปพิจารณาถึงสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๔๐ ที่ไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย อีกทั้งสภาพบังคับทางการเมืองหรือการควบคุมโดยรัฐสภายังไม่สามารถทำได้อย่างเต็มที่ตามที่ได้อธิบายมาแล้ว ดังนั้น ในการยกระดับความเข้มข้นของสภาพบังคับตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ จึงอาจมองได้ ๒ ทางคือ การนำสภาพบังคับทางกฎหมายมาบังคับใช้ และการเพิ่มมาตรการควบคุมโดยรัฐสภาให้มีความเข้มข้นมากขึ้น
ในที่นี้ ผู้เขียนเห็นว่าการทำให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับ น่าจะหมายถึงการทำให้มีสภาพบังคับทางกฎหมายมากกว่า หากจะไปพิจารณาว่าการทำให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับหมายถึงการเพิ่มสภาพบังคับทางการเมืองคือการควบคุมโดยรัฐสภานั้นย่อมไม่สมเหตุสมผล เพราะถึงแม้จะเพิ่มมาตรการตรวจสอบโดยรัฐสภาอย่างใดๆก็ตาม สุดท้ายแล้ว รัฐบาลผู้คุมเสียงฝ่ายข้างมากในรัฐสภามักจะชนะในการลงคะแนนเสียงอยู่เสมอ การควบคุมโดยรัฐสภาก็ไม่มีประสิทธิภาพอยู่เหมือนเดิมนั่นเอง และผู้เขียนก็เชื่อว่าบรรดาคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญก็คงตระหนักดีว่า ถึงแม้จะเพิ่มมาตรการควบคุมโดยรัฐสภาอย่างใดๆก็ตาม การควบคุมก็ไม่สามารถทำได้อย่างเต็มที่และมีประสิทธิภาพเนื่องจากรัฐบาลเองเป็นฝ่ายคุมเสียงข้างมากในรัฐสภาอยู่แล้ว ดังนั้น การยกระดับความเข้มข้นของสภาพบังคับนี้ จึงน่าจะหมายถึงการนำเอาสภาพบังคับทางกฎหมายมาบังคับใช้นั่นเอง
เมื่อการเปลี่ยนแปลงถ้อยคำของบทบัญญัติตามที่กล่าวมา นำมาซึ่งสภาพบังคับทางกฎหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ผู้ที่ต้องตกอยู่ภายใต้บทบังคับอย่างเคร่งครัดของมาตรา ๗๕ แห่งรัฐธรรมนูญก็คือ ฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งมีหน้าที่ในการออกกฎหมายและฝ่ายบริหารผู้มีหน้าที่ในการกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินนั่นเอง หากมีการฝ่าฝืนหรือละเลยไม่ปฏิบัติตามบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐแล้วนั้น ก็จะถูกตรวจสอบในทางกฎหมาย โดยองค์กรที่จะเข้ามาตรวจสอบก็คือศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง
สำหรับศาลรัฐธรรมนูญนั้น ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการออกกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติไม่ให้ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ เมื่อแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นบทบัญญัติที่ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญย่อมมีเขตอำนาจในการตรวจสอบอย่างแน่นอน แต่เท่าที่ผ่านมาในอดีต ศาลรัฐธรรมนูญจะวางแนวบรรทัดฐานเสมอมาว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย จึงไม่ผูกพันให้ฝ่ายนิติบัญญัติต้องปฏิบัติตาม อย่างไรก็ตาม เมื่อแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีสภาพบังคับตามกฎหมายตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น ศาลรัฐธรรมนูญก็อาจมีการเปลี่ยนแนวบรรทัดฐานที่เคยวางเอาไว้ในอดีตก็เป็นได้
ในส่วนของศาลปกครองนั้น จะเข้ามามีบทบาทในการตรวจสอบการดำเนินการของฝ่ายบริหารมิให้ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พุทธศักราช ๒๕๔๒ มาตรา ๙(๑) , ๙(๒) และ ๙(๓) ดังนี้
มาตรา ๙ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้
(๑) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่
ชอบด้วยกฎหมาย ไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่ หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมายหรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ
(๒) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่
ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
(๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทาง
ปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร
จากที่กล่าวมาในส่วนของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ นั้น ผู้เขียนขอสรุปว่า ถ้อยคำที่เปลี่ยนไปในส่วนของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ รวมถึงคำอธิบายของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญนั้น ได้ทำให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มีสภาพบังคับทางกฎหมายแล้ว แต่กระนั้นก็มิได้หมายความว่าผู้เขียนเห็นด้วยกับการให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับทางกฎหมายแต่อย่างใด เพราะปัญหาที่จะเกิดขึ้นมาจากการมีสภาพบังคับทางกฎหมายนั้นมีมากพอสมควรเลยทีเดียว
๓.) ปัญหาเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
จากการวิเคราะห์ถึงสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ผู้เขียนได้ข้อสรุปว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้มีสภาพบังคับทางกฎหมายแล้ว ลำดับต่อมาผู้เขียนจะวิเคราะห์ถึงปัญหาและผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นจากการมีสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
บทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๗๕ ที่ว่า บทบัญญัติในหมวดนี้เป็นเจตจำนงให้รัฐดำเนินการตรากฎหมายและกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดิน ย่อมแสดงอยู่ในตัวว่าผู้ที่มีหน้าที่ในการปฏิบัติตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้นคือฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร เพราะมีหน้าที่ในการออกกฎหมายและบริหารราชการแผ่นดินตามลำดับ ดังนั้น กฎหมายที่ฝ่ายนิติบัญญัติจะออกมาหรือการดำเนินการใดๆของฝ่ายบริหารจึงต้องเป็นไปตามที่แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐกำหนดเอาไว้ โดยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่ฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารต้องปฏิบัติตามนั้นมีทั้งหมด 9 ส่วนดังนี้คือ
๑.) แนวนโยบายด้านความมั่นคงของรัฐ
๒.) แนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน
๓.) แนวนโยบายด้านศาสนา สังคม การสาธารณสุข การศึกษาและวัฒนธรรม
๔.) แนวนโยบายด้านกฎหมายและการยุติธรรม
๕.) แนวนโยบายด้านการต่างประเทศ
๖.) แนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ
๗.) แนวนโยบายด้านที่ดิน ทรัพยากรธรรมชาติ และสิ่งแวดล้อม
๘.) แนวนโยบายด้านวิทยาศาสตร์ ทรัพย์สินทางปัญญา และพลังงาน
๙.) แนวนโยบายด้านการมีส่วนร่วมของประชาชน
นอกจากนี้ ในแต่ละส่วนก็ยังมีรายละเอียดอีกมากมายที่ถูกกำหนดเอาไว้ จนสามารถ กล่าว
ได้ว่า รัฐธรรมนูญฉบับนี้เป็นรัฐธรรมนูญที่มีการกำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเอาไว้มากและละเอียดมากที่สุดนับตั้งแต่มีมาเลยทีเดียว
การที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเอาไว้มากมายเช่นนี้ หากมองในแง่หนึ่งก็เป็นผลดีต่อประชาชนในแง่ที่ว่า แนวนโยบายพื้นฐานเหล่านี้สามารถเป็นหลักประกันในการกำหนดนโยบายที่ดีและครบถ้วนได้ แต่ถ้ามองในอีกมุมหนึ่ง การกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเอาไว้มากมายครบทุกด้านรวมถึงการที่แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับตามกฎหมาย ก็เป็นการสร้างภาระและความผูกพันเป็นอย่างมากให้กับผู้มีหน้าที่ปฏิบัติตามบทบัญญัติดังกล่าว เพราะบางครั้งแนวนโยบายที่กำหนดเอาไว้ในรัฐธรรมนูญก็เป็นสิ่งที่ปฏิบัติตามได้ยากมากหรืออาจไม่สามารถปฏิบัติได้เลยในความเป็นจริง
เพื่อความเข้าใจที่ดียิ่งขึ้น ผู้เขียนขอยกตัวอย่างแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในส่วนของแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจบางมาตรา พร้อมทำการวิเคราะห์ถึงความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐดังกล่าว ดังนี้
มาตรา ๘๓ รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้มีการดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง
การสนับสนุนให้ประชาชนดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงนั้น เป็นสิ่งที่เหมาะสมและสมควรทำในสภาวะสังคมปัจจุบัน อย่างไรก็ตาม การกำหนดให้การดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงดังกล่าวเป็นสิ่งที่รัฐต้องสนันสนุนและส่งเสริม อาจไม่เหมาะสมและเป็นสิ่งที่สร้างความลำบากใจให้รัฐพอสมควร เพราะบางครั้ง เพื่อประโยชน์ทางเศรษฐกิจของประเทศ รัฐอาจจำเป็นต้องดำเนินการในลักษณะที่ไม่เป็นไปตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงบ้าง ตัวอย่างเช่น การจัดกองทุนให้ประชาชนกู้หรือการแจกเงินให้ประชาชนในรูปแบบต่างๆ เพื่อให้ประชาชนนำไปใช้สอย หรือการก่อหนี้สาธารณะของรัฐบาลเพื่อนำเงินมากระตุ้นเศรษฐกิจ สิ่งเหล่านี้ล้วนเป็นนโยบายในการกระตุ้นเศรษฐกิจทั้งสิ้น แต่ก็อาจถูกตั้งคำถามถึงความสอดคล้องกับแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียงได้เหมือนกัน
มาตรา ๘๔ รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านเศรษฐกิจ ดังนี้
( ๖ ) ดำเนินการให้มีการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม คุ้มครอง ส่งเสริม และขยายโอกาสในการประกอบอาชีพของประชาชนเพื่อการพัฒนาเศรษฐกิจ รวมทั้งส่งเสริมและสนับสนุนการพัฒนาภูมิปัญญาท้องถิ่นและภูมิปัญญาไทย เพื่อใช้ในการผลิตสินค้า บริการ และการประกอบธุรกิจ
ถึงแม้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจะกำหนดให้รัฐต้องดำเนินการให้มีการกระจายรายได้อย่างเป็นธรรม แต่ในปัจจุบันกลับพบว่าความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจอันเป็นเหตุจากการกระจายรายได้ที่ไม่เป็นธรรมนั้นยังคงมีอยู่และเป็นรากแห่งความขัดแย้งทางสังคมมาโดยตลอด ประกอบกับนโยบายของรัฐบาลทุกวันนี้ก็ยังคงมีลักษณะที่ก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจอยู่ เช่น การไม่เก็บภาษีจากกำไรที่ได้มาจากการซื้อขายในตลาดหลักทรัพย์ เป็นต้น โดยสาเหตุที่รัฐคงนโยบายเช่นนี้ไว้ ก็อาจเพราะสาเหตุเพื่อกระตุ้นการลงทุนในตลาดหลักทรัพย์ แต่นโยบายเช่นนี้ก็อาจถูกตั้งคำถามถึงความสอดคล้องกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ โดยเฉพาะแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ที่มีสภาพบังคับทางกฎหมายอยู่ด้วย
( ๑๐ ) จัดให้มีสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนเพื่อประโยชน์ในการรักษาความมั่นคงของรัฐในทางเศรษฐกิจ และต้องมิให้สาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชนอยู่ในความผูกขาดของเอกชนอันอาจก่อความเสียหายแก่รัฐ
( ๑๑ ) การดำเนินการใดที่เป็นเหตุให้โครงสร้างหรือโครงข่ายขั้นพื้นฐานของกิจการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานของรัฐอันจำเป็นต่อการดำรงชีวิตของประชาชน หรือเพื่อความมั่นคงของรัฐตกไปเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชน หรือทำให้รัฐเป็นเจ้าของน้อยกว่าร้อยละห้าสิบเอ็ด จะกระทำมิได้
การห้ามมิให้ระบบบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานตกไปเป็นกรรมสิทธิ์ของเอกชนนั้น ก็คงเป็นเพราะต้องการควบคุมราคาค่าบริการสาธารณะต่างๆให้อยู่ในระดับที่ประชาชนทุกคนสามารถที่จะใช้ได้ อย่างไรก็ตาม ในอนาคตข้างหน้าอาจมีความจำเป็นที่จะต้องมอบบริการสาธารณะขั้นพื้นฐานบางประเภทไปให้เอกชนเป็นผู้จัดทำ ด้วยสาเหตุในเรื่องภาระค่าใช้จ่ายจำนวนมหาศาลที่รัฐต้องอุดหนุนในการจัดทำบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจในปัจจุบัน รวมถึงเหตุผลในเรื่องระบบการบริหารงานและคุณภาพของการจัดทำบริการสาธารณะที่เอกชนมักจะมีความก้าวหน้ากว่าราชการเสมอ ดังนั้น การมอบบริการสาธารณะให้แก่เอกชนไปจัดทำอาจเป็นเรื่องจำเป็นที่รัฐจะต้องทำในอนาคตข้างหน้านี้
จากที่ผู้เขียนได้ทำการยกตัวอย่างมานี้แสดงให้เห็นว่า การมีสภาพบังคับตามกฎหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ได้สร้างภาระ อุปสรรค และความยากลำบากในการบริหารราชการแผ่นดินให้แก่ภาครัฐเป็นอย่างมาก เพราะในการบริหารราชการแผ่นดินบางครั้งอาจมีความจำเป็นที่จะต้องปฏิบัติแตกต่างจากนโยบายที่กำหนดเอาไว้ในรัฐธรรมนูญบ้างไม่มากก็น้อย
นอกจากนี้ เราจะเห็นได้จากรัฐธรรมนูญของประเทศต่างๆที่ผู้เขียนได้ยกตัวอย่างมาในหัวข้อก่อนหน้านี้ รวมถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับ ตั้งแต่ปีพุทธศักราช ๒๔๙๒ ๒๕๔๐ มักจะบัญญัติข้อความไว้เพื่อป้องกันไม่ให้ประชาชนถือเอาบทบัญญัติเหล่านี้มาบังคับเอากับรัฐได้โดยผ่านกระบวนการยุติธรรม ทั้งนี้เนื่องจากว่า แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไว้โดยมุ่งหมายว่ารัฐจะต้องดำเนินการให้เป็นไปตามนั้น แต่รัฐธรรมนูญก็เล็งเห็นว่า การที่รัฐจะดำเนินการดังกล่าวได้ก็ต้องอาศัยปัจจัยหลายประการประกอบกัน เช่น ความพร้อมด้านงบประมาณ อัตรากำลัง ระยะเวลาที่เหมาะสม เป็นต้น รัฐจึงจำเป็นต้องมีดุลยพินิจพิจารณาตามความจำเป็นเร่งด่วนของแต่ละนโยบายว่าจะดำเนินการใดก่อนหลังตามที่สามารถกระทำได้(11) ซึ่งถ้าหากเป็นอย่างในอดีตที่แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมิได้มีสภาพบังคับทางกฎหมาย ก็อาจไม่เป็นข้อกังวลเท่าใดนัก แต่ในปัจจุบันที่แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับทางกฎหมาย รัฐจึงถูกบังคับให้ต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
ข้อสังเกตอีกประการหนึ่งที่ผู้เขียนอยากนำเสนอก็คือ หากเราพิจารณาดูเจตนารมณ์และความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จากคำปรารภจะพบข้อความตอนหนึ่งที่ว่า ร่างรัฐธรรมนูญฉบับที่จัดทำใหม่นี้มีสาระสำคัญเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ร่วมกันของประชาชนชาวไทย ในการ...ตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐอย่างเป็นรูปธรรม... อันแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้มีเจตนาที่จะตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลอย่างเข้มข้นมาก ซึ่งการที่แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญฉบับปี ๒๕๕๐ มีสภาพบังคับทางกฎหมายนั้น เท่ากับเป็นการเพิ่มช่องทางในการตรวจสอบการทำงานของรัฐบาลทางหนึ่ง โดยเฉพาะในเรื่องของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐซึ่งเป็นเรื่องที่มีความละเอียดมากและรัฐอาจต้องดำเนินการฝ่าฝืนด้วยความจำเป็นบางอย่างอยู่เรื่อยๆ หากให้มีสภาพบังคับทางกฎหมาย ก็อาจทำให้การดำเนินการใดๆของรัฐถูกตรวจสอบโดยศาลตลอดเวลา ซึ่งไม่ใช่สิ่งที่ถูกต้องเท่าใดนัก เพราะการควบคุมการทำงานของรัฐอย่างเคร่งครัด ก็อาจนำมาซึ่งความล้มเหลวพอๆกับการไม่ควบคุมอะไรเลย นอกจากนี้ การที่บทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเข้ามาควบคุมการทำงานของรัฐบาลจนอาจทำให้ขาดเสถียรภาพนั้น ก็ยังขัดต่อหลักรัฐธรรมนูญนิยม (Constitutionalism) ที่มีหลักสำคัญประการหนึ่งว่า รัฐธรรมนูญที่ดีต้องมีลักษณะที่ส่งเสริมเสถียรภาพของรัฐบาลด้วย
๔.) ข้อเสนอแนะในการแก้ไขบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ
จากที่กล่าวมาทั้งหมดข้างต้นแสดงให้เห็นว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ นั้นมีรายละเอียดเนื้อหาเยอะมาก อีกทั้งยังมีสภาพบังคับตามกฎหมายอีกด้วย ทำให้รัฐบาลและรัฐสภามีความจำเป็นต้องปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัด ดังนั้น รัฐบาลและรัฐสภาภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับนี้จึงเสมือนหนึ่งว่าถูกตรึงให้ต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้
อย่างไรก็ตาม เคยมีผู้กล่าวว่า ตั้งแต่มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เป็นต้นมา ยังไม่มีการฟ้องร้องว่าการทำงานของฝ่ายบริหารและฝ่ายนิติบัญญัติ ขัดต่อบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐแต่อย่างใด จึงสะท้อนให้เห็นได้ว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐนั้น มิได้มีสภาพบังคับทางกฎหมายในความเป็นจริง ซึ่งผู้เขียนรู้สึกไม่เห็นด้วยกับคำกล่าวเช่นว่านั้น เนื่องจากผู้เขียนคิดว่าการปล่อยให้แนวทางปฏิบัติของคนในสังคมมาทำลายความมุ่งหมายของรัฐธรรมนูญรวมถึงหลักทางวิชาการนั้น เป็นสิ่งที่ไม่ถูกต้องเท่าใดนัก ถึงแม้ตั้งแต่มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ จะไม่เคยปรากฎถึงการฟ้องร้องว่าการทำงานของฝ่ายบริหารหรือฝ่ายนิติบัญญัติขัดต่อบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐก็ตาม ก็มิอาจพิจารณาไปได้ว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายแต่อย่างใด ผู้เขียนคิดว่า ถ้าหากไม่ต้องการให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับทางกฎหมายก็ควรจะต้องใช้วิธีการแก้ไขกฎหมายให้กลับไปเป็นแบบเก่าเสีย ไม่ควรใช้วิธีการตีความให้ผิดไปจากเจตนารมณ์ของกฎหมายมากมายถึงเพียงนี้ เพราะการกระทำดังกล่าวจะทำให้เกิดวงเกลียวแห่งความสับสนทางวิชาการต่อไปเรื่อยๆ จนไม่มีใครกล้าที่จะสรุปว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับทางกฎหมายหรือไม่ อีกทั้งรัฐบาลและรัฐสภาที่เป็นผู้มีหน้าที่ปฏิบัติตามบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐก็อาจเกิดความไม่มั่นใจในการทำงานอีกด้วย
เมื่อเป็นเช่นนี้ ผู้เขียนขอเสนอแนะแนวทางในการแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับบทบัญญัติว่าด้วยแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เอาไว้ ๒ ประการดังต่อไปนี้
ประการแรก ในกรณีที่ไม่ต้องการให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับทางกฎหมาย ก็ให้แก้ไขบทบัญญัติในมาตรา ๗๕ โดยเปลี่ยนคำว่า เป็นเจตจำนงให้รัฐดำเนินการ เป็น เป็นแนวทางในการดำเนินการ เพื่อให้เกิดความชัดเจนเกี่ยวกับสภาพบังคับของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เพราะการใช้คำว่า เป็นเจตจำนง นั้น ย่อมแสดงให้เห็นว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับอย่างจริงจัง ดังนั้น ถ้าไม่ต้องการให้มีสภาพบังคับก็ควรแก้ไขรัฐธรรมนูญเสีย ไม่ควรปล่อยให้แนวทางปฏิบัติหรือการตีความอย่างเกินเลยเจตนารมณ์ มาสร้างบรรทัดฐานใหม่ด้วยตัวเอง และเมื่อมีการแก้ไขให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐเป็นเพียงแนวทางในการดำเนินการแล้วนั้น แม้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐจะมีรายละเอียดเนื้อหามากมายเพียงใด ก็ไม่เป็นอุปสรรคหรือภาระในการทำงานของรัฐบาลและรัฐสภาเท่าใดนัก
ประการที่สอง ในกรณีที่ต้องการให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับทางกฎหมายต่อไปนั้น ก็ต้องแก้ไขในเรื่องของรายละเอียดเนื้อหาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ไม่ให้มีรายละเอียดมากมายเหมือนอย่างในปัจจุบัน เพราะผู้เขียนเชื่อว่า ข้อกังวลต่อการมีสภาพบังคับทางกฎหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐในปัจจุบันประการหนึ่งก็คือ การที่แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีรายละเอียดเนื้อหาจำนวนมากนั่นเอง ถ้าหากแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับทางกฎหมายและมีรายละเอียดเป็นจำนวนมากด้วยนั้น รัฐบาลคงไม่สามารถสร้างสรรค์นโยบายใดๆได้อีกต่อไป เพราะลำพังเพียงแนวนโยบายที่ปรากฎในรัฐธรรมนูญ ก็มากจนรัฐบาลไม่มีเวลาที่จะทำสิ่งอื่นแล้ว ดังนั้น ถ้าหากยังคงต้องการให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับทางกฎหมายต่อไป ก็เห็นควรต้องลดรายละเอียดเนื้อหาของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐที่มีอยู่เป็นจำนวนมาก ให้มีจำนวนน้อยลงแต่ครอบคลุมทุกด้านจะเหมาะสมมากกว่า ซึ่งจะลดภาระและอุปสรรคในการทำงานแก่รัฐบาลและรัฐสภา
ข้อเสนอทั้ง ๒ ประการนี้เป็น ๒ แนวทางที่ตรงกันข้ามอย่างสิ้นเชิง การจะเลือกทางใดทางหนึ่งขึ้นอยู่กับว่าต้องการให้แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับหรือไม่ ซึ่งปัญหานี้ ผู้เขียนก็มั่นใจว่ายังมีทั้งผู้ที่เห็นควรว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐต้องมีสภาพบังคับทางกฎหมาย และผู้ที่เห็นว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่ควรมีสภาพบังคับทางกฎหมาย ดังนั้น หากมีโอกาสในการแก้ไขรัฐธรรมนูญอีกครั้งหนึ่ง ประเด็นเรื่องสภาพบังคับทางกฎหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐควรจะถูกนำเข้าไปพิจารณากันอย่างจริงจังด้วย เพราะบทบัญญัตินี้ก็มีความสำคัญไม่น้อยไปกว่าบทบัญญัติเรื่องอื่นๆที่บรรดานักการเมืองเห็นว่าเป็นเรื่องสำคัญเลยแม้แต่น้อย
สำหรับแรงจูงใจในการเขียนบทความนี้ เกิดขึ้นมาจากการที่ผู้เขียนได้มีโอกาสศึกษาถึงสภาพบังคับทางกฎหมายของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐแล้วพบว่า แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ นั้น มีสภาพบังคับทางกฎหมาย ซึ่งเปลี่ยนแปลงจากในอดีตที่ไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายไปอย่างสิ้นเชิง อย่างไรก็ดีก็ยังมีนักกฎหมายหลายๆท่านที่พยายามยกเอาบรรทัดฐานเดิมที่เคยเข้าใจกันว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมายมาใช้ในปัจจุบันแล้ววางข้อสรุปกันอย่างง่ายๆว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐไม่มีสภาพบังคับทางกฎหมาย ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าไม่ถูกต้อง เพราะถ้อยคำในกฎหมายก็สะท้อนให้เห็นอย่างชัดเจนว่าแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐมีสภาพบังคับแล้ว เราควรจะต้องยอมรับความเปลี่ยนแปลงแล้วหาแนวทางในการแก้ไขปัญหามากกว่าที่จะสรุปเอาอย่างง่ายๆโดยใช้บรรทัดฐานเดิมมาเป็นเกณฑ์ เพราะจะทำให้เกิดความสับสนอย่างไม่มีที่สิ้นสุด
เชิงอรรถ
1. หยุด แสงอุทัย,คำบรรยายชั้นปริญญาโท คณะรัฐศาสตร์ หลักรัฐธรรมนูญและกฎหมายเลือกตั้งทั่วไป พิมพ์ครั้งที่ ๗,หน้า ๒๔๒-๒๔๓
2. สมยศ เชื้อไทย , คำอธิบายหลักรัฐธรรมนูญทั่วไป , หน้า ๗๘-๗๙
3. วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ พิมพ์ครั้งที่ ๒ , หน้า ๓๒๓
4. เกรียงศักดิ์ เจริญวงศักดิ์ ,สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติกับแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ,รัฐสภาสาร ปี๕๑ หน้าที่๑-๒
5. คณิน บุญสุวรรณ , ปทานุกรมศัพท์รัฐสภาและการเมืองไทย , หน้า ๔๖๕
6. เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์ , ที่มาของกฎหมายมหาชน , หน้า ๖
7. สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ , รวมคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ประจำปีพุทธศักราช ๒๕๔๕ เล่ม ๕ , หน้า ๒๘๗๐
8. ธีรวัฒน์ ขวัญใจ , สถานะของแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ , หน้า ๓๑
9. เรื่องเดียวกัน, หน้า ๖
10. เรื่องเดียวกัน,หน้า ๖
11. เรื่องเดียวกัน, หน้า ๗
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
