| ปัญหาการแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีในกระบวนวิธีพิจารณาคดีปกครอง โดย คุณณรงค์ฤทธิ์ เพชรฤทธิ์ |
 |
|
|
| นายณรงค์ฤทธิ์ เพชรฤทธิ์
นบ. นบท. นม.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
1. ความนำ
การแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งมีความสำคัญมากในวิธีพิจารณาคดีไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่ง คดีอาญา หรือคดีปกครอง การแสวงหาข้อเท็จจริงนั้นเป็นหัวใจหลักที่จะพึงอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชน ในระบบการแสวงหาข้อเท็จจริงตามกฎหมายวิธีพิจารณาตามหลักสากลที่ยอมรับมีอยู่สองระบบ หคือ ระบบกล่าวหา และระบบไต่สวน แต่ก่อนที่จะพิจารณาว่าระบบไต่สวนหรือระบบกล่าวนั้นเป็นเช่นใดนั้น ความเข้าใจเสียก่อนว่าได้มีนักวิชาการให้คำนิยามระบบกล่าวหาและระบบไต่สวนโดยอาศัยแนวความคิดที่แตกต่างกัน โดยฝ่ายแรก ได้แย่งแยกโดยใช้บทบาทศาลและคู่ความในการพิจารณาหลักเกณ์ (1) ฝ่ายที่สองได้แยกโดยใช้องค์กรการพิจารณาดำเนินคดีเป็นแนวในการแบ่งแยก (2) แต่ในการพิจารณาตามบทความนี้ผู้เขียนได้แนวทางของบทบาทหน้าที่ของศาลและคู่ความเป็นข้อพิจารณา เนื่องจากการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครองจะพิจารณาในแง่บทบาทหน้าที่ของศาลเป็นหลัก
ระบบไต่สวน (Inquisitorial System) เป็นระบบการดำเนินคดีในยุโรปดังเดิม ที่ศาลมีบาทบาทหน้าที่ทั้งการสอบสวนและการพิจารณาพิพากษาคาล (3) โดยศาลมีอำนาจที่จะสืบพยานเพิ่มเติมหรืองดสืบพยาน ทั้งนี้เพื่อค้นหาให้ได้ข้อเท็จจริงใกล้เคียงความจริงมากที่สุด การกำหนดระเบียบวิธีเกี่ยวกับการสืบพยานมีน้อย มักจะไม่มีหลักเกณฑ์การสืบพยานที่เคร่งครัดมากนัก โดยเฉพาะจะไม่มีบทตัดพยานที่เด็ดขาด แต่จะเปิดโอกาสให้มีการเสนอพยานหลักฐานทุกชนิดสู่ศาล ศาลจึงมีสิทธิรับฟังพยานบอกเล่าได้และศาลมีอำนาจใช้ดุลพินิจได้อย่างกว้างขวาง การพิจารณาโดยเฉพาะคดีอาญา จะมีลักษณะเป็นการดำเนินการระหว่างศาลกับจำเลย โจทก์ไม่มีบทบาทในการสืบพยานน้อยมาก โจทก์เป็นเพียงผู้ช่วยเหลือศาลในการค้นคว้าหาพยานหลักฐานเท่านั้น ในระบบไต่สวนจะไม่ใช้หลักยกประโยชน์แห่งความสงสัยให้กับจำเลย (in dubio pro reo) ดังนั้น จำเลยจึงมีหน้าที่สำคัญในการพิสูจน์ความบริสุทธิ์ของตนเองให้ชัดแจ้ง พยานหลักฐานของฝ่ายจำเลยก็สามารถนำมาลงโทษแก่จำเลยได้ (4)
ระบบกล่าวหา (Accusatorial System) เป็นระบบการดำเนินคดีอาญาในปัจจุบันซึ่งแก่ไขข้อบกพร่องของการดำเนินคดีในระบบไต่สวน(5) ระบบกล่าวหามีลักษณะสำคัญคือ ศาลมีบทบาทจำกัดเป็นเพียงผู้ตัดสินคดีเท่านั้น ไม่มีอำนาจในการสืบพยานเพิ่มเติมหรือช่วยคู่ความฝ่ายหนึ่งฝ่ายใดแสวงหาพยานหลักฐาน การดำเนินการพิจารณามีหลักเกณฑ์ละเอียดปลีกย่อยมาก ศาลใช้ดุลพินิจได้น้อยมาก คู่ความสองฝ่ายมีบทบาทสำคัญเป็นคู่ต่อสู้ซึ่งกันและกันเห็นได้ชัด ในคดีอาญา ศาลจะไม่ช่วยโจทก์แสวงหาพยานหลักฐาน ดังนั้น บางครั้งศาลอาจยกฟ้องทั้งๆ ปรากฏว่าจำเลยกระทำความผิดก็ได้ แต่พยานหลักฐานโจทก์มีข้อน่าสงสัย ต้องยกผลประโยชน์แห่งความสงสัยให้กับจำเลย และในระบบกล่าวหานี้ มีหลักเกณฑ์การสืบพยานที่เคร่งครัดมาก ศาลมีโอกาสใช้ดุลพินิจได้น้อย มีบทตัดพยานเด็ดขาด ไม่ยอมให้ศาลรับฟังพยานนั้นเข้าสู่สำนวนความเลย นอกจากนี้มีการห้ามใช้คำถามนำในการถามพยานตนเอง (6)
แต่ก็เป็นที่ยอมรับในปัจจุบันว่า กฎหมายวิธีพิจารณาความในปัจจุบันทั่วโลกมิได้ใช้ระบบใดทั้งหมดเพียงระบบเดียว แต่จะเป็นระบบผสมผสานทั้งระบบกล่าวหาและระบบไต่สวน แต่ขึ้นอยู่กับแต่ประเทศว่าได้พื้นฐานเดิมนั้นเป็นระบบใดมากกว่า เช่น ภาคพื้นยุโรปเน้นหักไปในทางระบบไต่สวน และกลุ่มกฎหมายคอมมอนลอว์จะเน้นหลักไประบบกล่าวหา เท่านั้น
อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าจะใช้ระบบกล่าวหาหรือระบบไต่ส่วน ศาลก็ต้องปฏิบัติตาม หลักการฟังความทุกฝ่าย กล่าวคือต้องเปิดโอกาสให้คู่ความแต่ละฝ่ายได้ทราบถึงข้ออ้างข้อเถียงของอีกฝ่ายหนึ่ง และให้คู่ความแสดงพยานหลักฐานของฝ่ายตนเพื่อยืนยันข้อเท็จจริงที่ตนกล่าวอ้างและ/หรือหักล้างข้อเท็จจริงที่อีกฝ่ายหนึ่งกล่าวอ้าง (7)
2. ลักษณะทั่วไปของระบบวิธีพิจารณาความคดีปกครอง
วิธีพิจารณาความคดีปกครองนั้น เป็นที่ยอมรับกันตามจารีตประเพณีว่าวิธีพิจารณาที่ใช้อยู่ในศาลปกครองนั้นมีลักษณะพิเศษบางประการที่ตรงกันข้ามกับวิธีพิจารณาความแพ่ง โดยความแตกต่างกันที่ทำให้เห็นว่า วิธีพิจารณาคดีปกครองมีลักษณะที่พิเศษอันแสงความเป็นเอกเทศของวิธีพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งหลักโดยทั่วไปแล้ว ลักษณะพิเศษของวิธีพิจารณาคดีปกครองมี 5 ประการ คือ 1) วิธีพิจารณาในระบบไต่สวน (Caratère inquisitorial de la procédure) 2) วิธีพิจารณาที่ใช้เอกสารเป็นหลัก (Caratère écrit de la procédure) 3) วิธีพิจารณาคดีปกครองเป็นความลับ (Caratère secret de la procédure) 4) วิธีพิจารณาคดีที่ไม่เสียค่าใช้จ่าย (Caratère gratuit de la procédure) และ 5) วิธีพิจารณาที่การฟ้องคดีไม่มีผลเป็นการทุเลาตามกฎหรือคำสั่งที่ถูกฟ้อง (Caratère non suspensif de la procédure) (8) แต่ในที่นี้ผู้เขียนได้แยกออกมาเป็น 7 ประการเพื่อความชัดเจนในความเข้าใจทั่วไป ในลักษณะสำคัญของวิธีพิจารณาคดีปกครองโดยทั่วไปมีดังนี้
1) วิธีพิจารณาคดีมีลักษณะโต้แย้งกัน
ลักษณะการโต้แย้งกันนี้ จะเหมือนกับวิธีพิจารณาคดีทั่วไป กล่าวคือ ศาลต้องฟังคู่กรณีทุกฝ่าย และต้องแจ้งให้คู่กรณีทราบถึงความเป็นไปของคดี ตลอดจนให้โอกาสคู่กรณีในการชี้แจงและแสดงหลักฐานประกอบข้ออ้างของตน ตลอดจนแก้ข้ออ้างของอีกฝ่ายหนึ่ง หลักนี้ใช้แม้กับคดีขอให้เพิกถอนเพราะเกินอำนาจ ซึ่งโดยปกติตามทฤษฎีถือว่าไม่มีผู้ถูกฟ้องคดี เพราะฟ้องให้เพิกถอนนิติกรรมทางปกครองได้โดยไม่ได้ฟ้องคนทำนิติกรรม แต่ก็ต้องให้ผู้ทำนิติกรรมทางปกครองชี้แจงแสดงพยานหลักฐานหักล้างข้ออ้างของผู้ฟ้องคดีขอให้เพิกถอน (9)
2) วิธีพิจารณาคดีใช้ระบบไต่สวน
เนื่องจากศาลปกครองไม่เพียงแต่จะมีบทบาทในการคุ้มครองเอกชนจากการใช้อำนาจตามอำเภอใจของฝ่ายปกครองเท่านั้น หากแต่ยังมีบทบาทในการพิทักษ์ประโยชน์สาธารณะ (Trutee of Public Interest) อีกด้วย ดังนั้น กฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองของประเทศต่างๆ จึงใช้ระบบไต่สวน เพื่อให้ศาลปกครองสามารถแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีและพยานหลักฐานที่จำเป็นแก่การพิสูจน์ข้อเท็จจริงให้ได้มากที่สุดและอย่างรอบด้านที่สุด กล่าวคือก่อให้เกิดดุลยภาพระหว่างประโยชน์สาธารณะและประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน (10)
ในกระบวนพิจารณาแบบไต่สวน ศาลจะเป็นผู้ดำเนินการเอง ดังจะเห็นได้จากการกำหนดระยะเวลาในการแสวงหาข้อเท็จจริง ในการจัดทำคำให้การ คำคัดค้านคำให้การ คำแถลง ฯลฯ การสั่งให้ฝ่ายปกครองส่งพยานหลักฐานต่างๆ ให้ศาล การซักถามคู่กรณีและพยานเป็นต้น อย่างไรก็ตาม แม้ว่าโดยหลักแล้วระบบวีพิจารณาคดีปกครองจะเป็นแบบไต่สวนแต่ก็มีการนำลักษณะในกระบวนพิจารณาแบบกล่าวหามาใช้ เช่น การฟ้องคดีต้องริเริ่มของคู่กรณี มิใช่โดยศาล เพราะศาลเห็นความไม่ชอบด้วยกฎหมายของการออกกฎหรือคำสั่ง แล้วนำมาดำเนินการเสียเอง ศาลจะต้องพิจารณาพิพากษาไปตามกรอบของคำฟ้องและคำขอท้ายฟ้อง เว้นแต่จะเป็นปัญหาเรื่องความสงบเรียบร้อย การใช้หลักว่าด้วยการโต้แย้ง การคัดค้านตุลาการ เป็นต้น (11)
3) วิธีพิจารณาคดีเป็นลายลักษณ์อักษร
ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองเป็นระบบที่กระบวนการพิจารณาจะกระทำเป็นลายลักษณ์อักษรเกือบทั้งหมด ตั้งแต่คำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ คำแถลง ฯลฯ ดังนั้น การแถลงด้วยวาจาในวันนั่งพิจารณา คู่กรณีจะนำเสนอประเด็นหรือพยานหลักฐานซึ่งมิได้ปรากฏอยู่ในเอกสารต่างๆ ที่เป็นลายลักษณ์อักษรที่เคยเสนอต่อศาลไว้แล้วไม่ได้ ศาลไม่ยอมให้การแถลงด้วยวาจามาหักล้างหรือแทนเอกสารหลักฐานต่างๆ ที่เป็นลายลักษณ์อักษร คำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลก็อาศัยเอกสารหลักฐานที่เป็นลายลักษณ์อักษรในสำนวนเป็นสำคัญ (12)
4) วิธีพิจารณาคดีเสียค่าใช้จ่ายน้อย
ค่าใช้จ่ายในกระบวนพิจารณาคดีปกครองจะถูกว่ากระบวนพิจารณาทางแพ่ง เพราะในคดีที่ฟ้องว่าฝ่ายปกครองกระทำเกินอำนาจ ซึ่งเป็นคดีที่เกี่ยวกับปัญหาความชอบด้วยกฎหมายทั้งหลายของการกระทำฝ่ายปกครอง และเป็นคดีส่วนใหญ่ของศาลปกครอง ไม่จำเป็นต้องมีทนายความ เอกสารต่างๆ ไม่ต้องผ่านการรับรองของเจ้าหน้าศาล เช่น ในกระบวนพิจารณาทางแพ่ง ซึ่งต้องเสียค่ารับรอง เอกสารต่างๆ สามารถส่งทางไปรษณีย์ลงทะเบียนหรือส่งตามระบบราชการปกติได้ ค่าธรรมเนียมจะถูกกว่าในคดีแพ่ง (13)
5) วิธีพิจารณาคดีปกครองยึดรูปแบบน้อย และง่ายกว่าวิธีพิจารณาในศาลยุติธรรม (14)
6) วิธีพิจารณาคดีเป็นแบบกึ่งลับ
โดยปกติประเพณี ฝ่ายปกครองจะทำงานในลักษณะปิดลับ กระบวนการชั้นตอนภายในก่อนมีการกระทำทางปกครองจะไม่เปิดเผยต่อสาธารณะ การเปิดเผยจะเป็นกรณีของการออกกฎเท่านั้น ส่วนคำสั่งจะเป็นการแจ้งไปยังผู้รับคำสั่งโดยตรง ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองได้รับอิทธิพลมาจากประเพณีการปฏิบัติราชการในลักษณะปิดลับดังกล่าว กล่าวคือ การพิจารณาจะไม่กระทำโดยไม่เปิดเผยแว้แต่จะมีกฎหมายบัญญัติให้กระทำโดยเปิดเผย (15) เพราะฉะนั้นในกระบวนพิจารณาคดีคู่ความเท่านั้นที่มีสิทธิรับทราบคำคู่ความและเอกสารหลักฐานต่างๆ เกี่ยวกับคดีของตน เนื่องจากลักษณะของระบบวิธีพิจารณาคดีปกครอง จะต้องเปิดโอกาสให้คู่ความโต้แย้งกัน ตามหลักว่าด้วยการโต้แย้ง กล่าวคือ ศาลจะต้องให้คู่กรณีรับทราบการดำเนินการทั้งปวงในการพิจารณา คู่กรณีจึงมีสิทธิที่จะตรวจดูสำนวนหรือขอคัดถ่ายเอกสารไปจากศาลได้ แต่เอกสารบางประการเช่น รายงานกระบวนพิจารณาภายในของศาลคู่กรณีไม่มีสิทธิที่จะตรวจคัดถ่ายได้
7) การฟ้องคดีต่อศาลปกครองไม่เป็นการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งทางปกครอง
นิติสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับเอกชนนั้น เป็นนิติสัมพันธ์ที่ตั้งอยู่บนพื้นฐานความไม่เสมอภาค ทั้งเพราะฝ่ายปกครองมีอำนาจที่กระทำการฝ่ายเดียวเพื่อประโยชน์สาธารณะ ไม่ว่าด้วยการออกกฎหรือคำสั่งอันส่งผลกระทบต่อสถานภาพทางกฎหมายของบุคคล ดังนั้นการใช้อำนาจลักษณะของการกระทำฝ่ายเดียวดังกล่าวจึงต้องเป็นไปโดยชอบด้วยกฎหมาย อย่างไรก็ดีในประเทศฝรั่งเศสถือหลัก สันนิฐานว่ากระทำทางปกครองนั้นชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้ เพื่อมิให้เกิดปัญหาในการบริหารราชการแผ่นดิน (16) ถ้าฝ่ายเอกชนเห็นว่า การกระทำของฝ่ายปกครองไม่ชอบด้วยกฎหมาย เมื่อฟ้องคดีต่อศาลปกครองแล้ว การฟ้องคดีไม่มีผลเป็นการเทาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งของฝ่ายปกครอง หากผู้ฟ้องคดีประสงค์จะขอทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งของฝ่ายปกครองจะต้องยื่นคำร้องขอขอให้ศาลปกครองมีคำสั่งทุเลาการบังคับตามกฎหมายหรือคำสั่งทางปกครองต่างหาก ซึ่งวิธีพิจารณาคดีปกครองของศาลปกครองไทยถือหลักเดียวกับศาลปกครองฝรั่งเศส แต่วิธีพิจารณาคดีของศาลปกครองเยอรมันการฟ้องคดีถือว่าเป็นการทุเลาการบังคับตามกฎหรือคำสั่งของฝ่ายปกครอง
การดำเนินกระบวนพิจารณาคดีทางปกครองมีความแตกต่างจากกระบวนพิจารณาคดีแพ่งในศาลยุติธรรมโดยทั่วไป กล่าวคือ ในคดีปกครองศาลปกครองจะดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงในระบบไต่สวนโดยตุลาการทำหน้าที่เป็นผู้ดำเนินกระบวนพิจารณาด้วยตนเอง ไม่ว่าจะเป็นการจัดให้มีกระบวนการโต้ตอบเป็นลายลักษณ์อักษรระหว่างคู่กรณีในรูปของคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ และคำให้การเพิ่มเติม ซึ่งตุลาการอาจกำหนดประเด็นในการโต้ตอบให้แก่คู่กรณีด้วยก็ได้ จากนั้นตุลาการจะแสวงหาข้อเท็จจริงเพิ่มเติมด้วยการนัดไต่สวนคู่กรณีและพยานหลักฐานของแต่ละฝ่าย โดยตุลาการจะเป็นผู้ซักถามด้วยตนเอง และไม่ผูกพันอยู่พยานหลักฐานที่คู่กรณีนำมาในคดีเท่านั้น ตุลาการสามารถแสวงหาข้อเท็จจริงหรือพยานหลักฐานอื่นๆ ที่จำเป็นด้วยตนเอง เช่น การเรียกพยานบุคคล พยานเอกสาร พยานผู้เชี่ยวชาญ การตรวจสอบบุคคล หรือสถานที่ เป็นต้น จึงมีความแตกต่างจากกระบวนพิจารณาคดีแพ่งในศาลยุติธรรมโดยทั่วไป ที่ใช้ระบบกล่าวหา ซึ่งผู้พิพากษาเป็นเพียงผู้กำกับดูแลให้คู่ความปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ว่าด้วยกระบวนพิจารณาและจดบันทึกการดำเนินกระบวนพิจารณา โดยปล่อยให้กระบวนพิจารณาดำเนินไปตามที่คู่ความจะกล่าวอ้าง นำสืบ หักล้าง ต่อสู้ด้วยพยานหลักฐาน ของแต่ละฝ่ายที่นำเข้ามาสู่คดีเท่านั้น ผู้พิพากษาไม่มีหน้าที่แสวงหาข้อเท็จจริงด้วยตนเอง ดังนั้น การดำเนินคดีในศาลยุติธรรม จึงขึ้นอยู่กับเทคนิค ความเชี่ยวชาญของคู่ความ หรือทนายความของคู่ความเป็นสำคัญ ซึ่งหากใช้วิธีการเดียวกันนี้ในการดำเนินกระบวนพิจารณาคดีปกครอง ก็จะเห็นได้ว่า เอกชนผู้ฟ้องคดีจะอยู่ในฐานะที่เสียเปรียบ ฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดีอย่างมาก เพราะคดีปกครองโดยทั่วไป เป็นข้อพิพาทระหว่างประชาชนกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งฝ่ายรัฐย่อมมีเครื่องไม้เครื่องมือต่างๆ มีกลไกระบบงานและบุคคลกรที่พร้อมเพรียงในการต่อสู้คดีมากกว่าประชาชน รวมทั้งพยานหลักฐาน ส่วนใหญ่มักจะอยู่ในความครอบครองของหน่วยงานของรัฐ เพราะฉะนั้นตุลาการในศาลปกครองจึงจำเป็นเข้ามาแสวงหาข้อเท็จจริงด้วยตนเองตามระบบไต่สวนเพื่อสร้างความเป็นธรรมในการดำเนินกระบวนพิจารณาคดี (17)
3. การแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีของศาลปกครอง
การแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครองที่ใช้ระบบไต่สวนนั้น การดำเนินคดีของศาลปกครองจะใช้ระบบพิจารณาจากเอกสารเป็นหลัก การแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีนี้เป็นขั้นตอนที่สำคัญมากของการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลทุกศาล ทั้งนี้เพราะว่าก่อนที่ศาลจะพิพากษาคดีใดได้ ศาลจะต้องตรวจสอบให้ได้ความเป็นยุติเสียก่อนว่าข้อเท็จจริงแห่งคดีมีว่าอย่างไร ระบบการแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีในกฎหมายวิธีพิจารณาความเปรียบเทียบมีอยู่ 2 ระบบ ใหญ่ๆ คือ ระบบกล่าวหา (Accusatorial System) กับระบบไต่สวน (Inquisitorial System) ตามระบบกล่าวหา คู่ความ (คู่กรณี) มีหน้าที่ที่จะต้องเสนอข้อเท็จจริงแห่งคดีต่อศาล คู่ความฝ่ายใดกล่าวอ้างข้อเท็จจริงใด คู่ความฝ่ายนั้นมีหน้าที่พิสูจน์ความมีอยู่ของข้อเท็จจริงนั้น (actori incumbit probation) และศาลก็จะต้องพอใจอยู่แต่เฉพาะกับข้อเท็จจริงที่คู่ความกล่าวอ้าง และพยานหลักฐานที่คู่ความนำสืบ แต่ตามระบบไต่สวนนั้น ศาลเป็นผู้ดำเนินการแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีโดยความร่วมมือของคู่ความ ดังนั้น ศาลจึงไม่จำเป็นต้องผูกพันกับข้อเท็จจริงที่คู่ความกล่าวอ้างในคำฟ้องหรือคำให้การ และพยานหลักฐานที่คู่ความนำสืบ แต่อาจแสวงหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเพิ่มเติมได้ตามความเหมาะสม (18)
ดังนั้นในการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครองจะมีกระบวนในการแสวงหาข้อเท็จจริงในสองส่วนที่สำคัญคือ การการแสวงหาข้อเท็จจริงจากเอกสารที่คู่ความโต้ตอบกัน และการแสวงหาข้อเท็จจริงโดยศาลปกครอง
ตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 บทบาทในการแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีจะอยู่ที่ ตุลาการเจ้าของสำนวน กล่าวคือเมื่อองค์คณะในศาลปกครองใดได้รับสำนวนคดีแล้ว ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองชั้นต้นหรือ ตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุดในองค์คณะนั้น แล้วแต่กรณี ต้องแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองในองค์คณะของตนคนหนึ่งเป็นตุลาการเจ้าของสำนวนเพื่อเป็นผู้ดำเนินการรวบรวมข้อเท็จจริงจากคำฟ้อง คำชี้แจงของคู่กรณี และรวบรวมพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้อง ทั้งนี้ โดยพนักงานคดีปกครองเป็นผู้ช่วยดำเนินการตามที่ตุลาการเจ้าของสำนวนมอบหมาย (19) และให้ตุลาการเจ้าของสำนวนทำหน้าที่ตรวจสอบและเสนอความเห็นในข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายต่อองค์คณะพิจารณาพิพากษา (20) ในการทำหน้าที่ดังกล่าว ตุลาการเจ้าของสำนวนย่อมมีอำนาจ ดังต่อไปนี้ (21)
(1) มีคำสั่งเรียกให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องชี้แจงข้อเท็จจริงหรือให้ความเห็นเป็นหนังสือเกี่ยวกับการปฎิบัติงานของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้อง
(2) มีคำสั่งเรียกให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐส่งวัตถุ เอกสาร หรือพยานหลักฐานอื่นที่เกี่ยวข้อง หรือให้ความเห็นในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง หรือส่งผู้แทนหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในหน่วยงานทางปกครองนั้นมาชี้แจงหรือให้ถ้อยคำประกอบการพิจารณา
(3) มีคำสั่งเรียกให้คู่กรณีมาให้ถ้อยคำหรือนำพยานหลักฐานมาประกอบการพิจารณา
(4) มีคำสั่งเรียกให้บุคคลที่เกี่ยวข้องกับคดีมาให้ถ้อยคำ หรือส่งพยานหลักฐานมาประกอบการพิจารณา
(5) ไต่สวนหรือมีคำสั่งในเรื่องใดที่มิใช่การวินิจชี้ขาดคดี
ในกรณีที่จำเป็น ตุลาการเจ้าของสำนวนหรือบุคคลที่ได้รับมอบหมายจากตุลาการเจ้าของสำนวนมีอำนาจไปตรวจสอบสถานที่ บุคคล หรือสิ่งใดเพื่อประกอบการพิจารณาก็ได้ (22)
ตามระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 การแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีแยกออกเป็น 2 ส่วนคือ การแสวงหาข้อเท็จจริงจากคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ และคำให้การเพิ่มเติมส่วนหนึ่งกับการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลอีกส่วนหนึ่ง
3.1 การแสวงหาข้อเท็จจริงจากคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ และคำให้การเพิ่มเติม
ในการแสวงหาข้อเท็จจริงจากคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ และคำให้การเพิ่มเติม ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2543 กำหนดว่า เมื่อตุลาการเจ้าของสำนวนได้ตรวจคำฟ้องคดีใดและเห็นว่าเป็นคำฟ้องที่สมบูรณ์ครบถ้วนแล้วให้มีคำสั่งรับคำฟ้องและมีคำสั่งให้ผู้ถูกฟ้องคดีทำคำให้การ โดยส่งสำเนาคำฟ้องและสำเนาพยานหลักฐานไปด้วย ในกรณีที่เห็นสมควร จะกำหนดประเด็นที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องให้การ หรือให้จัดส่งพยานหลักฐานที่เกี่ยวข้องหรือที่เป็นประโยชน์แก่การพิจารณาของศาลด้วยก็ได้ ผู้ถูกฟ้องต้องยื่นคำให้การโดยชัดแจ้งแสดงการปฎิเสธหรือยอมรับข้อหาที่ปรากฏในคำฟ้องและคำขอท้ายฟ้องและเหตุแห่งการนั้น พร้อมทั้งส่งพยานหลักฐานตามที่ตุลาการเจ้าของสำนวนกำหนด โดยจัดทำสำเนาคำให้การและสำเนาพยานหลักฐานดังกล่าวที่รับรองถูกต้องหนึ่งชุดหรือตามจำนวนที่ตุลาการเจ้าของสำนวนกำหนดยื่นมาพร้อมกับคำให้การด้วย ทั้งนี้ภายในสามสิบวันแต่วันที่ได้รับสำเนาคำฟ้อง หรือภายในระยะเวลาที่ศาล ในกรณีที่ผู้ถูกฟ้องคดีมิได้จัดทำคำให้การพร้อมทั้งพยานหลักฐานยื่นต่อศาลภายในระยะเวลาที่กำหนด ถือว่าผู้ถูกฟ้องคดียอมรับข้อเท็จจริงตามข้อหาของผู้ฟ้องคดี และศาลจะพิจารณาพิพากษาต่อไปตามที่เห็นเป็นการยุติธรรม เมื่อผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การแล้วศาลตุลาการเจ้าของสำนวนจะต้องส่งสำเนาคำให้การพร้อมทั้งสำเนาพยานหลักฐานไปยังผู้ฟ้องคดีเพื่อให้ผู้ฟ้องคดีคัดค้านหรือยอมรับคำให้การหรือพยานหลักฐานที่ผู้ถูกฟ้องยื่นต่อศาล ในการนี้ตุลาการเจ้าของสำนวนจะกำหนดประเด็นที่ผู้ถูกฟ้องคดีต้องชี้แจงหรือให้จัดส่งพยานหลักฐานใดๆก็ได้ ถ้าประสงค์จะคัดค้านคำให้การ ผู้ฟ้องคดีต้องทำคำคัดค้านคำให้การนั้นยื่นต่อศาลพร้อมทั้งสำเนาหนึ่งชุดหรือตามจำนวนที่ศาลกำหนด ทั้งนี้ ภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับสำเนาคำให้การหรือภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนดถ้าไม่ประสงค์จะคัดค้านคำให้การ แต่ประสงค์จะให้ศาลพิจารณาพิพากษาคดีต่อไป ผู้ฟ้องคดีต้องแจ้งเป็นหนังสือให้ศาลทราบภายในระยะเวลาดังกล่าว ในกรณีที่ผู้ฟ้องคดีไม่ดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดดังกล่าว ศาลมีอำนาจสั่งจำหน่ายคดีออกจากสารบบความ เมื่อได้รับคำคัดค้านคำให้การของผู้ฟ้องคดีแล้ว ตุลาการเจ้าของสำนวนต้องส่งสำเนาคำคัดค้านคำให้การนั้นให้ผู้ถูกฟ้องคดีเพื่อยื่นคำให้การเพิ่มเติมต่อศาลภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ที่ได้รับสำเนาคำคัดค้านคำให้การหรือภายในระยะเวลาที่ศาลกำหนด และเมื่อได้รับคำให้การเพิ่มเติมจากผู้ถูกฟ้องคดีแล้ว ศาลต้องส่งสำเนาคำให้การเพิ่มเติมนั้นให้แก่ผู้ฟ้องคดี เมื่อกำหนดระยะเวลาดังกล่าวล่วงพ้นไปแล้ว หรือเมื่อผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การเพิ่มเติมแล้ว แล้วแต่กรณี ตุลาการเจ้าของสำนวนมีอำนาจจัดทำบันทึกของตุลาการเจ้าของสำนวนเสนอองค์คณะเพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไป (23)
3.2 การแสวงหาข้อเท็จจริงของตุลาการเจ้าของสำนวน
ในการพิจารณาพิพากษาคดีของศาลปกครองนั้น ศาลมีอำนาจแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีได้ตามความเหมาะสม โดยอาจแสวงหาข้อเท็จจริงจากพยานบุคคลพยานเอกสาร พยานผู้เชี่ยวชาญ หรือพยานหลักฐานอื่นนอกเหนือจากพยานหลักฐานของคู่กรณีที่ปรากฏในคำฟ้อง คำให้การ คัดค้านคำให้การ หรือคำให้การเพิ่มเติม โดยตุลาการเจ้าของสำนวนมีอำนาจออกคำสั่งเรียกคู่กรณีหรือบุคคลที่เกี่ยวข้องมาให้ถ้อยคำได้ตามที่เห็นสมควร โดยคำสั่งศาลดังกล่าวต้องกำหนดประเด็นข้อเท็จจริงที่จะทำการไต่สวนให้ชัดเจน และศาลต้องแจ้งกำหนดการไต่สวนให้คู่กรณีที่เกี่ยวข้องทราบล่วงหน้าเพื่อเปิดโอกาสให้คู่กรณีนั้นคัดค้านหรือชี้แจงข้อเท็จจริงได้ แต่ถ้าข้อเท็จจริงที่จะทำการไต่สวนเป็นข้อเท็จจริงที่ไม่มีผลกระทบต่อการพิจารณาพิพากษาคดี หรือคู่กรณีที่เกี่ยวข้องได้ทราบข้อเท็จจริงนั้นมาก่อนแล้ว ศาลจะไม่แจ้งกำหนดการไต่สวนให้คู่กรณีนั้นทราบก็ได้ อนึ่ง พยานที่ศาลมีคำสั่งเรียกมาให้ถ้อยคำอาจเสนอพยานหลักฐานใด ๆ เพื่อประกอบการให้ถ้อยคำของตนได้ ถ้าพยานหลักฐานนั้นอยู่ในประเด็นที่ศาลมีคำสั่งให้มีการไต่สวน
ในระหว่างการแสวงหาข้อเท็จจริงแห่งคดีตามอำนาจหน้าที่นั้น ตุลาการเจ้าของสำนวนต้องเปิดโอกาสให้คู่กรณีได้ทราบถึงข้ออ้างหรือข้อโต้แย้งของแต่ละฝ่าย และให้คู่กรณีแสดงพยานหลักฐานของฝ่ายตนเพื่อยืนหรือหักล้างข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายได้ (24) อนึ่ง ในกรณีที่คู่กรณีที่เป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐไม่ดำเนินการภายในระยะเวลาที่กำหนดดังกล่าวหรือมีพฤติการณ์ประวิงคดีให้ล่าช้า ศาลปกครองอาจรายงานผู้บังคับบัญชา ผู้กำกับดูแล ผู้ควบคุม หรือนายกรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการแก้ไขปรับปรุงหรือสั่งการหรือลงโทษทางวินัยต่อไปก็ได้ ทั้งนี้ โดยไม่เป็นการตัดอำนาจที่ศาลจะมีคำสั่งลงโทษฐานละเมิดอำนาจศาล (25) ในทำนองเดียวกันถ้าผู้ฟ้องคดีได้รับคำสั่งให้มาให้ถ้อยคำหรือแสดงพยานหลักฐานแล้ว ไม่ดำเนินการตามคำสั่งนั้นภายในกำหนดโดยไม่มีแหตุผลอันสมควร ตุลาการเจ้าของสำนวนก็อาจเสนอความเห็นให้องค์คณะพิจารณาพิพากษาคดีมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีเสียก็ได้ แต่คดีที่ศาลปกครองได้จำหน่ายคดีโดยเหตุดังกล่าว ถ้าภายในเก้าสิบวันนับแต่วันที่ศาลปกครองมีคำสั่งให้จำหน่ายคดี ผู้ฟ้องคดีแสดงให้เป็นที่พอใจแก่ศาลปกครองได้ว่าการที่ตนไม่สามารถปฎิบัติตามคำสั่งได้นั้น เป็นเพราะเหตุสุดวิสัยหรือมีเหตุอันสมควร ศาลปกครองจะอนุญาตให้พิจารณาใหม่หรือฟ้องคดีใหม่ก็ได้ (26)
4. ปัญหาการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครอง
กระบวนการพิจารณาคดีปกครองของศาลปกครองตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 เป็นระบบไต่สวน โดยตุลาการเจ้าของสำนวนมีบทบาทและอำนาจหน้าที่ในการแสวงหาข้อเท็จจริงอย่างมาก ซึ่งตามกระบวนการไต่สวนของศาลปกครองจะเน้นในการแสวงหาข้อเท็จจริงจากเอกสารเป็นหลัก เนื่องจากปัญหาที่ศาลปกครองจะพิจารณาโดยหลักเป็นปัญหาความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของฝ่ายปกครอง (27) มิได้เน้นการพิจารณาตามหลักวาจาซึ่งเป็นหลักพื้นฐานของกระบวนพิจารณาคดีแพ่ง ซึ่งเป็นหลักที่ก่อเกิดมาตั้งแต่การปฏิรูปการดำเนินกระบวนพิจารณาในช่วงศตวรรษที่ 19 (28) ดังนั้นในการจัดตั้งศาลปกครองทั้งประเทศฝรั่งเศสและประเทศเยอรมันจึงใช้ระบบไต่สวนที่มีกระบวนพิจารณาด้วยเอกสารเป็นหลัก และในการจัดตั้งศาลปกครองของไทยจึงได้ใช้หลักการเดียวกันซึ่งเป็นหลักการที่เริ่มใช้มาตั้งแต่ศตวรรษที่ 19 ซึ่งสามารถพิจารณาคดีไปด้วยความรวดเร็ว และหลักการของการจัดตั้งศาลปกครองที่เน้นความรวดเร็ว แทนกระบวนพิจารณาคดีแพ่งที่มีความล่าช้า ดังนั้น หลักกระบวนพิจารณาด้วยเอกสารจึงเป็นการสนองตอบหลักความรวดเร็วของการพิจารณาคดีปกครอง และให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชนที่ได้รับความเดือนร้อนหรือเสียหายจากการกระทำของฝ่ายปกครอง ซึ่งตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 และรวมทั้งในทางปฏิบัติกลับปรากฏว่า การใช้หลักกระบวนพิจารณาด้วยเอกสารแต่เพียงประการเดียวนั้นก่อให้เกิดความล่าช้าและความไม่เป็นธรรมแก่คู่กรณีอย่างมาก และตามตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 ให้อำนาจตุลาการเจ้าของสำนวน ในการไต่สวนหรือเรียกพยานหลักฐานอย่างกว้าง แต่ในทางปฏิบัติกลับปรากฏว่า มีคดีจำนวนมากที่ตุลาการเจ้าของสำนวน ไม่เคยใช้อำนาจของตนในการไต่สวนพยานหลักฐานเพิ่มเติมนอกจากที่ปรากฏในเอกสารแต่อย่างใด ผู้เขียนจึงเสนอปัญหาการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครองดังนี้
4.1 ปัญหาการพิจารณาด้วยเอกสารเป็นหลัก
ในการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลที่เน้นค้นหาความจริงจากคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ และคำให้การเพิ่มเติม รวมทั้งพยานเอกสารที่ส่งมาพร้อมกัน หรือที่ศาลปกครองเรียกเพิ่มเติมเข้ามาในคดี ตามหลักการแล้วหากพยานเอกสารเป็นเอกสารที่ถูกต้อง แท้จริง ย่อมทำให้สามารถรับฟังข้อเท็จจริงจากเอกสารได้ แต่ในทางปฏิบัติที่พบจำนวนมากว่า เอกสารต่างที่เกี่ยวข้องการกระทำทางปกครองนั้นอยู่ในความครอบครองของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเกือบทั้งหมด ในการเสนอพยานเอกสารต่อศาลปกครองของเจ้าหน้าที่ได้พบว่า มีการปิดบังซ้อนเร่น พยานเอกสารที่เป็นผลร้ายแก่ตนเอง หรือมีการสร้างพยานเอกสารย้อนหลัง เพื่อทำให้การกระทำทางปกครองของตนเองประกอบด้วยเหตุผลหรือเพื่อปกปิดความผิดของตนเอง ซึ่งในการพิจารณาของศาลปกครองก็พบว่า มักเชื่อว่าเอกสารที่จัดทำโดยเจ้าหน้าที่นั้นเป็นเอกสารที่ถูกต้องแท้จริง โดยไม่มีการแสวงหาข้อเท็จจริงหรือสืบพยานที่ค้นหาว่าเอกสารที่เจ้าหน้าที่เสนอต่อศาลปกครองนั้นถูกต้องแท้จริงตามที่เจ้าหน้าที่จัดทำหรือไม่ อีกทั้งเอกสารของเจ้าหน้าที่ที่จัดทำนั้น มักจะมีข้อเท็จจริงที่อยู่ในเอกสาร ซึ่งศาลปกครองถือโดยหลักกว่า ข้อเท็จจริงที่ปรากฏในเอกสารเป็นข้อเท็จจริงที่เชื่อถือได้ ซึ่งความจริงแล้วทางปฏิบัติโดยมากพบว่าเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองได้รวบรวมข้อเท็จจริงที่ควบถ้วน ไม่เปิดโอกาสให้คู่กรณีได้เสนอข้อเท็จจริง อีกทั้งเป็นการพิจารณาเอกสารที่ข้อเท็จจริงทางเทคนิค เช่น รายงานผลกระทบทางสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ศาลปกครองจะมีมาตรการใดในการพิจารณาถึงความถูกต้องแท้จริงของเอกสารที่ต้องพิจารณาทางเทคนิค ดังนี้หากศาลปกครองพิจาณาเฉพาะเอกสารที่ปรากฏในสำนวนเพียงอย่างเดียวก็อาจจะถูกเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองหลอกลวงหรือสร้างพยานหลักฐานเท็จเพื่อปกปิดความผิดตนเองได้ และทำให้กระบวนพิจารณาคดีปกครองเป็นไปด้วยความอยุติธรรม แทนที่จะสนองความเป็นธรรมแก่ประชาชนตามความมุ่งหมายของการจัดตั้งศาลปกครอง ผู้เขียนจึงเห็นว่า หากมีการโต้แย้งพยานเอกสารใดแล้วควรที่ศาลปกครองจะต้องมีกระบวนการพิสูจน์ความถูกต้องแท้จริงของเอกสาร โดยมีการนำพยานบุคคลมาสืบพิสูจน์ความจริง และให้ศาลใช้ดุลพินิจชั่งน้ำหนักพยานความน่าเชื่อถือของพยานเอกสาร ดีกว่าที่จะเชื่อพยานเอกสารเป็นหลัก
4.2 ปัญหาการแสวงหาข้อเท็จจริงโดยตุลาการเจ้าของสำนวน
ตามมาตรา 55 สาม และมาตรา 57 พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และข้อ 50 ของระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 ให้อำนาจแก่ตุลาการเจ้าของสำนวนอย่างกว้างขวางในการแสวงหาข้อเท็จจริง โดยมีหลักสำคัญคือ มีอำนาจเรียกพยานหลักฐานและเรียกพยานบุคคลมาไต่สวนหรือให้ถ้อยคำใดๆ ก็ได้ ซึ่งเป็นไปตามระบบไต่สวนตามที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ซึ่งอำนาจในการแสวงหาข้อเท็จจริงของตุลาการเจ้าของสำนวนนี้เป็นระบบอุดช่องว่างหรือข้อบกพร่องของการแสวงหาข้อเท็จจริงที่เป็นการอำนวยความยุติธรรมแก่ประชาชน ที่ระบบพิจารณาด้วยเอกสารมีความบกพร่องหรือไม่สมบูรณ์ อันเป็นการหลักการที่ถูกต้อง แต่ในทางปฏิบัติหรือการพิจารณาคดีปกครองของศาลปกครองจำนวนมากพบว่า ตุลาการเจ้าของสำนวนน้อยคนและน้อยคดีที่จะใช้อำนาจตามมาตรา 55 และมาตรา 57 ในการแสวงหาข้อเท็จจริง โดยพบว่าเมื่อคดีเสร็จสิ้นการโต้ตอบทางเอกสารของคู่กรณีเสร็จสิ้นแล้ว ตุลาการเจ้าของสำนวนก็ปล่อยสำนวนคดีทิ้งไว้โดยแยแส่ ไม่สำรวจหรืออ่านสำนวนคดีเพื่ที่จะค้นหาข้อเท็จจริงเพิ่มเติมจากคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ คำให้การเพิ่มเติม แต่อย่างใด เมื่อถึงระยะเวลาหนึ่งก็นำข้อเท็จจริงที่ได้จากพยานเอกสารมาสรุปข้อเท็จจริง ไม่มีการใช้ดุลพินิจในการชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานใดๆ เลย ดังนั้นจึงไม่แปลกใจเลยว่า ข้อเท็จจริงที่ศาลปกครองสรุปได้นั้น ส่วนมากจะเชื่อในเอกสารที่ฝ่ายปกครองเป็นผู้จัดทำ ปัญหานี้มีสาเหตุสำคัญอีกประการหนึ่ง คือ ตุลาการศาลปกครองส่วนใหญ่นั้นมาจากอดีตข้าราชการ ที่โอนมาหรือสอบได้ จึงมีอคติที่ยึดถือว่าเอกสารราชการย่อมถูกต้องเป็นหลักและเชื่อในระบบราชการมากกว่าที่จะเชื่อถือฝ่ายประชาชน
ปัญหาอีกประการหนึ่งของการแสวงหาข้อเท็จจริงของตุลาการเจ้าของสำนวนคือ เมื่อตุลาการเจ้าของสำนวนใช้อำนาจเรียกพยานบุคคลหรือคู่กรณีมาไต่สวนแล้ว ในการไต่สวนนั้น ตุลาการเจ้าของสำนวนจะทำหน้าที่เป็นซักถาม แต่ในการซักถามของตุลาการนั้นมีข้อน่าสงสัยว่า หากเป็นพยานเท็จหรือพยานที่ปกปิดข้อเท็จจริงแล้ว ตุลาการศาลปกครองไม่เคยได้รับการฝึกฝนมาในการซักถามพยานเพื่อให้ได้ความจริง แล้วตุลาการศาลปกครองจะทำหน้าที่ได้หรือไม่ การที่ระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 ไม่เปิดโอกาสให้คู่ความได้ซักถามแล้วจะมีการพิสูจน์ความจริงกันอย่างไร
4.3 ปัญหาความล่าช้าของการแสวงหาข้อเท็จจริง
ปัญหาในการแสวงหาข้อเท็จจริงประการหนึ่งที่ ประชาชนผู้ฟ้องศาลปกครองได้ประสบปัญหาและมีความไม่พอใจ รวมทั้งมีความรู้สึกไปในทางที่ไม่ดีต่อศาลปกครอง และที่สำคัญบางครั้งกว่าศาลปกครองจะพิพากษา ประชาชนได้รับความเดือนร้อนหรือเสียหายเกินกว่าที่เยียวยาหรือ หรือต้องทนทุกข์กับความเดือนร้อนจนเสมือนเป็นชีวิตประจำของตนเองไปเสียแล้ว ความล่าช้านี้เกิดจากในกระบวนการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครอง ซึ่งพบว่าคดีเกือบทั้งหมดของศาลปกครองจะใช้เวลาในการพิจารณาในศาลปกครองชั้นต้นเป็นเวลา 2-3 ปี และมีคดีเพียงเล็กน้อย ไม่ถึงร้อยละ 5 ที่คดีสามารถพิจารณาเสร็จภายใน 6 เดือน ถึง 1 ปี จากการศึกษาของผู้เขียนทางสัมภาษณ์พูดคุยกับคู่กรณีที่เกี่ยวข้องการฟ้องร้องศาลปกครองได้พบว่าได้เกิดความล่าช้า ใน 2 ขั้นตอน คือ
ขั้นตอนการโต้ตอบทางเอกสารของ คำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ คำให้การเพิ่มเติม ซึ่งพบว่า เมื่อผู้ฟ้องคดีได้ยื่นคำฟ้องไปแล้ว กว่าศาลปกครองจะพิจารณาว่ารับฟ้องหรือไม่ ก็ใช้เวลานานเกินสมควร ซึ่งจะใช้เวลาตั้งแต่ 2 สัปดาห์ ขึ้นไป บางคดีก็ประสบพบว่ากว่าศาลปกครองจะมีคำสั่งรับฟองใช้เวลาถึง 4 เดือน ก็มี และเมื่อศาลปกครองรับฟ้องแล้ว จะต้องส่งคำฟ้องให้ผู้ถูกฟ้องคดียื่นคำให้การแก้คดีภายในสามสิบวัน ซึ่งส่วนมากผู้ถูกฟ้องจะเป็นหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่รัฐ ก็จะต้องส่งเรื่องให้พนักงานอัยการฝ่ายคดีปกครองเป็นผู้แก้คำให้การ ซึ่งคดีเกือบทั้งหมดพนักงานอัยการจะยื่นคำร้องขอขยายระยะยื่นคำให้การเป็นเวลาประมาณ 30 วัน ซึ่งก็พบศาลปกครองจะอนุญาตให้ขยายระยะทุกครั้ง และก็มีปรากฏอีกว่า พนักงานอัยการได้ยื่นขอขยายระยะถึง 2 ครั้งด้วยกัน รวมระยะเวลาที่ของขยาย 60 วัน เมื่อส่งคำให้การให้ฝ่ายผู้ฟ้องคดีซึ่งส่วนมากจะเป็นประชาชนแล้ว ประชาชนทั่วไปก็เชื่อในคำสั่งศาลปกครองก็จะทำคะคัดค้านคำให้การภายในเวลาที่ศาลปกครองกำหนด เนื่องจากประสงค์ที่จะให้การพิจารณาคดีของตนเป็นไปด้วยความรวดเร็ว แต่เมื่อส่งคำคัดค้านคำให้การให้แก่พนักงานอัยการยื่นคำให้การเพิ่มเติม ก็ปรากฏว่าพนักงานอัยการก็จะยื่นขอขยายระยะยื่นคำให้การเพิ่มเติมอีกครั้งและก็มีจำนวนมากที่ยื่นขอขยายระยะถึง 2 ครั้ง รวมระยะที่มีการโต้ตอบทางเอกสารทางคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ และคำให้การเพิ่มเติม เป็นเวลานานถึง 6 12 เดือน
ขั้นตอนการแสวงหาข้อเท็จจริงของตุลาการเจ้าของสำนวน ซึ่งพบว่า เมื่อคู่กรณีได้โต้ตอบทางเอกสารของคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ และคำให้การเพิ่มเติม เสร็จแล้ว ในระหว่างรอการสรุปข้อเท็จจริงของศาลปกครองหรือ ขั้นตอนที่เรียกว่า อยู่ระหว่างการแสวงหาข้อเท็จจริงโดยตุลาการเจ้าของสำนวน มีคดีจำนวนมากหรือเกือบร้อยละ 95 ที่ตุลาการเจ้าของสำนวนใช้เวลาในการแสวงหาข้อเท็จจริงเป็นนานเกินสมควร และเมื่อคู่กรณีเห็นว่าคดีพิจารณานานเกิน ได้ถามไปยังศาลปกครอง เจ้าหน้าที่ศาลปกครองก็ให้คำตอบเพียงแต่ว่า คดีอยู่ระหว่างแสวงหาข้อเท็จจริง โดยไม่แจ้งเลยว่าอยู่ระหว่างแสวงหาข้อเท็จจริงอะไรบ้าง ทำไมถึงนานเป็นปีแล้ว บางคดีพบว่า คดีใช้เวลาพิจารณานานถึง 3 ปี ในระหว่างการแสวงหาข้อเท็จจริง แต่เมื่อมีการสรุปข้อเท็จจริงให้แก่คู่กรณีกลับพบว่ ศาลปกครองไม่ได้แสวงหาข้อเท็จจริงใดๆ เพิ่มเติมเลย ได้แต่สรุปตามคำฟ้อง คำให้การ คำคัดค้านคำให้การ คำให้การเพิ่มเติมมาเท่านั้น ซึ่งจากการสัมภาษณ์พูดคุยกับคู่กรณีในศาลปกครองพบว่า ขั้นตอนการแสวงหาข้อเท็จจริงของตุลาการเจ้าของสำนวนนั้น มีความล่าช้าในกระบวนการเป็นอย่างมาก
จะเห็นได้ว่า ปัญหาความล่าช้าในกระบวนพิจารแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครองนั้น เกิดจากตัวตุลาการเจ้าของสำนวนเป็นหลัก และเกิดจากระบบของวิธีพิจารณาคดีปกครองที่ไม่รอบคอบและเร่งครัดให้ตุลาการเจ้าของสำนวนปฏิบัติตามหน้าที่นั้นเอง
5. ข้อเสนอแนะ
ผู้เขียน เห็นว่า ปัญหาการในการแสวงหาข้อเท็จจริงของศาลปกครองเกิดจากตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 ที่บัญญัติกฎหมายและวางระเบียบไม่รอบคอบ อีกทั้งไม่มีการพัฒนาตัวบุคคลของวงการตุลาการศาลปกครอง ผู้เขียนจึงเสนอแนะดังนี้
5.1 ควรกำหนดระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง ให้มีการกำหนดระยะเวลาในการแสวงหาข้อเท็จจริงโดยตุลาการเจ้าของสำนวน ควรกำหนดระยะเวลาให้ชัดเจน โดยผู้เขียนเสนอกำหนดใช้ระยะเวลาในการแสวงหาข้อเท็จจริงภายหลังจากเสร็จสิ้นการตอบโต้ทางเอกสาร จะต้องดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในเวลา 90 วัน นับแต่ศาลปกครองได้รับคำให้การหรือคำให้การเพิ่ม และให้ตุลาการเจ้าของสำนวนไม่สรุปข้อเท็จจริงภายใน 15 วันนับแต่วันสิ้นสุดการแสวงหาข้อเท็จจริง และหากตุลาการเจ้าของสำนวนไม่ปฏิบัติ ก็ควรเปิดโอกาสให้คู่กรณีมีสิทธิฟ้องตุลาการเจ้าของสำนวนต่อศาลปกครองได้ ดังเช่นเดียวกันที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองถูกฟ้องเช่นกัน
5.2 ควรกำหนดระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง เพิ่มโอกาสให้คู่กรณีได้เสนอให้มีการพิสูจน์เอกสาร ด้วยการนำพยานบุคคลมาสืบประกอบ และให้คู่กรณีมีสิทธิซักถามพยานบุคคลที่จะมาพิสูจน์พยานเอกสารด้วย นอกจากนี้ให้คู่กรณีมีสิทธิสรุปข้อเท็จจริงเสนอต่อศาลปกครอง และให้องค์คณะพิจารณาใช้ดุลพินิจชั่งน้ำหนักพยานในการสรุปข้อเท็จจริงด้วย มิใช่เพียงแต่สรุปข้อเท็จจริงจากเอกสารของคู่ความเท่านั้น
5.3 ควรกำหนดระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง เปิดโอกาสให้มีการนำหลักการพิจารณาคดีด้วยวาจามาใช้ตามความประสงค์ของคู่กรณีด้วย มิใช่เป็นเพียงเฉพาะตามความประสงค์ของตุลาการเจ้าของสำนวนเท่านั้น
เชิงอรรถ
(1) ฝ่ายแรกได้แก่ เข็มชัย ชุติวงศ์, วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, โสภณ รัตนากร, โอสถ โกสิน, จรัญ ภักดีธนากุล
(2) ฝ่ายที่สอง ได้แก่ คณิต ณ นคร, ณรงค์ ใจหาญ, สุรศักดิ์ ลิขสิทธิ์วัฒนกุล
(3) ณรงค์ ใจหาญ, หลักกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา, พิมพ์ครั้งที่ 8, กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2547, หน้า 26
(4) เข็มชัย ชุติวงศ์, กฎหมายลักษณะพยาน, พิมพ์ครั้งที่ 4 , กรุงเทพฯ: นิติบรรณาการ, 2536, หน้า 2 3.
(5) ณรงค์ ใจหาญ, เรื่องเดียวกัน, หน้า 26.
(6) เข็มชัย ชุติวงศ์, เรื่องเเดียวกัน, หน้า 3 4
(7) วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวศาลปกครอง, กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2544, หน้า 177.
(8) ประสาท พงษ์สุวรรณ์ และสุรีย์ เผ่าสุขถาวร, หลักกฎหมายทั่วไปว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง, วารสารวิชาการศาลปกครอง, ปีที่ 2 ฉบับที่ 2 พฤษภาคม-สิงหาคม 2545, หน้า 103-120.
(9) บวรศักดิ์ อวรรณโณ, วิธีพิจารณาคดีปกครองฝรั่งเศส วารสารกฎหมายปกครอง, หน้า 716.
(10) วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, เรื่องเดิม, หน้า 177.
(11) โภคิน พลกุล, ระบบวิธีพิจารณาคดีปกครอง, วารสารรพี47 คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัญสัมชัญ, 2547, หน้า 107.
(12) โภคิน พลกุล, เรื่องเดิม, หน้า 107-108.
(13) เรื่องเดียวกัน, หน้า 108.
(14) บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, เรื่องเดิม, หน้า 717.
(15) โภคน พลกุล, เรื่องเดิม, หน้า 107.
(16) โภคิน พลกุล, เรื่องเดิม, หน้า 108.
(17) สำนักงานศาลปกครอง, คู่มือปฏิบัติงานของตุลาการศาลปกครองและพนักงานคดีปกครอง, เอกสารประกอบการสัมมนาผู้ที่จะทำหน้าที่ตุลาการในศาลปกครองชั้นต้น, มกราคม 2544, หน้า 81.
(18) วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, เรื่องเดิม, หน้า 176-177.
มาตรา 56 วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
(19) มาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
(20) วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับศาลปกครอง, กรุงเทพฯ: วิญญูชน, 2544. หน้า 177- 179.
(21) อำพน เจริญชีวินทร์, ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการฟ้องและการดำเนินคดีในศาลปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ 3, กรุงเทพฯ: นิติธรรม, 2545, หน้า 337-338.
(22) วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, เรื่องเดิม. หน้า 177- 179.
(23) มาตรา 57 วรรคสาม แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
(24) มาตรา 57 วรรคสี่ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542
(25) วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, เรื่องเดิม. หน้า 182-183.
(26) การกระทำทางปกครอง ในความหมายอย่างกว้างรวมถึง นิติกรรมทางปกครอง สัญญาทางปกครอง และการใช้กำลังทางกายภาพของฝ่ายปกครอง
(27) วรรณชัย บุญบำรุง, หลักและทฤษฎีกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง เล่ม 1, กรุงเทพมหานคร: วิญญูชน, 2548. หน้า 48-49.
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
