| กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะ : พัฒนาการอีกขั้นหนึ่งของการชุมนุมในประเทศไทย |
 |
|
|
| นายไกรพล อรัญรัตน์
นิสิคชั้นปีที่ 3 คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะ : พัฒนาการอีกขั้นหนึ่งของการชุมนุมในประเทศไทย (1)
ท่ามกลางอุณหภูมิทางการเมืองภายในประเทศที่ร้อนแรงในช่วงระยะเวลา 4 5 ปีมานี้ผู้เขียนเชื่อว่า สาเหตุหนึ่งของกระแสการเมืองที่รุนแรงเช่นนี้เป็นผลโดยตรงมาจากความตื่นตัวทางการเมืองของประชาชนภายในประเทศ ความกระตือรือร้นและสนใจข่าวสารบ้านเมืองที่มีมากขึ้น ส่งผลให้เกิดการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองระหว่างประชาชนด้วยกันอย่างกว้างขวาง โดยประชาชนที่มีความคิดเห็นหรืออุดมการณ์ทางการเมืองสอดคล้องกันบางกลุ่ม ก็จะรวมกลุ่มกันดำเนินกิจกรรมทางการเมืองอย่างใดอย่างหนึ่ง เพื่อแสดงให้สังคมประจักษ์ถึงแนวทาง ความคิด และอุดมการณ์ทางการเมืองของกลุ่มตน ซึ่งการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองลักษณะนี้เรียกว่า การชุมนุม อันถือเป็นเสรีภาพที่ประชาชนสามารถทำได้ตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตย
อย่างไรก็ตาม ลักษณะของการชุมนุมทางการเมืองที่ผ่านมานั้น หาใช่การชุมนุมที่กระทำภายในความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญไม่ เพราะกลุ่มผู้ชุมนุมนั้นถูกปลุกปั่นด้วยวิธีการต่างๆนานา จนมีความรู้สึกที่รุนแรง เป็นสาเหตุของการกระทำอันละเมิดกฎหมายอยู่หลายครั้งหลายครา แต่สิ่งที่น่ากังวลยิ่งกว่าก็คือ กฎหมายที่มีอยู่เฉพาะหน้าไม่สามารถควบคุมการรวมกลุ่มของประชาชนจำนวนมากได้อย่างมีประสิทธิภาพ ซึ่งอาจเป็นเพราะสาเหตุที่มีความสำคัญ 2 ประการ
ประการแรก ไม่มีกฎหมายกำหนดถึงขั้นตอนและวิธีการใช้เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะเอาไว้อย่างชัดแจ้งว่า ผู้ชุมนุมต้องปฏิบัติอย่างไรก่อนการชุมนุม หรือ ข้อห้ามในการชุมนุมในที่สาธารณะมีอะไรบ้าง เป็นผลให้ฝ่ายปกครองควบคุมการชุมนุมได้ยาก
ประการที่สอง ไม่มีกฎหมายกำหนดถึงมาตรการหรือขอบเขตอำนาจอย่างเหมาะสม ที่ฝ่ายปกครองสามารถใช้ในการควบคุมการชุมนุมได้ เมื่อมีความวุ่นวายเกิดขึ้น จึงจำเป็นต้องประกาศพระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ซึ่งได้ให้อำนาจฝ่ายปกครองอย่างกว้างขวางในการยุติการชุมนุม ทำให้หลายครั้งเกิดความรุนแรงเกินกว่าเหตุ
ด้วยสาเหตุนี้ จึงมีผู้ที่พยายามผลักดันกฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะ ให้มีผลบังคับใช้อย่างจริงจัง เพราะจะเป็นกฎหมายที่มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนโดยตรง มีการกำหนดถึงขอบเขตการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองที่จะควบคุมการชุมนุมเอาไว้อย่างชัดแจ้ง มิใช่นำกฎหมายทั่วๆไป ที่มิได้มีเนื้อหาเกี่ยวข้องกับการชุมนุมโดยเฉพาะมาบังคับใช้เหมือนที่ผ่านๆมา เช่น กฎหมายควบคุมการจราจรทางบก กฎหมายควบคุมการใช้เครื่องขยายเสียง กฎหมายอาญา รวมถึง พระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ซึ่งกฎหมายเหล่านี้แม้จะพอควบคุมการชุมนุมได้เฉพาะหน้า แต่ก็ไม่มีประสิทธิภาพเท่าไรนัก เพราะมิได้กำหนดแนวทางการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนเอาไว้ และมิได้มีบทบัญญัติที่ให้อำนาจฝ่ายปกครองอย่างชัดแจ้งและเหมาะสมในการควบคุมการชุมนุม
นอกจากนี้ถ้าหากมีการประกาศใช้กฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะ ก็จะมีประโยชน์อย่างยิ่งในยามที่บ้านเมืองตกอยู่ในภาวะไม่ปกติ เช่นมีการปฏิวัติหรือรัฐประหาร ผู้ทำการปฏิวัติรัฐประหารก็จะทำการยกเลิกรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นกฎหมายที่รับรองสิทธิ เสรีภาพ ของประชาชนเอาไว้ แล้วนำธรรมนูญการปกครองชั่วคราวที่ไม่มีการรับรองสิทธิ เสรีภาพ ของประชาชนมาบังคับใช้แทน ผลที่ตามมาหลังจากนั้นก็คือ ผู้ทำการปฏิวัติรัฐประหารย่อมสามารถออกคำสั่งหรือกฎเกณฑ์ใดๆมาจำกัดเสรีภาพของประชาชนก็ได้ รวมถึงอาจมีคำสั่งให้สลายการชุมนุมสาธารณะของประชาชนอย่างไม่เป็นธรรมด้วย ซึ่งการกระทำเช่นนี้ ถือเป็นการจำกัดสิทธิ เสรีภาพของประชาชนอย่างไม่ถูกต้อง แต่ทว่ามีการประกาศใช้กฎหมายควบคุมการชุมนุมแล้ว กฎหมายดังกล่าวก็จะสามารถเป็นหลักประกันแห่งสิทธิ เสรีภาพในการชุมนุมให้แก่ประชาชน ทั้งในยามที่บ้านเมืองอยู่ในภาวะปกติ และไม่ปกติได้
ในที่นี้ ผู้เขียนขอนำเสนอประเด็นที่คิดว่ามีความสำคัญเกี่ยวกับกฎหมายควบคุมการชุมนุมเพื่อเป็นข้อมูลแก่ผู้อ่านหลายๆท่านในประเด็นต่อไปนี้คือ
1.) กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะในต่างประเทศ
2.) กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะในประเทศไทย และข้อคิดเห็น
3.) บทสรุป และข้อเสนอแนะ
1.) กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะในต่างประเทศ
ก่อนที่จะพิจารณาถึงกฎหมายควบคุมการชุมนุมของประเทศไทยว่าควรจะมีเนื้อหาไปในทิศทางใด ผู้เขียนประสงค์ให้ผู้อ่านลองพิจารณาถึงกฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะ ที่มีการบังคับใช้อยู่ในประเทศประชาธิปไตยทั้งหลาย คือ ประเทศฝรั่งเศส ประเทศอังกฤษ และประเทศสหรัฐอเมริกา รวมถึงประเทศที่ปกครองด้วยระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์อย่างประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน เพื่อใช้เป็นแนวทางในการวางขอบเขตเนื้อหาของกฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะที่อาจมีการบังคับใช้ขึ้นในประเทศไทยในอนาคต
ประเทศฝรั่งเศส
ภายหลังจากเกิดการปฏิวัติฝรั่งเศสเมื่อปี ค.ศ. 1789 ประเทศฝรั่งเศสกลายเป็นดินแดนที่ให้ความสำคัญกับสิทธิเสรีภาพเป็นอย่างมาก รวมถึงเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบของชาวฝรั่งเศสด้วย โดยเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบของประเทศฝรั่งเศสนั้น มีการบัญญัติรับรองเอาไว้ครั้งแรกในรัฐกฤษฎีกา ลงวันที่ 14 ธันวาคม ค.ศ. 1789 และมีวิวัฒนาการต่อเนื่องเรื่อยมาจนถึงปัจจุบัน
หลักเกณฑ์ในการชุมนุมในที่สาธารณะของประเทศฝรั่งเศส มีสาระสำคัญดังต่อไปนี้คือ (2)
1. ประชาชนชาวฝรั่งเศสสามารถชุมนุมในสถานที่สาธารณะได้โดยไม่จำเป็นต้องขออนุญาตจากฝ่ายปกครองล่วงหน้า เพียงแต่ประชาชนชาวฝรั่งเศสที่ต้องการชุมนุม ต้องทำการแจ้งให้ฝ่ายปกครองทราบถึงการชุมนุมในที่สาธารณะที่กำลังจะมีขึ้น เพื่อความสะดวกในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในประเทศ รวมถึงต้องมีการกำหนดตัวบุคคลที่จะต้องรับผิดชอบทั้งทางแพ่งและทางอาญา หากมีความวุ่นวายเกิดขึ้นจากการชุมนุมด้วย ถ้ามีการชุมนุมโดยไม่มีการแจ้งให้ฝ่ายปกครองทราบ ผู้ชุมนุมก็จะมีความผิดตามที่กฎหมายกำหนดเอาไว้
2. ถ้าฝ่ายปกครองเห็นว่าการชุมนุมเกิดมีการปะทะทำร้ายร่างกายและอาจก่อให้เกิดความ
วุ่นวายในบ้านเมือง กฎหมายของประเทศฝรั่งเศสก็ให้อำนาจฝ่ายปกครอง มีคำสั่งยุติการชุมนุม หรือ สลายการชุมนุมได้ แต่ผู้ชุมนุมก็สามารถอุทธรณ์คำสั่งยุติการชุมนุมหรือสลายการชุมนุมดังกล่าวได้เช่นกัน
3. กฎหมายของประเทศฝรั่งเศสได้ทำการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะเอาไว้ด้วย เช่น ห้ามชุมนุมในที่สาธารณะเกินจาก 23.00 น. เป็นต้นไป หรือ ห้ามทำการชุมนุมบนทางหลวง เป็นต้น หากมีการฝ่าฝืนก็มีบทลงโทษเป็นกรณีไป
กล่าวโดยสรุปคือ ขั้นตอนการใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะของประชาชนชาวฝรั่งเศสนั้น สามารถใช้ได้ในทันที โดยไม่จำเป็นต้องขออนุญาตฝ่ายปกครองก่อนล่วงหน้า เพียงแต่ต้องทำการแจ้งให้รัฐทราบถึงการชุมนุมที่จะจัดให้มีขึ้นเท่านั้น แต่เมื่อใดก็ตามที่ฝ่ายปกครองเห็นว่า การชุมนุมอาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นภายในประเทศ ก็อาจมีคำสั่งห้ามหรือสลายการชุมนุมได้ และผู้ที่ไม่ปฏิบัติตามขั้นตอนที่กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะกำหนดไว้ ต้องรับโทษ
ประเทศอังกฤษ
ในประเทศอังกฤษนั้นถือว่ามีวิวัฒนาการของการชุมนุมประท้วงต่อต้านรัฐบาลมาอย่างยาวนาน การชุมนุมในที่สาธารณะจึงถือเป็นเรื่องธรรมดาสามัญของชาวอังกฤษที่ต้องการแสดงออกทางความคิดเห็นของตน แม้ในประเทศอังกฤษจะไม่มีรัฐธรรมนูญที่เป็นลายลักษณ์อักษรที่รับรองถึงเสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนชาวอังกฤษ แต่ก็มีรัฐธรรมนูญที่เป็นจารีตประเพณี ที่รับรองเสรีภาพดังกล่าวเอาไว้
หลักเกณฑ์ในการชุมนุมสาธารณะของประเทศอังกฤษ มีสาระสำคัญดังต่อไปนี้คือ (3)
1. การใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะของประชาชนชาวอังกฤษนั้น ผู้ชุมนุมไม่ต้องขออนุญาตต่อฝ่ายปกครองในกรณีที่จะมีการชุมนุม เพียงแต่ผู้ชุมนุมต้องแจ้งให้ฝ่ายปกครองทราบถึงการชุมนุมที่จะมีขึ้นล่วงหน้า เพื่อประโยชน์ในการรักษาความสงบเรียบร้อยภายในบ้านเมือง และต้องมีการกำหนดตัวบุคคลที่จะรับผิดชอบทั้งทางแพ่งและทางอาญาหากการชุมนุมได้ก่อให้เกิดความวุ่นวาย เสียหายขึ้นด้วย และถ้ามีการชุมนุมโดยไม่มีการแจ้งให้ฝ่ายปกครองทราบล่วงหน้า ผู้ชุมนุมก็ต้องรับโทษ
2. ถ้าฝ่ายปกครองพิจารณาแล้วเห็นว่าการชุมนุมอาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยขึ้นภายในประเทศ ก็อาจมีคำสั่งยุติการชุมนุม หรือสลายการชุมนุมได้
3. ประเทศอังกฤษมีข้อจำกัดการใช้เสรีภาพในการชุมนุมในที่สาธารณะอยู่เช่นกัน ยกตัวอย่างเช่น ห้ามทำการชุมนุมใกล้กับพระราชวัง ทำเนียบรัฐบาล รัฐสภา เป็นต้น รวมถึงมีการลงโทษผู้ที่ฝ่าฝืนข้อจำกัดเสรีภาพดังกล่าวด้วย
จะเห็นได้ว่าโดยรวมแล้วลักษณะการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของชาวอังกฤษค่อนข้างที่จะ
คล้ายคลึงกับประเทศฝรั่งเศส จะมีก็แต่เพียงความแตกต่างในรายละเอียดของกฎหมายเล็กน้อยเช่น ข้อจำกัดการใช้เสรีภาพในอังกฤษ และฝรั่งเศสอาจแตกต่างกันไปตามสภาพของสังคมและวัฒนธรรมของแต่ละประเทศ
ประเทศสหรัฐอเมริกา
แต่เดิมนั้นประเทศอเมริกาเป็นอาณานิคมหนึ่งของจักรวรรดิอังกฤษซึ่งปกครองชาวอเมริกันอย่างกดขี่ และไม่เป็นธรรมในหลายๆเรื่อง ทำให้ชาวอเมริกันไม่พอใจและลุกฮือขึ้นต่อสู้ จนสามารถประกาศอิสรภาพจากจักรวรรดิอังกฤษได้ในปี ค.ศ.1776 ซึ่งเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์เหล่านี้ได้หล่อหลอมให้ชาวอเมริกันรักและให้ความสำคัญกับสิทธิ เสรีภาพของตนเป็นอย่างมาก
สิ่งที่สะท้อนถึงความสำคัญของสิทธิ เสรีภาพในประเทศสหรัฐอเมริกาได้ชัดเจนก็คือรัฐธรรมนูญแห่งสหรัฐอเมริกาที่ประกาศใช้ตั้งแต่ปี ค.ศ. 1787 ซึ่งได้บัญญัติรับรองสิทธิ เสรีภาพของประชาชนชาวอเมริกันเอาไว้มากมาย รวมถึงเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบก็ถูกบัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวด้วยเช่นกัน
อย่างไรก็ตามในประเทศสหรัฐอเมริกามิได้มีกฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะโดยเฉพาะเจาะจง แต่ใช้กฎหมายทั่วไป คือ กฎหมายอาญาและกฎหมายแพ่งในการควบคุมการชุมนุมสาธารณะ(4) ทำให้ชาวอเมริกันสามารถใช้เสรีภาพในการชุมนุมได้ทุกวัน ทุกเวลา ทุกสถานที่ ตราบเท่าที่ไม่ทำให้เกิดความวุ่นวายขึ้นในบ้านเมือง จะมีหลักเกณฑ์ในการชุมนุมเพียงอย่างเดียวก็คือต้องแจ้งให้เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองทราบถึงการชุมนุม เพื่อให้เจ้าหน้าที่เข้ามารักษาความปลอดภัยและอำนวยความสะดวกแก่การชุมนุม อันเป็นเสรีภาพตามที่รัฐธรรมนูญรับรองเอาไว้เท่านั้น
นอกจากนี้ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองในประเทศสหรัฐอเมริกาก็มิได้มีอำนาจห้ามการชุมนุมของประชาชน จะมีก็แต่อำนาจในการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของบุคคลอื่นที่มิได้เข้าร่วมในการชุมนุม มิให้ได้รับความเดือดร้อนจากการชุมนุมเท่านั้น หากผู้ชุมนุมก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองก็สามารถจับกุมตัวไปดำเนินคดีฐานชุมนุมโดยผิดกฎหมายหรือฐานก่อให้เกิดการจลาจล ซึ่งเป็นความผิดตามกฎหมายอาญาในประเทศสหรัฐอเมริกาได้
กล่าวโดยสรุปคือประชาชนชาวอเมริกันสามารถใช้เสรีภาพในการชุมนุมได้ทุกเมื่อ ตราบใดที่ไม่ก่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น ทั้งนี้เพราะไม่มีกฎหมายที่ควบคุมการชุมนุมในประเทศสหรัฐอเมริกาโดยเฉพาะเจาะจง ทำให้เสรีภาพในการชุมนุมไม่ถูกจำกัดโดยกฎหมายพิเศษใดๆทั้งสิ้นมีแต่เพียงกฎหมายอาญาหรือกฎหมายแพ่งที่สามารถเอาผิดกับผู้ชุมนุมที่ก่อให้เกิดความวุ่นวายในบ้านเมืองเท่านั้น
จะเห็นได้ว่ากฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะนั้น มีความเป็นสากลและถือเป็นเครื่องมือหนึ่งของรัฐประชาธิปไตยในการควบคุมกลุ่มผู้ชุมนุม แต่กฎหมายควบคุมการชุมนุมมิได้มีเฉพาะในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบประชาธิปไตยเท่านั้น ประเทศที่ปกครองด้วยระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์อย่างประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนก็มีกฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะบังคับใช้เช่นเดียวกัน
ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน
ภายหลังจากสิ้นยุคราชวงศ์ชิง ประเทศจีนก็เกิดความวุ่นวายภายในประเทศเป็นอย่างมาก จนกระทั่งประธานาธิบดี เหมา เจ๋อ ตุง ขึ้นครองอำนาจ ก็ได้นำการปกครองระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์มาใช้ในการปกครองประเทศจีนสืบเนื่องมาจนถึงปัจจุบัน
ด้วยสาเหตุที่ประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนปกครองด้วยระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ จึงทำให้รูปแบบการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประชาชนชาวจีน ค่อนข้างแตกต่างกับรูปแบบการใช้เสรีภาพในการชุมนุมของประเทศประชาธิปไตยอยู่พอสมควร โดยการใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะของประชาชนชาวจีนมีหลักเกณฑ์คร่าวๆดังนี้คือ (5)
1. ประชาชนชาวจีนไม่สามารถที่จะใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะได้โดยพลการ ทั้งนี้เพราะกฎหมายควบคุมการชุมนุมกำหนดให้ประชาชนที่ต้องการชุมนุมสาธารณะต้องขออนุญาตจากฝ่ายปกครองเสียก่อนจึงจะสามารถชุมนุมได้ โดยอำนาจในการตัดสินใจว่าจะให้มีการชุมนุมสาธารณะหรือไม่นั้นอยู่ที่ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเท่านั้น
2. ในการชุมนุมต้องมีการแจ้งลักษณะและรูปแบบของการชุมนุมอย่างละเอียด เช่น สถานที่ เวลา เนื้อหาที่จะพูดในที่ชุมนุม ผู้ที่จะต้องรับผิดชอบในกรณีที่เกิดความวุ่นวายจากการชุมนุม เป็นต้น เพื่อความสะดวกในการควบคุมการชุมนุมของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง
3. การชุมนุมในประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีน จะต้องเป็นการชุมนุมที่ไม่ขัดต่อหลักการปกครองในระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ ที่ปรากฏรับรองอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐประชาชนจีน
สิ่งที่น่าสังเกตเป็นอย่างยิ่งคือ การใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะของประเทศสาธารณรัฐ
ประชาชนจีนนั้นจำเป็นที่ผู้ชุมนุมต้องขออนุญาต จากเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเสียก่อนจึงจะสามารถชุมนุมได้ ซึ่งแตกต่างจากการใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะในประเทศประชาธิปไตยทั้งหลายดังที่ได้นำเสนอมา ซึ่งประชาชนสามารถชุมนุมสาธารณะได้โดยไม่ต้องทำการขออนุญาตก่อนมีการชุมนุม เพียงแต่ แจ้งให้ฝ่ายปกครองทราบก่อนการชุมนุมเท่านั้น นอกจากนี้ การชุมนุมในประเทศสาธารณรัฐประชาชนจีนยังถูกจำกัดในเรื่องที่ว่า การชุมนุมต้องไม่ขัดต่อหลักการปกครองในระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์ด้วย ในขณะที่ในประเทศประชาธิปไตยสามารถชุมนุมในเรื่องใดๆก็ได้
จากการศึกษาถึงหลักเกณฑ์การใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะของประเทศต่างๆตามที่กล่าวมา สรุปได้ว่า ระบอบการปกครองในแต่ละประเทศ มีผลต่อความแตกต่างในหลักเกณฑ์ของการชุมนุมสาธารณะเป็นอย่างมาก กล่าวคือ ในประเทศประชาธิปไตยจะมีบทบัญญัติในลักษณะที่เป็นการจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมอยู่น้อย โดยสิ่งที่จำกัดก็มิใช่สาระสำคัญแห่งเสรีภาพในการชุมนุม ในขณะที่ในประเทศสังคมนิยมจะมีบทบัญญัติในลักษณะที่จำกัดสาระสำคัญของเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะอยู่ด้วย นอกจากนี้ภายในประเทศที่ปกครองด้วยระบอบเดียวกันก็อาจมีรายละเอียดของกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะที่แตกต่างกันไปตามปัจจัยหลายๆประการเช่น วัฒนธรรม ความเชื่อ ค่านิยม เป็นต้น
2.) กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะในประเทศไทย และข้อคิดเห็น
สำหรับประเทศไทยนั้น มีแนวความคิดที่จะผลักดันกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะให้มีผลบังคับใช้มาเป็นเวลานานพอสมควรแล้ว แต่แนวคิดดังกล่าวก็ยังไม่ประสบผลสำเร็จขึ้นมา จนกระทั่งปัจจุบัน ภายหลังจากที่ประเทศไทยประสบกับวิกฤตการณ์ทางการเมืองโดยส่วนหนึ่งของความวุ่นวายนั้นเกิดมาจากการชุมนุมประท้วงที่เกินเลยขอบเขตของการใช้เสรีภาพในการชุมนุม จึงมีแนวความคิดที่จะผลักดันกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะอีกครั้งหนึ่ง
สิ่งแรกที่จำเป็นต้องพิจารณาก่อนออกกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะ อันมีลักษณะเป็นกฎหมายที่จำกัดเสรีภาพในการชุมนุมที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองเอาไว้ก็คือ ต้องพิจารณาว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเปิดช่องให้บัญญัติกฎหมายดังกล่าวได้หรือไม่ เพราะถ้าหากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ไม่เปิดช่องให้ทำได้ กฎหมายดังกล่าวก็จะมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญ อันทำให้กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะ มิอาจมีผลบังคับใช้ได้
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้บัญญัติรับรองเสรีภาพในการชุมนุมเอาไว้ในมาตรา 63 ความว่า
มาตรา 63 บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ
การจำกัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะในกรณีการชุมนุมสาธารณะ และเพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะสงคราม หรือในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือประกาศใช้กฎอัยการศึก
เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญดังกล่าวแล้วจะพบว่า ลักษณะการรับรองเสรีภาพในการชุมนุมนี้ เป็นการรับรองเสรีภาพอย่างมีเงื่อนไข กล่าวคือ ถึงแม้รัฐธรรมนูญจะยอมรับรองเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธ แต่ก็ได้บัญญัติเปิดช่องในการจำกัดเสรีภาพชนิดนี้เอาไว้เช่นกัน โดยสังเกตได้จาก มาตรา 63 วรรค 2 การจำกัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะในกรณีการชุมนุมสาธารณะ และเพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะ หรือเพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะสงคราม หรือในระหว่างเวลาที่มีประกาศสถานการณ์ฉุกเฉินหรือประกาศใช้กฎอัยการศึก ซึ่งสามารถเข้าใจได้ว่า การจำกัดเสรีภาพในการชุมนุมนั้นจะมีได้ในกรณีต่อไปนี้คือ
1. กรณีที่มีการชุมนุมในที่สาธารณะ เพื่อคุ้มครองความสะดวกของประชาชนที่จะใช้ที่สาธารณะนั้นๆ
2. เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยในระหว่างเวลาที่ประเทศอยู่ในภาวะสงครามหรือมีการประกาศสถานการณ์ฉุกเฉิน หรือประกาศใช้กฎอัยการศึก
จะเห็นได้ว่า กรณีที่มีการชุมนุมในที่สาธารณะ เป็นกรณีหนึ่งที่รัฐธรรมนูญเปิดช่องให้มีการบัญญัติกฎหมายออกมาจำกัดเสรีภาพชนิดนี้ได้ ดังนั้น กฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะในเบื้องต้น จึงมิใช่ กฎหมายที่มีสาระสำคัญของเนื้อหาขัดต่อรัฐธรรมนูญแต่อย่างใด และสมควรที่จะศึกษาหาแนวทางที่เหมาะสมเพื่อรองรับการใช้เสรีภาพขั้นพื้นฐานดังกล่าว
อย่างไรก็ตาม ด้วยสาเหตุที่กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะฉบับล่าสุดที่รัฐบาลจะเสนอต่อรัฐสภายังมิได้ผ่านขั้นตอนการยกร่างของคณะกรรมการกฤษฎีกา ในที่นี้ผู้เขียนจึงขอนำเสนอร่างพระราชบัญญัติ จัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะ ฉบับที่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรพรรคพลังประชาชนเคยเสนอเอาไว้ โดยจะพิจารณาเฉพาะประเด็นที่สำคัญพร้อมกับแสดงความคิดเห็นและข้อเสนอแนะบางประการดังต่อไปนี้
1. เหตุผลและความจำเป็น ในการเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะ ปรากฎอยู่ในบันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว โดยมีการให้เหตุผลว่า เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยได้กำหนดรับรองเรื่องสิทธิเสรีภาพขั้นพื้นฐานของประชาชนในชีวิต ร่างกาย ทรัพย์สิน การเดินทางมาประกอบอาชีพ ตลอดจนการชุมนุมแสดงความคิดเห็นในสถานที่สาธารณะโดยสงบและปราศจากอาวุธ ซึ่งเป็นสิทธิทางการเมือง แต่ทั้งนี้การชุมนุมดังกล่าวอาจก่อให้เกิดความเดือดร้อนรำคาญหรือความเสียหายแก่สาธารณชนทั่วๆไปได้ หรืออาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยในบ้านเมือง ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการกำหนด กฎ กติกา ในการชุมนุมในที่สาธารณะดังกล่าวนี้ โดยกำหนดให้มีการขออนุญาตก่อนการชุมนุมและต้องปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด มิฉะนั้นเจ้าหน้าที่สามารถดำเนินการให้ยุติการชุมนุมได้ (6)
เมื่อพิจารณาจากเหตุผลในการเสนอร่างพระราชบัญญัติแล้วจะพบว่า สาระสำคัญของการออกกฎหมายฉบับนี้ก็เพื่อต้องการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของสาธารณชนและคุ้มครองความสงบเรียบร้อยในบ้านเมือง ซึ่งถือว่าสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ถึงแม้จะบัญญัติรับรองเสรีภาพในการชุมนุมเอาไว้ แต่ก็ได้เปิดช่องให้มีการออกกฎหมายมาจำกัดสิทธิเสรีภาพชนิดนี้ได้ ดังนั้นในเบื้องต้นจึงถือว่า ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะ มิได้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ ตามที่กล่าวมาแล้ว
2. ขั้นตอนหรือวิธีการใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะ มีการกำหนดเอาไว้ดังนี้
มาตรา 5 ห้ามมิให้ดำเนินการชุมนุมในที่สาธารณะที่มีลักษณะใดลักษณะหนึ่ง ดังต่อไปนี้
เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการตามมาตรา 8
(1) มีการใช้ช่องทางเดินรถหรือพื้นผิวการจราจร
(2) มีการตั้งเวทีปราศรัยในลักษณะกีดขวางการจราจรหรือทางสัญจรของประชาชน
(3) มีการใช้เครื่องขยายเสียง เครื่องฉายภาพนิ่ง ภาพเคลื่อนไหว หรือเครื่องมือใดๆ เพื่อ ถ่ายทอดการชุมนุม
(4) มีการใช้ยานพาหนะ
(5) มีการเคลื่อนย้ายสถานที่ชุมนุม
มาตรา 17 ผู้ใดจัดให้มีการชุมนุมในที่สาธารณะซึ่งอยู่ภายใต้บังคับของมาตรา 5 แต่มิได้
ดำเนินการขออนุญาต ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือน หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ (7)
การกำหนดขั้นตอนหรือวิธีการใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะนั้น ถือเป็นประเด็นที่สำคัญมากสำหรับการออกกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะ เพราะประชาชนภายในประเทศจะถูกจำกัดสิทธิเสรีภาพมากหรือน้อย ขึ้นอยู่กับการกำหนดวิธีการใช้เสรีภาพนี้เอง
ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ กำหนดให้การชุมนุมที่มีลักษณะตามที่กฎหมายกำหนดไว้ในมาตรา 5 ต้องขออนุญาตจากคณะกรรมการพิจารณาคำขออนุญาตชุมนุมในที่สาธารณะเสียก่อนจึงจะสามารถดำเนินการชุมนุมได้ หากมีการชุมนุมโดยไม่ขออนุญาตก็จะถูกลงโทษตามที่กำหนดไว้ในมาตรา 17
เมื่อพิจารณาจากวิธีการใช้เสรีภาพในการชุมนุมตามร่างพระราชบัญญัตินี้แล้วจะพบว่า ไม่มีความสอดคล้องกับวิธีการที่ใช้อยู่ในประเทศประชาธิปไตยทั้งหลายตามที่ได้เสนอมาแล้ว เพราะการใช้เสรีภาพในการชุมนุมในประเทศประชาธิปไตยมักจะกำหนดเพียงให้ประชาชนแจ้งต่อเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเท่านั้น ไม่ถึงขั้นต้องขออนุญาตต่อคณะกรรมการก่อนจะมีการชุมนุมแต่อย่างใด เนื่องจากคณะกรรมการอาจใช้ดุลยพินิจอย่างไม่เป็นธรรมในการไม่อนุญาติให้มีการชุมนุม ทั้งๆที่ยังไม่มีการชุมนุมใดๆเกิดขึ้น ทำให้ดูเหมือนว่า ประชาชนชาวไทยจะใช้เสรีภาพได้หรือไม่ขึ้นอยู่กับผู้มีอำนาจเพียงไม่กี่คนเท่านั้น ซึ่งลักษณะวิธีการใช้เสรีภาพในการชุมนุมเช่นนี้เหมือนกับประเทศที่ปกครองด้วยระบอบสังคมนิยมคอมมิวนิสต์อย่างประเทศจีน ที่มีการจำกัดสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะเอาไว้หลายประการ
อย่างไรก็ตาม อาจมีผู้กล่าวว่าการกำหนดให้ขออนุญาตต่อคณะกรรมการพิจารณาคำขออนุญาตชุมนุมในที่สาธารณะนั้นมีเพียงในบางลักษณะเท่านั้นตามมาตรา 5 (1)-(5) แต่ในประเด็นนี้ผู้เขียนกลับเห็นว่า การกำหนดลักษณะการชุมนุมที่ต้องขออนุญาตตามมาตรา 5 นั้น เป็นการกำหนดในลักษณะที่กว้างจนเกินไป จนอาจเป็นผลให้การชุมนุมแทบทุกประเภท ต้องทำการขออนุญาตเสียก่อน ถือว่าเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพจนเกินความจำเป็น ดังนั้นจึงควรปรับปรุงขั้นตอนวิธีใช้เสรีภาพในการชุมนุมให้มีความสอดคล้องกับประเทศประชาธิปไตยอื่นๆดังที่ได้ยกตัวอย่างข้างต้น
3. การสั่งให้มีการยุติการชุมนุม มีการกำหนดเอาไว้ดังนี้คือ
มาตรา 13 การชุมนุมในที่สาธารณะ ซึ่งอยู่ในบังคับที่จะต้องปฏิบัติตามมาตรา 5 ไม่ว่าจะเป็นกรณีที่ได้ขออนุญาตหรือมิได้ขออนุญาตก็ตาม ถ้าการชุมนุมไม่เป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่ได้รับอนุญาต หรือก่อให้เกิดความเดือดร้อนต่อผู้อื่นหรือสาธารณชน หรือมีเหตุอันอาจก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อยให้ผู้จัดให้มีการชุมนุมหรือผู้ที่สันนิษฐานว่าเป็นผู้จัดให้มีการชุมนุมแล้วแต่กรณี ประกาศยุติการชุมนุมแล้วรีบแจ้งหัวหน้าสถานีตำรวจที่มีเขตพื้นที่รับผิดชอบสถานที่ชุมนุม และให้ผู้จัดให้มีการชุมนุมหรือผู้ที่สันนิษฐานว่าเป็นผู้จัดให้มีการชุมนุมดังกล่าวให้ความร่วมมือกับเจ้าหน้าที่ผู้รับผิดชอบทุกฝ่าย เพื่อยุติการชุมนุมโดยเร็วที่สุด
เมื่อหัวหน้าสถานีตำรวจได้รับแจ้งตามวรรค 1 ให้รีบรายงานประธานกรรมการพิจารณาสั่งตามมาตรา 14
มาตรา 14 ประธานกรรมการมีอำนาจสั่งยุติการชุมนุมในที่สาธารณะในกรณีดังต่อไปนี้
(1) ไม่มีผู้จัดให้มีการชุมนุมอยู่ดูแลการชุมนุมนั้น
(2) การชุมนุมนั้นก่อให้เกิดความเดือดร้อนต่อผู้อื่นหรือสาธารณชน หรือมีเหตุอันอาจ
ก่อให้เกิดความไม่สงบเรียบร้อย
(3) การชุมนุมที่ฝ่าฝืนพระราชบัญญัตินี้
การประกาศยุติการชุมนุมให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยแจ้งด้วยวาจา หรือใช้การสื่อสารด้วยวิธีการอื่นใดให้ผู้ชุมนุมสามารถรับทราบได้ ณ บริเวณสถานที่ชุมนุม
เมื่อประธานกรรมการสั่งยุติการชุมนุมแล้วให้ถือว่าเป็นการชุมนุมที่ไม่ได้รับอนุญาตและผู้ฝ่าฝืนต้องรับโทษตามมาตรา 18
มาตรา 15 หากการชุมนุมในที่สาธารณะที่ได้มีการประกาศให้ยุติตามมาตรา 13 แล้วผู้ชุมนุมยังคงฝ่าฝืน ประธานกรรมการมีอำนาจสั่งให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำหน้าที่รักษาความสงบเรียบร้อยในการชุมนุมสลายการชุมนุมได้ (8)
จะเห็นได้ว่ามาตรา 13,14 และมาตรา 15 ในร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะนี้ เป็นมาตราที่เกี่ยวข้องกับอำนาจในการสลายการชุมนุม กล่าวคือ เมื่อมีเงื่อนไขเกิดขึ้นตามที่กฎหมายกำหนด เจ้าหน้าที่รัฐ ก็สามารถใช้อำนาจในการสลายการชุมนุมสาธารณะได้ทันที
อย่างไรก็ตาม ในเรื่องนี้ผู้เขียนอยากให้ข้อสังเกตว่า มาตรา 13,14 และมาตรา 15 ที่กล่าวมานี้ โดยเฉพาะในมาตรา 15 ได้ให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐในการสลายการชุมนุมเอาไว้อย่างลอยๆ แต่มิได้กำหนดหลักเกณฑ์ หรือมาตรการที่เจ้าหน้าที่รัฐต้องใช้ในการสลายการชุมนุมเอาไว้ ซึ่งในประเด็นนี้ ผู้เขียนเห็นว่าจะเป็นภัยต่อประชาชนอย่างมาก เพราะเจ้าหน้าที่รัฐจะสามารถใช้อำนาจสลายการชุมนุมได้ตามอำเภอใจ ไม่ต่างจากที่พระราชกำหนดบริหารราชการในสถานการณ์ฉุกเฉิน ได้ให้อำนาจเจ้าหน้าที่รัฐในการควบคุมสถานการณ์ในยามฉุกเฉินเลยแม้แต่น้อย
ถ้าหากปล่อยให้เป็นเช่นนี้ ก็จะเป็นต้นเหตุอันนำไปสู่การกระทำรุนแรงถึงขั้นเสียเลือดเสียเนื้อเหมือนเมื่อครั้งเหตุการณ์วันที่ 7 ตุลาคม พุทธศักราช 2551 ที่เจ้าหน้าที่ตำรวจใช้กำลังเข้าสลายการชุมนุม จนเป็นเหตุให้มีผู้ชุมนุมบาดเจ็บ ล้มตาย ซึ่งเรื่องดังกล่าวได้มีการฟ้องเป็นคดีความต่อศาลปกครอง โดยศาลปกครองได้กล่าวถึงการสลายการชุมนุมในครั้งนั้นว่า การกระทำของเจ้าหน้าที่ตำรวจเพื่อสลายการชุมนุม ต้องกระทำเท่าที่จำเป็นโดยคำนึงถึงความเหมาะสม มีลำดับขั้นตอนตามหลักสากลที่ใช้ในการสลายการชุมนุมของประชาชน เจ้าหน้าที่ตำรวจไม่อาจดำเนินการตามอำเภอใจได้ (9) ปัญหาที่ตามมาจากคำพิพากษาศาลปกครองดังกล่าวก็คือ หลักสากลที่ใช้ในการสลายการชุมนุม นั้นคืออะไรและจะให้เจ้าหน้าที่รัฐ ดำเนินการสลายการชุมนุมตามหลักสากลอย่างมีประสิทธิภาพได้อย่างไร
เมื่อเป็นเช่นนี้แล้ว ผู้เขียนคิดว่าประเทศไทยควรมีบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่กำหนดถึงขั้นตอน วิธีการในการสลายการชุมนุมที่เป็นไปตามหลักสากลเอาไว้อย่างชัดเจน มิใช่กำหนดเป็นเพียงระเบียบแบบแผนหรือข้อบังคับภายในของเจ้าหน้าที่ตำรวจ ที่ประชาชนไม่อาจทราบได้ โดยวิธีการที่เป็นไปตามหลักสากล ก็เช่น
1. ใช้คำเตือน ประกาศ ให้ผู้ชุมนุมสลายการชุมนุม หรือประท้วง
2. ใช้โล่ และกระบอง ผลักดันผู้ชุมนุม
3. ใช้แก๊สน้ำตาหรือระเบิดควัน เป็นต้น
ทั้งนี้ก็เพื่อเป็นหลักประกันความปลอดภัยในชีวิตและร่างกายของผู้ชุมนุมจากการสลายการชุมนุม และเป็นหลักประกันแก่ผู้ชุมนุมว่า เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจะไม่ใช้อำนาจในการสลายการชุมนุมตามอำเภอใจ แต่การสลายการชุมนุมจะอยู่ภายใต้หลักเกณฑ์หรือมาตรการที่กฎหมายกำหนด
เกี่ยวกับเรื่องการสลายการชุมนุมนี้ มีอีกประเด็นหนึ่งที่น่าสนใจคือ ในประเทศประชาธิปไตยบางประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศส จะมีการเปิดโอกาสให้ผู้ชุมนุมได้ทำการอุทธรณ์คำสั่งยุติการชุมนุมหรือสลายการชุมนุมได้ด้วย ถ้าหากประเทศไทยสามารถนำขั้นตอนดังกล่าวมาใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ ก็จะเป็นการเพิ่มสิทธิให้แก่ผู้ชุมนุมและแสดงให้เห็นถึงการให้ความสำคัญแก่สิทธิ เสรีภาพของประชาชนด้วย
4. ความรับผิดของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองจากการสลายการชุมนุม กำหนดเอาไว้ดังนี้คือ
มาตรา 16 เจ้าหน้าที่หรือผู้ใช้อำนาจสลายการชุมนุมตามมาตรา 15 ไม่ต้องรับผิดทางแพ่ง อาญา เนื่องจากการปฏิบัติหน้าที่ในการสลายการชุมนุม หากเป็นการกระทำโดยสุจริต ไม่เกินกว่าเหตุหรือไม่เกินความจำเป็น แต่ไม่ตัดสิทธิผู้ได้รับความเสียหาย ที่จะเรียกร้องค่าเสียหายจากราชการตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ (10)
สำหรับปัญหาเรื่องความรับผิดจากการสลายการชุมนุมตามมาตรา 16 นี้ ผู้เขียนคิดว่าอยู่ที่การกำหนดให้เจ้าหน้าที่หรือผู้ใช้อำนาจสลายการชุมนุม ไม่ต้องรับผิดทางแพ่งและอาญา ซึ่งลักษณะของการใช้คำเป็นลักษณะของการให้อำนาจเด็ดขาดแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐมากจนเกินไป ทำให้ยากแก่การตรวจสอบ และยากที่จะเอาผิดกับเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ใช้อำนาจสลายการชุมนุม แม้การสลายการชุมนุมจะเป็นเหตุให้มีคนบาดเจ็บ ล้มตายก็ตามที
นอกจากนี้ สิ่งที่อาจก่อให้เกิดปัญหาได้อีกก็คือการใช้คำว่า ไม่เกินกว่าเหตุหรือไม่เกินความจำเป็น เพราะอาจมีการถกเถียงกันในภายหลังได้ว่า อย่างไรที่ไม่เกินกว่าเหตุ อย่างไรที่ไม่เกินความจำเป็น ดังนั้นจึงควรกำหนดวิธีการและขั้นตอนในการสลายการชุมนุมเอาไว้อย่างชัดแจ้งว่าการสลายการชุมนุมลักษณะใดเป็นการสลายการชุมนุมที่ชอบด้วยกฎหมาย ดังที่กล่าวมาแล้วในข้อ 3.) เพื่อประโยชน์ของประชาชนผู้เสียหายจากการสลายการชุมนุมจะได้มีข้ออ้างอิงในการฟ้องร้องเรียกค่าเสียหายจากรัฐ เพราะถ้าหากปล่อยให้การตีความคำว่า ไม่เกินกว่าเหตุหรือไม่เกินความจำเป็น โดยใช้ดุลยพินิจของศาลเพียงลำพังก็อาจเกิดข้อครหาถึงการอำนวยความยุติธรรมในภายหลังได้
5. การลงโทษผู้ชุมนุมที่ฝ่าฝืนคำสั่งไม่อนุญาตให้มีการชุมนุมของคณะกรรมการพิจารณาคำขออนุญาตชุมนุมในที่สาธารณะ มีการกำหนดเอาไว้ในมาตรา 18 วรรคแรกดังนี้คือ
มาตรา 18 ผู้ใดฝ่าฝืนจัดให้มีการชุมนุมในที่สาธารณะโดยไม่ได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการ แม้การชุมนุมจะเป็นไปด้วยความเรียบร้อย ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 6 เดือน หรือปรับไม่เกิน 20,000 บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ (11)
บทบัญญัติตามมาตรา 18 ของร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ มีสิ่งที่น่าพิจารณาอีกอย่างหนึ่งก็คือ ถ้ามีการขออนุญาตชุมนุมตามมาตรา 5 แล้วคณะกรรมการมีคำสั่งไม่อนุญาตให้มีการชุมนุม แต่มีการจัดการชุมนุมดังกล่าวขึ้น แม้จะเป็นการชุมนุมโดยสงบเรียบร้อย ผู้จัดให้มีการชุมนุมก็ต้องถูกลงโทษ
ผู้เขียนคิดว่าบทบัญญัติในมาตรา 18(1) นี้เป็นปัจจัยสำคัญอีกปัจจัยหนึ่งที่ทำให้ภาพรวมของร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะมีลักษณะที่จำกัดสิทธิเสรีภาพในการชุมนุมมากจนเกินไป เพราะถึงแม้ในที่สุดการชุมนุมสาธารณะจะเป็นไปอย่างสงบเรียบร้อยปราศจากความวุ่นวายใดๆก็ตาม แต่ถ้าคณะกรรมการพิจารณาคำขออนุญาตชุมนุมในที่สาธารณะ ไม่อนุญาตให้มีการชุมนุมตั้งแต่แรกเสียแล้ว การชุมนุมดังกล่าวก็เป็นการชุมนุมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และผู้จัดให้มีการชุมนุมก็ต้องรับโทษทางอาญาด้วย ซึ่งกรณีนี้ถือเป็นการจำกัดสิทธิเสรีภาพที่ไม่มีความเป็นธรรมที่สำคัญอีกประการหนึ่ง
6. ปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในการบังคับใช้กฎหมาย
นอกเหนือจากการบัญญัติกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะให้มีความเหมาะสมและยึดหลักการของระบอบประชาธิปไตยอย่างเคร่งครัดแล้วนั้น ยังคงมีสิ่งที่สมควรพิจารณาเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าวที่มิอาจมองข้ามได้ โดยผู้เขียนคิดว่าปัญหาที่อาจเกิดขึ้นในขั้นของการบังคับใช้กฎหมาย มีอยู่ 2 ประการดังนี้
ประการแรก เราจะมั่นใจได้อย่างไรว่ากลุ่มผู้ชุมนุมจะยอมรับและปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายควบคุมการชุมนุมกำหนดเอาไว้ เพราะเหตุการณ์ในอดีตหลายๆครั้งชี้ให้เห็นว่ากลุ่มผู้ชุมนุมมิได้เคารพกฎหมาย มิได้เคารพหลักนิติรัฐ และมิได้เกรงกลัวต่อการลงโทษตามกฎหมายเลยแม้แต่น้อย แต่กลับเต็มใจและพร้อมใจที่จะทำความผิดทั้งๆที่รู้ว่าอาจถูกลงโทษตามกฎหมายหลายบทหลายมาตรา ยกตัวอย่างเช่น
- ความผิดฐานทำให้ปรากฏแก่ประชาชนด้วยวาจาให้ประชาชนละเมิดกฎหมาย ตาม
ประมวลกฎหมายอาญามาตรา 116 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินเจ็ดปี
- ความผิดฐานยุยงหรือจัดให้เกิดการร่วมหยุดงานเพื่อให้เกิดการเปลี่ยนแปลงกฎหมาย
แผ่นดิน หรือเพื่อบังคับรัฐบาล ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 117 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินเจ็ดปี หรือปรับไม่เกินหนึ่งหมื่นสี่พันบาทบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
- ความผิดฐานดูหมิ่นเจ้าพนักงาน ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 136 ต้องระวางโทษ
จำคุกไม่เกินหนึ่งปี หรือปรับไม่เกินสองพันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
- ความผิดฐานมั่วสุมกันตั้งแต่สิบคนขึ้นไป กระทำการให้เกิดความวุ่นวายในบ้านเมือง
ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 215 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินหกเดือนหรือปรับไม่เกินหนึ่งพันบาท หรือทั้งจำทั้งปรับ
- ความผิดฐานวางเพลิงเผาทรัพย์ผู้อื่น ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 217 ต้องระวาง
โทษจำคุกตั้งแต่หกเดือนถึงเจ็ดปี และปรับตั้งแต่หนึ่งพันบาทถึงหนึ่งหมื่นสี่พันบาท
- ความผิดฐานฆ่าผู้อื่นตาย ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 218 ต้องระวางโทษ
ประหารชีวิต จำคุกตลอดชีวิต หรือจำคุกตั้งแต่สิบห้าปีถึงยี่สิบปี
- ความผิดฐานทำร้ายร่างกายผู้อื่นเป็นเหตุให้เกิดอันตรายแก่กายหรือจิตใจ ตามประมวล
กฎหมายอาญามาตรา 295 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสองปีหรือปรับไม่เกินสี่พันบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ
- ความผิดฐานหมิ่นประมาท ตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 326 ต้องระวางโทษจำคุกไม่เกิน 2 ปีหรือปรับไม่เกินสองหมื่นบาทหรือทั้งจำทั้งปรับ
- ความผิดฐานกระทำการกีดขวางทางสาธารณะจนเป็นอุปสรรคต่อความปลอดภัยหรือความ
สะดวกในการจราจรตามประมวลกฎหมายอาญามาตรา 385 ต้องระวางโทษปรับไม่เกินห้าร้อยบาท เป็นต้น (12)
บรรดาความผิดเหล่านี้หลายๆความผิดมีอัตราโทษที่สูงกว่าความผิดที่กำหนดเอาไว้ในกฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะ ผู้ชุมนุมยังเต็มใจกระทำโดยมิได้เกรงกลัวต่อบทลงโทษตามกฎหมาย เช่นนี้แล้ว ผู้ชุมนุมจะเกรงกลัวต่อโทษจำคุกไม่เกิน 6 เดือนหรือปรับไม่เกิน 20,000บาท หรือทั้งจำทั้งปรับ (13) อันเกิดจากการชุมนุมโดยไม่ขออนุญาต ที่กำหนดเอาไว้ในกฎหมายควบคุมการชุมนุมในที่สาธารณะหรือไม่เป็นเรื่องที่น่าคิด รวมถึงการที่กฎหมายควบคุมการชุมนุม ได้ให้อำนาจแก่เจ้าพนักงานฝ่ายปกครองในการยุติการชุมนุมหรือสลายการชุมนุมก็อาจเป็นเหมือนดาบสองคม เพราะที่ผ่านมากลุ่มผู้ชุมนุมก็ต้องการให้มีการสลายการชุมนุมเพื่อสร้างความไม่ชอบธรรมให้แก่รัฐบาล ที่ใช้ความรุนแรงกับตนและยังอาจทำให้สถานการณ์ทวีความรุนแรงยิ่งขึ้นไปอีกก็เป็นไปได้ ประเด็นเหล่านี้เป็นสิ่งที่มิอาจมองข้ามไปได้ เพราะถ้ามีการประกาศใช้กฎหมายควบคุมการชุมนุมแล้ว แต่ไม่อาจบังคับการให้เป็นไปตามกฎหมายได้อย่างมีประสิทธิภาพก็เป็นการเปล่าประโยชน์ที่จะมีกฎหมายดังกล่าวขึ้นมา
ประการที่สอง ต้องยอมรับว่ามูลเหตุที่ทำให้เกิดการผลักดันกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะนั้น เกิดขึ้นจากเหตุการณ์การชุมนุมทางการเมืองที่ก่อให้เกิดความรุนแรงในช่วงหลายๆปีที่ผ่านมา แต่โดยหลักการแล้วเมื่อมีการประกาศใช้กฎหมายควบคุมการชุมนุม ย่อมต้องบังคับใช้เป็นการทั่วไป กล่าวคือบังคับใช้กับการชุมนุมทุกประเภทที่อาจเกิดขึ้นในที่สาธารณะ เช่น การชุมนุมของชาวเกษตรกร การชุมนุมทางบันเทิง การชุมนุมทางศาสนา ดังนั้นจึงถือเป็นหน้าที่ของรัฐบาล ซึ่งเป็นผู้บังคับการให้เป็นไปตามกฎหมาย ในการที่จะบังคับใช้กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะให้มีความเหมาะสมกับการชุมนุมในแต่ละประเภท โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การบังคับใช้กฎหมายกับกลุ่มเกษตรกร ที่มีการประชุมประท้วงกันเป็นประจำอยู่แล้วแต่มิได้มีความรุนแรงเหมือนกับการชุมนุมทางการเมือง ก็จะได้รับผลกระทบโดยตรง ดังที่เริ่มปรากฏถึงความเห็นของกลุ่มผู้นำของเกษตรกรทั้งหลาย ที่เริ่มแสดงท่าทีที่ไม่เห็นด้วยกับการผลักดันกฎหมายควบคุมการชุมนุมดังกล่าว
ทั้ง 6 ข้อนี้คือประเด็นที่ปรากฎในร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะที่ผู้เขียนคิดว่ามีความสำคัญ ซึ่งมีทั้งสิ่งที่คิดว่าเหมาะสมแล้วและสิ่งที่คิดว่าต้องมีการปรับปรุง เพื่อคุ้มครองสิทธิประโยชน์ของประชาชนชาวไทยและเพื่อให้บทบัญญัติในกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะของไทยมีความสอดคล้องกับหลักการปกครองในระบอบประชาธิปไตยด้วย
5.) บทสรุปและข้อเสนอแนะ
กล่าวโดยสรุป กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะนั้น ถือเป็นกฎหมายที่สมควรได้รับการผลักดันในยุคของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย ที่มีการรับรองสิทธิ เสรีภาพของประชาชนอย่างกว้างขวาง เพื่อควบคุมการชุมนุมที่อาจเกิดขึ้นให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ
ดังนั้น ในที่นี้ผู้เขียนขอเสนอแนะแนวทาง 2 ประการดังต่อไปนี้
ประการแรก ให้มีการบัญญัติกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะ อันเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับ วิธีการหรือขั้นตอนการใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะของประชาชน เพื่อสร้างความชัดเจนให้กับประชาชนที่ต้องการชุมนุมสาธารณะ และเพื่อประโยชน์ของเจ้าหน้าที่รัฐในการควบคุมและอำนวยความสะดวกให้แก่ผู้ชุมนุม โดยเนื้อหาของกฎหมายที่จะบัญญัติขึ้นนั้น ควรที่จะมีความเหมาะสมและไม่เป็นการจำกัดสิทธิ เสรีภาพของประชาชนมากเกินกว่าเหตุ โดยอาจยึดเอากฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะของประเทศประชาธิปไตยอื่นๆเป็นตัวอย่างตามที่ได้นำเสนอไว้ แล้วนำมาปรับปรุงให้สอดคล้องกับสภาพสังคมและวัฒนธรรมของประเทศไทย
ประการที่สอง ให้มีการบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับอำนาจในการยุติการชุมนุมหรือสลายการชุมนุมโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐ อันเป็นบทบัญญัติที่กำหนดถึงขั้นตอนหรือมาตรการในการสลายการชุมนุมที่มีความเป็นสากล รวมถึงกำหนดความรับผิดของเจ้าหน้าที่รัฐ อันเกิดจากการสลายการชุมนุมที่ไม่เป็นไปตามมาตรการที่กำหนดเอาไว้ ทั้งนี้เพื่อให้กฎหมายฉบับนี้ เป็นหลักประกันแห่งสิทธิ เสรีภาพ ของประชาชน และเพื่อป้องกันมิให้เจ้าหน้าที่รัฐ ใช้อำนาจในการสลายการชุมนุมตามอำเภอใจ
กฎหมายทั้ง 2 ฉบับที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตข้างหน้านี้ จะมีผลทำให้โครงสร้างของกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการชุมนุมสาธารณะมีความชัดเจน แน่นอน และเป็นรูปธรรมมากขึ้นกว่าเดิม มิใช่เพียงบัญญัติเอาไว้อย่างเลื่อนลอยในรัฐธรรมนูญ โดยไม่มีการดำเนินการให้เป็นไปตามความมุ่งหมายหรือเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ อีกต่อไป
นับเป็นเรื่องที่ท้าทายความนึกคิดของประชาชนชาวไทยอย่างยิ่งที่จะต้องใช้สติปัญญาไตร่ตรองและเลือกเอาระหว่าง การใช้เสรีภาพในการชุมนุมสาธารณะโดยอิสระ โดยใช้กฎหมายทั่วๆไปเฉพาะหน้าในการควบคุมการชุมนุมเหมือนที่ผ่านมา หรือการยอมตนอยู่ภายใต้กฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะ โดยอาจมีการกำหนดขั้นตอนการใช้เสรีภาพและมาตรการควบคุมการชุมนุมโดยเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเอาไว้ อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าผลสุดท้ายประเทศไทยจะมีกฎหมายควบคุมการชุมนุมสาธารณะมาใช้บังคับหรือไม่ ผู้เขียนก็เชื่อว่าประชาชนชาวไทยทุกคน หวังที่จะเห็นพัฒนาการของการใช้สิทธิ เสรีภาพในการชุมนุม และไม่ต้องการเห็นเหตุการณ์ในประวัติศาสตร์ ที่มีการใช้ความรุนแรงต่อกลุ่มผู้ชุมนุมจะมีการเสียเลือดเสียเนื้อของคนไทยด้วยกันเองหลายต่อหลายครั้ง ต้องย้อนรอยกลับมาเกิดขึ้นอีกครั้งหนึ่ง
เชิงอรรถ
1. นิสิคชั้นปีที่ 3 คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย
2. วินิจ เจริญชัยยง , กฎหมายเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ , หน้า 44
- รัฐบัญญัติว่าด้วยเสรีภาพในการชุมนุม ลงวันที่ 30 มิถุนายน ค.ศ. 1881 ( Loi sur la liberte de reunion, 30 Juin 1881)
3. วินิจ เจริญชัยยง , กฎหมายเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ , หน้า 57
- Public Order Act 1986
4. วินิจ เจริญชัยยง , กฎหมายเกี่ยวกับเสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบ , หน้า 68
5. เรื่องเดียวกัน , หน้า 4
- รัฐบัญญัติว่าด้วยการชุมนุม การเดินขบวนแสดงความคิดเห็นและการเดินขบวนของสาธารณชน ลงวันที่ 31 ตุลาคม ค.ศ. 1989
( Law of the peoples Republic of China on assemblies Processions and Demonstration on October 31, 1989)
6. บันทึกวิเคราะห์สรุปสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติ , ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะ
7. ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะ
8. เรื่องเดียวกัน , หน้า 8
9. ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ , บทบรรณาธิการครั้งที่ 211 เรื่อง การปราบจลาจล, เผยแพร่วันที่ 27 เมษายน พุทธศักราช 2552
10. ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะ
11. เรื่องเดียวกัน , หน้า 11
12. ประมวลกฎหมายอาญา
13. ร่างพระราชบัญญัติจัดระเบียบการชุมนุมในที่สาธารณะ, มาตรา 18
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
