| รัฐธรรมนูญใหม่ : ชะตากรรมใหม่ของประเทศ สังคมและประชาชน โดย ดร.เชาวนะ ไตรมาศ |
 |
|
|
| ดร.เชาวนะ ไตรมาศ สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
รัฐธรรมนูญเป็นทั้งชีวิตและลมหายใจของประเทศและผู้คนในประเทศด้วย การจัดทำรัฐธรรมนูญจึงถือเป็นภารกิจที่สำคัญยิ่ง เพราะรัฐธรรมนูญจะกำหนดความเป็นไปในชะตากรรมของประเทศและประชาชนในเวลาต่อมา รัฐธรรมนูญที่ดีจึงมีภาระในการนำพาประเทศ สังคมและประชาชนไปสู่เป้าหมายอันพึงประสงค์หรือประสบกับชะตากรรมใหม่ที่ดีได้ด้วย
กรณีประสบการณ์ในการจัดทำรัฐธรรมนูญของประเทศอเมริกา ถือเป็นภารกิจในการสถาปนารัฐขึ้นใหม่ให้เป็นรัฐแห่งมหาชนที่อุดมด้วยสิทธิเสรีภาพ ตามหลักการที่ว่าประชาชนย่อมมีสิทธิเสรีภาพที่จะแสวงหาความสุขมาใส่ตัวได้อย่างเสมอภาคเท่าเทียมกัน ส่วนกรณีประสบการณ์ในการจัดทำรัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศสนั้น ก็ถือได้ว่าเป็นภารกิจในการสถาปนาระบอบการเมืองการปกครองขึ้นใหม่ให้เป็นระบอบประชาธิปไตยที่สิทธิและเสรีภาพของประชาชนได้รับการประกันโดยรัฐธรรมนูญ ตามหลักการที่ว่า การปกครองของรัฐหากปราศจากการรับรองสิทธิเสรีภาพของประชาชนไว้ในรัฐธรรมนูญเสียแล้ว ย่อมถือได้ว่าไม่มีรัฐธรรมนูญอยู่ในรัฐ
การจัดทำรัฐธรรมนูญของไทยจากอดีตเมื่อปีพ.ศ.2475 ถึงปัจจุบันในปีพ.ศ. 2550 มีทั้งประสบการณ์ของการเปลี่ยนแปลงการเมืองการปกครองใหม่และการปฏิรูปการเมืองการปกครองใหม่
การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่ของไทยในปัจจุบันถือเป็นภารกิจในการจัดทำรัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูปการเมืองการปกครองใหม่ ซึ่งโดยหลักการถือว่าเป็นการจัดทำรัฐธรรมนูญในแนวทางของการปฏิรูปหรือการทำให้การเมืองการปกครองดีและมีความก้าวหน้ามากขึ้นกว่าเก่า ดังนั้น จึงเป็นที่คาดหมายได้ว่ารัฐธรรมนูญใหม่ต้องเป็นรัฐธรรมนูญที่ดีและมีความก้าวหน้ามากกว่าเดิม
เราเคยเห็นอเมริกาเป็นตัวอย่างของการจัดทำรัฐธรรมนูญเพื่อเป้าหมายในการสร้างรัฐใหม่ ซึ่งคุณูปการอันสำคัญยิ่งจากประสบการณ์ของอเมริกาในครั้งนั้นก็คือ การให้หลักคิดว่า ทำอย่างไรให้รัฐใหม่ที่ชาวอเมริกาจะสถาปนาขึ้นมาใหม่นั้นไม่เป็นอุปสรรคขัดขวางสิทธิเสรีภาพและความสุขของประชาชนได้ ซึ่งโดยนัยดังกล่าวก็คือ การมุ่งจำกัดและควบคุมอำนาจรัฐ นั่นเอง และเราก็ยังเคยเห็นฝรั่งเศสเป็นตัวอย่างของการจัดทำรัฐธรรมนูญเพื่อการสร้างการเมืองการปกครองใหม่ ซึ่งก็ได้ให้คุณูปการในหลักคิดที่สำคัญในอีกด้านหนึ่งก็คือการให้หลักคิดว่า ทำอย่างไรให้การเมืองการปกครองที่ชาวฝรั่งเศสจะสถาปนาขึ้นมาใหม่นั้นเกื้อหนุนให้การใช้สิทธิเสรีภาพของประชาชนนั้นมีผลทางปฏิบัติจริงอย่างเป็นรูปธรรมได้ โดยนัยดังกล่าวก็คือ การมุ่งปกป้องคุ้มครองและส่งเสริมสิทธิเสรีภาพของประชาชน นั่นเอง ดังนั้น การจัดทำรัฐธรรมนูญใหม่เพื่อการปฏิรูปของไทยจึงควรแสวงหาเป้าหมายอันพึงประสงค์ของการจัดทำรัฐธรรมนูญให้ได้ทั้งประโยชน์ของรัฐและประโยชน์ของการเมืองการปกครองไปพร้อมกันด้วย กล่าวคือ (1 ) ในส่วนของประโยชน์ต่อรัฐ รัฐธรรมนูญต้องปฏิรูปให้เกิดความเป็นนิติรัฐ (Legal State) ซึ่งเป็นรัฐที่ปกครองโดยกฎหมายที่แท้จริงได้ โดยเฉพาะการทำให้อำนาจรัฐถูกจำกัดควบคุมโดยกฎหมายได้ เพราะรัฐธรรมนูญจะไม่มีความหมายและไร้ซึ่งประโยชน์หากไม่มีความเป็นนิติรัฐมารองรับ ( 2) ในส่วนของประโยชน์ต่อการเมืองการปกครอง รัฐธรรมนูญต้องปฏิรูปให้เกิดความเป็นประชาธิปไตย(Democracy) ซึ่งเป็นการเมืองการปกครองของประชาชนคนส่วนใหญ่ โดยประชาชนและเพื่อประชาชนที่แท้จริงได้ โดยเฉพาะการทำให้สิทธิเสรีภาพของประชาชนมีสัมฤทธิผลได้เพราะรัฐธรรมนูญจะไม่มีความหมายและไร้ซึ่งประโยชน์หากไม่มีความเป็นประชาธิปไตยที่ประชาชนมีความหมายสำคัญอยู่ในระบบการเมืองการปกครอง
รัฐธรรมนูญเพื่อการปฏิรูป ซึ่งคาดหมายในการสร้างความเจริญก้าวหน้า และรัฐธรรมนูญเพื่อการสนองทั้งประโยชน์ต่อรัฐและประโยชน์ต่อการเมืองการปกครองซึ่งคาดหมายในการควบคุมอำนาจรัฐและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชน จึงเป็นรัฐธรรมนูญที่ต้องสร้างดุลยภาพระหว่างอำนาจรัฐกับสิทธิเสรีภาพของประชาชน พร้อมกันไปกับการสร้างความสอดคล้องระหว่างความเป็นนิติรัฐกับความเป็นประชาธิปไตยคู่ขนานกันไปด้วย
เป็นที่ทราบกันดีว่าการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นี้ ได้มีการแบ่งภารกิจสำคัญออกเป็น 2 ขั้นตอนคือ ขั้นตอนของการยกร่างรัฐธรรมนูญโดยรับฟังความเห็นจากประชาชน และขั้นตอนของการรับรองรัฐธรรมนูญโดยการออกเสียงประชามติหรือการลงประชามติโดยประชาชน ดังนั้น ประชาชนจึงต้องแยกบทบาทของตังเองออกเป็น 2 ส่วน คือ การให้ความเห็นประกอบการยกร่างรัฐธรรมนูญและการออกเสียงประชามติรับรองรัฐธรรมนูญ ซึ่งถือว่าเป็นบทบาทที่มีความสำคัญทั้ง 2 ส่วน ทั้งนี้ โดยบทบาทในแต่ละส่วนนั้น ประชาชนสามารถแยกพิจารณาออกเป็น 2 กรอบ คือ (1) กรอบของการร่างรัฐธรรมนูญ และ(2) กรอบของการรับรองรัฐธรรมนูญ
1. กรอบของการร่างรัฐธรรมนูญ เป็นกรอบที่ประชาชนต้องใช้ดุลพินิจในการพิจารณาสาระสำคัญของร่างรัฐธรรมนูญใน 3 ด้านด้วยกันคือ ( 1 ) สถานะของรัฐธรรมนูญ (2) หน้าที่ของรัฐธรรมนูญ และ(3) เป้าหมายของรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ
1.1 สถานะของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญควรดำรงสถานะของความเป็นเหรียญที่มีความสมบูรณ์คือจะต้องมีทั้งสองด้าน เพราะรัฐธรรมนูญเป็นทั้งกฎหมายและสถาบันทางการเมืองการปกครองตามคุณสมบัติเฉพาะของรัฐธรรมนูญที่เป็นทั้งกฎหมายสูงสุด (Supreme Law) และเป็นกฎหมายพื้นฐานทางการเมืองการปกครอง (Fundamental Law) ทั้งนี้โดยรัฐธรรมนูญต้องรักษาความเป็นกติกาสูงสุดในฐานะที่เป็นกฎหมายและความเป็นประชาธิปไตยในฐานะที่เป็นสถาบันทางการเมืองการปกครองด้วย ซึ่งในส่วนนี้มีสาระสำคัญที่ต้องพิจารณาคือ
1.1.1 มีสถานะของความเป็นกติกาสูงสุดของประเทศไทยและของคนไทยโดยทั่วไป เนื่องจากรัฐธรรมนูญต้องเป็นเบ้าหลอมของความเห็นพ้องของคนส่วนใหญ่ รัฐธรรมนูญจึงไม่ควรสร้างขึ้นเพื่อใช้กับคนส่วนน้อยเฉพาะกลุ่มหนึ่งกลุ่มใดคณะใด หรือเพื่อแก้ปัญหาของใคร หรือเพื่อการสนองประโยชน์ใครเป็นการเฉพาะ
1.1.2 มีสถานะของความเป็นประชาธิปไตยโดยรากฐานทางเนื้อหา เนื่องจากรัฐธรรมนูญต้องเป็นเบ้าหลอมกำหนดวิถีครรลองของการเมืองการปกครอง รัฐธรรมนูญจึงควรวางกรอบในการควบคุมตรวจสอบอำนาจของรัฐและการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนเป็นรากฐานสำคัญในทางเนื้อหา ไม่ควรสร้างเงื่อนไขทางรูปแบบภายนอกขึ้นมาเพื่อบิดเบือนหรือทำลายหลักการทางเนื้อหาของรัฐธรรมนูญ เช่น การแสวงหาสัญชาติใหม่ๆไม่ว่าจะเป็นไทยหรือเทศมาสอดแทรกใส่ให้รัฐธรรมนูญ การสร้างข้อยกเว้นพิเศษ เหตุผลพิเศษ หรือการตั้งโจทก์กับตัวบุคคลแบบเฉพาะตัว เฉพาะกรณี เฉพาะเหตุการณ์ หรือการลดทอนมาตรฐานของประชาธิปไตยลงให้เหลือแบบครึ่ง ๆ กลาง ๆ
1.2 หน้าที่ของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญจุนควรทำหน้าที่ค้ำประเทศในองค์รวมครอบคลุมทั้งมิติทางสังคม เศรษฐกิจและการเมืองซึ่งเป็นปัจจัยรากฐานของประเทศ ทั้งนี้โดยรัฐธรรมนูญต้องช่วยจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างสังคม เศรษฐกิจ และการเมืองให้ได้ดุลยภาพ ซึ่งในส่วนนี้มีสาระสำคัญที่ต้องพิจารณาคือ
1.2.1 หน้าที่ในการสร้างหลักประกันความเสมอภาคเท่าเทียมให้สังคมและคน ซึ่งเป็นมิติทางเศรษฐกิจ โดยที่รัฐธรรมนูญต้องสร้างเศรษฐกิจให้คนทุกชนชั้นทั้งคนจนและคนรวยอยู่ร่วมกันได้อย่างเท่าเทียมกัน โดยที่ไม่มีใครขูดรีดเอาเปรียบใครหรือให้ใครต้องเป็นฝ่ายเสียเปรียบ
1.2.2 หน้าที่ในการสร้างหลักประกันความปรองดองให้สังคมและคน ซึ่งเป็นมิติทางสังคม โดยที่รัฐธรรมนูญต้องสร้างสังคมให้คนที่มีความคิดเห็น มีทางเลือกและฐานะบทบาทที่แตกต่างกัน อยู่ร่วมกันได้โดยไม่ขัดแย้งเป็นปรปักษ์ทำลายล้าง หรือมุ่งร้ายเป็นศัตรูกัน
1.2.3 หน้าที่ในการสร้างหลักประกันความมั่นคงมีสวัสดิภาพให้สังคมและคน ซึ่งเป็นมิติทางการเมือง โดยที่รัฐธรรมนูญต้องสร้างการเมือง ให้คนที่มีอำนาจกับคนที่ไม่มีอำนาจอยู่ร่วมกันได้โดยที่ไม่มีใครกดขี่ข่มเหงรังแกใครได้
1.3 เป้าหมายของรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญควรมีดุลยภาพทั้งการแก้ปัญหาและการพัฒนา เพื่อสร้างความก้าวหน้าให้แก่ประเทศได้ ไม่ใช่มุ่งแต่แก้ปัญหาอย่างเดียวโดยไม่ได้พัฒนาเพิ่มเติม ทั้งนี้โดยรัฐธรรมนูญต้องผสมผสานให้ได้ดุลยภาพระหว่างเป้าหมายหลักทั้ง 3 ส่วน คือ (1) การสะสางปัญหาดั้งเดิม (2) การกำหนดศักยภาพใหม่ และ(3) การสร้างความสามารถทางการเมืองการปกครอง กล่าวคือ
1.3.1 การสะสางปัญหาดั้งเดิม เป็นการเตรียมความพร้อมสำหรับการปฏิรูปการเมืองการปกครอง ซึ่งรัฐธรรมนูญควรเตรียมความพร้อมให้ระบบการเมืองสามารถแก้ปัญหาให้ตนเองได้ โดยไม่ให้ขยายความขัดแย้งที่รุนแรงจนถึงขั้นวิกฤติ เพื่อลดผลกระทบจากปัญหาทางการเมืองการปกครอง และรักษาฐานเดิมของประชาธิปไตยไว้ให้ดำรงคงอยู่อย่างยั่งยืนได้ ได้แก่
1.3.1.1 ปัญหาโครงสร้างการเมืองการปกครอง เนื่องจากปัญหาในส่วนนี้เป็นต้นเหตุของวิกฤติการณ์ทางการเมืองการปกครอง จึงควรแก้ไขไม่ให้เกิดการผูกขาดการรวมศูนย์อำนาจแบบเบ็ดเสร็จ
1.3.1.2 ปัญหากระบวนการการเมืองการปกครอง เนื่องจากปัญหาในส่วนนี้เป็นต้นเหตุของการจัดระเบียบอำนาจทางการเมืองการปกครอง จึงควรแก้ไขให้มีการรักษาระบอบประชาธิปไตยให้อำนาจเป็นของประชาชน เพื่อให้การเข้าสู่อำนาจ - การใช้อำนาจ - การพ้นจากอำนาจของผู้ปกครองนั้น ประชาชนสามารถกำหนดหรือกำกับควบคุมตรวจสอบได้
1.3.1.3 ปัญหาการมีส่วนร่วมทางการเมืองการปกครอง เนื่องจากปัญหาในส่วนนี้เป็นต้นเหตุของการหลีกเลี่ยงความรับผิดชอบและการตอบสนองทางการเมืองการปกครอง อันนำไปสู่การลิดรอนสิทธิเสรีภาพและการขัดแย้งระหว่างรัฐกับประชาชน จึงควรแก้ไขให้มีการรักษาอุดมการณ์ทางการเมืองการปกครองอย่างแท้จริงให้เป็นไปตามกรอบของประชาธิปไตยแบบส่วนร่วม( Participatory Democracy) เพื่อให้การมีส่วนร่วมของประชาชนที่มีความเข้มแข็ง (Strong Participation ) นั้นสามารถสร้างความเข้มแข็งให้แก่ประชาชนได้เองด้วย( Strong People ) โดยเฉพาะการทำให้การมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นการมีส่วนร่วมที่มีสัมฤทธิผลได้อย่างแท้จริง (Political Efficacy)ด้วย
1.3.2 การกำหนดศักยภาพใหม่ เพื่อให้ประเทศ ประชาชนและระบบการเมืองการปกครองมีศักยภาพเพียงพอที่จะเป็นต้นทุนในการเริ่มต้นพัฒนาได้ใหม่ รัฐธรรมนูญจึงควรวางรากฐานระบบการเมืองให้มีความเข้มแข็งมีเสถียรภาพสำหรับรองรับกับแรงสั่นสะเทือนของการขยับขับเคลื่อนในช่วงระหว่างเปลี่ยนผ่านของการพัฒนา (transitional period )ได้ เพื่อเปิดช่องทางใหม่ๆให้ระบบการเมืองสามารถบรรลุถึงจุดมุ่งหมายที่พึงประสงค์ได้ กล่าวคือ
1.3.2.1 สร้างระบบรัฐสัญญาประชาคม เพื่อเป็นการธำรงรักษาไว้ซึ่งเสถียรภาพของความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับรัฐและผู้ปกครอง
1.3.2.2 สร้างระบบทางเลือกในสิทธิและโอกาสของกลุ่ม เพื่อเป็นการธำรงรักษาไว้ซึ่งความแตกต่างหลากหลายของกลุ่มผลประโยชน์ ในการต่อรองประสานประโยชน์ร่วม
1.3.2.3 สร้างระบบทางเลือกในสิทธิโอกาสของปัจเจกชน เพื่อให้คนทั่วไปมีความสามารถในการพึ่งพาตัวเองได้
1.3.3 การสร้างความสามารถทางการเมืองการปกครอง เพื่อใช้รัฐธรรมนูญให้เกิดประโยชน์สูงสุดในการปฏิรูปการเมืองการปกครอง โดยเป็นต้นกำเนิดพลังในการขับเคลื่อนพลวัตของระบบการเมืองให้มีพัฒนาการใหม่ที่ก้าวหน้าเพิ่มมากขึ้นได้ ซึ่งเป็นการใช้รัฐธรรมนูญเป็นเครื่องมือผลักดันและริเริ่มกรอบนโยบายในการแสวงหาแนวทางสร้างความก้าวหน้าในการพัฒนาการเมืองการปกครองของประเทศให้มีความต่อเนื่องในระยะยาวอย่างยั่งยืนต่อไปได้ ได้แก่
1.3.3.1 สร้างความสมานฉันท์ โดยการสร้างความก้าวหน้าของประชาธิปไตยเชิงธรรมาภิบาล การสร้างดุลยภาพของโครงสร้างทางชนชั้นชนให้ชนชั้นกลางมีความเข้มแข็งโดยการถ่วงดุลย์ทางชนชั้นระหว่างชนชั้นล่างกับชนชั้นนำ การสร้างดุลยภาพของโครงสร้างทางอำนาจโดยการกระจายกลไกสถาบันอำนาจให้แยกเป็นอิสระออกจากกันระหว่างกลไกของผู้ใช้อำนาจ ผู้ตรวจสอบอำนาจและผู้กำกับอำนาจและคุ้มครองสิทธิ (Power User - Power Censor - Power Monitor) การสร้างดุลยภาพขององค์กรสถาบันทางการเมืองโดยการสร้างความเสมอภาคเท่าเทียมระหว่างการเมืองระดับชาติและระดับท้องถิ่น การเมืองภาคนักการเมืองและภาคพลเมือง การสร้างดุลยภาพของความชอบธรรมทางการเมืองโดยการผสมผสานระหว่าง ความชอบธรรมทางการเมืองที่อิงกับความรับผิดชอบและการตอบสนองทางการเมือง (Political Accountability) และความชอบธรรมทางกฎหมายที่อิงกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย ( Legal Accountability) การสร้างดุลยภาพของการปกครองโดยกฎหมายโดยการรักษาความต่อเนื่องของหลักการปกครองโดยกฎหมาย( Rule of Law ) ไม่ให้ถูกแทรกแซงครอบงำจากการปกครองด้วยกฎหมาย( Rule by Law ) การสร้างดุลยภาพของการปกครองโดยฝ่ายข้างมากที่คำนึงถึงการเคารพฝ่ายข้างน้อย( majority rule, minority rights) ไม่ให้ถูกครอบงำโดยฝ่ายข้างมากแบบเบ็ดเสร็จ ( absolute majority ) การสร้างดุลยภาพของความเป็นสถาบันทางการเมือง( Political Institutionalization) ของรัฐธรรมนูญให้มีทั้งเสถียรภาพความต่อเนื่องในการนำไปใช้ในทางปฏิบัติและการมีความศักดิ์สิทธิ์ในการบังคับใช้ด้วย
1.3.3.2 สร้างประชาธิปไตยแบบส่วนร่วม โดยให้ความสำคัญกับการมีส่วนร่วมที่เข้มแข็งของประชาชน (Strong Participation) ให้ครอบคลุมในโครงสร้างหลักทางการเมืองการปกครองทุกระดับ (Political Structure ) และในกระบวนการหลักทางการเมืองการปกครองตลอดทั้งกระบวนการ ( Political Process) ควบคู่กันไปกับการมีส่วนร่วมที่มีคุณค่าหรือการสร้างผลสัมฤทธิ์จากการมีส่วนร่วมด้วย (political efficacy) รวมทั้งการรักษาอธิปไตยทางการเมืองการปกครองทั้งในประเทศและนอกประเทศ
1.3.3.3 สร้างคุณภาพสังคมใหม่ที่มีสันติภราดรภาพ โดยการขจัดภาวะสงครามออกจากเงื่อนไขของสังคม ได้แก่ การสร้างสังคมแห่งเสรีภาพด้วยการป้องกันการละเมิดสิทธิเสรีภาพจากการใช้อำนาจ การสร้างสังคมแห่งความเสมอภาคด้วยการป้องกันการใช้อำนาจเลือกปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม การสร้างสังคมแห่งสันติภาพด้วยการสร้างกลไกสถาบันในการป้องกันแก้ไขและระงับเยียวยาข้อพิพาทขัดแย้งอย่างเร่งด่วนรวดเร็วให้กระจายอย่างทั่วถึงในทุกระดับ การสร้างสังคมแห่งภราดรภาพด้วยการสร้างกลไกในการเจรจาต่อรอง ไกล่เกลี่ยประนีประนอม ออมชอมประสานประโยชน์ เอื้อเฟื้อเกื้อกูลกันฉันท์ญาติมิตรได้ และการสร้างสังคมนิติรัฐที่มีการบูรณาการทั้งหลักนิติธรรมและคุณธรรมร่วมกัน
1.3.3.4 สร้างมาตรการปกป้องสิทธิประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพ โดยการสร้างฐานสิทธิให้มีความครอบคลุมทั้งสิทธิของความเป็นคน สิทธิของความเป็น พลเมือง และสิทธิของความเสมอภาค การสร้างกลไกการคุ้มครองสิทธิให้มีความครอบคลุมทั้งการเข้าสู่อำนาจ การใช้อำนาจ และการพ้นจากอำนาจ การสร้างเป้าหมายของสิทธิให้มีความครอบคลุมทั้งอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการ การสร้างผลลัพธ์ของสิทธิให้มีความครอบคลุมในการเข้าถึงอำนาจ การใช้ให้อำนาจทำการสนองตอบต่อสิทธิ และการมีอิทธิพลเหนืออำนาจได้โดยการโต้แย้งการใช้อำนาจที่มิชอบ(review) และการถอดถอนให้พ้นจากอำนาจ (recall) การสร้างเครื่องมือของการใช้สิทธิให้มีความครอบคลุมทั้งการเรียกร้อง การ ร้องทุกข์ และการฟ้องร้อง การสร้างมาตรฐานในการรับรองสิทธิให้มีความครอบคลุมทั้งสิทธิตามกฎหมายที่กฎหมายให้การรับรองและสิทธิตามธรรมชาติที่กฎหมายไม่ได้ห้ามไว้
1.3.3.5 สร้างพลังของประชาชน โดยการสร้างเครือข่ายของสิทธิให้กระจายอย่างทั่วถึงทั้งสิทธิของปัจเจกชน (individual) สิทธิของเอกชน (private) สิทธิของกลุ่มชน (group) สิทธิของชุมชน (community) สิทธิของท้องถิ่น (local) และสิทธิของมหาชน (mass)
1.3.3.6 สร้างรัฐมหาชน โดยการป้องกันแก้ไขไม่ให้เกิดการครอบงำของชนชั้นหรือองค์กรสถาบันจนกลายเป็นรัฐราชการหรือรัฐเอกชนตามสภาพของวิวัฒนาการดั้งเดิม แต่ควรมีการบูรณาการให้ให้มีความยุติธรรมตามสัดส่วนทั้งในเชิงปริมาณและเชิงคุณภาพ โดยการจำแนกให้ครอบคลุมทั่วถึงทั้งตามเกณฑ์โครงสร้างอำนาจของกลุ่มชนชั้นทางการเมือง ตามเกณฑ์บทบาทหน้าที่ขององค์กรสถาบันหลักทางการเมือง ตามเกณฑ์การสนองเป้าหมายของกลุ่มอำนาจทางการเมืองการปกครอง และตามเกณฑ์การสนองผลประโยชน์ของกลุ่มผลประโยชน์ทางการเมืองการปกครอง ซึ่งไม่ปล่อยให้เป็นรัฐเอกชนตามพลังของทุนหรือเป็นรัฐราชการตามพลังของอำนาจเพียงด้านเดียว ทั้งนี้เพื่อสร้างสมดุลยระหว่างประโยชน์ส่วนย่อยกับประโยชน์ส่วนใหญ่ของสังคมโดยทั่วไป
1.3.3.7 สร้างรัฐประชาธิปไตย โดยการสร้างความเป็นประชาธิปไตยในองค์รวมของระบบการเมืองครอบคลุมทั้งองคาพยพ ไม่เป็นประชาธิปไตยแต่เฉพาะในทางรูปแบบโดยปราศจากประชาธิปไตยในทางเนื้อหาด้วย หรือเป็นประชาธิปไตยในเฉพาะภาคส่วนหรือเฉพาะในบางโครงสร้างบางองค์กรหรือบางสถาบันเท่านั้น หากแต่ต้องสร้างความเป็นประชาธิปไตยให้กระจายอยู่ในองค์ประกอบพื้นฐานของระบบการเมืองทั้งระบบด้วย ได้แก่ ประชาธิปไตยในระบอบการเมืองการปกครอง ประชาธิปไตยในโครงสร้างสถาบันทางการเมืองการปกครอง ประชาธิปไตยในรูปแบบของรัฐบาล และประชาธิปไตยในกระบวนการทางการเมืองการปกครองพร้อมกันไปด้วย
2. กรอบของการรับรองรัฐธรรมนูญ เป็นกรอบที่ประชาชนผู้ออกเสียงประชามติต้องใช้ดุลพินิจในการพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญในสาระสำคัญดังต่อไปนี้คือการพิจารณาว่า 1) ร่างรัฐธรรมนูญนั้นมีความเป็นรัฐธรรมนูญที่แท้จริงหรือไม่ 2) ร่างรัฐธรรมนูญนั้นมีความเป็นประชาธิปไตยที่แท้จริงหรือไม่ และ3) ร่างรัฐธรรมนูญนั้นสามารถปฏิรูปการเมืองการปกครองได้หรือไม่ กล่าวคือ
2.1 ร่างรัฐธรรมนูญนั้นมีความเป็นรัฐธรรมนูญที่แท้จริงหรือไม่ ซึ่งพิจารณาได้จากประเด็นสำคัญหลักคือ
2.1.1 สาระของความเป็นกฎหมายสูงสุด ซึ่งจำเป็นต้องพิจารณาใน 3 ส่วนคือ (1) ดุลยภาพของการบังคับ ควรเปรียบเทียบดูว่ารัฐธรรมนูญเน้นการบังคับอย่างจริงจังกับฝ่ายใดมากน้อยต่างกันอย่างไรระหว่างฝ่ายประชาชนผู้รับการปกครองกับฝ่ายผู้ปกครอง (2) ดุลยภาพของผลประโยชน์ ควรเปรียบเทียบดูว่ารัฐธรรมนูญเน้นการเอื้อประโยชน์โดยการกระจายให้แก่คนทั่วไปหรือโดยการกระจุกการผูกขาดเฉพาะกลุ่มคน และ (3) ดุลยภาพของอำนาจ ควรเปรียบเทียบดูว่ารัฐธรรมนูญเน้นการกระจายอำนาจสู่กลไกสถาบันทางการเมืองการปกครองในทุกระดับอย่างทั่วถึงทั้งในระดับบน ระดับกลางและระดับล่างหรือเน้นการกระจุกการรวมศูนย์อำนาจอยู่แต่เฉพาะกลไกสถาบันในส่วนบนเท่านั้น
2.1.2 สาระของความเป็นกฎหมายพื้นฐานทางการเมืองการปกครอง ซึ่งจำเป็นต้องพิจารณาใน 2 ส่วนสำคัญคือ (1) การสร้างหลักประกันความเป็นนิติรัฐ ควรเปรียบเทียบดูว่ารัฐธรรมนูญเอื้อต่อการสร้างหลักการปกครองโดยกฎหมาย( Rule of Law ) หรือเอื้อต่อการสร้างหลักการปกครองด้วยกฎหมาย (Rule by Law ) โดยที่รัฐธรรมนูญย่อมอยู่ในฐานะเหนือกฎหมายและอำนาจและรัฐธรรมนูญเป็นที่มาของกฎหมายและอำนาจไม่ก่อโอกาสให้เกิดช่องว่างช่องโหว่ให้กฎหมายและอำนาจพลิกแพลงกลับด้านเป็นฝ่ายขึ้นไปอยู่เหนือรัฐธรรมนูญได้ (2) การสร้างหลักประกันความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายและอำนาจ ควรเปรียบเทียบดูว่ารัฐธรรมนูญได้สร้างกลไกสถาบันในการควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายและความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของอำนาจที่มีหลักประกันของความเป็นอิสระ เป็นกลาง มีความชำนาญเฉพาะทาง มีความสูงสุดเด็ดขาด มีเอกภาพ มีความต่อเนื่อง มีการรวมศุนย์ มีการสร้างหลักการที่เป็นบรรทัดฐานทั่วไปของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญและคำตัดสินวินิจฉัยมีผลผูกพันเป็นการทั่วไปได้หรือไม่ ทั้งนี้เพื่อใช้เป็นฐานในการประเมินความศักดิ์สิทธิของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญว่าไม่เอื้อโอกาสหรือเปิดช่องว่างช่องโหว่ให้องค์กรอำนาจทางการเมืองการปกครองของผู้ปกครองสามารถอออกกฎหมายมาลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนผู้รับการปกครองได้ หรือสามารถกระทำการเพื่อการขยายอำนาจให้แก่องค์กรของตนได้เอง
2.2 ร่างรัฐธรรมนูญนั้นมีความเป็นประชาธิปไตยที่แท้จริงหรือไม่ ซึ่งพิจารณาได้จากประเด็นสาระสำคัญหลักคือ
2.2.1 การวางหลักการปกครอง ควรเปรียบเทียบดูว่าเป็นหลักการปกครองโดยฝ่ายข้างมากที่เคารพสิทธิของฝ่ายข้างน้อย( Majority Rule & Minority Rights) หรือเป็นหลักการปกครองที่ให้อำนาจสิทธิขาดแก่ฝ่ายข้างมากที่เอื้อต่อการปกครองโดยฝ่ายข้างมากแบบเบ็ดเสร็จ ( Absolute Majority ) ทั้งนี้โดยดูได้จากการยอมรับหรือการรับรองสิทธิ การรับรองบทบาททางการเมืองของฝ่ายข้างน้อย และกลุ่มอิทธิพลผลประโยชน์ทางการเมืองทั่วไป อาทิ บทบาททางการเมืองของฝ่ายค้าน ประชาชน องค์กรพัฒนาเอกชนหรือ NGO หรือกลุ่มมวลชนที่รวมตัวกันชุมนุมเรียกร้อง มีความหมายทางการเมืองการปกครองได้มากน้อยในระดับใด
2.2.2 การจัดกรอบความสัมพันธ์ระหว่างสิทธิกับอำนาจ ควรเปรียบเทียบดูว่าสิทธิของประชาชนกับอำนาจของผู้ปกครองนั้น รัฐธรรมนูญได้ออกแบบให้สัมพันธ์กันในรูปแบบใด เช่น เป็นความสัมพันธ์แบบกดขี่ครอบงำ ซึ่งอำนาจเป็นฝ่ายกำหนดสิทธิโดยที่ประชาชนเป็นฝ่ายที่ต้องเชื่อฟัง ทำตามและจำยอมปราศจากอิสระเสรี หรือเป็นความสัมพันธ์แบบเสมอเท่าเทียมซึ่งประชาชนสามารถกำกับควบคุมการเข้าสู่อำนาจ การใช้อำนาจและการพ้นจากอำนาจของผู้ปกครองได้ สิทธิเสรีภาพของประชาชนสามารถใช้ให้เกิดประสิทธิผล(efficacy)ได้ โดยเฉพาะการสามารถใช้สิทธิของตนให้ได้มาซึ่งความรับผิดชอบและการตอบสนองทางการเมืองการปกครอง (political responsibility & political responsiveness) ของผู้ปกครองได้จริง
2.3 ร่างรัฐธรรมนูญนั้นสามารถปฏิรูปการเมืองการปกครองได้หรือไม่ ซึ่งพิจารณาจากสาระสำคัญหลักคือ
2.3.1 การวางน้ำหนักรัฐธรรมนูญให้มีบทบาทนำในการเป็นกลไกกำกับควบคุมการเมืองการปกครองหรือให้เป็นเพียงกระจกสะท้อนการเมืองการปกครอง ทั้งนี้หากรัฐธรรมนูญเป็นเพียงกระจกสะท้อนการเมืองการปกครอง รัฐธรรมนูญก็ไม่สามารถใช้เป็นเครื่องมือในการปฏิรูปการเมืองการปกครองได้ เข้าทำนองที่ว่าการเมืองการปกครองเป็นเช่นไรรัฐธรรมนูญก็ย่อมจะต้องเป็นไปเช่นนั้นด้วย เพราะรัฐธรรมนูญเป็นฝ่ายที่ถูกกำหนดให้เป็นไปตามสภาพการณ์ทางการเมืองการปกครองเท่านั้น ไม่ใช่เป็นการกำหนดให้การเมืองการปกครองต้องดำเนินไปตามวิถีครรลองที่รัฐธรรมนูญเป็นฝ่ายกำกับควบคุม กล่าวอีกนัยก็คือ รัฐธรรมนูญไม่ได้ทำหน้าที่ในการกำกับควบคุมการเมืองการปกครองให้มีการเปลี่ยนแปลงหรือมีการปรับแก้ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญได้แต่อย่างใด
2.3.2 การวางน้ำหนักรัฐธรรมนูญให้ได้ดุลยภาพระหว่างการมีสารัตถะที่ดีกับการหวังผลต่อการปฏิบัติได้ดี ทั้งนี้เพราะรัฐธรรมนูญจะสามารถปฏิรูปการเมืองการปกครองได้ก็ต่อเมื่อรัฐธรรมนูญนั้นสามารถก่อผลกระทบต่อระบบการเมืองการปกครองได้หรือเกิดจากการที่รัฐธรรมนูญนั้นถูกนำไปปฏิบัติได้เป็นผล ซึ่งถ้าหากรัฐธรรมนูญมีแต่สารัตถะที่ดีแต่ไม่ก่อผลต่อการปฏิบัติที่ดีได้ก็ก่อผลกระทบให้เกิดขึ้นไม่ได้เช่นกัน และในทางกลับกันแม้รัฐธรรมนูญนั้นจะมุ่งก่อผลทางปฏิบัติได้แต่เพียงด้านเดียวก็ไม่อาจสร้างความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองการปกครองในทางที่ดีหรือมีความก้าวหน้ามากขึ้นได้เพราะเป็นการเปลี่ยนแปลงที่ปราศจากเนื้อหาสาระที่ดีแม้จะมีผลทางปฏิบัติเกิดขึ้นก็ตาม ดังนั้นหากจะหวังให้รัฐธรรมนูญปฏิรูปการเมืองการปกครองได้ก็ต้องสร้างรัฐธรรมนูญให้ได้ดุลยกันทั้งการปฏิบัติดี (good practice) และมีเนื้อหาสาระดี (good content) ควบคู่กันไปด้วย
2.3.3 การวางหลักประกันในการควบคุมบรรทัดฐานของการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ ทั้งนี้เพราะรัฐธรรมนูญเมื่อนำไปบังคับใช้แล้วถือว่ารัฐธรรมนูญนั้นเป็นของผู้ใช้ ไม่ได้เป็นของผู้ร่างอีกต่อไปเนื่องจากในทางปฏิบัติย่อมเป็นไปตามข้อเท็จจริงที่ว่า รัฐธรรมนูญจะถูกใช้อย่างไรก็ขึ้นอยู่กับว่ารัฐธรรมนูญนั้นจะถูกตีความว่าอย่างไร นั่นเอง ซึ่งแม้ว่าโดยหลักการควรจะขึ้นอยู่กับว่ารัฐธรรมนูญนั้นถูกเขียนไว้อย่างไรก็ตาม ฉะนั้นจึงจำเป็นต้องมีมาตรการป้องกันแก้ไขปัญหาอันเกิดจากการตีความรัฐธรรมนูญให้มีหลักประกันการบังคับใช้รัฐธรรมนูญที่เป็นมาตรฐานเพื่อให้การบังคับใช้รัฐธรรมนูญนั้นเป็นไปตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแทนที่จะเป็นไปตามอิทธิพลผลประโยชน์และความต้องการเฉพาะของผู้ใช้รัฐธรรมนูญนั้นโดยไม่คำนึงถึงความถูกต้อง โดยเฉพาะการนำรัฐธรรมนูญไปบังคับใช้ในด้านการเมืองการปกครอง ซึ่งจำเป็นต้องตีความให้เกิดบรรทัดฐานทั่วไป มีผลบังคับเป็นการทั่วไป มีผลผูกพันทุกฝ่าย และมีความสูงสุดเด็ดขาดด้วย เพื่อเป็นหลักประกันให้การใช้รัฐธรรมนูญของทุกฝ่ายนั้นเป็นไปโดยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ (constitutionality)
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
