| ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 |
 |
|
|
| คุณฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์
นิติศาสตรบัณฑิต เกียรตินิยมอันดับหนึ่ง จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ศิลปศาสตรบัณฑิต (รัฐศาสตร์) เกียรตินิยมอันดับสอง มหาวิทยาลัยรามคำแหง, นิติศาสตรมหาบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ข้อเสนอแนะเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 (1)
เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2540) บัญญัติให้จัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นครั้งแรกในประเทศไทย เพื่อเป็นองค์กรตุลาการที่มีหน้าที่หลักในการรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญแทนองค์กร คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เดิมที่อยู่ในรูปของคณะกรรมการ ซึ่งมีปัญหาในเรื่องความเป็นกลางและความเป็นอิสระในการวินิจฉัยปัญหาต่าง ๆ อันสัมพันธ์กับเรื่องทางการเมือง เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีสถานะเป็นศาลก็ย่อมต้องมีการกำหนดขอบเขตอำนาจหน้าที่ ที่เรียกว่า เขตอำนาจศาล โดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เพราะศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลพิเศษกล่าวคือ เป็นศาลที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาโดยมีวัตถุประสงค์เฉพาะ คือการรักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ โดยการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการกระทำทางนิติบัญญัติเป็นหลัก การกำหนดเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญจึงเป็นไปตาม หลักการกำหนดเขตอำนาจศาลแบบเฉพาะเจาะจง (Enumeration; Enumerationsprinzip; compétence dattribution) ซึ่งอธิบายได้ว่า เขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญจะต้องถูกกำหนดไว้เป็นเรื่อง ๆ อย่างชัดแจ้งในรัฐธรรมนูญเท่านั้น และไม่สามารถตีความขยายเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญออกไปจนเกินกว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญได้ นอกจากนี้ในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้มีบทบัญญัติเปิดช่องให้รัฐสภามีอำนาจออกกฎหมายกำหนดเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมไปจากที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ รัฐสภาก็ย่อมไม่สามารถออกกฎหมาย ขยาย หรือเพิ่มเติมเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญได้ ซึ่งแตกต่างจากการกำหนดเขตอำนาจศาลยุติธรรมและศาลปกครอง (2)
ในบทความนี้ผู้เขียนจะแบ่งการนำเสนอเป็น 3 ส่วน ได้แก่ ส่วนแรกเป็นปัญหาเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 อันเป็น ปฐมบท ของปัญหาเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนที่สองจะเป็นการวิเคราะห์เขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ว่าได้แก้ไขปัญหาเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 บรรลุผลสัมฤทธิ์หรือไม่ อย่างไร ส่วนที่สามจะเป็นข้อเสนอแนะเพื่อกำหนดเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญที่เหมาะสม ชัดจนต่อไป
1. ปัญหาเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540
หลังจากการใช้บังคับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ได้เกิดปัญหาเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญในหลายกรณีดังจะได้นำเสนอเป็นลำดับดังนี้
1. 1 ปัญหาที่เกิดจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและกฎหมาย มี 2 ประการ ได้แก่
1.1.1 การขาดองค์กรที่มีอำนาจให้ความเห็นในกรณีมีปัญหาที่จะต้องตีความรัฐธรรมนูญ กล่าวคือเดิมคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 นั้นมีอำนาจหน้าที่ให้ความเห็นในกรณีที่มีปัญหาต้องตีความรัฐธรรมนูญ (รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 มาตรา 207) แต่เมื่อมีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นในรูปแบบของ ศาล หรือองค์กรตุลาการซึ่งไม่มีอำนาจให้ความเห็นทางกฎหมาย จึงเกิดปัญหาว่าหากมีความจำเป็นต้องตีความหรือให้ความเห็นต่อบทบัญญัติรัฐธรรมนูญในประเด็นปัญหาสำคัญจะเป็นอำนาจหน้าที่ขององค์กรใด ในเมื่อรัฐธรรมนูญมิได้กำหนดให้องค์กรใดเป็นผู้มีอำนาจให้ความเห็นต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไว้ ผู้เขียนเห็นว่าต้องใช้หลักทั่วไปในการใช้การตีความกฎหมายคือเมื่อองค์กรใดเกิด ข้อสงสัย ต้องตีความรัฐธรรมนูญก็คงต้องเป็นอำนาจขององค์กรนั้นเองที่จะตีความรัฐธรรมนูญในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตน
1.1.2 ปัญหาบทบัญญัติที่มีผลเป็นการขยายเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ โดยการกำหนดเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมในกฎหมายระดับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ คืออำนาจในการสั่งยุบพรรคการเมืองตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นบทบัญญัติที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญเพราขัดต่อหลักการกำหนดเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญแบบเฉพาะเจาะจง และกระทบต่อความสัมพันธ์เชิงโครงสร้างขององค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย(3)
1.2 ปัญหาที่เกิดจากการใช้การตีความรัฐธรรมนูญโดยไม่ตรงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ มี 3 ประการ ได้แก่
1.2.1 ปัญหาการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายและกฎ ข้อบังคับ เป็นผลจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 24/2543 ที่วางหลักว่าศาลปกครองมีเขตอำนาจในการตรวจสอบเฉพาะการกระทำของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของรัฐบาลเท่านั้น ระเบียบของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครอง การพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงอยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ แต่ผู้เขียนไม่อาจเห็นพ้องด้วยเพราะระเบียบของคณะกรรมการการเลือกตั้งมีสถานะเป็นกฎต้องอยู่ในเขตอำนาจการตรวจสอบของศาลปกครอง(4)
1.2.2 ปัญหาการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เป็นผลจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 52/2546 ซึ่งวางหลักว่า การใช้อำนาจวินิจฉัยชี้ขาดตามรัฐธรรมนูญของคณะกรรมการการเลือกตั้งถือเป็นที่ยุติ ไม่อาจถูกควบคุมตรวจสอบได้โดยองค์กรใด แต่ผู้เขียนไม่อาจเห็นพ้องด้วยเพราะตามหลักนิติรัฐแล้วการกระทำขององค์กรของรัฐย่อมไม่อาจหลุดพ้นไปจากการควบคุมตรวจสอบได้ เมื่อการกระทำขององค์กรตามรัฐธรรมนูญมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองจึงย่อมอยู่ในเขตอำนาจการตรวจสอบของศาลปกครอง(5)
1.2.3 ปัญหาความชัดเจนของเขตอำนาจในการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 266 ของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญวางหลักไว้ในหลายคำวินิจฉัยว่า ปัญหาขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอาจเป็นลักษณะของการมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรใดองค์กรหนึ่งมีอำนาจกระทำการเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือไม่ หรือเป็นลักษณะขององค์กรตามรัฐธรรมนูญสององค์กรมีความขัดแย้งกันในเรื่องอำนาจหน้าที่ก็ได้ แต่ผู้เขียนไม่อาจเห็นพ้องด้วย เพราะควรพิจารณาขอบเขตของคำว่า ปัญหาอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ว่าหมายถึง เฉพาะกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญตั้งแต่ 2 องค์กรขึ้นไปมีปัญหา ความขัดแย้ง กันอันเกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ จึงจะสอดคล้องกับหลักการกำหนดเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ ประสิทธิภาพและภารกิจของศาลรัฐธรรมนูญ ตลอดจนเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540(6)
1.2.4 ปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของกระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ มีหลายกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญได้เข้ามามีบทบาทในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย โดยอาศัยบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 เป็นฐานในการวินิจฉัย (คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 38/2545 และคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 47/2547) ซึ่งผู้เขียนไม่อาจเห็นพ้องด้วย เพราะคณะกรรมการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญและมาตรา 266 มีเจตนารมณ์ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยเพียงกรณีที่เป็นปัญหา ความขัดแย้ง เกี่ยวกับการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ไม่ใช่กรณีที่มีข้อสงสัยปัญหาภายในองค์กรใดองค์กรหนึ่งกระทำการใช้อำนาจโดยไม่ถูกต้องตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายแล้วจะเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยโดยอ้างว่าเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ หากแต่ปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายในประการนี้ต้องอยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง เพราะคำสั่ง มติวินิจฉัยต่าง ๆ ของคณะกรรมการสรรหาซึ่งเป็นคำสั่ง หรือคำวินิจฉัยที่กระทบกับสิทธิเสรีภาพของบุคคลเฉพาะรายนี้เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง(7)
ต่อมาเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ถูกยกเลิกไปโดยการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน พ.ศ. 2549 ก็ได้มีการจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นอีกครั้งโดยบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ. 2550) ซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ 24 สิงหาคม พ.ศ. 2550
2. ผลสัมฤทธิ์ของการแก้ไขปัญหาโดยรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550
รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ได้ พยายาม แก้ไขปัญหาเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นภายใต้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 หลายประการ แต่จากการศึกษาวิเคราะห์โดยอาศัยแนวคิดทฤษฎีเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญประกอบแล้วพบว่า อาจจำแนกปัญหาเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญได้เป็น 3 กลุ่ม ดังนี้
2.1 ปัญหาที่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 สามารถแก้ไขได้บรรลุผลสัมฤทธิ์ มีเพียงกรณีเดียวคือ การแบ่งแยกเขตอำนาจระหว่างศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครองในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายลำดับชั้นต่าง ๆ โดยการแยกอนุมาตราของบทบัญญัติมาตรา 245 ที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของผู้ตรวจการแผ่นดินในการเสนอเรื่องปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของกฎหมายลำดับชั้นต่าง ๆ โดยกำหนดให้บทบัญญัติของกฎหมายอยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ส่วนกฎและคำสั่งอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง
2.2 ปัญหาที่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ได้พยายามแก้ไขแต่ยังไม่บรรลุผลสัมฤทธิ์ มี 2 ประการ ได้แก่
2.2.1 ปัญหาการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 บัญญัติให้การตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครอง ตามมาตรา 223 แต่ในวรรคสองของมาตราเดียวกันได้บัญญัติ ข้อยกเว้น ไว้ว่าในกรณีที่เป็น การวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น ย่อมไม่อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครองนี้เป็นการแก้ปัญหาที่ยังไม่ครบถ้วนและรอบด้านเพียงพอ เพราะผู้เขียนเห็นว่าบรรดาการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือตามกฎหมายล้วนมีลักษณะเป็นการใช้อำนาจทางปกครองซึ่งอาจกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนจึงต้องอยู่ภายใต้การควบคุมโดยศาลปกครองทั้งสิ้น
2.2.2 ปัญหาเขตอำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ แม้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 จะพยายามปรับปรุงถ้อยคำที่กำหนดเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในเรื่องนี้ให้ชัดเจนยิ่งขึ้นว่าเรื่องที่จะเสนอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาได้ต้องเป็นกรณีที่มี ความขัดแย้ง เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรดังกล่าว ตั้งแต่สององค์กรขึ้นไปเท่านั้น แต่การที่ กำหนด รายชื่อ ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญไว้อย่างชัดเจนและเจาะจง อาจนำไปสู่ปัญหามีคดีขึ้นสู่ศาลรัฐธรรมนูญโดยไม่มีเนื้อหาเป็นคดีรัฐธรรมนูญที่แท้จริง เพราะมีบางองค์กรมิได้มีลักษณะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญอย่างแท้จริง
2.3 ปัญหาที่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ยังไม่ได้แก้ไข มี 3 ประการ ได้แก่
2.3.1 ปัญหาการขาดองค์กรที่มีอำนาจให้ความเห็นในกรณีมีปัญหาที่จะต้องตีความรัฐธรรมนูญ เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 มิได้กำหนดให้องค์กรใดเป็นผู้มีอำนาจให้ความเห็นต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไว้ ดังนั้นประเด็นปัญหาการขาดบทบัญญัติที่ระบุถึงกรณีมีปัญหาต้องตีความรัฐธรรมนูญจึงยังคงเป็น ช่องว่าง ทางรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ยังไม่ได้แก้ปัญหา
2.3.2 ปัญหาการกำหนดเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนอกเหนือจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ หลังจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 มีผลใช้บังคับก็ได้มีการประกาศใช้พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2550 ซึ่งยังคงมีบทบัญญัติในลักษณะ ขยาย หรือ เพิ่มเติม เขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญจากที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหลายกรณี โดยที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติเปิดช่องไว้ให้สามารถทำได้
2.3.3 ปัญหาการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของกระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 มิได้บัญญัติกลไกหรือองค์กรใดให้มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของกระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญไว้เป็นการเฉพาะ
3. ข้อเสนอแนะ
จากสภาพปัญหาที่ผู้เขียนได้นำเสนอมาตั้งแต่ตอนต้นเป็นที่เห็นได้ชัดว่าเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 ยังคงมีปัญหาที่ต้องได้รับการแก้ไข ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอแนะเพื่อเป็นแนวทางกำหนดเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญที่เหมาะสม ชัดเจนและสอดคล้องกับหลักการกำหนดเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ โดยขอเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญในประเด็นต่าง ๆ ดังนี้(8)
3.1 ปัญหาการควบคุมตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ขอเสนอให้ตัดบทบัญญัติวรรคสองของมาตรา 223 ซึ่งบัญญัติว่า อำนาจศาลปกครองตามวรรคหนึ่งไม่รวมถึงการวินิจฉัยชี้ขาดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นการใช้อำนาจโดยตรงตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้น ออก เนื่องจากผู้เขียนเห็นว่าเป็นบทบัญญัติที่ขัดต่อหลักนิติรัฐและหลักการตรวจสอบและถ่วงดุลเพื่อปกป้องสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกชน เพราะการใช้อำนาจวินิจฉัยชี้ขาดนี้ไม่ว่าจะเป็นการใช้อำนาจโดยมีฐานที่มาจากรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายลำดับใดก็ย่อมมีลักษณะกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกชนอย่างชัดแจ้งทั้งสิ้น การกำหนดให้การกระทำดังกล่าวพ้นไปจากการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยองค์กรตุลาการซึ่งมีความเป็นกลางและเป็นอิสระยิ่งกว่าองค์กรใดของรัฐจึงไม่ต่างอันใดจากการบั่นทอนหลักนิติรัฐและความเป็นรัฐเสรีประชาธิปไตยที่ยึดมั่นในหลักนิติรัฐว่าการใช้อำนาจขององค์กรของรัฐทุกองค์กร ไม่เว้นแม้แต่องค์กรตามรัฐธรรมนูญ หากกระทบต่อของสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกชนแล้วย่อมต้องอยู่ภายใต้หลักการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายโดยศาลหรือองค์กรตุลาการทั้งสิ้นซึ่งเห็นว่าศาลที่ควรมีเขตอำนาจตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์การตามรัฐธรรมนูญได้แก่ศาลปกครอง
นอกจากนี้เมื่อพิจารณากฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองแล้วจะพบว่า การจัดโครงสร้างของศาลปกครองนั้นแบ่งออกเป็น 2 ระดับ คือ ศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองสูงสุด โดยศาลปกครองชั้นต้นมีเขตอำนาจในการพิจารณาข้อพิพาททางปกครองทั่ว ๆ ไป ส่วนศาลปกครองสูงสุดมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีสำคัญ ๆ เช่น คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาหรือกฎที่ออกโดยคณะรัฐมนตรีหรือโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี ซึ่งเรื่องดังกล่าวสามารถนำมาฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุดได้โดยตรงโดยไม่ต้องยื่นฟ้องต่อศาลปกครองชั้นต้นก่อน เจตนารมณ์ที่บัญญัติเรื่องดังกล่าวไว้ก็เพื่อเป็นการกำหนดให้ข้อพิจารณาที่เกิดจากบุคคลหรือคณะบุคคลระดับสูงซึ่งมีลักษณะเป็นองค์กรกลุ่ม (Collective Body) ถูกพิจารณาโดย ศาลสูง อันเป็นการให้เกียรติบุคคลหรือคณะบุคคลดังกล่าวและเพื่อความรวดเร็วในการพิจารณาคดีของศาลด้วย ซึ่งในประเด็นนี้เองที่ผู้เขียนเห็นว่า ข้อพิพาทที่เกิดจากการดำเนินงานขององค์กรตามรัฐธรรมนูญควรเข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครองสูงสุดได้โดยตรง ไม่ต้องผ่านการพิจารณาของศาลปกครองชั้นต้นก่อน แต่อย่างไรก็ตาม การให้ข้อพิพาทที่เกิดจากการดำเนินงานขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครองสูงสุดได้โดยตรงนั้น องค์กรตามรัฐธรรมนูญจำเป็นต้อง ปรับปรุง กระบวนวิธีพิจารณาของตนเองใหม่ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในส่วนของการใช้อำนาจประเภทที่สามคือ การใช้อำนาจในการสั่งการหรือการวินิจฉัยที่มีผลทางกฎหมายไปกระทบกระเทือนถึงสิทธิของบุคคลในทางตรงอันเป็นการใช้อำนาจที่มีลักษณะ กึ่งตุลาการ ทำนองเดียวกับการปฏิบัติหน้าที่ของศาล โดยเฉพาะอย่างยิ่งหลักการพื้นฐานเกี่ยวกับวิธีพิจารณาความ อันได้แก่ หลักการฟังความสองฝ่าย หลักความเป็นกลางและการคัดค้านกรรมการ หลักการให้เหตุผลในคำวินิจฉัย หลักการลงลายมือชื่อในคำวินิจฉัย หลักความเป็นที่สุดของคำวินิจฉัย รวมไปถึงการนำเอากระบวนวิธีพิจารณาแบบไต่สวนมาใช้ ซึ่งหากองค์กรตามรัฐธรรมนูญใช้หลักทั้งหลายในการพิจารณาวินิจฉัย คำวินิจฉัยที่ออกมาก็ถือเสมือนหนึ่งว่าได้ผ่านการพิจารณาจาก ศาลชั้นต้น ไปแล้ว จึงชอบที่จะนำข้อพิพาทเข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครองสูงสุดได้ทันที โดยผู้เขียนขอเสนอให้แก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา 223 ที่กำหนดเขตอำนาจของศาลปกครองเป็นดังนี้
มาตรา 223 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน อันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ รวมทั้งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาเรื่องที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายบัญญัติให้อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง
ให้มีศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองชั้นต้น และจะมีศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ด้วยก็ได้
ให้คดีพิพาทเกี่ยวกับการใช้อำนาจทางปกครองขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุด
3.2 ปัญหาเขตอำนาจในการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในส่วนบทบัญญัติของมาตรา 214 นั้นมีความเหมาะสมแล้ว แต่ผู้เขียนขอเสนอให้ยกเลิกบทบัญญัติหมวด 11 องค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหมด แล้วย้ายบทบัญญัติในส่วนขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญไปไว้ยังหมวดอื่นที่เกี่ยวข้องในลักษณะเดียวกับรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ดังนี้
3.2.1 คณะกรรมการการเลือกตั้ง ให้เป็นส่วนที่ 10 ของหมวด 6 รัฐสภา เนื่องจากคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่มีอำนาจหน้าที่และภารกิจหลักในการบริหารและจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและการดำเนินการเพื่อให้ได้มาซึ่งสมาชิกวุฒิสภา
3.2.2 ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ให้เป็นส่วนที่ 5 ส่วนที่ 6 และส่วนที่ 7 ตามลำดับในหมวด 12 การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ เนื่องจากองค์กรทั้งสามมีอำนาจหน้าที่และภารกิจหลักในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ
3.2.3 คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ ให้เป็นเป็นส่วนที่ 13 ของหมวด 3 สิทธิเสรีภาพของชนชาวไทย เพราะคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่และภารกิจหลักในการคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของปัจเจกบุคคล
3.2.4 องค์กรอัยการและสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ให้ตัดออกจากการเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญเพราะโดยสถานะและลักษณะของการใช้อำนาจแล้วมิได้มีลักษณะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ
3.3 ปัญหาการขาดองค์กรที่มีอำนาจให้ความเห็นในกรณีมีปัญหาที่จะต้องตีความรัฐธรรมนูญ ขอเสนอให้เพิ่มเติมบทบัญญัติวรรคสองของมาตรา 214 เพื่อแก้ปัญหาในกรณีองค์กรตามรัฐธรรมนูญมี ข้อสงสัย เกี่ยวกับการตีความรัฐธรรมนูญในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตนโดยบัญญัติว่า
ในกรณีมีข้อสงสัยเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ซึ่งต้องตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญนี้ หรือบทบัญญัติแห่งกฎหมายโดยมิได้เป็นปัญหาความความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ตามวรรคหนึ่งให้เป็นอำนาจขององค์กรนั้นเอง
อย่างไรก็ตาม หากกรณีเกิดปัญหาความขัดแย้งในอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญขึ้นแล้วมีการส่งเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา 214 คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญย่อมเป็นที่สุดและผูกพันองค์กรของรัฐหรือที่กล่าวกันว่าศาลรัฐธรรมนูญเป็นผู้ให้ความหมายสุดท้ายแก่รัฐธรรมนูญนั่นเอง
3.4 ปัญหาการกำหนดเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญเพิ่มเติมในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญนอกเหนือจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ขอเสนอให้เพิ่มเติมบทบัญญัติมาตรา 217/1 ขึ้น เพื่อรับรองเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในกรณีอื่น ๆ ที่มิได้บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ให้สามารถกำหนดเพิ่มขึ้นได้ตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ ภายใต้เงื่อนไขว่าอำนาจหน้าที่ที่เพิ่มเติมขึ้นดังกล่าวต้องเกี่ยวเนื่องกับอำนาจหน้าที่ที่กำหนดไว้แล้วในรัฐธรรมนูญด้วย ดังนี้
มาตรา 217/1 นอกจากที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญนี้ ให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจอื่นตามที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญที่ตราขึ้นตามรัฐธรรมนูญนี้ ทั้งนี้ อำนาจที่กำหนดไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวต้องเกี่ยวเนื่องกับอำนาจที่กำหนดไว้แล้วในรัฐธรรมนูญนี้
3.5 ปัญหาการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของกระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ขอเสนอให้มีการกำหนดกลไกการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของกระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญไว้เป็นการเฉพาะดังนี้
3.5.1 กำหนดให้ศาลปกครองสูงสุดมีเขตอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของกระบวนการสรรหาในขั้นตอนของคณะกรรมการสรรหาและที่ประชุมใหญ่ของศาล เนื่องจากการพิจารณาของคณะกรรมการสรรหาและที่ประชุมใหญ่ของศาลมีลักษณะเป็นองค์กรกลุ่ม (Collective Body) ที่มีกระบวนการขั้นตอนพิจารณาที่ละเอียดรอบคอบแล้วในระดับหนึ่ง กอปรกับเป็นการ ให้เกียรติ แก่คณะกรรมการสรรหาและที่ประชุมใหญ่ของศาลซึ่งประกอบด้วยบุคคลระดับสูง และเพิ่มความรวดเร็วอันเป็นการคุ้มครองประโยชน์ของผู้เสียหายจากกระบวนการสรรหาอันไม่ชอบนั้นด้วย
3.5.2 กำหนดให้ศาลรัฐธรรมนูญมีเขตอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมายของกระบวนการสรรหาในขั้นตอนของวุฒิสภาเนื่องจากเป็นการใช้อำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ โดยควรเพิ่มเติมบทบัญญัติ มาตรา 206/1 ดังนี้
มาตรา 206 /1 หากมีผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากกระบวนการสรรหาในขั้นตอนของคณะกรรมการสรรหาและที่ประชุมใหญ่ของศาล ให้ผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายนั้นมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลปกครองสูงสุดเพื่อพิจารณาวินิจฉัยได้ภายในเจ็ดวันนับแต่มีเหตุให้ยื่นคำร้องนั้นได้และให้ศาลปกครองสูงสุดพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสิบห้าวัน
หากมีผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายจากกระบวนการสรรหาในขั้นตอนของวุฒิสภา ให้ผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายนั้นมีสิทธิยื่นคำร้องต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยได้ภายในเจ็ดวันนับแต่มีเหตุให้ยื่นคำร้องนั้นได้และให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาให้แล้วเสร็จภายสิบห้าวัน
ให้นำบทบัญญัติมาตรานี้ไปใช้บังคับกับการสรรหาคณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดิน คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติด้วยโดยอนุโลม
อนึ่ง ข้อเสนอแนะของผู้เขียนทั้ง 5 ประการข้างต้นนี้เป็นข้อเสนอแนะให้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2550 เพื่อกำหนดโครงสร้างและกลไกที่เหมาะสม ชัดเจน เป็นระบบ สำหรับแก้ไขและป้องกันปัญหาเกี่ยวกับเขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญที่อาจจะเกิดขึ้นได้ในอนาคต แต่นอกเหนือจากการแก้ไขปัญหาในเชิงโครงสร้างของบัญญัติรัฐธรรมนูญอันเป็นเรื่องของ ระบบ แล้ว ผู้เขียนใคร่เห็นความร่วมมือทั้งจากสถาบันการศึกษาด้านนิติศาสตร์ และองค์กรที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการบังคับใช้กฎหมายมหาชนแก้ปัญหาด้าน บุคลากร ในระบบกฎหมายและกระบวนการยุติธรรมทางมหาชน โดยการสร้างและพัฒนา นักกฎหมายมหาชน (ในความหมายของประเทศภาคพื้นทวีปยุโรป) ที่มีความรู้ความเข้าใจโครงสร้าง ปรัชญา และแนวคิดของกฎหมายมหาชนทั้งระบบ เพื่อให้ระบบกฎหมายมหาชนของประเทศไทยที่เพิ่งเกิดขึ้นเมื่อปี พ.ศ. 2540 และยังล้มลุกคลุกคลานอยู่นี้ มีความแข็งแกร่งและก้าวหน้ายิ่ง ๆ ขึ้นไป
เชิงอรรถ
(1) สรุปความจาก ฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์, เขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ, (วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2551).
(2) วรเจตน์ ภาคีรัตน์, วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ: ศึกษาเปรียบเทียบกรณีของศาลรัฐธรรมนูญต่างประเทศกับศาลรัฐธรรมนูญไทย (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2546), หน้า 24; บรรเจิด สิงคะเนติ, ความรู้ทั่วไปเกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2544), หน้า 175 177 และบรรเจิด สิงคะเนติ, บทวิเคราะห์คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 24/2543 เรื่อง ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ก่อนประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2543 ขัดต่อรัฐธรรมนูญ, ใน รวมบทวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2547), หน้า 29, 33 34.
(3) โปรดดู สุรพล นิติไกรพจน์ และคนอื่น ๆ, ศาลรัฐธรรมนูญกับการปฏิบัติพันธกิจตามรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2546), หน้า 116 119.
(4) โปรดดู บรรเจิด สิงคะเนติ, บทวิเคราะห์คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 24/2543 เรื่อง ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ก่อนประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2543 ขัดต่อรัฐธรรมนูญ, ใน รวมบทวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง, หน้า 12 - 37.
(5) โปรดดู บรรเจิด สิงคะเนติ, บทวิเคราะห์คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 52/2546 เรื่องคณะกรรมการการเลือกตั้งขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 เกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 145 วรรคหนึ่ง (3), ใน รวมบทวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญและศาลปกครอง, หน้า 53 88.
(6) โปรดดู สมคิด เลิศไพฑูรย์, รายงานการวิจัยเรื่องการขัดแย้งระหว่างเขตอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ: สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, 2550), หน้า 241 264.
(7) โปรดดู ฐิติพร ศรีมังคละ, การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ, (วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2549), หน้า 87 128.
(8) ฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์, เขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ, (วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2551), หน้า 236 240.
บรรณานุกรม
ฌานิทธิ์ สันตะพันธุ์. เขตอำนาจศาลรัฐธรรมนูญ. วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, 2551.
ฐิติพร ศรีมังคละ. การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของกระบวนการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญ. วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2549.
นันทวัฒน์ บรมานันท์. การตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ. เอกสารวิจัย หลักสูตรการป้องกันราชอาณาจักร ภาครัฐ เอกชนและการเมือง รุ่นที่ 4 ประจำปีการศึกษา พุทธศักราช 2549 2550.
บรรเจิด สิงคะเนติ. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2544.
บรรเจิด สิงคะเนติ. รวมบทวิเคราะห์คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญและคำสั่งศาลปกครอง. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2547.
วรเจตน์ ภาคีรัตน์. รายงานการวิจัยเรื่ององค์กรอิสระตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540. กรุงเทพฯ: คณะกรรมการวิจัยและสัมมนา คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2550.
วรเจตน์ ภาคีรัตน์. วิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ศึกษากรณีศาลรัฐธรรมนูญต่างประเทศกับศาลรัฐธรรมนูญไทย. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2546.
สมคิด เลิศไพฑูรย์. รายงานการวิจัยเรื่องการขัดแย้งระหว่างเขตอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ : สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, 2550.
สุรพล นิติไกรพจน์ และคนอื่น ๆ. ศาลรัฐธรรมนูญกับการปฏิบัติพันธกิจตามรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2546.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
