| หากศาลรัฐธรรมนูญทำผิดใครเป็นผู้ตรวจสอบ |
 |
|
|
| รศ.ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์ |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
เมื่อวันจันทร์ที่ 8 มกราคม ที่ผ่านมา ข้าพเจ้าได้เขียนบทความเรื่อง "องค์กรตามรัฐธรรมนูญกับการทบทวนรัฐธรรมนูญ" ลงในผู้จัดการรายวัน บทความดังกล่าวมีเนื้อหาสาระเป็นการเสนอแนวความคิดแก่รัฐสภาชุดใหม่ที่จะ "จัดลำดับ" องค์กรตามรัฐธรรมนูญเสียใหม่ให้ชัดเจน เนื่องจากกลางปีที่ ผ่านมา ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยซึ่งข้าพเจ้าเห็นว่าเป็นคำวินิจฉัยที่ "ขยายอำนาจ" ของตนเองออกไปตรวจสอบการทำงานของคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าว "อาจ" สร้างบรรทัดฐานใหม่ขึ้นมาคือ ศาลรัฐธรรมนูญจะเป็นผู้เดียวที่สามารถตรวจสอบองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้
เมื่อบทความดังกล่าวตีพิมพ์ ได้มีผู้อ่านบทความหลายท่านโทรศัพท์มาหาข้าพเจ้าที่ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย สรุปได้ว่า บทความของข้าพเจ้านั้นยังไปไม่ "ถึงที่สุด" และ "รวบรัด" ไป สมควรจะได้เพิ่มรายละเอียดต่างๆให้สมบูรณ์เพื่อผู้อ่านที่เป็นประชาชนธรรมดาจะเข้าใจได้ ข้าพเจ้าจึงตัดสินใจเขียนบทความนี้ขึ้นมาใหม่โดยมุ่งเน้นเฉพาะที่เป็นปัญหาที่เกี่ยวข้องกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับการทบทวนรัฐธรรมนูญ นั่นคือ ศาลรัฐธรรมนูญ
ประเด็นของเรื่องอยู่ที่มาตรา 197 และมาตรา 198 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2540) ที่กล่าวไว้ถึงอำนาจของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาว่า เมื่อมีผู้ร้องเรียนขอความเป็นธรรมต่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเกี่ยวกับการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ และต่อมา เมื่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาพิจารณาเรื่องดังกล่าวแล้วเห็นว่า "
..บทบัญญัติ แห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ หรือการกระทำใดของบุคคลใดตามมาตรา 197 (1) มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องหรือมีความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครอง เพื่อวินิจฉัย
.."
เรื่องเกิดขึ้นเมื่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาได้รับหนังสือร้องเรียนจากนางพรทิพย์ ธนศรีวนิชชัย ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา จังหวัดอุดรธานี ว่า การที่ คณะกรรมการการเลือกตั้งออกระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ก่อนประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา(ฉบับที่ 2) พ.ศ.2543 ลงวันที่ 1 พฤษภาคม 2543 ข้อ 3 เพิ่มความเป็นข้อ 6 ทวิ ของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ก่อนประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.2543 ลงวันที่ 20 มีนาคม 2543 ความว่า "ในกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งไม่ประกาศผลการเลือกตั้งของผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้ใดเกินกว่าหนึ่งครั้ง คณะกรรมการการเลือกตั้งอาจวินิจฉัยโดยใช้คะแนนเสียงเอกฉันท์ให้ถือว่าผู้สมัครรับเลือกตั้งผู้นั้นมิได้เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งใหม่อีก" แล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งอาศัยระเบียบดังกล่าวสั่งให้นางพรทิพย์ ธนศรีวนิชชัย ไม่ เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งในการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาใหม่ที่จะมีขึ้นในวันที่ 4 มิถุนายน 2573 ซึ่งนางพรทิพย์ ธนศรีวนิชชัย เห็นว่า ระเบียบดังกล่าวขัดกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยชัดแจ้งจึงมีหนังสือร้องเรียนมายังผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเพื่อขอให้ ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญมาตรา 198 เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย ซึ่งผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาพิจารณาหนังสือร้องเรียนแล้ว เห็นว่าระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯดังกล่าว มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญเนื่องจากรัฐธรรมนูญบัญญัติคุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาไว้ในมาตรา 125 และมาตรา 126 รวมทั้งมาตรา 124 ให้นำมาตรา 105 และมาตรา 106 มาใช้บังคับด้วยโดยอนุโลม ประกอบกับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.2541 มาตรา 87 บัญญัติว่า "บุคคลซึ่งจะมีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาต้องมีคุณสมบัติและไม่มีลักษณะต้องห้ามเป็นผู้มีสิทธิสมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ" ดังนั้น การพิจารณาถึงความเป็นผู้มีสิทธิ สมัครรับเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภา จึงน่าจะพิจารณาจากบทบัญญัติดังกล่าวโดยเฉพาะ นอกจากนั้น พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ.2541 บัญญัติเรื่องการเพิกถอนสิทธิสมัครรับเลือกตั้งไว้ โดยกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลที่จะสั่งเพิกถอนสิทธิดังกล่าว และไม่ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นใดให้ อำนาจคณะกรรมการการเลือกตั้งตัดสิทธิผู้สมัครรับเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา ดังนั้น การที่คณะกรรมการการเลือกตั้งอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2541 มาตรา 10 (7) ออกระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯ จึงน่าจะมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ และนอกจากนี้ การออกระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯดังกล่าวยังก่อให้เกิดการวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวางในหมู่มหาชน สมควรที่จะได้มีข้อยุติเป็นบรรทัดฐานเพื่อประโยชน์ในการปฏิบัติของผู้ที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการดำเนินการจัดการเลือกตั้งครั้งต่อไป ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาจึงเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญตาม รัฐธรรมนูญมาตรา 198 เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นดังกล่าวข้างต้น
ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาเรื่องดังกล่าวในเบื้องต้นว่า การที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยเป็นไปตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 198 วรรคหนึ่ง หรือไม่ โดยศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่าผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีอำนาจเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย โดยมีเหตุผลต่อไปนี้ คือ
(ก) รัฐธรรมนูญ มาตรา 198 วรรคหนึ่ง บัญญัติว่า "ในกรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเห็นว่า บทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ หรือการกระทำใดของบุคคลใดตามมาตรา 197 (1) มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองเพื่อพิจารณาวินิจฉัย ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลปกครอง แล้วแต่กรณี"
บทบัญญัติดังกล่าวเป็นบทบัญญัติเกี่ยวกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของบทบัญญัติแห่งกฎหมาย กฎ ข้อบังคับ หรือการกระทำของบุคคลใดตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 197 (1) โดยให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเป็นผู้เสนอเรื่องพร้อมความเห็นเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครองพิจารณาวินิจฉัย โดยความในตอนท้ายที่บัญญัติว่า "ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ หรือกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลปกครอง แล้วแต่กรณี" นั้น ศาลรัฐธรรมนูญมีข้อกำหนดว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2541 ซึ่งเป็นวิธีพิจารณาเรื่องที่เข้ามาสู่การพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญทุกเรื่อง ส่วนกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาของศาลปกครอง คือ พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธี พิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 43 ซึ่งบัญญัติว่า "ในกรณีที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเห็นว่า กฎหรือการกระทำใดของหน่วยงานทางปกครอง หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ให้มีสิทธิเสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลปกครองได้ ในการเสนอความเห็นดังกล่าว ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีสิทธิและหน้าที่เสมือนหนึ่งเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีตามมาตรา 42 "
สำหรับระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ ก่อนประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2543 ลงวันที่ 1 พฤษภาคม 2543 ตามคำร้องนั้น เป็นระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งออกโดยอาศัยอำนาจตามความในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2541 มาตรา 10(7) และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 มาตรา 3 นิยามคำว่า "กฎ" หมายความว่า พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับ หรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไปโดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่ กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ ดังนั้น เมื่อระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯดังกล่าวเป็นบทบัญญัติที่มีผลเป็นการทั่วไป โดยไม่มุ่งหมายให้ใช้บังคับแก่กรณีใดหรือบุคคลใดเป็นการเฉพาะ จึงย่อมถือได้ว่าเป็น "กฎ" หรือ "ข้อบังคับ" ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 198 ที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีอำนาจเสนอเรื่องให้พิจารณาวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญได้
(ข) แม้ว่ารัฐธรรมนูญ มาตรา 198 วรรคหนึ่ง มิได้บัญญัติโดยชัดแจ้งว่า ศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลปกครององค์กรใดเป็นองค์กรที่มีอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหรือข้อบังคับที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอให้พิจารณาวินิจฉัยแต่รัฐธรรมนูญมาตรา 276 วรรคหนึ่ง ซึ่งเป็นบทบัญญัติทั่วไปในเรื่องอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง บัญญัติว่า "ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชา หรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำ หรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นต้องปฏิบัติตามกฎหมาย หรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" เป็นบทบัญญัติให้อำนาจศาลปกครองในการพิจารณาวินิจฉัย "ความชอบด้วยกฎหมาย" ของการกระทำของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาล ดังนั้น อำนาจหน้าที่ของศาลปกครองในการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 198 วรรคหนึ่ง จึงต้องหมายความถึงเรื่องของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลเท่านั้น
สำหรับคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นองค์กรที่มีขึ้นตามรัฐธรรมนูญ หมวด 6 ส่วนที่ 4 มิ ใช่หน่วยงานหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลดังเช่นที่กล่าว ดังนั้น ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯซึ่งออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครอง การพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ การที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอเรื่องพร้อมความเห็นเพื่อให้ ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยการสั่งให้มีการเลือกตั้งใหม่ก่อนประกาศผลการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภา (ฉบับที่ 2) พ.ศ.2543 ลงวันที่ 1 พฤษภาคม 2543 นั้น เป็นไปตามรัฐธรรมนูญมาตรา 198 วรรคหนึ่งแล้ว ศาลรัฐธรรมนูญจึงมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยเรื่องที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาเสนอมาได้
จากนั้น ศาลรัฐธรรมนูญจึงได้พิจารณาวินิจฉัยเรื่องดังกล่าวและในที่สุดก็มีคำวินิจฉัยว่า ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งดังกล่าวไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยมีเหตุผลรายละเอียดค่อนข้างมาก ซึ่งข้าพเจ้าขอให้ผู้อ่านที่สนใจไปหาอ่านได้ในคำวินิจฉัยที่ 24/2543
ข้าพเจ้ารู้สึก "ติดใจ" กับข้อความในคำวินิจฉัยดังกล่าวอยู่ประโยคหนึ่งที่ว่า "
ดังนั้น ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯ ซึ่งออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงไม่อยู่ในอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยของศาลปกครอง การพิจารณาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯที่ออกโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งจึงเป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ
." เป็นอย่างมาก ข้อความนี้เองที่เป็นจุดสำคัญที่ข้าพเจ้าจะขอนำมากล่าวถึงในงานเขียนนี้
เริ่มต้น คงต้องกล่าวไว้ ณ ที่นี้ก่อนว่า คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวเป็นคำวินิจฉัยแรกที่เกิดจากการที่ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาได้เสนอเรื่องพร้อมความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาวินิจฉัยตามมาตรา 198 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2540) ซึ่งข้าพเจ้าจะไม่ขอกล่าวถึง ณ ที่นี้ว่า ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาอาศัย "ปรัชญา" ใดในการส่งเรื่องดังกล่าวไปยังศาลรัฐธรรมนูญ แต่อย่างไรก็ตามเมื่อผู้อ่านได้ อ่านบทความนี้จนจบ ก็จะทราบเองโดยอัตโนมัติว่า ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาได้อาศัย "ปรัชญา" ใดหรือไม่ในการส่งเรื่องดังกล่าวไปยังศาลรัฐธรรมนูญ
เมื่อพูดถึงปรัชญาแล้ว สิ่งแรกที่ข้าพเจ้าต้องการกล่าวไว้เป็นพื้นฐานสำหรับพิจารณาปัญหาที่จะทำการศึกษาต่อไป คือ ปรัชญาทางกฎหมายมหาชน ข้าพเจ้าไม่สามารถที่จะอธิบาย ถึงรายละเอียดดังกล่าวไว้ ณ ที่นี้ เพียงแต่ขอกล่าวสั้นๆว่า หากผู้ที่จะเข้ามาดำรงตำแหน่งในองค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหลายเป็นผู้มี ปรัชญาทางกฎหมายมหาชน ก็จะสามารถมองปัญหาที่ เกี่ยวข้องหรือเกิดจากกฎหมายมหาชนได้อย่างทะลุปรุโปร่ง
ข้าพเจ้าขอย้อนกลับไปถึงข้อความที่ศาลรัฐธรรมนูญได้กล่าวไว้ในคำวินิจฉัยซึ่งข้าพเจ้าได้คัดมาลงไว้ในตอนต้น ข้าพเจ้าคิดว่า "การให้เหตุผล" (reasoning) ในคำวินิจฉัยเป็นเรื่องสำคัญที่ทำให้เราทราบถึง "ปรัชญา" ของคำวินิจฉัยนั้น
หากข้าพเจ้าจะสรุป "เหตุผล" ของข้อความดังกล่าวเป็น "ภาษาพูด" ว่า "เพราะเรื่องนี้ไม่อยู่ในอำนาจของคุณ จึงเป็นอำนาจของผม" แล้วผู้อ่านคงเห็นได้ชัดว่าเป็นข้อความที่มีการ "ให้เหตุผล" ในทางกฎหมาย(มหาชน) ที่ดีและถูกต้องหรือไม่ โดยข้าพเจ้าจะขอแสดงความเห็นเป็นข้อๆเพื่อสะดวกแก่การติดตาม
1. สถานะของคณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็น "องค์กรตามรัฐธรรมนูญ" องค์กรหนึ่งในหลายๆองค์กรที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน เป็นที่เข้าใจกันทั่วไปว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็น "องค์กรอิสระ" ที่ไม่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของใครทั้งนั้น เว้นแต่การกำกับดูแล "ตัวบุคคล" ที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดเอาไว้ในหมวดที่เกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐซึ่งกรรมการการเลือกตั้งอาจถูกถอดถอนออกจากตำแหน่งได้หากกระทำผิดดังที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้
ปัญหาที่สมควรวิเคราะห์คือ "การกระทำ" ทางกฎหมายของคณะกรรมการการเลือกตั้งต่างๆที่มีผลกระทบต่อบุคคลอื่นนั้น หากไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือขัดรัฐธรรมนูญแล้ว ใครจะเป็นผู้ตรวจสอบ
นิสิต นักศึกษาที่เรียนกฎหมายสาขาวิชากฎหมายมหาชนอาจตอบได้ในเบื้องต้นว่า ศาลปกครองเป็นผู้มีหน้าที่ตรวจสอบ"นิติกรรมทางปกครอง"ของหน่วยงานทางปกครองทั้งหมด ดังนั้นจึงควรมีอำนาจหน้าที่ในการตรวจสอบ"นิติกรรมทางปกครอง"ของคณะกรรมการการเลือกตั้งได้
อย่างไรก็ตาม การจะปักใจเชื่อว่า ศาลปกครองมีอำนาจในการตรวจสอบ"นิติกรรมทางปกครอง"ของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายนั้น ดูจะเป็นการง่ายเกินไป เหตุผลสนับสนุนความเชื่อดังกล่าวมีอยู่หลายประการด้วยกัน แต่ข้าพเจ้าจะขอยกมาเพียงสองประการ คือ
ก. "ปรัชญา" ของการมี "ศาลปกครอง" ก็เพื่อมุ่งคุ้มครองบุคคลจากการใช้ "อำนาจมหาชน" ของ "หน่วยงานทางปกครอง" ว่าเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมายหรือไม่ ดังนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งเป็นองค์กรหนึ่งในรัฐธรรมนูญที่ใช้ "อำนาจมหาชน" และไปกระทบกับสิทธิ ต่างๆของบุคคล จึงย่อมต้องถูกตรวจสอบได้
ข. เมื่อพิจารณามาตรา 3 แห่งกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง จะเห็นได้ว่าได้มีการให้คำนิยามของ "หน่วยงานทางปกครอง" ไว้ว่าหมายความถึง กระทรวง ทบวง กรม ส่วนราชการที่เรียกชื่ออย่างอื่นและมีฐานะเป็นกรม ราชการส่วนภูมิภาค ราชการส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือพระราชกฤษฎีกา หรือหน่วยงานอื่นของรัฐ และให้หมายความรวมถึง หน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครอง หรือให้ดำเนินกิจการทางปกครอง ซึ่งข้าพเจ้าเห็นว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นหน่วยงานที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางปกครองเนื่องจากสามารถ "ตัดสิทธิ" ผู้สมัครรับเลือกตั้งอันเป็นการใช้ อำนาจทางปกครอง ซึ่งเป็นปรัชญาพื้นฐานของคดีปกครอง
2. การวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ การที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า คณะกรรมการการเลือกตั้งไม่ได้เป็นหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในกำกับดูแลของรัฐนั้น จะทำให้เกิด "สูญญากาศ" ในการบริหารงานขององค์กรต่างๆของรัฐ
โดยหลัก เป็นที่ทราบกันอยู่ทั่วไปว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของพระราชบัญญัติ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ และพระราชกำหนดที่ ผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภา ในขณะที่ศาลปกครองมีอำนาจตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของกฎ จึงหมายความรวมถึง พระราชกฤษฎีกา กฎกระทรวง ประกาศกระทรวง ข้อบัญญัติ ท้องถิ่น ระเบียบ ข้อบังคับหรือบทบัญญัติอื่นที่มีผลบังคับเป็นการทั่วไป
ข้าพเจ้ามีความ "แปลกใจ" เป็นอันมากว่า ทำไมศาลรัฐธรรมนูญจึง "ไม่ตรวจสอบ" ตนเองก่อนว่า "มีอำนาจ" ที่จะพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งฯหรือไม่ ทั้งนี้ เนื่องจากองค์กรใดจะมีอำนาจมากน้อยแค่ไหนและอย่างไรก็จะต้องเป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติไว้เท่านั้น ดังนั้นการ "ไม่ตรวจสอบ" ว่าตนเอง "มีอำนาจ" แต่กลับไปตรวจสอบว่าเพราะคนอื่น "ไม่มีอำนาจ" จึงทำให้ตนเอง "มีอำนาจ" จึงเป็นการวินิจฉัยที่ขาด "การให้เหตุผล" (reasoning) ทางกฎหมาย ซึ่งแม้หากศาลรัฐธรรมนูญจะให้ เหตุผลไว้ในคำวินิจฉัยของตนว่าเนื่องจากศาลปกครองยังไม่เปิดทำการ ดังนั้นจึงทำให้ศาลรัฐธรรมนูญต้องเข้าไปวินิจฉัยเรื่องนี้ ก็น่าจะถือว่าเป็นการให้เหตุผลที่สนับสนุนการที่ศาลรัฐธรรมนูญเข้าไปวินิจฉัยเรื่องดังกล่าวได้
ด้วยเหตุดังกล่าว ข้าพเจ้าจึง "ไม่เห็นด้วย" กับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 24/2543 ลงวันที่ 15 มิถุนายน พ.ศ.2543 เนื่องจาก เป็นคำวินิจฉัยที่ขยายอำนาจของตนเองออกไปตรวจสอบการดำเนินงานขององค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งๆที่รัฐธรรมนูญมิได้ให้อำนาจไว้ รวมทั้งขยายขอบเขตในการดำเนินการของตนเองจากการตรวจสอบ"กฎหมาย"ที่ออกโดยฝ่ายนิติบัญญัติ ว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ ไปจนถึงการตรวจสอบ "อนุบัญญัติ" ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญว่าชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่
ดังนั้น ข้าพเจ้าจึงขอย้อนกลับไปถึงข้อเสนอของข้าพเจ้าในบทความเรื่อง "องค์กรตามรัฐธรรมนูญกับการทบทวนรัฐธรรมนูญ" ที่ตีพิมพ์ในหนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ฉบับวันที่ 8 มกราคม 2544 ที่ข้าพเจ้าเสนอแนวความคิดให้มีการจัดลำดับองค์กรตามรัฐธรรมนูญเสียใหม่
อนึ่ง ข้าพเจ้ามีข้อสังเกตและคำถามประการสุดท้ายไปถึงทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้องให้ช่วยกันคิดเล่นๆว่า หาก "ศาลรัฐธรรมนูญ" เป็นผู้ "ทำผิดรัฐธรรมนูญ" เสียเอง ใครเล่าจะเป็นผู้ตรวจสอบ
ข้อสังเกตดังกล่าวมิได้เป็นข้อสังเกตที่ "เลื่อนลอย" ข้าพเจ้าจะขอยกตัวอย่างเพียงเรื่องเดียวที่เกี่ยวข้องกับบทความนี้ คือ ในขณะที่เขียนบทความ ข้าพเจ้าได้สอบถามไปยังสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญถึงคำวินิจฉัยรายบุคคลของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญแต่ละคนในเรื่องดังกล่าว ทราบว่า "ยังไม่เสร็จ"
เมื่อพิจารณา มาตรา 267 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญแล้ว จะเห็นได้ว่า รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ชัดว่า ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นองค์คณะทุกคนจะต้องทำคำวินิจฉัยในร่างของตนพร้อมแถลงด้วยวาจาต่อที่ประชุมก่อนการลงมติ ซึ่งหมายความว่าจะต้องมีคำวินิจฉัยของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญรายบุคคลก่อน จากนั้นจึงมีการลงมติและทำคำวินิจฉัยกลางต่อไป ดังนั้น การมีคำวินิจฉัยกลางที่ 24/2543 ออกมาก่อนคำวินิจฉัยรายบุคคล จึงดู "เสมือนหนึ่ง" ว่า ไม่เป็นการปฏิบัติตามบทบัญญัติมาตรา 267 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2540)
กรณีดังกล่าว "ใคร" จะเป็นผู้ตรวจสอบศาลรัฐธรรมนูญครับ
ตีพิมพ์ครั้งแรกในหนังสือพิมพ์ผู้จัดการรายวัน ฉบับวันจันทร์ที่ 8 มกราคม พ.ศ. 2544
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 1 มีนาคม พ.ศ. 2544
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
