บทความนี้ข้าพเจ้าได้ทำการเรียบเรียงขึ้นจากบทความเรื่อง Le contrôle juridictionnel des actes du prsidént de la République ซึ่งเขียนโดย Christophe GUETTIER อันเป็นบทความซึ่งตีพิมพ์ในหนังสือ revue du droit public ฉบับครบรอบ 40 ปีของรัฐธรรมนูญแห่งสาธารณรัฐ (ฉบับที่ 5-6/1998)
เหตุผลที่ข้าพเจ้าเรียบเรียงบทความนี้ขึ้นมาก็เนื่องมาจากข้าพเจ้าเห็นว่า แม้ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐซึ่งได้รับเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนให้ขึ้นมาบริหารประเทศ ก็ยังสามารถถูก "ควบคุม" ได้ โดยการควบคุม "ตัวบุคคล" นั้น รัฐธรรมนูญได้วางกลไกไว้ชัดเจนดังจะได้กล่าวต่อไปในบทความ ส่วนการควบคุม "การกระทำ" ต่างๆนั้น ก็เป็นเรื่องที่ได้เคยมีการดำเนินการกันมาแล้วในประเทศฝรั่งเศส ดังนั้น การที่"องค์กรอิสระ" ของไทยหลายๆองค์กรต่างก็พากันสงสัยว่าตนจะถูก "ตรวจสอบ" ได้หรือไม่ และจะ "ตรวจสอบ" อะไรได้บ้าง ข้าพเจ้าจึงขอนำเสนอบทความนี้ต่อนักกฎหมายมหาชนและผู้ที่มิใช่นักกฎหมายมหาชนแต่ "บังเอิญ" เข้าไปปฏิบัติหน้าที่ในองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐ เพื่อจะได้เป็นแนวทางในการพิจารณาเรื่องต่างๆต่อไป
สำหรับเค้าโครงของบทความนี้จะเป็นดังนี้คือ
1. ขอบเขตของการควบคุมทางตุลาการต่อการกระทำของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ
1.1 การกระทำที่ไม่ถูกควบคุม
1.1.1 การกระทำที่ไม่อาจถูกควบคุมจากศาลปกครอง
1.1.2 การกระทำที่ไม่อาจถูกควบคุมจากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ
1.2 การกระทำที่อยู่ภายใต้การควบคุม
1.2.1 การควบคุมโดยศาลปกครอง
1.2.2 การควบคุมโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ
2. วิธีการควบคุมทางตุลาการต่อการกระทำของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ
2.1 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่เกิดจากภายนอกของการกระทำ
2.1.1 ความไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากผู้กระทำ
2.1.2 ความไม่ชอบด้วยกฎหมายจากกระบวนการจัดทำ
2.1.3 ความไม่ชอบด้วยกฎหมายอันเกิดจากรูปแบบของการกระทำ
2.2 การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายที่เกิดจากภายในของการกระทำ
2.2.1 การฝ่าฝืนกฎหมาย
2.2.2 การใช้อำนาจหน้าที่ในทางมิชอบ
ในวันที่ 30 เมษายน ข้าพเจ้าจะขอนำเสนอหัวข้อที่ 1 ทั้งหมด ส่วนในสองสัปดาห์ถัดไปคือ ในวันที่ 14 พฤษภาคม 2544 ข้าพเจ้าจะขอนำเสนอในหัวข้อที่ 2 ต่อไป
อนึ่ง เพื่อความสะดวกในการอ่านบทความใน website ข้าพเจ้าได้นำเชิงอรรถไปไว้รวมกันในตอนท้ายของบทความข้างล่างนี้แล้ว
ตอนแรก
ประเทศฝรั่งเศสในสาธารณรัฐที่ 5 นั้น 1 ระบบการเมืองถูกควบคุมโดยกฎหมาย แม้แต่ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐก็ไม่สามารถหลุดพ้นจากการควบคุมได้ มีหลายองค์กรที่เข้ามามีบทบาทในการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจของประธานาธิบดี
ก่อนหน้าที่จะเข้าสู่สาธารณรัฐที่ 5 ศาลปกครองสูงสุด (Conseil d'Etat) ได้เคยเข้าไปตรวจสอบ "การกระทำ" 2 ของประธานาธิบดีมาแล้ว ดังตัวอย่างที่ปรากฏอยู่ในการพิจารณาคดี Labonne3 ที่เกี่ยวกับการควบคุมการใช้อำนาจวางกฎเกณฑ์เกี่ยวกับตำรวจของประธานาธิบดี
เป็นที่ทราบกันดีทั่วไปว่า ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศสมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน เป็น "สถาบัน" ที่ได้รับความไว้วางใจจากประชาชนส่วนใหญ่ของประเทศ ดังนั้น จึงสมควรที่จะมีความเป็นอิสระในการทำงานมากกว่าองค์กรอื่นๆ แต่อย่างไรก็ตาม ได้มีการ "สร้างระบบ" ตรวจสอบการทำงานของประธานาธิบดีเอาไว้ โดยรัฐธรรมนูญได้วางกลไกในการตรวจสอบทางการเมืองสำหรับประธานาธิบดีไว้ในมาตรา 67 และมาตรา 68 ของหมวด 9 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันโดยให้ศาลอาญาชั้นสูง (la haute cour de Justice) ทำหน้าที่พิจารณาเฉพาะความผิดกรณีที่ประธานาธิบดีทรยศต่อประเทศชาติอย่างร้ายแรง (haute trahison) เท่านั้น ส่วนการดำเนินการอื่นๆในการปฏิบัติหน้าที่ในตำแหน่งประธานาธิบดี ประธานาธิบดีไม่ต้องรับผิดชอบ4
ในบทความนี้ ข้าพเจ้าจะไม่ขอกล่าวถึงระบบการควบคุมทางการเมืองดังกล่าว แต่จะขอกล่าวถึง"ระบบการควบคุมการกระทำ"ของประธานาธิบดีโดยองค์กรที่มีสถานะเป็น "ศาล"ในทางวิชาการนั้น การกล่าวว่า การกระทำของประธานาธิบดีอาจถูกควบคุมโดย "ศาล" ดูจะเป็นเรื่องแปลก เพราะโดยปกติแล้ว การควบคุมนิติกรรมทางปกครองทั้งหลายส่วนใหญ่มักจะเป็นการควบคุมความชอบด้วยกฎหมาย แต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญแล้ว จะเห็นได้ว่าในมาตรา 5 ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของประธานาธิบดีไว้ว่า มีหน้าที่ดูแลให้มีการเคารพในบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและต้องใช้อำนาจที่มีอยู่ดูแลให้การดำเนินการของสถาบันการเมืองแห่งรัฐเป็นไปโดยปกติและมีความต่อเนื่องของรัฐ ดังนั้น บทบาทของประธานาธิบดีในฐานะที่เป็น "ผู้ควบคุม" จะถูก "ควบคุม" ได้หรือไม่ จึงเป็นเรื่องที่สมควรนำมาทำการศึกษาเป็นอย่างยิ่งขอบเขตของการควบคุมทางตุลาการต่อการกระทำของประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ
บทบัญญัติในมาตรา 19 แห่งรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้การกระทำทั้งหลายของประธานาธิบดีจะต้องมีการลงนามร่วม5 (contreseign) โดยนายกรัฐมนตรีหรือโดยรัฐมนตรีผู้มีหน้าที่รับผิดชิดชอบในเรื่องนั้นๆ แต่อย่างไรก็ตามในมาตราเดียวกันก็ได้กำหนดยกเว้นไม่ต้องมีการลงนามร่วมกับประธานาธิบดีในบางกรณี เช่น กรณีการแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีหรือการให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งเมื่อมีการลาออกตามมาตรา 8 กรณีการประกาศกำหนดให้มีการออกเสียงประชามติตามมาตรา 11
-กรณีการประกาศยุบสภาตามมาตรา 12
- กรณีการใช้อำนาจพิเศษของประธานาธิบดีตามมาตรา 16
- กรณีการส่งสาส์นชี้แจงประเด็นต่างๆไปยังรัฐสภาตามมาตรา 18
- กรณีการร้องขอต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญให้พิจารณาว่ามติหรือข้อผูกพันระหว่างประเทศขัดต่อรัฐธรรมนูญมาตรา 14
- กรณีการแต่งตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญจำนวน 3 คน และการแต่งตั้งประธานคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตามมาตรา 56
- และกรณีการร้องขอให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายตามมาตรา 61
การกระทำทั้งหลายที่กำหนดไว้ในมาตราต่างๆในรัฐธรรมนูญเหล่านี้ประธานาธิบดีลงนามแต่เพียงผู้เดียวเพื่อประกาศใช้กฎหมายหรือเพื่อการดำเนินการดังกล่าว
สำหรับกรณีที่การกระทำทั้งหลายของประธานาธิบดีที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ให้มีการลงนามร่วมนั้น แม้ว่าจะต้องมีการลงนามร่วมกันเพื่อประกาศใช้ แต่การกระทำดังกล่าวก็ยังคงเป็นการกระทำ "ของ" ประธานาธิบดี การลงนามร่วมเป็น "รูปแบบ" มิใช่เป็นการ "ใช้อำนาจ" ดังที่ศาลปกครองสูงสุดได้เคยวินิจฉัยไว้แล้ว6 และนอกจากนี้เมื่อเกิดปัญหาขึ้นในชั้นศาล ศาลก็จะต้องตรวจสอบว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำของประธานาธิบดีหรือไม่
ส่วนองค์กรที่จะสามารถตรวจสอบ "การกระทำ" ของประธานาธิบดีได้นั้นในบัจจุบันพบว่ามีสององค์กรด้วยกัน คือ ศาลปกครอง (Conseil d'Etat) และคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ (Conseil Constitutionnel)7
1.1 การกระทำที่ไม่ถูกควบคุม การใช้อำนาจของประธานาธิบดีในหลายๆกรณีก่อให้เกิดพัฒนาการด้านการควบคุมการใช้อำนาจของประธานาธิบดีโดยองค์กรศาล ได้เคยมีการนำการกระทำของประธานาธิบดีไปฟ้องยังศาลปกครองสูงสุดโดยเห็นว่าการกระทำดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจของฝ่ายปกครอง (autorite administratif) นอกจากศาลปกครองแล้ว คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเองก็ยังมีโอกาสที่จะได้พิจารณาให้ความเห็นเกี่ยวกับอำนาจเฉพาะ (propres pouvoirs) ของประธานาธิบดีอีกด้วย
1.1.1 การกระทำที่ไม่อาจถูกควบคุมโดยศาลปกครอง อาจกล่าวได้ว่าศาลปกครองไม่มีอำนาจในการพิจารณาการกระทำของประธานาธิบดีได้เนื่องจากการกระทำของประธานาธิบดีส่วนใหญ่แล้วจะมีลักษณะ "ผสม" กล่าวคือ ไม่ใช่เฉพาะแต่เป็นการกระทำทางปกครอง (actes administratifs) เท่านั้น แต่จะมีลักษณะเป็นการกระทำทางรัฐบาล (actes de gouvernement)8 ด้วย ซึ่งทำให้การกระทำของประธานาธิบดีไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง ทั้งนี้เนื่องจากในรัฐฝรั่งเศสได้ยึดถือหลักที่ว่าการกระทำใดๆของผู้บริหารประเทศโดยเฉพาะอย่างยิ่งประมุขของรัฐจะไม่อยู่ภายใต้การควบคุมของศาล แต่อย่างไรก็ตามในปัจจุบัน ขอบเขตของการกระทำทางรัฐบาลซึ่งแต่เดิมกว้างมากก็ได้ลดลงคงเหลือเฉพาะที่เป็นการกระทำของรัฐบาลก็แต่ในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐและความสัมพันธ์ระหว่างประเทศเท่านั้น
ในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรที่ใช้อำนาจรัฐนั้น การกระทำบางอย่างของประธานาธิบดีที่กำหนดให้ต้องมีการร่วมลงนามโดยฝ่ายบริหารก็เพื่อ "ถ่ายโอน" ความรับผิดชอบทางการเมืองไปยังรัฐบาล การกระทำเหล่านี้ได้แก่ การกระทำที่เกี่ยวข้องกับการประกาศใช้บังคับกฎหมายด้วยการออกรัฐกฤษฎีกาประกาศใช้บังคับกฎหมาย (decret de promulgation des lois) หรืออาจเป็นการให้อภัยโทษตามมาตรา 17 แห่งรัฐธรรมนูญ การออกรัฐกฤษฎีกาแต่งตั้งคณะทำงานแก้ไขรัฐธรรมนูญ เป็นต้น นอกจากนี้ยังรวมถึงกรณีที่ไม่ต้องมีการลงนามร่วมกับนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีอื่น อันได้แก่ การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีหรือการให้นายกรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งเมื่อมีการลาออก การประกาศกำหนดให้มีการออกเสียงประชามติ รัฐกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร การใช้อำนาจพิเศษตามมาตรา 16 แห่งรัฐธรรมนูญ การส่งสาส์นชี้แจงประเด็นต่างๆไปยังรัฐสภา การร้องขอต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญให้พิจารณาว่ามติหรือข้อผูกพันระหว่างประเทศขัดต่อรัฐธรรมนูญ และกรณีการร้องขอให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมาย เป็นต้น
ในส่วนที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศนั้น ศาลปกครองปฏิเสธที่จะพิจารณาการกระทำของประธานาธิบดีที่ไม่ได้กระทำในฐานะที่เป็นฝ่ายปกครองของฝรั่งเศส9 หรือ การกระทำของประธานาธิบดีที่เกี่ยวกับนโยบายต่างประเทศ
การกระทำทางรัฐบาลทั้งหลายเหล่านี้อยู่ในอำนาจการควบคุมของรัฐสภาหรือประชาชนการกระทำที่ไม่อาจถูกควบคุมโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เรื่องดังกล่าวเป็นเรื่องเก่าที่เกิดขึ้นเมื่อครั้งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันประกาศใช้บังคับในเดือนตุลาคม ค.ศ.1958 กล่าวคือ มีการกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาล มาตรา 92 ให้ฝ่ายบริหารสามารถออก "รัฐกำหนด" (ordonnance) ที่มีผลทางกฎหมายเช่นเดียวกับรัฐบัญญัติได้ เพื่อกำหนดมาตรการทางด้านนิติบัญญัติที่จำเป็นสำหรับจัดตั้งสถาบันการเมืองและการดำเนินการต่างๆของอำนาจรัฐตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งในทางปฏิบัติแล้วรัฐกำหนดเหล่านั้นถูกดำเนินการโดยคณะรัฐมนตรีภายใต้การ "สั่งการ" ของประธานาธิบดีในขณะนั้น คือ นายพล Charles de Gaulle
แม้รัฐธรรมนูญจะกำหนดให้กฎหมายประเภทกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (loi organique) ต้องถูกตรวจสอบโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก่อนประกาศใช้ก็ตาม แต่รัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญที่ได้ดำเนินการออกโดยมาตรา 92 ดังกล่าวก็หลุดพ้นจากการตรวจสอบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เนื่องจากมาตรา 92 กำหนดให้รัฐกำหนดนั้นมีผลทางกฎหมายเช่นเดียวกับรัฐบัญญัติ จึงไม่จำเป็นต้องให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนประกาศใช้บังคับ ดังนั้น การออกรัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวของฝ่ายบริหารจึงไม่อาจถูกควบคุมโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ10
1.2 การกระทำที่อยู่ภายใต้การควบคุม สามารถแยกพิจารณาได้สองกรณี คือการควบคุมโดยศาลปกครองและการควบคุมโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ
1.2.1 การควบคุมโดยศาลปกครอง ในฐานะที่เป็น "ฝ่ายปกครอง" (autorite administrative) การกระทำของประธานาธิบดีจะอยู่ภายใต้การควบคุมของศาลปกครอง โดยศาลปกครองจะมีอำนาจในการควบคุมการกระทำบางอย่างของประธานาธิบดีที่มิได้ร่วมลงนามโดยนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรี อันได้แก่การกระทำหรือการสั่งการที่มีผลเป็นการเข้าไปเปลี่ยนแปลงแก้ไขกฎหมายหรือกฎระเบียบต่างๆของฝ่ายบริหาร นอกจากนี้รัฐกำหนด (ordonnance) ซึ่งออกตามความในมาตรา 38 แห่งรัฐธรรมนูญซึ่งประธานาธิบดีเป็นผู้ลงนามดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 13 แห่งรัฐธรรมนูญก็อยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครองด้วยตราบเท่าที่รัฐสภายังมิได้ให้สัตยาบัน ทั้งนี้เนื่องจากศาลปกครองถือว่าเป็นการกระทำของฝ่ายบริหารที่มีลักษณะเป็นกฎหมายของฝ่ายบริหารการควบคุมโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ แม้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อให้ทำหน้าที่เป็นผู้ตรวจสอบการทำงานของรัฐสภาก็ตาม แต่ในบางกรณีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็อาจเข้าไปมีส่วนเกี่ยวข้องในการตรวจสอบการกระทำของประธานาธิบดีได้ ทั้งนี้เนื่องจากรัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจหน้าที่อื่นแก่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญไว้ด้วย เช่น อำนาจหน้าที่ในการดูแลตรวจสอบความถูกต้องของการออกเสียงประชามติหรือพิจารณาชี้ขาดเกี่ยวกับความถูกต้องของการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภา เป็นต้น
มีกรณีตัวอย่างกรณีหนึ่งที่แสดงให้เห็นถึงการเข้าไปควบคุมการกระทำของประธานาธิบดีโดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ ประธานาธิบดีได้ออกรัฐกฤษฎีกาในเดือนมิถุนายน ค.ศ.1981 เพื่อกำหนดวันให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไปออกเสียงเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร มีการนำรัฐกฤษฎีกาดังกล่าวไปฟ้องศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอน แต่ศาลปกครองก็ได้ยกคำร้องโดยกล่าวว่า เนื่องจากรัฐกฤษฎีกาดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของกระบวนการเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาซึ่งอยู่ในอำนาจการพิจารณาของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตามมาตรา 59 แห่งรัฐธรรมนูญซึ่งกำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดปัญหาการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ดังนั้น ผู้ร้องจึงได้ร้องต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อขอให้เพิกถอนรัฐกฤษฎีกาดังกล่าว ซึ่งต่อมาคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็ได้รับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาและมีคำวินิจฉัยในที่สุดว่ารัฐกฤษฎีกาดังกล่าวไม่ขัดต่อรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับกระบวนการเลือกตั้ง11
อย่างไรก็ตาม การดำเนินการของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวก็เป็นที่กล่าวขวัญและวิพากษ์วิจารณ์ไปทั่วว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเข้าไปตรวจสอบ "การกระทำทางรัฐบาล" อันเป็นหน้าที่ของรัฐสภา
อ่านต่อตอน 2
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 30 เมษายน พ.ศ. 2544
| 
ดูทั้งหมด
