| ปัญหาว่าด้วยการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ |
 |
|
|
| ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย
คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ในเรื่องของแนวคิดทฤษฎีทางกฎหมายต่างๆ ที่ใช้อยู่ ณ ปัจจุบัน ประเทศไทยได้รับอิทธิพลทางความคิดมาจากประเทศในแถบยุโรปค่อนข้างมากโดยเฉพาะอย่างยิ่งจากประเทศฝรั่งเศสและเยอรมัน ส่งผลให้ประเทศไทยมีแนวคิดในการแบ่งแยกประเภทของกฎหมายระหว่างกฎหมายเอกชน (Private Law) และกฎหมายมหาชน (Public Law) อย่างชัดเจน
จากแนวคิดของการแบ่งแยกประเภทของกฎหมายดังกล่าวส่งผลให้การบังคับใช้กฎหมาย (Law Enforcement) ในแต่ละประเภทก็ผิดแผกแตกต่างกันออกไป โดยหลักการใหญ่ที่แสดงให้เห็นถึงแนวคิดทฤษฎีที่แตกต่างของการบังคับใช้กฎหมายข้างต้นนั้นได้แก่ ลักษณะของคู่นิติสัมพันธ์ (Legal Relationship) กล่าวคือ ในขณะที่กฎหมายเอกชนจะบังคับใช้กับกรณีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับเอกชนด้วยกันเอง แต่กฎหมายมหาชนจะถูกหยิบยกมาใช้ต่อเมื่อเป็นกรณีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างรัฐ หรือหน่วยงานของรัฐกับเอกชน
ณ ที่นี้ ผู้เขียนใคร่ขอหยิบยกเฉพาะ รัฐธรรมนูญ ซึ่งถือได้ว่าเป็นกฎหมายมหาชนตัวหนึ่งมาวิพากษ์วิจารณ์เพื่อให้ผู้อ่านได้เห็นว่า ในแง่ของการบังคับใช้ตัวรัฐธรรมนูญบนแนวคิดคู่นิติสัมพันธ์ข้างต้นที่เพิ่งได้กล่าวไปนั้นมีปัญหาอย่างไร
ตามที่ได้กล่าวมาแล้วว่า การบังคับใช้รัฐธรรมนูญในฐานะกฎหมายมหาชนจะสามารถบังคับใช้ หรือใช้อ้างยันได้กับกรณีการกระทำของรัฐ หรือหน่วยงายของรัฐกับเอกชนได้เท่านั้น ทั้งนี้ สังเกตได้จากบทบัญญัติที่ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญเอง อาทิ มาตรา 26 บัญญัติว่า การใช้อำนาจโดยองค์กรรัฐทุกองค์กร ต้องคำนึงถึงศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ สิทธิและเสรีภาพตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ หรือ มาตรา 83 ที่บัญญัติว่า รัฐต้องส่งเสริมและสนับสนุนให้ดำเนินการตามแนวปรัชญาเศรษฐกิจพอเพียง นั่นแสดงให้เห็นว่ารัฐธรรมนูญกำหนดพันธกิจ (Constitutional Duties) กับรัฐ หรือองค์กรของรัฐเท่านั้น ที่จะต้องกระทำการ หรืองดเว้นกระทำการใดๆ ตามที่กำหนดไว้ต่อประชาชนอันเป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับเอกชนตามหลักกฎหมายมหาชนนั่นเอง
ฉะนั้น เมื่อรัฐ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการ หรืองดเว้นกระทำการใดๆ อันเป็นการกระทบสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนตามที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติรับรองเอาไว้ กรณีจึงเป็นการที่ประชาชนสามารถที่จะกล่าวอ้างได้ว่าการกระทำ หรืองดเว้นการกระทำของรัฐเป็นการขัดต่อรัฐธรรมนูญ (Unconstitutional) โดยองค์กรที่จะเข้ามาวินิจฉัยว่าการกระทำ หรืองดเว้นการกระทำใดๆ ขัดกับรัฐธรรมนูญหรือไม่คือ องค์กรศาล ไม่ว่าจะเป็นศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองแล้วแต่กรณี
อย่างไรก็ตาม มีประเด็นปัญหาต่อมาว่า แล้วจะทำอย่างไรหากการกระทำ หรือการงดเว้นการกระทำอันเป็นการกระทบสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนเกิดจากเอกชนด้วยกันเอง กล่าวอีกนัยหนึ่ง เอกชนเป็นผู้กระทำการ (Private Actor) ล่วงล้ำแดนแห่งสิทธิหรือเสรีภาพของเอกชนรายอื่นเสียเอง
กลไกในการเยียวยาแก้ไขปัญหานี้คือ กฎหมายลูก ต่างๆ เช่น กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ รวมตลอดถึงกฎหมายเทคนิคต่างๆ (Technique Law) ไม่ว่าจะเป็นกฎหมายแรงงาน กฎหมายคุ้มครองผู้บริโภค ฯลฯ เป็นต้น ในฐานะกฎหมายเอกชนซึ่งโดยส่วนใหญ่แล้วจะอนุวัติการ (Implement) ตามหลักเกณฑ์ของรัฐธรรมนูญ
จากกลไกของระบบกฎหมายที่กล่าวมาแล้วในข้างต้น ดูราวกับว่าไม่น่าจะมีปัญหาใดๆ กล่าวคือ ถ้าเป็นกรณีของการล่วงละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนโดยรัฐซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นการกระทำการ ละเมิดตามกฎหมายมหาชน ผู้เสียหายสามารถที่จะหยิบยกบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเพื่อยันกับรัฐได้ ส่วนกรณีการล่วงละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพที่เกิดจากเอกชนด้วยกันเองซึ่งอาจเรียกได้ว่าเป็นการกระทำการ ละเมิดตามกฎหมายเอกชน ผู้เสียหายไม่อาจที่จะอ้างตัวรัฐธรรมนูญเพื่อเข้ามาเยียวยาแก้ไขได้ หากแต่ต้องกล่าวอ้างถึงตัวบทกฎหมายเอกชนอื่นๆ โดยหลักการดังกล่าวได้รับการยืนยันไว้ในคำพิพากษาของศาลฎีกา 8434-8436/2550
เพื่อทำให้ผู้อ่านเห็นภาพชัดมากขึ้น ผู้เขียนขอได้ยกตัวอย่างขึ้นมาอธิบายแต่พอสังเขป เช่น นาย ก. สามารถอ้างได้ว่าการที่หน่วยงานของรัฐแห่งหนึ่งออกกฎเกณฑ์ในการรับเจ้าหน้าที่รัฐเข้ามาทำงานในหน่วยงานของตนว่าต้องเป็นเพศชายเท่านั้นโดยมิได้ให้เหตุผลประการใดๆ เป็นการขัดกับหลักความเสมอภาคตามมาตรา ๓๐ ของรัฐธรรมนูญ มีการเลือกปฏิบัติโดยคำนึงถึงความแตกต่างในเรื่องของเพศในการพิจารณารับคนเข้าทำงาน
แต่ นาย ข. ไม่สามารถที่จะอ้างบทบัญญัติเดียวกันของรัฐธรรมนูญกับกรณีบริษัทเอกชนที่กำหนดหลักเกณฑ์ว่าจะรับพนักงานเข้าทำงานในบริษัทก็แต่เฉพาะเพศชายเท่านั้นได้ ทั้งนี้ อยู่บนแนวคิดของการแบ่งแยกประเภทของกฎหมายและวิวัฒนาการของการเกิดขึ้นของรัฐธรรมนูญโลก กล่าวคือ เมื่อครั้นโบราณกาล รัฐธรรมนูญถูกเขียนขึ้นมาเพื่อใช้ในการจำกัดอำนาจของรัฐมิให้เข้ามาละเมิดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
กระนั้น ประเด็นจึงมีอยู่ว่า แล้วจะทำอย่างไรหากเอกชนด้วยกันเองเป็นผู้กระทำการใดๆ อันเป็นการลิดรอนสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนคนอื่น อีกทั้งเมื่อตรวจสอบกฎหมายเอกชนฉบับอื่นๆ แล้วกลับไม่พบบทบัญญัติ หรือกฎหมายใดๆ ที่จะเข้ามาช่วยในการเยียวยาแก้ไขความเสียหายได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การกระทำ หรือการงดเว้นการกระทำโดยเอกชนดังกล่าวเป็นการจำกัดการใช้เสรีภาพในการแสดงออก (Freedom of Expression) เช่น กรณีลูกจ้างถูกห้ามจากนายจ้างไม่ให้พูดคุย หรือแสดงความคิดเห็นทางการเมืองในที่ทำงานก็ดี หรือถูกห้ามมิให้ออกไปร่วมชุมนุมเพื่อเรียกร้องในทางการเมืองก็ดี เป็นต้น ซึ่งตรงนี้ถือได้ว่าเป็นสิทธิขั้นพื้นฐาน (Fundamental Right) ตามหลักกฎหมายรัฐธรรมนูญทั่วโลก
กรณีปัญหาข้างต้นถูกหยิบยกขึ้นถกเถียงกันในหมู่นักวิชาการทางด้านกฎหมายมหาชนและกฎหมายรัฐธรรมนูญเป็นอย่างมากในต่างประเทศ ไม่ว่าจะเป็นประเทศไอร์แลนด์ ประเทศเยอรมัน ประเทศแคนาดา ประเทศสหรัฐอเมริกา ประเทศแอฟริกาใต้ ฯลฯ ว่าเกิดช่องว่าง (loophole) หรือข้อบกพร่องในการทำหน้าที่ของรัฐธรรมนูญในฐานะที่เป็นกฎหมายแม่บทของประเทศที่มุ่งในการรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสีภาพของประชาชนหรือไม่อย่างไร
จากการถกเถียงกันข้างต้น นำไปสู่สองแนวคิดด้วยกัน คือ บางประเทศอย่างประเทศสหรัฐอเมริกามองว่าไม่เกิดช่องว่างทางรัฐธรรมนูญในการเข้ามาคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนระหว่างเอกชนและเอกชนด้วยกันเองเพราะว่ามี กฎหมายลูก เช่น รัฐ (หรือราช) บัญญัติต่างๆ ประมวลกฎหมายต่างๆ ฯลฯ เป็นต้น เข้ามาทำหน้าที่ดังกล่าวแล้ว หากไม่มีกฎหมายลูกนั้นๆ รัฐสภาก็สามารถดำเนินการออกกฎหมายมาเพื่อการเยียวยาและแก้ไขต่อไปได้
แต่ประชาชนไม่สามารถหยิบยกเอาบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญขึ้นมาอ้างยันโดยตรงกับเอกชนรายใดๆ ที่กระทำการอันเป็นการกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพได้ ทั้งนี้เป็นไปตามทฤษฎี การกระทำของเจ้าหน้าที่รัฐ (State Action) ที่ศาลสูงสุดได้ยืนยันไว้ในคดี Civil Rights Cases
ในทางกลับกัน สำหรับบางประเทศอย่างประเทศไอร์แลนด์กลับมองว่ากรณีดังกล่าวถือเป็นช่องว่างของรัฐธรรมนูญ ฉะนั้น ศาลสูงสุดในประเทศไอร์แลนด์จึงมีคำพิพากษาอนุญาตให้ประชาชนสามารถกล่าวอ้างถึงบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญในการอ้างยันระหว่างกันได้โดยตรง ถ้าข้อเท็จจริงปรากฏว่าเอกชนคนใดล่วงละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพขั้นพื้นฐานของตนเอง โดยให้เหตุผลว่า คงไม่มีความเป็นธรรมและเหตุผลนักที่รัฐธรรมนูญจะมุ่งคุ้มครองเฉพาะการกระทำอันเป็นการกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนโดยรัฐ แต่ละเลยเพิกเฉยในการกระทำอย่างเดียวกันเพียงเพราะว่าการกระทำเช่นนั้นเกิดจากเอกชนด้วยกันเอง ทั้งๆ ที่รัฐธรรมนูญมีหน้าที่หลักในการรับรองและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน
สำหรับประเทศไทย ปัญหาของการที่เอกชนเป็นผู้กระทำการลิดรอนสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนด้วยกันเองนับวันก็จะปรากฎขึ้นในหลายรูปแบบและมีแนวโน้มที่จะเพิ่มมากขึ้นเรื่อยๆ ผู้เขียนจึงมีความเห็นว่า นอกจากการที่นักวิชาการต่างๆ จะมามุ่งกล่าวถึงเฉพาะการปรับปรุงแก้ไขบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญแต่เพียงอย่างเดียว ถึงเวลาแล้วหรือไม่ที่จะต้องนำเอาประเด็นปัญหาของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญมานั่งขบคิดและหยิบยกขึ้นมาถกเถียงด้วยเช่นเดียวกันว่า
กรณีหากไม่มีตัวบทกฎหมายใดๆ สามารถเข้ามารับรองและคุ้มครองได้ในการกระทำของเอกชนด้วยกันเองที่ส่งผลกระทบต่อสิทธิหรือเสรีภาพของประชาชนคนอื่น ระบบกฎหมายรัฐธรรมนูญของเราจะอนุญาตให้หยิบยกเอารัฐธรรมนูญขึ้นมาอ้างยันได้โดยตรงกับเอกชนรายนั้นได้หรือไม่อย่างไร
หากมีการอนุญาตให้สามารถอ้างตัวรัฐธรรมนูญขึ้นยันได้กับเอกชนผู้กระทำการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพกับเอกชนด้วยกันเองได้โดยตรงแล้ว จะมีการกำหนดประเภทของสิทธิหรือเสรีภาพหรือไม่สำหรับการอนุญาตดังกล่าว อาทิ อาจจะอนุญาตให้บุคคลใดๆ สามารถอ้างรัฐธรรมนูญขึ้นอ้างยันกับเอกชนผู้กระทำการละเมิดสิทธิหรือเสรีภาพได้เฉพาะกรณีที่สิทธิหรือเสรีภาพที่ได้รับการกระทบกระเทือนนั้นจะต้องเป็น สิทธิขั้นพื้นฐาน เท่านั้น เป็นต้น
อย่างไรก็ดี ในระหว่างระยะเวลาที่ประเทศไทยกำลังหาข้อสรุปว่าจะเห็นไปตามแนวคิดแบบใด ผู้เขียนเห็นว่าทางออกหนึ่งที่พอจะเยียวยาแก้ไขกรณีที่เอกชนเป็นผู้กระทำการละเมิดต่อสิทธิหรือเสรีภาพของเอกชนด้วยกันเองได้ในเบื้องต้นคือ การใช้สิทธิเรียกร้องตามกฎหมายมหาชน (Status Positivus) เพื่อให้รัฐได้กระทำการใดๆ เพื่อเป็นการคุ้มครองเอกชนผู้เสียหาย กล่าวคือ ผู้เสียหายจำต้องใช้ช่องทางตามมาตรา 28 แห่งรัฐธรรมนูญซึ่งได้กำหนดให้ บุคคลย่อมสามารถใช้สิทธิทางศาลเพื่อบังคับให้รัฐต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติในหมวดสิทธิและเสรีภาพได้โดยตรง
ดังนั้น การใช้สิทธิเรียกร้องตามมาตรา 28 ข้างต้นจึงเป็นการเรียกร้องให้รัฐจำต้องมีมาตรการใดๆ ในการเข้ามาเยียวยาแก้ไขกับกรณีที่เอกชนได้ถูกล่วงแดนแห่งสิทธิเสรีภาพจากการกระทำของเอกชนด้วยกันเอง ซึ่งหากพิจารณาให้ดีแล้วจะเห็นได้ว่า การใช้สิทธิเรียกร้องดังกล่าวเป็นการบังคับใช้รัฐธรรมนูญที่มีลักษณะเป็นการอ้างยันต่อเอกชนผู้กระทำละเมิดด้วยกันในลักษณะทางอ้อม (Indirect Horizontal Effect) กล่าวคือ เป็นการบังคับใช้รัฐธรรมนูญด้วยการผ่านตัวกลางอย่างรัฐก่อนที่จะไปมีผลต่อเอกชนนั่นเอง
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
