| การบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาในรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ศึกษาเฉพาะกรณีการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ (Conflict of Interest) โดย คุณคริษฐา ดาราศร |
 |
|
|
| คุณคริษฐา ดาราศร นิติกร สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ สำนักนายกรัฐมนตรี,น.บ.จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,น.ม.(กฎหมายมหาชน) จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย |
|
| 25 พฤศจิกายน 2550 22:24 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในอดีตจะมีบทบัญญัติห้ามสมาชิกรัฐสภากระทำการอันเป็นการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะมานานแล้วก็ตาม แต่จากการศึกษาพบว่า ในรัฐธรรมนูญทุกฉบับ รวมถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ขาดกลไกสำคัญอันจะช่วยให้การบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผลอย่างแท้จริง ทำให้สมาชิกรัฐสภาสามารถอาศัยช่องโหว่ของกฎหมายสร้างอิทธิพลในตำแหน่งหน้าที่และอาศัยตำแหน่งหน้าที่ในฐานะที่เป็นสมาชิกรัฐสภาเรียกร้องผลประโยชน์โดยมิชอบให้แก่ตนเองและพวกพ้อง ด้วยวิธีการกระทำตนเสมือนเป็นผู้สนับสนุนให้เกิดการทุจริตเชิงนโยบายหรือการทุจริตแบบใหม่ที่แนบเนียนมากยิ่งขึ้น ไม่ว่าจะเป็นการตรากฎหมายโดยเอื้อประโยชน์พวกพ้องของตนเอง การไม่แก้ไขกฎหมายที่อาจจะส่งผลกระทบต่อผลประโยชน์ของธุรกิจครอบครัวของตนเองหรือพวกพ้อง การวางตัวไม่เป็นกลางในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นสมาชิกรัฐสภาในการสรรหาผู้นำองค์กรอิสระ การเรียกรับสินบนการซื้อขายตำแหน่งกรรมาธิการ การซื้อขายตำแหน่งผู้นำองค์กรอิสระเป็นต้น ส่งผลให้รัฐสภาซึ่งเป็นองค์กรที่มีศักดิ์ศรีหนึ่งในสามอำนาจขององค์กรหลักในการปกครองประเทศเสื่อมเสียอย่างไม่เคยมีมาก่อน และได้กลายเป็นองค์กรที่มีไว้เพื่อเป็น ตลาดกลางสำหรับการแลกเปลี่ยนอำนาจและผลประโยชน์
สิ่งต่าง ๆ เหล่านี้ส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นในระบบรัฐสภาและระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขอย่างยิ่ง กล่าวคือ ทำให้ประชาชนขาดความเชื่อมั่นในระบอบประชาธิปไตย และเบื่อหน่ายการเลือกตั้ง เพราะเห็นว่า สมาชิกรัฐสภาไม่ได้ทำหน้าที่เป็นผู้แทนราษฎร และประชาชนจะหันมาใช้วิธีการรุนแรงหรือรูปแบบอื่น ๆ ในการเรียกร้องสิทธิและเสรีภาพของตนเองเพื่อตัดสินปัญหาหรือเรียกร้องความสนใจจากรัฐบาล เช่น การเดินขบวนประท้วงตามถนน การปิดถนน เป็นต้น
เมื่อสมาชิกรัฐสภาไม่ได้ทำหน้าที่ในการตรวจสอบและควบคุมการทำงานของฝ่ายบริหาร ทำให้ฝ่ายบริหารขาดความระมัดระวังในการใช้อำนาจหรือใช้อำนาจโดยมิชอบในการบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งผลท้ายที่สุดคือการก่อให้เกิดภาวะวิกฤตการณ์ของประเทศไทยดังที่เป็นอยู่ในปัจจุบัน
จากการศึกษาพบว่า ในอดีตที่ผ่านมา ก่อนปีพุทธศักราช 2491 พัฒนาการของแนวความคิดเกี่ยวกับเรื่องการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ของสมาชิกรัฐสภาไม่ปรากฏรูปแบบหรือการศึกษากฎหมายที่ชัดเจนมากนัก แม้ในประเทศอังกฤษซึ่งเป็นแม่แบบของระบอบประชาธิปไตยของโลกเองเดิมก็มีแนวความคิดว่าสมาชิกรัฐสภาเป็นบุคคลผู้ทรงเกียรติ เป็นผู้มีความรู้สูง เป็นบุคคลที่ไม่ใช่เจ้าหน้าที่ของรัฐแต่เป็นผู้แทนของประชาชน การบังคับจรรยาบรรณหรือความประพฤติของสมาชิกรัฐสภาจึงเป็นในรูปแบบของธรรมเนียมปฏิบัติของรัฐสภามากกว่าจะมีการบัญญัติกฎเกณฑ์ที่เป็นลายลักษณ์อักษร
ต่อมาแนวความคิดดังกล่าวก็เปลี่ยนแปลงไป เนื่องจากมีสมาชิกรัฐสภาบางคนอาศัยอำนาจหน้าที่ในตำแหน่งแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวโดยมิชอบ เรียก รับสินบนจากนักธุรกิจและบุคคลอื่นแล้วเกิดเป็นคดีอื้อฉาวขึ้น การกระทำดังกล่าวส่งผลกระทบต่อความเชื่อมั่นของประชาชนต่อระบบรัฐสภา จึงทำให้เกิดกระแสกดดันจากสังคมให้มีมาตรการใดมาตรการหนึ่งขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาและเพื่อปกป้องเกียรติภูมิของรัฐสภา และต่อมาเป็นที่มาของการบัญญัติกฎหมายเป็นลายลักษณ์อักษรเพื่อวางกฎเกณฑ์ควบคุมความประพฤติและวางมาตรฐานการดำเนินชีวิตสาธารณะของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองขึ้นเป็นแนวทางแห่งจรรยาบรรณของสมาชิกรัฐสภา และสิ่งนี้เองได้กลายเป็นจุดเปลี่ยนแนวความคิดทางกฎหมายซึ่งแต่เดิมไม่เคยมีการบัญญัติกฎหมายเกี่ยวกับจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาเพราะคิดว่าสมาชิกรัฐสภาเป็นตำแหน่งอันทรงเกียรติ มาเป็นความคิดที่ว่า สมาชิกรัฐสภาอยู่ในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ระดับสูงของรัฐซึ่งจำเป็นจะต้องดำรงตนเป็นแบบอย่างที่ดีให้แก่สังคมและเป็นบุคคลสาธารณะที่สังคมคาดหวังและได้รับความไว้วางใจให้ทำหน้าที่ดำรงไว้ซึ่งความเชื่อมั่นในรัฐเช่นเดียวกันกับคณะรัฐมนตรี จึงจำเป็นต้องมีมาตรฐานทางจริยธรรมสูงกว่าปัจเจกชนธรรมดา
ที่มาของทฤษฎีว่าด้วยการขัดกันแห่งผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์
สาธารณะของผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะ
ทฤษฎีนี้มีวิวัฒนการมาจากแนวความคิดสำคัญดังนี้คือ
ประการที่หนึ่ง มาจากแนวความคิดที่ว่ารากฐานของรัฐสมัยใหม่จะแยกคนซึ่งเป็นผู้ปกครองออกจากรัฐที่เป็นสถาบัน ซึ่งแนวความคิดนี้ต้องการให้ผู้ปกครองรัฐมีสองสถานะคือ สถานะที่หนึ่งอยู่ในฐานะส่วนตัว โดยการกระทำใดที่ทำไปในฐานะส่วนตัว การกระทำนั้นไม่ผูกพันรัฐ สถานะที่สองอยู่ในฐานะตำแหน่งหน้าที่ของผู้ปกครองรัฐ ผู้ปกครองรัฐย่อมมีภาระหน้าที่ที่ต้องปฏิบัติแทนรัฐและใช้อำนาจรัฐเหนือบุคคลทั่วไปได้
ประการที่สอง มาจากแนวความคิดเรื่องบทบาทและหน้าที่แห่งความเชื่อถือและไว้วางใจของบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะ แนวความคิดนี้คือ เมื่อผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะมีภาระหน้าที่ที่ต้องรับผิดชอบและต้องดำรงตนให้เป็นที่ไว้วางใจของประชาชน ดังนั้นจึงเป็นผู้ที่จำเป็นต้องมีมาตรฐานจริยธรรมที่สูงกว่าบุคคลธรรมทั่วไป
ประการที่สาม มาจากแนวความคิดของความถูกต้องตามกฎหมายของการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งแนวความคิดนี้ กฎหมายจะเป็นผู้กำหนดบทบาทสำคัญในการวางมาตรฐานในการควบคุมไม่ให้คนในสังคมแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวมากเกินไปจนไปก้าวก่ายหรือละเมิดสิทธิเสรีภาพในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวของบุคคลอื่น โดยหลักการดังกล่าวจะต้องคำนึงถึงสิทธิเสรีภาพและความเสมอภาคของคนในสังคมนั้น และในขณะเดียวกันก็จะต้องป้องกันไม่ให้ผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะใช้อำนาจที่ได้รับมอบหมายจากประชาชนในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวด้วย
วัตถุประสงค์ของการควบคุมการขัดกันแห่งผลประโยชน์ของผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะคือเพื่อลดทอนอิทธิพลอันไม่ถูกต้องของผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะที่อาจจะใช้อำนาจในตำแหน่งหน้าที่ในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวและเพื่อป้องกันเรื่องการทุจริตเชิงนโยบาย
สำหรับประเทศไทย อิทธิพลของแนวความคิดดังกล่าวข้างต้นปรากฏครั้งแรกอยู่ในรัฐธรรมนูญของไทย กล่าวคือ หลังจากที่มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองในปีพุทธศักราช 2475 เป็นต้นมา ประเทศไทยได้รับเอาแนวความคิดการปกครองในระบอบประชาธิปไตยมาใช้ซึ่งแนวความคิดนี้เป็นแนวความคิดที่ได้แฝงทฤษฎีว่าด้วยการขัดกันแห่งผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะของผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะไว้ด้วย ปรากฏหลักฐานครั้งแรกในการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 ซึ่งกำหนดห้ามสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรรับตำแหน่งหรือหน้าที่ใดจากรัฐ หน่วยราชการของรัฐหรือหน่วยงานใด ๆ ที่อยู่ในบังคับบัญชาของรัฐโดยมีประโยชน์ตอบแทน หรือดำรงอยู่ซึ่งตำแหน่งเช่นว่านั้น ทั้งนี้นอกจากตำแหน่งรัฐมนตรีหรือข้าราชการการเมืองอื่นหรือตำแหน่งที่รัฐมนตรีต้องดำรงโดยบทบัญญัติแห่งกฎหมาย หรือตำแหน่งที่รัฐสภา วุฒิสภาหรือสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้แต่งตั้ง หรือตำแหน่ง หรือหน้าที่เป็นผู้สอนในมหาวิทยาลัยหรือสถานศึกษาชั้นอุดมศึกษาอื่น (1)
สมาชิกรัฐสภาจะต้องไม่เป็นผู้จัดการ กรรมการ ที่ปรึกษา ตัวแทนหรือลูกจ้างของห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รัฐหรือหน่วยราชการของรัฐเป็นผู้ลงทุนหรือถือหุ้นมากกว่าร้อยละห้าสิบของทุนหรือจำนวนหุ้นทั้งสิ้น(2) รวมถึงการห้ามรับสัมปทานจากรัฐหรือหน่วยราชการของรัฐ หรือคงไว้ซึ่งสัมปทานนั้นหรือเป็นคู่สัญญากับรัฐ หรือหน่วยราชการของรัฐอันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอน ทั้งนี้ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยทางอ้อม(3) และสมาชิกรัฐสภาต้องไม่รับเงินหรือผลประโยชน์ใด ๆ จากรัฐหรือหน่วยราชการของรัฐเป็นพิเศษ นอกเหนือไปจากที่รัฐหรือหน่วยราชการของรัฐปฏิบัติกับบุคคลอื่น ๆ ในธุระกิจการงานตามปรกติและนอกเหนือจากเงินหรือประโยชน์ที่พึงได้รับในฐานะเป็นสมาชิกวุฒิสภาหรือสมาชิกสภาผู้แทนหรือในฐานะที่ได้ปฏิบัติงานในตำแหน่งที่ดำรงได้โดยไม่ต้องห้ามตามมาตรานี้
มีข้อยกเว้นคือ กรณีที่จะไม่นำบทบัญญัติข้างต้นมาให้บังคับ หากสมาชิกรัฐสภารับเบี้ยหวัด บำเหน็จ บำนาญหรือเงินปีพระบรมวงศานุวงศ์หรือเงินอื่นใดที่ต้องจ่ายตามข้อผูกพันซึ่งมีระบุให้จ่ายในงบประมาณแผ่นดินประจำปี หรือเป็นกรณีที่สมาชิกรัฐสภารับหรือดำรงอยู่ซึ่งตำแหน่งกรรมการหรือกรรมาธิการที่มีประโยชน์ตอบแทนตามอัตราที่กำหนดโดยกฎหมายหรือโดยพระราชกฤษฎีกา (4)
เนื้อหาสาระของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492 นั้น นอกจากจะมีแนวความคิดเกี่ยวกับการป้องกันการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะ ยังสอดคล้องกันกับทฤษฎีการแบ่งแยกอำนาจของมองเตสกิเออ ซึ่งมีวัตถุประสงค์เพื่อให้ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นอิสระจากฝ่ายบริหาร และไม่ตกอยู่ภายใต้อาณัติของฝ่ายบริหาร เพราะหากไม่มีข้อห้ามดังกล่าวไว้ ฝ่ายบริหารอาจจะมีอิทธิพลต่อความคิดและสิทธิในการแสดงความคิดเห็นที่เป็นอิสระในการตรวจสอบการบริหารราชการแผ่นดิน การเปิดอภิปรายไม่ไว้วางใจหรือการตั้งกระทู้ถามการทำงานต่าง ๆ ของฝ่ายบริหารให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพซึ่งรัฐธรรมนูญฉบับต่อ ๆ มาก็ได้มีการนำเนื้อหาสาระดังกล่าวข้างต้นบัญญัติไว้เป็นลำดับ ปรากฏในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 (แก้ไขเพิ่มเติม ฉบับที่ 5 พุทธศักราช 2538) และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
แนวความคิดและพัฒนาการของกฎหมายในการป้องกันการขัดกันของผลประโยชน์ของสมาชิกรัฐสภาในต่างประเทศนั้น มีความก้าวหน้ากว่าของประเทศไทยมาก โดยแต่ละประเทศก็มีรูปแบบและลักษณะของการขัดกันระหว่างผลประโยชน์มากน้อยแตกต่างกัน ขึ้นอยู่กับการกำหนดมาตรฐานของแต่ละประเทศ จากการศึกษาเปรียบเทียบกับประเทศอังกฤษ แคนาดาและสหรัฐอเมริกากับประเทศไทยแล้วพบว่า รูปแบบและลักษณะของการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ของสมาชิกรัฐสภาที่คล้ายกันคือ การใช้อิทธิพลส่วนตัว การใช้ข้อมูลลับ การห้ามทำงานในลักษณะที่ให้ผลขัดต่อสถานภาพความเป็นสมาชิกรัฐสภาและการรับสินบน
การใช้อิทธิพลส่วนตัว (The use of influence) (5)
สมาชิกอาจอาศัยความได้เปรียบทางสังคมของการเป็นบุคคลที่เป็นที่รู้จักแสวงหา
ผลประโยชน์ส่วนตัวจากการรู้จักผู้มีอำนาจฝ่ายบริหารหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยวิธีการใช้อิทธิพลของตนเองโน้มน้าวหรือจูงใจให้ผู้มีอำนาจฝ่ายบริหารหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐยอมตกลงทำสัญญาจัดซื้อจัดจ้าง หรือให้สัมปทานของหน่วยงานของรัฐแก่บริษัทของตนเองหรือบริษัทหรือกิจการใด ๆ ที่ตนเองหรือพวกพ้องเป็นเจ้าของ หรือเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ หรืออาจจะใช้สถานภาพความเป็นสมาชิกรัฐสภาเข้าไปก้าวก่ายหรือแทรกแซงการทำงานของเจ้าหน้าที่ของรัฐในรูปแบบต่าง ๆ เพื่อแสวงหาผลประโยชน์โดยมิชอบให้แก่ตนเองหรือพวกพ้อง ยกตัวอย่างเช่น สมาชิกรัฐสภาอาจจะโน้มน้าวใจให้เจ้าหน้าที่ของรัฐของหน่วยงานราชการแห่งหนึ่ง ตัดสินใจเลือกโครงการก่อสร้างสถานที่ราชการหรือตัดสินใจเลือกบริษัทใดบริษัทหนึ่งเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐ โดยตนเองหรือครอบครัว หรือพวกพ้องเป็นผู้ถือหุ้นหรือเป็นเจ้าของบริษัท เพื่อแลกเปลี่ยนกับผลประโยชน์ทางการเงินหรือผลประโยชน์ในรูปแบบอื่น ๆ เป็นต้น การกระทำดังกล่าวของสมาชิกรัฐสภาถือได้ว่าเป็นการใช้อิทธิพลส่วนตัวเป็นเครื่องมือในการแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัว และเป็นการกระทำที่เท่ากับเป็นการคุกคามหรือครอบงำความเป็นอิสระในการใช้อำนาจดุลยพินิจของผู้มีอำนาจฝ่ายบริหารหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ควรจะตัดสินใจหรือพิจารณาเรื่องใด ๆ ในการปฏิบัติหน้าที่เพื่อผลประโยชน์สาธารณะ การป้องกันการขัดกันระหว่างผลประโยชน์จึงเป็นการควบคุมการกระทำของสมาชิกรัฐสภามิให้แสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวโดยมิชอบนั่นเอง
การใช้ข้อมูลลับ (The use of confidential information) (6)
สมาชิกรัฐสภามีบทบาทและอำนาจหน้าที่ที่สำคัญประการหนึ่งคือการตรวจสอบการ
บริหารราชการแผ่นดินของฝ่ายบริหาร โดยผ่านกลไกการทำงานของคณะกรรมาธิการต่าง ๆ ของรัฐสภา การยื่นอภิปรายไม่ไว้วางใจคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีเป็นรายบุคคล การตั้งญัตติหรือกระทู้ถามการทำงานของฝ่ายบริหาร เป็นต้น
ในการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นสมาชิกรัฐสภาจะทำให้ทราบถึงข้อมูลลับต่าง ๆ ของรัฐ ไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อมในหลายด้าน โดยเฉพาะการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นกรรมาธิการในคณะกรรมาธิการต่าง ๆ นั้น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้ให้อำนาจกับสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีอำนาจเลือกสมาชิกของแต่ละสภาตั้งเป็นคณะกรรมาธิการสามัญ และมีอำนาจเลือกบุคคลผู้เป็นสมาชิกหรือมิได้เป็นสมาชิก ตั้งเป็นคณะกรรมาธิการวิสามัญ เพื่อกระทำการ พิจารณาสอบสวน หรือศึกษาเรื่องใด ๆ อันอยู่ในอำนาจหน้าที่ของสภา แล้วรายงานต่อสภา มติตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญดังกล่าวต้องระบุกิจการหรือเรื่องให้ชัดเจนและไม่ซ้ำหรือซ้อนกัน
คณะกรรมาธิการตามวรรคหนึ่งมีอำนาจออกคำสั่งเรียกเอกสารจากบุคคลใด หรือเรียกบุคคลใดมาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในกิจการที่กระทำหรือในเรื่องที่พิจารณาสอบสวนหรือศึกษาอยู่นั้นได้ และให้คำสั่งเรียกดังกล่าวมีผลบังคับตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่คำสั่งเรียกเช่นว่านั้นมิให้ใช้บังคับกับผู้พิพากษาหรือตุลาการที่ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่ในกระบวนวิธีพิจารณาพิพากษาอรรถคดีหรือการบริหารงานบุคคลของแต่ละศาล และมิให้ใช้บังคับกับผู้ตรวจการแผ่นดินหรือกรรมการในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญที่ปฏิบัติตามอำนาจหน้าที่โดยตรงในแต่ละองค์กรตามรัฐธรรมนูญตามบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญหรือตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ แล้วแต่กรณี
ในกรณีที่บุคคลตามวรรคสองเป็นข้าราชการ พนักงาน หรือลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ให้ประธานคณะกรรมาธิการแจ้งให้รัฐมนตรีซึ่งบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลหน่วยงานที่บุคคลนั้นสังกัดทราบและมีคำสั่งให้บุคคลนั้นดำเนินการตามวรรคสอง เว้นแต่เป็นกรณีที่เกี่ยวกับความปลอดภัยหรือประโยชน์สำคัญของแผ่นดิน ให้ถือว่าเป็นเหตุยกเว้นการปฏิบัติตามวรรคสอง
เอกสิทธิ์ที่บัญญัติไว้ในมาตรา 130 นั้น ให้คุ้มครองถึงบุคคลผู้กระทำหน้าที่ตามมาตรานี้ด้วย
กรรมาธิการสามัญซึ่งตั้งจากผู้ซึ่งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราฎรทั้งหมด ต้องมีจำนวนตามหรือใกล้เคียงกับอัตราส่วนของจำนวนสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรของแต่ละพรรคการเมืองหรือกลุ่มพรรคการเมืองที่มีอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร
ในระหว่างที่ยังไม่มีข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎรตามมาตรา 134 ให้ประธานสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้กำหนดอัตราส่วนตามวรรคห้า (7)
นอกจากนี้ ในการที่วุฒิสภาจะพิจารณาให้บุคคลดำรงตำแหน่งใดตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ได้กำหนดให้วุฒิสภาแต่งตั้งคณะกรรมาธิการขึ้นคณะหนึ่ง ทำหน้าที่ตรวจสอบประวัติความประพฤติ และพฤติกรรมทางจริยธรรมของบุคคลผู้ได้รับการเสนอชื่อให้ดำรงตำแหน่งนั้น รวมทั้งรวบรวมข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานอันจำเป็น แล้วรายงานต่อวุฒิสภาเพื่อประกอบการพิจารณาต่อไป
การดำเนินการของคณะกรรมธิการตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามวิธีการที่กำหนดในข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา (8)
อาศัยอำนาจของรัฐธรรมนูญตามที่กล่าวมาข้างต้น สมาชิกรัฐสภาจึงมีอำนาจในการเรียกเอกสารจากบุคคลใด หรือเรียกบุคคลใดมาแถลงข้อเท็จจริงหรือแสดงความเห็นในกิจการที่กระทำหรือในเรื่องที่พิจารณาสอบสวนหรือศึกษาอยู่นั้นได้ และให้คำสั่งเรียกดังกล่าวมีผลบังคับตามที่กฎหมายบัญญัติ ดังนั้น อาจเป็นไปได้ว่าสมาชิกรัฐสภาอาจจะนำข้อมูลลับซึ่งมาจากเจ้าหน้าที่ หน่วยงานหรือองค์กรต่าง ๆ อันเป็นผลที่ได้จากการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นกรรมาธิการมาใช้เพื่อแสวงหาผลประโยชน์ส่วนตัวก็ได้ ยกตัวอย่างเช่น อาจนำข้อมูลลับที่ได้มาจากการตั้งคณะกรรมาธิการสอบสวนข้อเท็จจริงเกี่ยวกับการทุจริตจัดซื้อจัดจ้างของหน่วยงานภาครัฐแห่งหนึ่งมาใช้เป็นอำนาจต่อรองทางการเมืองกับฝ่ายบริหารหรือเจ้าหน้าที่ระดับสูงที่ทุจริตเพื่อเรียกร้องทรัพย์สินหรือประโยชน์ใด ๆ โดยมิชอบหรือเพื่อเป็นข้อแลกเปลี่ยนในการแสวงหาผลประโยชน์ให้กับเครือญาติหรือพวกพ้องของตนเอง เป็นต้น การกระทำดังกล่าวถือได้ว่าเป็นอีกรูปแบบหนึ่งของการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะ เพราะสมาชิกรัฐสภามีหน้าที่ในการคุ้มครองผลประโยชน์สาธารณะ ควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินและตรวจสอบการทุจริต แต่มิได้ทำหน้าที่ดังกล่าว และยังนำอำนาจหน้าที่ที่ได้รับมาใช้เป็นประโยชน์แก่ตนเองโดยมิชอบอีกด้วย
การห้ามทำงานในลักษณะที่ให้ผลขัดต่อสถานภาพความเป็นสมาชิกรัฐสภา (9)
สมาชิกรัฐสภาอยู่ในฐานะเป็นผู้แทนของปวงชนชาวไทย มีภารกิจที่ได้รับมอบหมายจากรัฐธรรมนูญในการดำเนินงานด้านนิติบัญญัติและการคุ้มครองประโยชน์ของรัฐ และเป็นบุคคลที่ได้รับความไว้วางใจจากประชาชนให้ตัดสินใจในนามของประชาชนเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายสาธารณะ เมื่อสมาชิกรัฐสภาอยู่ในสถานะที่เป็นตัวแทนของประชาชนจึงต้องปฏิบัติหน้าที่ให้สมกับเป็นผู้แทนปวงชน การทำงานในลักษณะที่ให้ผลขัดต่อการดำรงตำแหน่งหรือสถานภาพความเป็นสมาชิกรัฐสภาจึงเป็นข้อห้ามอีกประการหนึ่งของการป้องกันไม่ให้เกิดการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะ กล่าวคือ ในการตัดสินใจในเรื่องต่าง ๆ แทนประชาชนนั้น เพื่อให้สมาชิกรัฐสภายึดประโยชน์สาธารณะเป็นเป้าหมายสำคัญในการทำงาน หลักความเป็นกลางหรือการไม่มีส่วนได้เสียจะเป็นหลักการสำคัญที่จะทำให้สมาชิกรัฐสภาสามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างเหมาะสม เพราะหากสมาชิกรัฐสภาบุคคลใดมีผลประโยชน์ส่วนตัวหรือมีส่วนได้เสียในเรื่องใดแล้ว ก็มีแนวโน้มว่าสมาชิกรัฐสภาบุคคลนั้นอาจจะเห็นแก่ประโยชน์ส่วนตัวหรืองานของตนเองมากกว่างานของรัฐ ดังนั้น เพื่อให้ประชาชนเกิดความเชื่อมั่นว่าผู้แทนของตนจะทำหน้าที่ที่ได้รับมอบหมายจากประชาชนได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงมีข้อห้ามสมาชิกรัฐสภาทำงานในลักษณะที่ให้ผลขัดต่อสถานภาพความเป็นสมาชิกรัฐสภาไว้ เพื่อให้สมาชิกรัฐสภาปฏิบัติหน้าที่ในฐานะสมาชิกรัฐสภาอย่างมีเกียรติศักดิ์และเป็นที่ไว้วางใจแก่ประชาชน ซึ่งในกฎหมายเกี่ยวกับการป้องกันการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ของรัฐสภา ประเทศอังกฤษจะกำหนดให้สมาชิกรัฐสภาต้องแจ้งตำแหน่งที่ได้รับและอาชีพอื่นที่สมาชิกรัฐสภาดำรงตำแหน่งนอกเหนือจากการเป็นสมาชิกรัฐสภา (ตำแหน่งเช่นว่านั้นไม่ใช่ตำแหน่งที่ได้รับการยกเว้นโดยกฎหมาย) และเป็นตำแหน่งที่สมาชิกรัฐสภาได้รับหรือมีผลประโยชน์ทางการเงินจากการดำรงตำแหน่งนั้น เช่น ถ้าเป็นที่ปรึกษาของบริษัทก็ต้องระบุว่าเป็นที่ปรึกษาบริษัทเกี่ยวกับด้านใด (ที่ปรึกษาด้านกฎหมาย,ที่ปรึกษาทางการเงิน,ที่ปรึกษาด้านการบริหารจัดการ ฯลฯ)
การรับสินบน (10)
การรับสินบนเป็นการกระทำที่บุคคลหนึ่งเสนอผลประโยชน์ทางการเงินหรือผลประโยชน์อื่น ๆ เพื่อจูงใจให้สมาชิกรัฐสภายอมกระทำการบางอย่างหรือไม่กระทำการบางอย่างอันอาจจะเกิดขึ้นจากการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นสมาชิกรัฐสภาเพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนกับผลประโยชน์ที่บุคคลนั้นจะได้รับจากการกระทำนั้น ๆ ของสมาชิกรัฐสภา ยกตัวอย่างเช่น มีบุคคลหนึ่งเสนอว่าจะให้ของขวัญหรือของกำนัลแก่สมาชิกรัฐสภาเพื่อเป็นการแลกเปลี่ยนให้สมาชิกรัฐสภาตัดสินใจเลือกตนเป็นผู้นำในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญหรืออาจจะเป็นการขอให้แก้ไขร่างกฎหมายในชั้นการพิจารณาให้เอื้อประโยชน์แก่ตนเองและพวกพ้อง เป็นต้น
กลไกทางกฎหมายหรือมาตรการทางกฎหมายที่ต่างประเทศใช้ในการป้องกันการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ของสมาชิกรัฐสภา
กลไกกฎหมายที่ประเทศอังกฤษ แคนาดาและสหรัฐอเมริกาใช้เป็นกลไกในการป้องกันการขัดกันระหว่างผลประโยชน์นั้นต่างก็ใช้กลไกกฎหมายที่คล้ายคลึงกัน กล่าวคือ การกำหนดให้สมาชิกรัฐสภาต้องลงทะเบียนผลประโยชน์ (Registration of interests) และการเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินต่อสาธารณชน (Declaration of interests ) อันเป็นกลไกที่มีวัตถุประสงค์เพื่อให้เกิดการเฝ้าระวังจากสาธารณชนว่าสมาชิกรัฐสภาในฐานะที่เป็นตัวแทนของตนไม่ได้กระทำการใดที่ไม่เหมาะสมและเป็นการหลีกเลี่ยงปัญหาการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะของสมาชิกรัฐสภาในระดับเริ่มแรก อีกทั้งเป็นการทำให้สมาชิกรัฐสภาตระหนักถึงขอบเขตของกิจกรรมและการกระทำต่าง ๆ ของตนเอง ซึ่งวิธีการดังกล่าวเสมือนเป็นการ ล้างมือตัวเองให้สะอาด ก่อนจะทำหน้าที่ในฐานะที่เป็น สมาชิกรัฐสภา ได้อย่างมีเกียรติและศักดิ์ศรีของการเป็นผู้แทนประชาชน ซึ่งการจะรักษาเกียรติยศและศักดิ์ศรีดังกล่าวจำเป็นจะต้องเป็นบุคคลที่มีจริยธรรมสูงประกอบด้วย ด้วยเหตุนี้จึงต้องมีกลไกต่างๆ และมาตรการบังคับทางกฎหมายเพื่อให้กฎเกณฑ์เช่นว่านั้นที่บัญญัติไว้ในหมวดที่ว่าด้วยการกระทำที่เป็นการขัดกันแห่งผลประโยชน์อันเป็นกฎเกณฑ์สำคัญที่จัดว่าเป็น มาตรฐานจริยธรรมขั้นสูง ของผู้ดำรงตำแหน่งสาธารณะจะต้องปฏิบัติตามสามารถบังคับใช้ได้อย่างมีประสิทธิภาพ โดยกฎหมายยังได้กำหนดมาตรการในการลงโทษในกรณีที่ฝ่าฝืนไว้ด้วยกันหลายประการ เช่น การจำคุก ปรับ การพ้นสภาพจากการเป็นสมาชิกรัฐสภา การห้ามดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นระยะเวลา 5 ปี การพักงาน ไล่ออก การไม่ให้เข้าร่วมในการประชุมสภา เป็นต้น ซึ่งความร้ายแรงของการบทลงโทษจะขึ้นอยู่กับลักษณะและความร้ายแรงของการกระทำของการขัดกันแห่งผลประโยชน์เป็นสำคัญ
ลักษณะของผลประโยชน์ที่ได้รับ อาจแบ่งได้ 2 กรณี คือ
1.ผลประโยชน์ทางการเงินหรือมีมูลค่าทางการเงิน เช่น เงินเดือน เงินประจำตำแหน่งค่าธรรมเนียม ค่าตอบแทน การจ่ายภาษีแทน เครื่องเพชร หุ้น ที่ดิน ฯลฯ
2.ผลประโยชน์ในลักษณะของรูปแบบอื่น ๆ เช่น สิทธิพิเศษในการใช้รถยนต์ เครื่องบิน การได้รับสัมปทาน หรือการเป็นคู่สัญญากับรัฐหรือหน่วยงานของรัฐอันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอน การเลี้ยงรับรอง ตั๋วชมภาพยนต์ ตั๋วชมการแข่งขันกีฬา สิทธิเรียกร้องในสัญญากู้เงิน การปลดหนี้ ฯลฯ เป็นต้น
มีข้อสังเกตว่า ในกฎหมายต่างประเทศจะกำหนดชัดเจนว่าผลประโยชน์ที่กล่าวมาข้างต้นเป็นผลประโยชน์ที่มีมูลค่าเท่าใด เมื่อคิดสัดส่วนเป็นกี่เปอร์เซ็นต์ของเงินเดือนที่ได้รับของสมาชิกรัฐสภา จึงจะเข้าข่ายต้องแจ้งให้มีการลงทะเบียนผลประโยชน์ หรือต้องเปิดเผยทรัพย์สินให้สาธารณชนทราบ หรือถ้าเป็นกรณีที่ไม่อาจแบ่งแยกได้ว่า ผลประโยชน์ดังกล่าวนั้นจัดเป็นผลประโยชน์ที่ต้องมีการเปิดเผยหรือไม่ ก็จะมีหลักการพิจารณาคือ ผลประโยชน์ที่ได้รับนั้นอาจจะทำให้บุคคลอื่นมีเหตุอันควรสงสัยว่าการได้รับผลประโยชน์นั้นจะมีอิทธิพลต่อการกระทำการ การอภิปราย การลงคะแนนเสียงในรัฐสภาหรือจะส่งผลกระทบต่อการตัดสินใจใด ๆ ในฐานะที่เป็นสมาชิกรัฐสภา กฎหมายก็จะบัญญัติให้สมาชิกรัฐสภาจะต้องลงทะเบียนผลประโยชน์หรือเปิดเผยทรัพย์สินให้สาธารณชนทราบ
โครงสร้างทางกฎหมายที่เกี่ยวกับประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาในประเทศไทย
สำหรับโครงสร้างของกฎหมายที่เกี่ยวกับประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาในประเทศไทยในประเด็นที่เกี่ยวกับการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะประกอบด้วย ส่วนที่หนึ่งมาจากหลักการที่ได้มีการบัญญัติไว้โดยตรงในรัฐธรรมนูญ ส่วนที่สองปรากฎอยู่ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 ส่วนที่สามปรากฏอยู่ในประมวลจริยธรรมของแต่ละสภาซึ่งตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญที่มีการบังคับใช้ในขณะนั้น และจัดทำในรูปแบบของข้อบังคับการประชุม ยกตัวอย่างเช่น หมวด 9 ประมวลจริยธรรมของสมาชิกและกรรมาธิการ ข้อบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ.2541 (ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามความในมาตรา 135 มาตรา 155 มาตรา 157 มาตรา 158 มาตรา 188 มาตรา 191 และมาตรา 316 (2) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540) ประมวลจริยธรรมของสมาชิกวุฒิสภาและกรรมาธิการ พ.ศ.2545 (ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจตามความมาตรา 191 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ประกอบข้อ 161 ของขัอบังคับการประชุมวุฒิสภา พ.ศ.2544) ข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและกรรมาธิการ พ.ศ.2542 (ตราขึ้นโดยอาศัยอำนาจในมาตรา 191 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ประกอบข้อ 132 ทวิของข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2540 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ.2541) ข้อบังคับว่าด้วยประมวลจริยธรรมของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติและกรรมาธิการ พ.ศ.2550 (อาศัยอำนาจตามความในมาตรา 9 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 ประกอบข้อ 167 ของข้อบังคับการประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติ พ.ศ.2549 และส่วนที่สี่ปรากฎแฝงอยู่ในประมวลกฎหมายอาญา ความผิดเกี่ยวกับการปกครอง หมวด 1 ความผิดต่อเจ้าพนักงาน และหมวด 2 ความผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ
จากการศึกษาระบบกฎหมายไทยตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันพบว่า ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยทุกฉบับตั้งแต่อดีตจนถึงรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 และกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องไม่เคยปรากฏมาตรการทางกฎหมายหรือบทบัญญัติใดที่มีสภาพบังคับให้สมาชิกรัฐสภาต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินต่อสาธารณชนมาก่อน และนับตั้งแต่มีการประกาศใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาเป็นต้นมา คณะกรรมการจริยธรรมของรัฐสภาก็ไม่เคยนำมาตรการในการลงโทษที่ปรากฏอยู่ในประมวลจริยธรรมมาบังคับใช้เลยแม้แต่ครั้งเดียว อีกทั้งการกำหนดโทษในการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมก็เป็นใช้มาตรการการลงโทษทางสังคม กล่าวคือ ในกรณีที่มีสมาชิกรัฐสภาผู้ใดฝ่าฝืนประมวลจริยธรรม คณะกรรมการจริยธรรมมีอำนาจที่จะพิจารณาลงโทษสมาชิกหรือกรรมาธิการผู้นั้นโดยการตักเตือน ตำหนิ หรือประณามให้เป็นที่ประจักษ์ ส่งผลให้การบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาในประเด็นที่เกี่ยวกับการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะไม่มีประสิทธิภาพและประสิทธิผลอย่างแท้จริง
เป็นที่น่ายินดีเป็นอย่างยิ่งว่า ในการร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 ฉบับปัจจุบัน คณะกรรมาธิการสภาร่างรัฐธรรมนูญได้เห็นความสำคัญของปัญหาในการแก้ไขประเด็นดังกล่าวข้างต้น จึงได้แก้ไขบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญให้กลไกการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภามีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น กล่าวคือ
1.มีการแบ่งหมวดว่าด้วยการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะเป็นการเฉพาะทำให้ง่ายแก่การพิจารณา (มาตรา 265 ถึงมาตรา 269 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550)
2 ทำให้กลไกในการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภามีความชัดเจนและจริงจังมากยิ่งขึ้น ดังนี้คือ
2.1 การกำหนดให้สมาชิกรัฐสภาต้องเปิดเผยบัญชีทรัพย์สินต่อสาธารณชน (มาตรา 261 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550) (11)
2.2 การกำหนดหน้าที่ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินเป็นผู้ติดตามการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ เสนอแนะหรือให้คำแนะนำในการจัดทำหรือปรับปรุงประมวลจริยธรรม รวมทั้งมีหน้าที่รายงานการกระทำที่มีการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมให้ผู้ที่รับผิดชอบในการบังคับการให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมดำเนินการบังคับให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรม และในกรณีที่การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมมีลักษณะร้ายแรงหรือมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าการดำเนินการของผู้รับผิดชอบจะไม่เป็นไปด้วยความเป็นธรรม ผู้ตรวจการแผ่นดินจะไต่สวนและเปิดเผยผลการไต่สวนต่อสาธารณะก็ได้ (มาตรา 244 (2) มาตรา 279 และมาตรา 280 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550) (12)
2.3 การกำหนดหน้าที่ให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกำกับดูแลคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (มาตรา 250 (5) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550) (13)
แม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 จะได้มีการแก้ไขกลไกในการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาให้มีความชัดเจนและจริงจังมากกว่าที่กำหนดในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 แล้วก็ตาม ดังกล่าวข้างต้น แต่ผู้เขียนมีความเห็นว่า มีประเด็นพิจารณาและข้อเสนอแนะเกี่ยวกับการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมหลายประเด็นซึ่งควรให้ความสำคัญดังนี้
ประการที่หนึ่ง เรื่องอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กร
ในการจัดทำประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญฉบับใหม่จะต้องมีความชัดเจนเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตรวจสอบภายนอกตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งได้แก่ผู้ตรวจการแผ่นดินกับคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติกับองค์กรตรวจสอบภายในรัฐสภาเองซึ่งได้แก่คณะกรรมการจริยธรรมของรัฐสภาว่าจะมีขอบเขตอำนาจมากหรือน้อยเพียงใด และหากเป็นกรณีที่เป็นการกระทำความผิดร้ายแรง ก็อาจจะผิดทั้งจริยธรรมและผิดกฎหมายอาญาด้วย เช่น การเรียกรับสินบน เป็นต้น จึงควรมีการกำหนดอำนาจการใช้ดุลยพินิจของแต่ละองค์กรที่เกี่ยวข้องในการพิจารณคดีตามระดับความร้ายแรงของกระทำความผิดตามควรแก่กรณี
ประการที่สอง เรื่องความเชื่อมโยงกับกฎหมายที่เกี่ยวข้อง
ในการจัดทำประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาจะต้องพิจารณาถึงความเชื่อมโยงระหว่างบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดิน กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ข้อบังคับการประชุมของรัฐสภา ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา และประมวลกฎหมายอาญา ซึ่งจะต้องมีความเชื่อมโยงกันระหว่างองค์กรแต่ละฝ่ายให้มีความชัดเจนและเป็นระบบ เพราะแต่ละองค์กรต่างก็เป็นผู้มีอำนาจบังคับใช้ประมวลจริยธรรมให้เป็นไปอย่างจริงจังในทางปฏิบัติในแต่ละระดับ
ประการที่สาม เรื่องเกี่ยวกับกระบวนพิจารณาคดี
ควรมีการตรากฎหมายว่าวิธีพิจารณาคดีและการไต่สวนสาธารณะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐขึ้น รวมถึงมีการตราระเบียบว่าด้วยการรับเรื่องร้องเรียนและการเปิดเผยข้อมูลให้สาธารณชนสามารถเข้าดูข้อมูลเกี่ยวกับการดำเนินการไต่สวนสาธารณะของผู้ตรวจการแผ่นดิน เพื่อเป็นหลักประกันความยุติธรรมว่าเมื่อมีสมาชิกรัฐสภาถูกกล่าวหาว่าไม่ปฏิบัติตามประมวลจริยธรรมแล้ว จะได้รับการดำเนินกระบวนพิจารณาโดยไม่เลือกปฏิบัติ รวดเร็ว ถูกต้องและเป็นธรรม โดยในการวางโครงสร้างของกฎหมายอาจเริ่มต้นด้วยการกำหนดให้ผู้ตรวจการแผ่นดินทำหน้าที่ดำเนินการไต่สวนเบื้องต้น สอบสวนข้อเท็จจริงและวินิจฉัยข้อร้องเรียนที่เกี่ยวกับจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา หากข้อร้องเรียนดังกล่าวมีมูล ผู้ตรวจการแผ่นดินจึงจะเปิดให้มีการไต่สวนสาธารณะโดยมีคณะกรรมการจริยธรรมของรัฐสภาทำหน้าที่เป็นตัวแทนในการรับฟังความคิดเห็นจากสมาชิกรัฐสภาและทำหน้าที่เสนอแนะความคิดเห็นที่เป็นประโยชน์ประกอบการกำหนดมาตรการการลงโทษ จากนั้นผู้ตรวจการแผ่นดินจึงจะเสนอแนะมาตรการการลงโทษที่เหมาะสมกับสมาชิกรัฐสภาผู้ถูกกล่าวหาต่อรัฐสภา เพื่อดำเนินการต่อไป และหากเป็นกรณีที่เป็นการฝ่าฝืนกระทำความผิดร้ายแรงก็ให้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติพิจารณาดำเนินการด้วย
ประการสุดท้าย เรื่องการขยายความข้อห้ามและบทกำหนดโทษ
ควรมีการขยายความเรื่องเกี่ยวกับข้อห้ามในการเรียก รับหรือยอมรับของขวัญ ของกำนัล หรือประโยชน์อื่นใดจากบุคคลอื่น ให้มีความชัดเจนมากยิ่งขึ้น ยกตัวอย่างเช่น ควรขยายความว่าการเรียก รับ เช่นว่านั้น มาจากการ อันอาจจะเกิดจากการปฏิบัติหน้าที่ แล้วมีการให้นิยามความหมายที่ชัดเจนว่าหมายถึงหน้าที่ในกระบวนการพิจารณาใด ๆ ที่เกี่ยวข้องกับร่างพระราชบัญญัติหรือการปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นสมาชิกรัฐสภา รวมถึงการกำหนดอัตราขั้นต่ำของมูลค่าของขวัญ ของกำนัลหรือผลประโยชน์อื่นใดที่สมาชิกรัฐสภาสามารถจะรับได้โดยไม่ผิดกฎหมายให้ชัดเจนและสอดคล้องกันกับกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และควรมีการให้นิยามความหมายของคำว่า ประโยชน์อื่นใด หมายความถึงอะไรบ้างให้ชัดเจนมากยิ่งขึ้นด้วย
ส่วนข้อห้ามเกี่ยวกับการห้ามสมาชิกรัฐสภาทำงานในลักษณะที่ผลขัดต่อสถานภาพความเป็นสมาชิกรัฐสภา ก็ควรมีตราเป็นกฎหมายในลำดับรองโดยให้มีการรวบรวมกฎหมายที่บัญญัติห้ามสมาชิกรัฐสภาดำรงตำแหน่งนั้น ๆ ที่กระจัดกระจายอยู่ในพระราชบัญญัติต่าง ๆ ไว้ในที่เดียวกัน หรือเชื่อมโยงกันอย่างเป็นระบบเพื่อให้ง่ายต่อการปฏิบัติและการบังคับใช้กฎหมาย และเพื่อให้สมาชิกรัฐสภาทราบว่างานลักษณะใดบ้างที่ไม่ควรดำรงตำแหน่งหรือทำงานในลักษณะนั้น
สำหรับบทลงโทษในกรณีที่ฝ่าฝืนข้อห้ามเรื่องการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ ผู้เขียนเห็นว่า ควรเพิ่มมาตรการการลงโทษทางการเงินแทนการลงโทษทางสังคมด้วย เช่น ลงโทษด้วยวิธีการการปรับหรือตัดเงินเดือน เพราะเป็นมาตรการการลงโทษที่เหมาะสมและเป็นรูปธรรมมากกว่ามาตรการการลงโทษทางสังคม ซึ่งได้แก่วิธีการตักเตือน ตำหนิ ประฌามให้เป็นที่ประจักษ์ที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบัน
ผู้เขียนเชื่อว่า การแก้ไขประเด็นปัญหาดังกล่าวจะเป็นเรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งของการปฏิรูปการเมืองไทยให้พัฒนาก้าวหน้ากว่ารัฐธรรมนูญฉบับปี 40 และเป็นส่วนหนึ่งของการยกระดับมาตรฐานจริยธรรมของนักการเมืองและการฟื้นฟูความเชื่อมั่นในรัฐให้กลับมาอีกครั้งหนึ่ง บทสรุปของประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาจะเป็นเสมือนการเกิดขึ้นของยุคใหม่ในประวัติศาสตร์ทางการเมืองที่สมาชิกรัฐสภาจะเป็นผู้มีบทบาทสำคัญในการดำรงไว้ซึ่งเกียรติยศ ศักดิ์ศรีของรัฐสภาในฐานะที่เป็นสถาบันนิติบัญญัติอันทรงเกียรติ หนึ่งในอำนาจอธิปไตยของระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง
เชิงอรรถ
(1) มาตรา 80 (1) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492
(2) มาตรา 80 (2) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492
(3) มาตรา 80 (3) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492
(4) มาตรา 80 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2492
(5) คริษฐา ดาราศร, ปัญหาการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ศึกษาเฉพาะกรณีการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะ , (วิทยานิพนธ์ระดับปริญญาโท นิติศาสตรมหาบัณฑิต ภาควิชานิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,2548),หน้า 110
(6) อ้างแล้ว,เชิงอรรถที่ 5, หน้า 112
(7) มาตรา 135 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
(8) มาตรา 121 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550
(9) อ้างแล้ว,เชิงอรรถที่ 5,หน้า 116
(10) อ้างแล้ว,เชิงอรรถที่ 5,หน้า 117
(11) มาตรา 261 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติว่า
บัญชีแสดงรายการทรัพย์สินและหนี้สินและเอกสารประกอบของนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรี สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร และสมาชิกวุฒิสภา ให้เปิดเผยให้สาธารณชนทราบโดยเร็วแต่ต้องไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันที่ครบกำหนดต้องยื่นบัญชีดังกล่าว บัญชีของผู้ดำรงตำแหน่งอื่นจะเปิดเผยได้ต่อเมื่อการเปิดเผยดังกล่าวจะเป็นประโยชน์ต่อการพิจารณาพิพากษาคดีหรือการวินิจฉัยชี้ขาด และได้รับการร้องขอจากศาลหรือผู้มีส่วนได้เสียหรือคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน
(12) มาตรา 244 (2) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ บัญญัติว่า
ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
(2) ดำเนินการเกี่ยวกับจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 279 วรรคสาม และมาตรา 280
มาตรา 279 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติว่า
มาตรฐานทางจริยธรรมของ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐแต่ละประเภท ให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมที่กำหนดขึ้น
มาตรฐานทางจริยธรรมตามวรรคหนึ่ง จะต้องมีกลไกและระบบในการดำเนินงานเพื่อให้การบังคับใช้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ รวมทั้งกำหนดขั้นตอนการลงโทษตามความร้ายแรงแห่งการกระทำการฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมตามวรรคหนึ่ง ให้ถือว่าเป็นการกระทำผิดทางวินัย ในกรณีที่ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตาม ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินรายงานต่อรัฐสภา คณะรัฐมนตรี หรือสภาท้องถิ่นที่เกี่ยวข้อง แล้วแต่กรณี และหากเป็นการกระทำผิดร้ายแรงให้ส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติพิจารณาดำเนินการ โดยให้ถือเป็นเหตุที่จะถูกถอดถอนจากตำแหน่งตามมาตรา 270
การพิจารณา สรรหา กลั่นกรอง หรือแต่งตั้งบุคคลใด เข้าสู่ตำแหน่งที่มีส่วนเกี่ยวข้องในการใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งการโยกย้าย การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษบุคคลนั้นจะต้องเป็นไปตามระบบคุณธรรมและคำนึงถึงพฤติกรรมทางจริยธรรมของบุคคลดังกล่าวด้วย
มาตรา 280 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติว่า
เพื่อประโยชน์ในการดำเนินการตามหมวดนี้ ให้ผู้ตรวจการแผ่นดินมีอำนาจหน้าที่เสนอแนะหรือให้คำแนะนำในการจัดทำหรือปรับปรุงประมวลจริยธรรมตามมาตรา 279 วรรคหนึ่ง และส่งเสริมให้ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ข้าราชการ และเจ้าหน้าที่ของรัฐ มีจิตสำนึกในด้านจริยธรรม รวมทั้งมีหน้าที่รายงานการกระทำที่มีการฝ่าฝืนประมวลจริยธรรมเพื่อให้ผู้ที่รับผิดชอบในการบังคับการให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมดำเนินการบังคับการให้เป็นไปตามประมวลจริยธรรมตามมาตรา 279 วรรคสาม
มาตรา 280 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติว่า
ในกรณีที่การฝ่าฝืนหรือไม่ปฏิบัติตามมาตรฐานทางจริยธรรมมีลักษณะร้ายแรงหรือมีเหตุอันควรเชื่อได้ว่าการดำเนินการของผู้รับผิดชอบจะไม่เป็นไปด้วยความเป็นธรรม ผู้ตรวจการแผ่นดินจะไต่สวนและเปิดเผยการไต่สวนต่อสาธารณะก็ได้
(13) มาตรา 250 (5) ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 บัญญัติว่า
คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
(5) กำกับดูแลคุณธรรมและจริยธรรมของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง
บรรณานุกรม
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2492
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2540
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2550
คริษฐา ดาราศร.ปัญหาการบังคับใช้ประมวลจริยธรรมของสมาชิกรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญแห่ง
ราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช2540 ศึกษาเฉพาะกรณีการขัดกันระหว่างผลประโยชน์ส่วนตนกับผลประโยชน์สาธารณะ.วิทยานิพนธ์ปริญญามหาบัณฑิต,ภาควิชานิติศาสตร์ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย,2548.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
