ความเคลื่อนไหวและการเรียกร้องของผู้นำองค์กรครูในระดับต่างๆที่ต้องการให้ยุติการดำเนินการ "โอนโรงเรียนประถมให้ อบต." ที่เกิดขึ้นในช่วงระยะเวลาสามสี่เดือนที่ผ่านมานี้ ดูจะเป็นปัญหาใหญ่ของการบริหารจัดการเกี่ยวกับการศึกษาในรูปแบบใหม่อีกเรื่องหนึ่งที่อยู่ในความสนใจของสาธารณะ นอกเหนือไปจากแนวทางการดำเนินการเพื่อ "ปฏิรูปการศึกษาทั้งระบบ" ซึ่งสำนักงานปฏิรูปการศึกษาที่มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 กำลังเร่งดำเนินการอยู่
ความเคลื่อนไหวคัดค้านการโอนโรงเรียนไปให้ อบต.ตามที่ปรากฏเป็นข่าวอยู่ในสื่อต่างๆเหล่านี้ก็ดูจะมีความรุนแรงขึ้นเรื่อยๆจนอาจจะกลายเป็นปัญหาใหญ่ทางการศึกษาเรื่องหนึ่งที่รัฐบาลชุดใหม่และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาฯคนใหม่จะต้องเข้ามารับผิดชอบจัดการแก้ไขต่อไปได้
ในฐานะที่ได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับความพยายามแก้ไขปัญหาในเรื่องดังกล่าวนี้ ผู้เขียนจึงใคร่ขอประมวลข้อเท็จจริงที่เกี่ยวข้องกับเรื่องการโอนอำนาจการจัดการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและจะได้วิเคราะห์และนำเสนอปัญหาที่เกิดขึ้นจากเรื่องดังกล่าวเพื่อสรุปเป็นข้อมูลและข้อเท็จจริงที่อยู่บนพื้นฐานของเอกสารที่เป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อที่จะแสดงให้เห็นว่าแท้ที่จริงแล้วการดำเนินการในเรื่องนี้มีความเป็นมา วัตถุประสงค์ และแนวทางการปฏิบัติอย่างไร และจะสร้างปัญหาอย่างใดให้แก่ระบบการศึกษาของประเทศดังที่มีการให้ข้อมูล (ที่อาจไม่ค่อยตรงตามความเป็นจริงนัก) ต่อสาธารณะและต่อข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาต่างๆอยู่ในขณะนี้จริงหรือไม่ และในกรณีดังกล่าว การกำหนดนโยบายและแนวทางแก้ไขปัญหาของรัฐบาลชุดใหม่ควรจะเป็นไปในทิศทางใด
ทั้งนี้ โดยจะได้นำเสนอเป็นประเด็นหลักต่างๆต่อเนื่องกัน รวม 5 กรณี ดังต่อไปนี้
1. สภาพความเป็นมาและประเด็นคัดค้านโต้แย้งการโอนการศึกษาให้ท้องถิ่น
เมื่อวันที่ 19 สิงหาคม 2542 พระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ได้ประกาศใช้ในราชกิจจานุเบกษา
สาระหลักประการหนึ่งในกฎหมายดังกล่าวซึ่งกำหนดให้ต้องปฏิรูปการศึกษาของประเทศทั้งระบบ หากกล่าวโดยเฉพาะสำหรับในประเด็นนี้ ก็คือ
"การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาไปยังเขตพื้นที่การศึกษา สถานศึกษา บนพื้นฐานของความร่วมมือและการมีส่วนร่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและชุมชน"
และเพื่อให้เป็นไปตามแนวทางดังกล่าว สำนักงานปฏิรูปการศึกษาซึ่งมีหน้าที่นำสาระหลักของกฎหมายดังกล่าวไปปฏิบัติก็ได้ยกร่างกฎหมายและเสนอแนวทางการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปยังหน่วยปฏิบัติในพื้นที่ ซึ่งได้แก่ เขตพื้นที่การศึกษาและสถานที่ศึกษา โดยให้ความเป็นอิสระในการบริหารงานแก่หน่วยปฏิบัติเหล่านี้ภายใต้ระบบบริหารงานในรูปของคณะกรรมการ โดยจะมีคณะกรรมการการบริหารขึ้นทั้งในระบบเขตพื้นที่การศึกษาและในระดับสถานศึกษาโดยมีผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นร่วมอยู่ในคณะกรรมการที่ทำหน้าที่บริหารการศึกษาทุกระดับเหล่านี้ด้วย
ทั้งนี้ โดยในส่วนที่เกี่ยวกับอำนาจการจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น กฎหมายฉบับนี้ได้กำหนดให้ท้องถิ่นสามารถจัดการศึกษาในระดับใดระดับหนึ่งหรือทุกระดับได้ตามความพร้อม ตามความเหมาะสม และความต้องการในท้องถิ่นโดยให้กระทรวงเป็นผู้กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินความพร้อมดังกล่าว
ต่อมาเมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน 2542 ได้มีการตราพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 ขึ้นใช้บังคับ เพื่อวางหลักเกณฑ์และกำหนดแนวทาง ตลอดจนขั้นตอนการปฏิบัติในการถายโอนอำนาจและภารกิจในการจัดการบริหารสาธารณะทุกด้านที่รัฐดำเนินการอยู่ไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ทั้งนี้ เพื่อสอดคล้องกับการที่กฎหมายดังกล่าวได้บัญญัติบังคับให้รัฐต้องจัดสรรงบประมาณให้แก่ท้องถิ่นเพิ่มเติมจากที่เคยได้รับ คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 9-10% ของรายได้ของรัฐในปี 2542-2543 ให้เป็นสัดส่วนไม่น้อยกว่า 20 % ในปีงบประมาณปัจจุบัน (2544) และจะเพิ่มเป็นไม่น้อยกว่า 35 % ของรายได้ของรัฐในปีงบประมาณ 2549
ทั้งนี้ โดยกำหนดหน้าที่ในการจัดการบริการสาธารณะของท้องถิ่นให้ครอบคลุมภารกิจเกือบทุกด้านที่รัฐกำลังดำเนินการอยู่ และได้ระบุให้มีการถ่ายโอนภารกิจไปยังท้องถิ่นตามแผนกระจายอำนาจซึ่งกฎหมายได้กำหนดให้จัดทำขึ้นโดยคณะกรรมการกระจายอำนาจอันเป็นองค์กรไตรภาคี (รัฐ : ท้องถิ่น : ผู้ทรงคุณวุฒิ) ที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายดังกล่าวโดยมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานกรรมการ
และได้มีการแยกจัดทำ "แผนปฏิบัติการกระจายอำนาจ" ตามสภาพของภารกิจของบริการสาธารณะด้านต่างๆ ซึ่งมีลักษณะเป็นแผนปฏิบัติเฉพาะเรื่อง เช่น ในด้านการสาธารณสุข ด้านสิ่งแวดล้อม และด้านการศึกษา ฯลฯ ขึ้นในช่วงกลางปี 2543 เพื่อเตรียมการดำเนินงานในเรื่องดังกล่าว
เฉพาะงานการถ่ายโอนอำนาจทางการศึกษานั้น คณะกรรมการได้ยกร่างแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจขึ้นเพื่อเป็นแนวทางเบื้องต้นสำหรับการเตรียมดำเนินการหารือกับหน่วยงานต่างๆที่เกี่ยวข้องกับการจัดการศึกษา โดยในร่างแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจทางการศึกษาที่จัดทำขึ้นนี้ได้มีบทบัญญัติที่กำหนดให้มีการถ่ายโอนสถานศึกษาในระดับประถมศึกษาไปให้สังกัดยัง อบต. เทศบาล และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่สถานศึกษานั้นตั้งอยู่
และกำหนดให้ถ่ายโอนสถานศึกษาระดับมัธยมศึกษาไปยังองค์การบริหารส่วนจังหวัด ทั้งนี้ โดยไม่ได้มีการกำหนดรายละเอียดหรือข้อยกเว้นใดๆในการถ่ายโอนสถานศึกษาไว้ในร่างแผนปฏิบัติการดังกล่าวเลย
ร่างแผนปฏิบัติการดังกล่าวไม่ได้รับความเห็นชอบจากหน่วยงานที่รับผิดชอบเกี่ยวข้องกับการศึกษา อาทิ สำนักงานปฏิรูปการศึกษา และกระทรวงศึกษาธิการ
และต่อมาเมื่อข้อเท็จจริงในสาระของร่างแผนปฏิบัติการดังกล่าวได้เผยแพร่ไปยังกลุ่มองค์กรครูและบุคลากรทางการศึกษาต่างๆก็ได้มีความเคลื่อนไหวคัดค้านในเรื่องดังกล่าวอย่างรุนแรงในลักษณะที่ปฏิเสธทั้งการถ่ายโอนอำนาจการศึกษาแบบเบ็ดเสร็จตามถ้อยคำของร่างแผนปฏิบัติการที่ทำขึ้น
และทั้งปฏิเสธที่จะถ่ายโอนสถานศึกษาไปยังท้องถิ่นระดับที่เล็กที่สุดที่อยู่ในรูปของ อบต. รวมตลอดไปถึงการปฏิเสธหลักการในเรื่องการถ่ายโอนอำนาจการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างสิ้นเชิงอีกด้วย
สาระหลักของการคัดค้านแนวทางดังกล่าวของกลุ่มองค์กรครูต่างๆ มีประเด็นสำคัญอยู่สามประการ คือ
1. เรื่องความไม่พร้อมและไม่สามารถบริหารจัดการการศึกษาขององค์กรปกครอง
ส่วนท้องถิ่นได้
2. เรื่องที่การถ่ายโอนการศึกษาไปยังท้องถิ่นจะทำให้เอกภาพและประสิทธิภาพของ
ระบบการศึกษาได้รับความกระทบกระเทือน
3. เรื่องที่ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาจะได้รับผลกระทบในเรื่องความก้าวหน้า มั่นคงในการทำงาน ตลอดทั้งในเรื่องเกี่ยวกับเกียรติและศักดิ์ศรีจากระบบบริหารงานบุคคลที่จะต้องเปลี่ยนแปลงไป
และในเวลาต่อมาข้อคัดค้านในเรื่องดังกล่าวก็ค่อยๆพัฒนาไปอย่างเป็นระบบมากขึ้นจนกลายเป็นการเรียกร้องให้มีการกระจายอำนาจการศึกษาเฉพาะที่เป็นไปตามแนวทางของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 ที่ให้ท้องถิ่นมีอำนาจริเริ่มจัดการศึกษาของตนเองได้ (โดยไม่มีการถ่ายโอนมาจากสถานศึกษาของรัฐ) และให้ท้องถิ่นเข้ามามีส่วนร่วมเฉพาะตามแนวทางกระจายอำนาจที่เป็นสาระหลักของกฎหมายการศึกษาแห่งชาติโดยการเข้าเป็นกรรมการบริหารจัดการศึกษาในระดับเขตพื้นที่การศึกษาหรือเป็นกรรมการสถานศึกษาเท่านั้น
แล้วในเวลาต่อมาข้อเรียกร้องและการโต้แย้งคัดค้านการถ่ายโอนอำนาจในเรื่องการศึกษาดังกล่าวก็ได้พัฒนาไปเป็นการเรียกร้องให้แก้ไขพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ พ.ศ.2542 โดยให้ตัดบทบัญญัติเรื่องการให้มีอำนาจจัดการศึกษาโดยตรงออกไปจากอำนาจในการดำเนินการสาธารณะของท้องถิ่นในที่สุด
2. ความพยายามแก้ไขปัญหาของหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง
ในเดือนสิงหาคม 2543 คณะกรรมการบริหารสำนักงานปฏิรูปการศึกษาได้เชิญกรรม การผู้ทรงคุณวุฒิในคณะกรรมการกระจายอำนาจมาร่วมหารือในเรื่องการจัดทำแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจด้านการศึกษาและได้ข้อยุติร่วมกันว่าร่างแผนปฏิบัติการที่นำเสนอเป็นเพียงการยกร่างและได้จัดทำขึ้นเพื่อเป็นแนวทางในการจัดทำแผนปฏิบัติการซึ่งจะต้องดำเนินการโดยหารือกับหน่วยงานที่เกี่ยวข้องก่อน และจะได้มีการยกร่างแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจการศึกษาโดยละเอียดที่สอดคล้องกับหลักการและแนวทางของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 โดยจะต้องมีการหารือแนวทางในการดำเนินการเรื่องนี้กับกระทรวงศึกษาธิการและสำนักงานปฏิรูปการศึกษาต่อไป
และในเดือนกันยายน 2543 นั้นเองที่กลุ่มองค์กรครูในสังกัดต่างๆเริ่มแสดงความคิดเห็นและคัดค้านการกระจายอำนาจการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นเรื่องการโอนสถานศึกษาระดับประถมศึกษาให้แก่ อบต. ทั้งในแง่ความพร้อม ทรัพยากร และความรู้ความสามารถของผู้บริหารใน อบต.ด้วย
โดยได้ยกเอาสถานการณ์ทำนองเดียวกันกับที่เคยเกิดขึ้นในระหว่างปี พ.ศ.2509-2523 ซึ่งการศึกษาระดับประถมศึกษาตกอยู่ในความดูแลขององค์การบริหารส่วนจังหวัด อันเป็นประสบการณ์ที่เลวร้ายของข้าราชการครูขึ้นเป็นตัวอย่างเพื่อคัดค้านการโอนสถานศึกษาและบุคลากรทางการศึกษาให้แก่ท้องถิ่น
และในระยะ 2-3 เดือนต่อมา ข้อคัดค้านตลอดทั้งเหตุผลที่ได้นำเสนอก็ได้รับการขานรับในระดับประเทศจากองค์กรครูเกือบทั้งหมด
และต่อมาข้อคัดค้านดังกล่าวก็ได้พัฒนาจากการไม่เห็นด้วยในการที่จะให้สถานศึกษาและบุคลากรไปสังกัด อบต. ซึ่งเป็นท้องถิ่นที่มีความพร้อมน้อยที่สุดกลายไปเป็นการคัดค้านการถ่ายโอนอำนาจการจัดการศึกษาทุกรูปแบบและนำไปสู่ข้อเสนอให้ตัดทอนอำนาจในการจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในที่สุด
ในเดือนตุลาคม 2543 สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจได้จัดการประชุม 4 ฝ่ายระหว่างคณะกรรมการกระจายอำนาจ ผู้แทนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น กระทรวงศึกษาธิ การ และสำนักงานปฏิรูปการศึกษาขึ้น ณ สำนักปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เพื่อหาแนวทางและข้อยุติในการยกร่างแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจทางการศึกษา
ในที่ประชุมดังกล่าวได้มีแนวทางหลักในเรื่องการถ่ายโอนอำนาจในการจัดการศึกษาหลายประการ ที่เป็นความเห็นชอบร่วมกันของที่ประชุม
และที่ประชุมได้มีมติให้สำนักงานปฏิรูปการศึกษา และการศึกษาไปยกร่างแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจการศึกษาตามแนวทางที่เป็นมติของที่ประชุมมาเสนอต่อคณะกรรมการกระจายเพื่อดำเนินการให้มีแผนปฏิบัติการในเรื่องดังกล่าวให้เสร็จทันเดือนกุมภาพันธ์ 2544 ตามที่ กฎหมายกำหนดต่อไป
ในเดือนพฤศจิกายน 2543 สำนักงานปฏิรูปการศึกษาได้ดำเนินการยกร่างแผนปฏิบัติ การกระจายอำนาจทางการศึกษาตลอดทั้งหลักเกณฑ์ในการประเมินความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการจัดการศึกษาโดยทำเป็นกฎกระทรวงตามพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 เสร็จสิ้นตามแนวทางที่ที่ประชุมร่วมในเดือนตุลาคมได้กำหนดหลักการไว้และนำเสนอให้กระทรวงศึกษาธิการพิจารณาปรับปรุงในฐานะที่ได้รับมอบหมายร่วมกัน
ในการยกร่างแผนปฏิบัติการดังกล่าว โดยความมุ่งหมายที่จะให้แผนปฏิบัติการดังกล่าวสอดคล้องกับหลักการกระจายอำนาจตามกฎหมายการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 และให้มีผลกระทบต่อประสิทธิภาพหรือการจัดระบบบริหารการศึกษาของชาติโดยส่วนรวมให้น้อยที่สุด
ในเดือนธันวาคม 2543 กระทรวงศึกษาธิการได้ปรับแก้รายละเอียดบางประการในแผนปฏิบัติการที่สำนักงานปฏิรูปการศึกษาเสนอเกี่ยวกับหลักเกณฑ์ในเรื่องสถานศึกษาที่จะมีการโอนและในเรื่ององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะรับโอนการศึกษา และเมื่อได้หารือกันแล้ว สำนักงานปฏิรูปการศึกษาไม่ขัดข้องในการปรับแก้รายละเอียดดังกล่าว
ดังนั้น เมื่อวันที่ 28 ธันวาคม 2543 รัฐมนตรีว่าการกระทรวงศึกษาธิการ (นายสมศักดิ์ ปริศนานันทกุล) และรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีที่รับผิดชอบในการจัดทำแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจ (นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ) จึงได้เปิดแถลงถึงสาระสำคัญของแผนปฏิบัติ การกระจายอำนาจทางการศึกษาที่ได้จัดทำขึ้นใหม่โดยความเห็นชอบร่วมกันของกระทรวงศึกษาธิ การและสำนักงานปฏิรูปการศึกษา ซึ่งมีสาระสำคัญและแนวทางการดำเนินการ ตลอดจนการกำหนดสถานการณ์ที่จะให้มีการถ่ายโอน ตลอดทั้งการกำหนดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่พร้อมถ่ายโอนแตกต่างไปจากสาระที่ได้กำหนดไว้ในร่างแผนปฎิบัติการเดิมของสำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจอย่างสิ้นเชิง
และต่อมาเมื่อวันที่ 3 มกราคม 2544 ปลัดกระทรวงศึกษาธิการ (นายพนม พงษ์ไพบูลย์) ได้ทำหนังสือกระทรวงศึกษาธิการที่ ศธ. 0202/26 ส่งแผนปฏิบัติการถ่ายโอนอำนาจในการจัดการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ร่างขึ้นตามแนวทางข้างต้นไปยังสำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจ
เพื่อนำเสอนคณะกรรมการกระจายอำนาจให้พิจารณาให้ความเห็นชอบและนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาประกาศใช้เป็นแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจตามพระราชบัญญัติ กำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 เป็นต้นไป
3. สาระหลักของแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจของกระทรวงศึกษาธิการและสำนักงานปฏิรูปการศึกษา
ในส่วนที่เกี่ยวกับถ่ายโอนสถานศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แผนปฏิบัติการกระจายอำนาจที่กระทรวงศึกษาธิการนำเสนอต่อคณะกรรมการกระจายอำนาจมีสาระสำคัญที่เป็นหลักรวมทั้งสิ้น 4 ประการ ได้แก่
ประการที่หนึ่ง กำหนดลักษณะของสถานศึกษาที่จะไม่ต้องมีการถ่ายโอนให้แก่ท้องถิ่น
นอกจากจะกำหนดให้ไม่ต้องมีการถ่ายโอนการจัดการศึกษาในระดับอุดมศึกษาซึ่งรัฐจะเป็นผู้ดำเนินการเองแล้ว แผนปฏิบัติการกระจายอำนาจการศึกษานี้ ได้กำหนดลักษณะของสถานศึกษาระดับขั้นพื้นฐานที่รัฐจะต้องดำเนินการเองโดยจะไม่มีการถ่ายโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรวมทั้งสิ้น 9 ประเภท คือ
1. สถานศึกษาที่เน้นการจัดการศึกษาเพื่อความเป็นเลิศเฉพาะด้านที่มุ่งให้บริการในเขตที่กว้างกว่าเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
2. สถานศึกษาที่จัดการศึกษาในเชิงทดลอง วิจัย และพัฒนา
3. สถานศึกษาที่จัดการศึกษาเพื่อผู้พิการและด้อยโอกาส
4. สถานศึกษาที่จัดตั้งเพื่อให้เป็นสถานศึกษาตัวอย่างสำหรับการจัดการศึกษาในระดับภาค ในระดับจังหวัด หรือในระดับเขตพื้นที่การศึกษา
5. สถานศึกษาขนดใหญ่ที่มีภาระงานมากและมีความซับซ้อนในการบริหารงาน ได้แก่ สถานศึกษาระดับมัธยมศึกษาที่มีจำนวนนักเรียนตั้งแต่ 1,500 คนขึ้นไป และสถานศึกษาระดับประถมศึกษาที่มีจำนวนนักเรียนตั้งแต่ 300 คนขึ้นไป
6. สถานศึกษาที่ยังไม่ผ่านเกณฑ์การประเมินมาตรฐานของสำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษาหรือที่ขาดความพร้อมในเชิงบุคลากรและระบบบริหารซึ่งจะต้องมีการพัฒนามาตรฐานและความพร้อมก่อน เช่น สถานศึกษาในถิ่นทุรกันดารห่างไกลหรืออยู่ในความดูแลของตำรวจตระเวนชายแดนบางแห่งที่ยังขาดความพร้อม
7. สถานศึกษาที่จัดตั้งในลักษณะที่เป็นองค์กรกระจายอำนาจในรูปองค์กรมหาชนอยู่แล้ว
8. สถานศึกษาในโครงการพระราชดำริที่อยู่ในพระบรมราชานุเคราะห์ หรือที่จัดตั้งขึ้นเพื่อเป็นการเฉลิมพระเกียรติในวโรกาสต่างๆ และ
9. สถานศึกษาที่ผู้บริจาคที่ดินและอาคารมีวัตถุประสงค์ให้รัฐเป็นผู้ดำเนินการจัดการศึกษาเอง
ประการที่สอง กำหนดลักษณะเฉพาะขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะรับโอนสถานศึกษา
แผนปฏิบัติการกระจายอำนาจทางการศึกษาฉบับนี้ มิได้กำหนดอนุญาตให้ท้องถิ่นทุกประเภทสามารถรับโอนสถานศึกษาระดับขั้นพื้นฐานของกระทรวงศึกษาธิการ หากแต่กำหนดให้เฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่หรือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีการจัดตั้งมานานพอสมควรแล้วเท่านั้นที่จะรับโอนสถานศึกษาของรัฐได้ โดยได้กำหนดให้เฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปของเทศบาลเมืองและเทศบาลนครกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ(กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยา) เท่านั้น ที่จะสามารถรับโอนสถานศึกษาที่ตั้งอยู่ภายในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นๆได้
4. ข้อยุติเบื้องต้นสำหรับปัญหาที่มีการยกขึ้นเพื่อคัดค้านการถ่ายโอนอำนาจการจัดการศึกษา
เมื่อพิจารณาจากกรอบสาระหลักของแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจที่กระทรวงศึกษาธิ การและสำนักงานปฏิรูปการศึกษาเห็นชอบร่วมกันในการนำเสนอต่อคณะกรรมการกระจายอำนาจดังกล่าว จึงเห็นได้ว่าได้มีการกำหนดแนวทางเพื่อป้องกันหรือแก้ไขปัญหาที่ได้มีการนำเสนอในระหว่างการคัดค้านการถ่ายโอนอำนาจทางการศึกษาไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกข้อทุกประเด็นโดยครบถ้วนแล้ว
ทั้งนี้ โดยอาจแยกพิจารณาโดยคำชี้แจงรายละเอียดของปัญหาหรือข้อห่วงใยที่มีการยกขึ้นเป็นประเด็นคัดค้านการถ่ายโอนอำนาจการศึกษาไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นประเด็นๆทั้งสิ้น 5 ประเด็น ดังต่อไปนี้
ประเด็นที่ 1 การจำกัดขอบเขตของสถานศึกษาที่จะต้องมีการถ่ายโอน
ไม่เฉพาะเพียงการกำหนดลักษณะของสถานศึกษาที่จะไม่มีการถ่ายโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรวม 9 ประเภทที่ระบุไว้ในแผนปฏิบัติการดังกล่าวเท่านั้น แต่การกำหนดให้ เฉพาะแต่เทศบาลเมือง เทศบาลนคร และกรุงเทพมหานครกับเมืองพัทยาเท่านั้นจะรับโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่อยู่ในเขตท้องถิ่นนั้นๆย่อมมีผลที่ขยายลักษณะของสถานศึกษาที่จะไม่มีการถ่ายโอนไปโดยปริยายว่า
สถานศึกษาที่ตั้งอยู่ในเขต อบต.อยู่ในเขตเทศบาลตำบล และที่ตั้งอยู่ในเขต อบจ. ที่ อยู่นอกเขตเทศบาลเมือง และที่ตั้งอยู่ในเขต อบจ. ที่อยู่นอกเขตเทศบาลเมืองและเทศบาลนครย่อมไม่อยู่ในกลุ่มสถานศึกษาที่จะมีการถ่ายโอนไปด้วย
สภาพเช่นนี้ย่อมทำให้ขอบเขตของสถานศึกษาที่อยู่ในข่ายที่อาจจะต้องถ่ายโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ จำกัดตัวลงอย่างมีนัยสำคัญยิ่ง
ประเด็นที่ 2 การจำกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะรับโอน
แผนปฏิบัติการกระจายอำนาจทางด้านการศึกษาที่จัดทำขึ้นใหม่นี้ ได้จำกัดขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะรับโอนสถานศึกษาไว้เฉพาะแต่ท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่มีความเจริญและมี ความพร้อมสูงเท่านั้น
โดยระบุว่า นอกจากจะถ่ายโอนสถานศึกษาให้แก่กรุงเทพมหานครและเมืองพัทยาซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบพิเศษแล้ว จะถ่ายโอนสถานศึกษาที่จัดการศึกษาระดับพื้นฐานให้เฉพาะเทศบาลนคร ซึ่งในขณะนี้มีอยู่เพียง 20 แห่งทั่วประเทศ และเทศบาลเมือง ซึ่งมีอยู่ เพียง 76 แห่ง
และมิให้มีการโอนถ่ายสถานศึกษาที่จัดการศึกษาขั้นพื้นฐานให้แก่เทศบาลตำบล ซึ่งมีอยู่ 1,031 แห่ง และไม่ให้มีการถ่ายโอนไปยังองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งมีจำนวนถึง 6,746 แห่งและไม่ให้ถ่ายโอนไปยังองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่มีจำนวน 75 แห่ง แต่อย่างใด
และหมายความด้วยว่า ในบรรดาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีอยู่ถึง 7,952 แห่งทั่วประเทศนั้นมีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพียง 100 แห่งเท่านั้นที่มีสิทธิรับโอนสถานศึกษาของรัฐ
ประเด็นที่ 3 การยืนยันหลักเกณฑ์การประเมินความพร้อมตามกฎหมายการศึกษาแห่งชาติ
การจำกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะรับโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐานไว้ที่หนึ่งร้อยองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความเจริญและมีความพร้อมสูงสุด และจำกัดประเภทสถานศึกษาขั้นพื้นฐานที่จะโอน ไว้ว่าจะต้องไม่เข้าข่ายที่เป็นสถานศึกษาเก้าประเภทที่กล่าวมาแล้ว เช่น การเป็นสถานศึกษาที่มีวัตถุประสงค์พิเศษ สถานศึกษาตัวอย่างประจำจังหวัดหรือประจำภาค หรือสถานศึกษาขนาดใหญ่ดังกล่าวนั้น
ก็มิได้หมายความว่าสถานศึกษาที่ไม่เข้าข้อยกเว้นตามเกณฑ์ทั้งเก้าประเภทและตั้งอยู่ เขตเทศบาลนคร เทศบาลเมือง หรือเขตกรุงเทพมหานครและเขตเมืองพัทยาทั้งหมด (ซึ่งส่วนใหญ่ ก็มักจะเป็นสถานศึกษาขนาดใหญ่ หรือมีลักษณะเป็นสถานศึกษาประจำจังหวัดซึ่งเป็นข้อยกเว้นอยู่แล้ว) จะต้องโอนไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
เพราะการถ่ายโอนนั้นต้องเป็นไปตามหลักเกณฑ์การประเมินความพร้อมที่มีรายละเอียดหลายประการ และจะต้องเป็นไปตามแนวทางการตรวจสอบประเมินความพร้อมโดยคณะกรรมการที่กระทรวงศึกษาธิการจะเป็นผู้กำหนดขึ้นตามนัยมาตรา 42 ของพระราชบัญญัติการศึกษาแห่งชาติ พ.ศ.2542 และเฉพาะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ผ่านการประเมินและได้รับการประกาศให้มีอำนาจรับโอนสถานศึกษาเท่านั้นจึงจะสามารถรับโอนสถานศึกษาตามที่กำหนดไปบริหารจัดการได้
เมื่อพิจารณาแนวทางในการยกร่างกฎกระทรวงซึ่งกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะรับโอนการศึกษาจะต้องมีความพร้อมทั้งในด้านแผนงานการจัดการศึกษา ทรัพยากรและงบประมาณเพื่อการศึกษาทั้งการมีคณะกรรมการเฉพาะด้านเพื่อบริหารจัดการศึกษา ประกอบกับการที่ต้องมีความต้องการของคนในท้องถิ่นและต้องได้รับความเห็นชอบจากสภาท้องถิ่นก่อนในการับโอนสถานศึกษาแล้ว
จะเห็นได้ว่าการโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐานมีทั้งขั้นตอนและเงื่อนไขมากมาย จนอาจกล่าวได้ด้วยซ้ำว่าหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะจัดตั้งสถานศึกษาในระดับพื้นฐานของตนเองขึ้น ก็น่าจะเป็นแนวทางที่จะเป็นไปได้โดยสะดวกรวดเร็ว และไม่มีอุปสรรคใดๆมากยิ่งกว่าการขอรับโอนสถานศึกษาของกระทรวงศึกษาธิการ
ประเด็นที่ 4 การจะต้องไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อข้าราชการครู
เงื่อนไขสำคัญที่กำหนดไว้ในแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจการศึกษาฉบับนี้ ก็คือ แม้เมื่อผ่านหลักเกณฑ์เกี่ยวกับโรงเรียนที่จะถ่ายโอน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จะรับโอน และผ่านขั้นตอนการประเมินความพร้อมตามกฎหมายการศึกษาแห่งชาติเรียบร้อยแล้ว และมีการประกาศให้มีการถ่ายโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐาน (ซึ่งจะต้องมีการเตรียมตัวล่วงหน้า 2 ปี ก่อนการถ่ายโอนจริง) แล้วก็ตาม แต่ข้าราชการครูและบุคลาการทางศึกษาทั้งหลายที่มีอยู่เดิมในสถานศึกษาที่จะมีการถ่ายโอน ต่างก็จะยังคงสถานะเป็นข้าราชการของกระทรวงศึกษาธิการ (หรือกระทรวงศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม แล้วแต่กรณี) ต่อไปจนกว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะสามารถกำหนดระบบบริหารงานบุคคลที่จะเกิดขึ้นภายใต้กระบวนการปฏิรูปการศึกษา ทั้งในด้านค่าตอบแทน สิทธิประโยชน์ และความก้าวหน้าในวิชาชีพของข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาของกระทรวง
ซึ่งเห็นได้อยู่ในตัวว่าย่อมไม่สามารถสร้างขึ้นภายในระบบบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปัจจุบันได้ภายในระยะเวลาอันสั้น
ดังนั้น แม้หากท้ายที่สุดยังมีการถ่ายโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐานบางแห่งไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นบางแห่งในระหว่างปีงบประมาณ 2549-2554 แต่ทว่า ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสถานศึกษาที่มีการถ่ายโอนไปเหล่านี้ ก็จะยังคงไม่ได้รับความกระทบกระเทือนใดๆ
และยังคงมีสถานะเป็นข้าราชการของกระทรวงศึกษา ศาสนา และวัฒนธรรม ต่อไปเช่นเดิมทุกประการนั่นเอง
ประเด็นที่ 5 การกำหนดกรอบระยะเวลาที่ยืดหยุ่นสำหรับการถ่ายโอน
นอกจากแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจด้านการศึกษาดังกล่าวจะได้กำหนดระยะเวลาในการดำเนินการตามแผนที่ยาวนาน สอดคล้องกับกำหนดเวลาตามกฎหมายแล้ว การกำหนดกรอบระยะเวลาของการถ่ายโอนเฉพาะการศึกษาปฐมวัยหรือในระบอนุบาลซึ่งมีการดำเนินการในระดับดังกล่าวอยู่ไม่มากนักในระหว่างปีงบประมาณ 2545-2548 อันเป็นระยะเวลาสำหรับการถ่ายโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐานไว้ในระหว่างปีงบประมาณ 2549-2554 นั้น
กรอบระยะเวลาดังกล่าวนอกจากจะยาวนานเพียงพอสำหรับการเตรียมการในเรื่องการพัฒนาระดับคุณภาพและการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คลอดทั้งพัฒนาวิธีการบริหารการศึกษาในระบบใหม่ที่เน้นความเป็นอิสระของหน่วยปฏิบัติในเขตพื้นที่ และการมีส่วนร่วมขององค์กรต่างๆในสังคมแล้ว
กรอบระยะเวลาดังกล่าวก็สอดคล้องและอยู่ภายใต้แนวคิดเรื่องการปรับปรุงสาระสำคัญของแผนได้ตามที่บัญญัติตามมาตรา 34 ของกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ กำหนดให้คณะกรรมการกระจายอำนาจจะต้องทบทวนแผนกระจายอำนาจใหม่ทุกๆระยะเวลา 5 ปี เพื่อให้สอดคล้อมสัมพันธ์กับความเหมาะใาของการกำหนดอำนาจหน้าที่และการจัดสรรรายได้และเพื่อให้สอดคล้องกับสภาพความเปลี่ยนแปลงในด้านต่างๆโดยเฉพาะในเรื่องการศึกษาที่ กำลังจะมีการเปลี่ยนแปลงครั้งใหญ่หลวงในระยะเวลาดังกล่าวต่อไปด้วย
ดังนั้น การทบทวนแผนกระจายอำนาจใหม่เมื่อครบ 5 ปี ในต้นปี 2549 จึงจะเป็นโอกาสให้มีการทบทวนความเป็นไปได้ ความจำเป็นและความเหมาะสมของการถ่ายโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐานไปยังองค์กรปกครองส่วนท่องถิ่นอีกครั้งหนึ่งภายใต้เงื่อนไขและภายในกรอบระยะเวลาที่กฎหมายอนุญาตไว้ให้กระทำได้อีกด้วย
5. ปัญหาที่แท้จริงของการถ่ายโอนการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
หากพิจารณาแนวทางการดำเนินการขององค์กรที่มีหน้าที่เกี่ยวข้องที่จะต้องรับผิดชอบในด้านการศึกษาและการกระจายอำนาจตามที่กฎหมายกำหนด ประกอบกับสาระสำคัญของแผนปฏิบัติการกระจายอำนาจทางด้านการศึกษาที่กระทรวงศึกษาธิการและสำนักงานปฏิรูปการศึกษานำเสนอต่อคณะกรรมการกระจายอำนาจ ประกอบกับข้อวิเคราะห์ที่ได้นำเสออไปโดยลำดับแล้ว
จะเห็นได้ว่า ข้อคัดค้านหรือความวิตกกังวลขององค์กรครูต่างๆต่อการถ่ายโอนสถานศึกษาไม่ว่าจะเป็นเรื่องของความพร้อมของท้องถิ่น ประสิทธิภาพหรือคุณภาพการศึกษา สถานะหรือความมั่นคงในทางวิชาชีพของครู หรือแม้แต่ข้อขัดแย้งในเรื่องความไม่พร้อมของ อบต.ในการจัดการศึกษา ฯลฯ ล้วนแล้วแต่เป็นปัญหาที่ได้มีการพิจารณาและดำเนินการแก้ไขไปแล้วทุกข้อทุกประเด็น ภายในอำนาจหน้าที่และคยวามรับผิดชอบของกระทรวงศึกษาธิการและสำนักงานปฏิรูปการศึกษา
ปัญหาที่แท้จริงที่ยังดำรงอยู่ในเรื่องการถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาและถ่ายโอนอำนาจหน้าที่ในการจัดการศึกษาและถ่ายโอนสถานศึกษา ซึ่งหากจะยังมีอยู่ในส่วนของบุคลากรที่เป็นข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการก็น่าจะยังมี เพียงว่าจะทำให้ข้าราชการครูและบุคลากรทางการศึกษาเหล่านี้ได้รับทราบข้อเท็จจริงที่ถูกต้องและเป็นข้อยุติที่ไปจากกระทรวงศึกษาธิการและสำนักงานปฏิรูปการศึกษาอย่างไร เพื่อให้เกิดความเข้าใจและตระหนักว่าการถ่ายโอนการศึกษาตามกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯได้เป็นไปโดยสอดคล้อง ไม่ขัดแย้งและจะดำเนินการตามหลักเกณฑ์ของพระราชบัญญัติการศึกษา แห่งชาติ พ.ศ.2542 และโดยจะไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประสิทธิภาพการจัดการศึกษาของชาติหรือต่อสถานภาพหรือสถานะความเป็นข้าราชการครูตลอดจนหลักประกันสิทธิและสิทธิประโยชน์ที่ข้าราชการครูจะได้รับโดยผลของการปฏิรูปการศึกษาของชาติแต่อย่างใดเลยเท่านั้น
ผู้เขียนมีความหวังว่า แม้การทำความเข้าใจและชี้แจงในเรื่องนี้ในปลายปี 2543 จะไม่ได้รับการรับฟังและมีการโต้แย้งคัดค้านอย่างต่อเนื่องรุนแรงจากบางฝ่ายก็ตาม แต่เมื่อการเลือกตั้งได้เสร็จสิ้นเรียบร้อยแล้ว และกระแสการทำให้ทุกสิ่งทุกอย่างเป็นเรื่องการเมืองที่เคยเป็นมาในระยะก่อนหน้านี้ได้ลดลงแล้ว ก็เชื่อได้ว่าความพยายามในการทำความเข้าใจและชี้แจงเรื่องนี้ในเดือนมกราคม 2544 ดังที่ได้ดำเนินการอยู่นี้น่าจะได้มีการรับฟัง ใคร่ครวญและได้รับความเข้าใจจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องตามสมควร
ปัญหาประการเดียวที่ดูเหมือนว่ายากจะหาคำอธิบายก็คือ ในท่ามกลางกระแสโลกและกรอบความคิดใหม่ที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 กำหนดรับรองหลักการสำคัญในเรื่องการบริหารงานรัฐในรูปแบบใหม่โดยการกระจายอำนาจไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งได้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนกระจายอำนาจฯ บัญญัติรับรองและได้กำหนดหลักการใหญ่ที่จะให้มีการกระจายอำนาจอย่างแท้จริงโดยบัญญัติบังคับให้ถ่ายโอนทรัพยากรในรูปรายได้ของรัฐไปให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้วถึงร้อยละ 20 ในปีงบประมาณนี้ และจะเพิ่มเป็นไม่น้อยกว่าร้อยละ 35 ในปีงบประมาณ 2549 เพื่อรองรับการบังคับให้รัฐในส่วนกลางต้องลดบทบาทภารกิจและหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะลงนั้น
หากในที่สุดรัฐยังคงยืนยันที่จะดำเนินการบริการสาธารณะในเรื่องต่างๆรวมทั้งในด้านการศึกษาไว้ในขอบเขตและปริมาณที่เป็นอยู่เดิมแล้ว รายได้ของรัฐที่เหลืออยู่หลังจากที่ได้แบ่งเพิ่มเติมให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปโดยผลของกฎหมายแล้วจะยังคงมีอยู่พอเพียงสำหรับการจัดทำบริการสาธารณะที่ยังคงสงวนกันไว้สำหรับจัดทำโดยรัฐในส่วนกลางโดยเฉพาะ
และมีเหลือเพียงพอสำหรับการบริหารบุคลากรที่จะต้องรับผิดชอบในภารกิจด้านต่างๆเหล่านี้อีกต่อไปหรือไม่ และจะเพียงพอไปอีกนานเท่าใด
ตีพิมพ์ครั้งแรกใน มติชนสุดสัปดาห์ ฉบับประจำวันจันทร์ที่ 5 กุมภาพันธ์ 2544 ปีที่ 21 ฉบับที่ 1068
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2544
|
ดูทั้งหมด
