| ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลกับคำพิพากษาของศาลไทย โดย คุณบุญเสริม นาคสาร |
 |
|
|
| คุณบุญเสริม นาคสาร เจ้าหน้าที่ศาลรัฐธรรมนูญ 7ว รักษาการในตำแหน่งผู้อำนวยการกลุ่มงานวิจัยและพัฒนารัฐธรรมนูญ สถาบันรัฐธรรมนูญศึกษา สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
บทความนี้มีเนื้อหาแบ่งได้เป็น 5 หัวข้อ แยกได้ดังนี้
1. ทฤษฎีว่าด้วยการใช้อำนาจรัฐโดยองค์กรบริหาร
2. ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล
3. ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลในระบบกฎหมายของไทย
4. คำพิพากษาของศาลไทยกับทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล
5. บทวิเคราะห์
1. ทฤษฎีว่าด้วยการใช้อำนาจรัฐโดยองค์กรบริหาร
การใช้อำนาจของรัฐเพื่อให้บรรลุวัตถุประสงค์ของรัฐจะปรากฏออกมาในรูปของการกระทำในลักษณะต่างๆ โดยผ่านทางองค์กรของรัฐ การใช้อำนาจของรัฐนั้น ถ้าพิจารณาจากหลักการแบ่งแยกอำนาจ จะแบ่งได้เป็น 3 ประเภท คือ การใช้อำนาจรัฐโดยองค์กรนิติบัญญัติโดยองค์กรบริหาร และโดยองค์กรตุลาการ ซึ่งในที่นี้จะขอกล่าวถึงเฉพาะการใช้อำนาจรัฐขององค์กรบริหารเท่านั้น
การใช้อำนาจรัฐขององค์กรบริหารสามารถแยกได้เป็น 2 ฐานะ คือ การใช้อำนาจรัฐขององค์กรบริหารในฐานะที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ กับการใช้อำนาจรัฐขององค์กรบริหารในฐานะที่เป็นองค์กรฝ่ายปกครอง หรือกล่าวอีกอย่างหนึ่งว่า องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร แยกออกเป็น 2 ส่วน คือ รัฐบาล (Government) และเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง (Administrative Organs) สำหรับเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองนั้น เป็นที่ยอมรับกันเป็นที่ยุติว่า บรรดา องค์กร หรือ เจ้าหน้าที่ ที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับหรือควบคุมดูแลโดยตรงหรือโดยทางอ้อมของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีคนใดคนหนึ่งเป็น องค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง แต่ในขณะที่พระมหากษัตริย์โดยคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคนกระทำการได้สองฐานะด้วยกัน กล่าวคือ บางกรณีกระทำการในฐานะที่เป็น รัฐบาล บางกรณีกระทำการในฐานะที่เป็น องค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง การพิจารณาว่ากรณีใดเป็นกระทำการในฐานะที่เป็นรัฐบาล และกรณีใดเป็นกระทำการในฐานะที่เป็นองค์กรของรัฐฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง พิจารณาจาก 3 ทฤษฎี คือ 1
ทฤษฎีที่หนึ่ง เสนอให้พิจารณาจากลักษณะของการกระทำของพระมหากษัตริย์โดยคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคน ซึ่งแบ่งเป็น 2 ประเภท ประเภทแรก คือ การกระทำทางการเมือง ซึ่งเป็นการตัดสินใจเลือกทิศทางการบริหารราชการแผ่นดิน เช่น การวางแผนการบริหารประเทศ การรักษาความมั่นคงแห่งรัฐ การรักษาประเพณี วัฒนธรรมของประเทศ การอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ เป็นต้น ซึ่งถือว่ากระทำในฐานะที่เป็นรัฐบาลประเภทที่สอง คือ การกระทำที่เป็นงานประจำ ซึ่งเป็นการดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน หรือการนำแนวนโยบายการบริหารราชการแผ่นดินมาปฏิบัติให้เกิดผลเป็นรูปธรรม อย่างไรก็ดี ทฤษฏีนี้มีข้อบกพร่อง คือ การจำแนกการกระทำของพระมหากษัตริย์โดยคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคน เป็นสองประเภทดังกล่าว มีลักษณะค่อนข้างสัมพัทธ์ (relative) เพราะการกระทำในบางกรณีไม่อาจวินิจฉัยลงไปได้อย่างแน่ชัดว่าเป็น การกระทำในทางการเมือง หรือ เป็นการกระทำเป็นงานประจำ ต้องอาศัยการพิจารณาประกอบกับภาวะเศรษฐกิจ สังคม และการเมืองในแต่ละห้วงเวลา
ทฤษฎีที่สอง เสนอให้พิจารณาจากลักษณะของอำนาจกระทำการของพระมหากษัตริย์โดยคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคน ซึ่งแบ่งออกเป็น 2 ประเภท ประเภทแรกคือ อำนาจดุลพินิจ (discretionary power) ซึ่งเป็นอำนาจที่กฎหมายให้แก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารในอันที่จะวินิจฉัยและตัดสินใจได้อย่างอิสระว่าสมควรจะกระทำการหรือไม่ อย่างไร ประเภทที่สอง คือ อำนาจผูกพัน (bound power) ซึ่งเป็นอำนาจที่กฎหมายให้แก่องค์กรของรัฐฝ่ายบริหาร โดยบัญญัติไว้เป็นการล่วงหน้าว่า เมื่อมีข้อเท็จจริงหรือเหตุการณ์อย่างใดอย่างหนึ่งตามที่กำหนดไว้เกิดขึ้น องค์กรของรัฐฝ่ายบริหารมีหน้าที่ต้องกระทำการอย่างนั้นอย่างนี้ หากมีการกระทำโดยอาศัยอำนาจดุลพินิจ ให้ถือว่ากระทำการในฐานะรัฐบาล แต่กระทำการโดยอาศัยอำนาจผูกพัน ให้ถือว่ากระทำการในฐานะ องค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง แต่ทฤษฎีนี้ก็มีข้อบกพร่องที่อำนาจดุลพินิจนั้นปกติแล้วไม่สามารถมีได้ครบสมบูรณ์ เพราะต้องอาศัยฐานแห่งกฎหมายมารองรับอำนาจเสมอ จะกระทำการใช้ดุลพินิจอย่างอิสระโดยขัดต่อกฎหมายมิได้ ขณะเดียวกันอำนาจผูกพันนั้นก็มิได้มีอยู่ทุกขั้นตอนของการตัดสินใจของเจ้าหน้าที่ของรัฐเสมอไป ปัจจุบันจึงใช้อำนาจแบบผสม
ทฤษฎีที่สาม เสนอให้พิจารณาจากกฎหมายอันเป็นแหล่งที่มาของอำนาจกระทำการของพระมหากษัตริย์โดยคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีแต่ละคน กล่าวคือ ในรัฐเสรีประชาธิปไตยสมัยใหม่นั้น อำนาจกระทำการต่างๆ ขององค์กรของรัฐฝ่ายบริหารล้วนแต่เป็นอำนาจตามกฎหมายทั้งสิ้น อย่างไรก็ตามอำนาจกระทำการต่างๆ ขององค์กรของรัฐ ฝ่ายบริหารก็หาได้มีแหล่งที่มา (source) จากกฎหมายลำดับชั้นเดียวกันไม่ อำนาจกระทำการบางอำนาจมีแหล่งที่มาจากรัฐธรรมนูญ บางอำนาจมีแหล่งที่มาจากพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่อยู่ในลำดับชั้นเดียวกับพระราชบัญญัติ เช่น พระราชกำหนด เป็นต้น ดังนั้น ในกรณีที่กระทำการโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญ ให้ถือว่ากระทำการในฐานะที่เป็น รัฐบาล แต่ในกรณีที่กระทำการโดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือพระราชกำหนด ให้ถือว่ากระทำการในฐานะที่เป็น องค์กรของรัฐฝ่ายปกครอง หรือ เจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครอง
2. ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล
ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล(acte de gouvernment) เป็นแนวคิดเกี่ยวกับการจำกัดอำนาจของศาลในการควบคุมการกระทำของฝ่ายบริหาร ก่อให้เกิดผลในทางกฎหมาย คือ รัฐบาลไม่ต้องถูกควบคุมโดยศาลปกครอง (สภาแห่งรัฐ) ในการดำเนินงานบางอย่างรัฐบาลไม่ต้องรับผิด และเอกชนไม่อาจนำไปฟ้องร้องต่อศาลได้ แม้ว่าจะก่อให้เกิดความเสียหายก็ตาม กล่าวคือ เอกชนจะฟ้องร้องรัฐบาลว่าการกระทำนั้นนอกเหนือจากอำนาจหน้าที่ และจะขอให้สั่งเพิกถอนการกระทำนั้น หรือขอให้ชดใช้ค่าเสียหายไม่ได้ ผลในทางกฎหมายแนวความคิดว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลคือการกระทำดังกล่าวย่อมตกอยู่ในความควบคุมทางการเมืองโดยองค์กรและกระบวนการทางการเมือง เช่น รัฐสภาอาจลงมติไม่ไว้วางใจรัฐบาล หรือสื่อมวลชนอาจวิพากษ์วิจารณ์รัฐบาลได้ 2
การกระทำของรัฐบาล ถือว่าเป็นการกระทำที่อยู่นอกเหนือการควบคุมทางศาลโดยสิ้นเชิง ด้วยเหตุนี้ กฎหมายของประเทศต่างๆ จึงไม่พยายามกำหนดนิยามของการกระทำของรัฐบาลเอาไว้เพราะเกรงว่าหากมีการกำหนดนิยามไว้แล้วก็อาจจะมีการตีความขยายขอบเขตของการกระทำทางปกครองให้กลายเป็นการกระทำของรัฐบาลได้มากขึ้น อันจะทำให้การกระทำของฝ่ายปกครองไม่ตกอยู่ภายใต้การควบคุมของศาล ฉะนั้น การพิจารณาว่ากรณีใด ถือว่าเป็น การกระทำของรัฐบาล จึงเป็นเรื่องที่ต้องพิจารณาเฉพาะตามรายการลำดับคำพิพากษาเท่านั้น อย่างไรก็ดี ยังมีนักนิติศาสตร์บางท่านได้ให้คำนิยามคำว่า การกระทำของรัฐบาล ไว้ เช่น ศาสตราจารย์ Chapus ได้นิยามความหมายของการกระทำทางรัฐบาลว่า หมายถึง การกระทำที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่รัฐบาล ซึ่งต่างจากการปฏิบัติหน้าที่ทางปกครองอันเป็นหน้าที่อีกประการหนึ่งของฝ่ายบริหาร 3 แต่เดิมในทางปฏิบัติ ฝ่ายบริหารมักอ้างว่า การสั่งการต่างๆ โดยอาศัยเหตุผลทางการเมืองเป็นการกระทำของรัฐบาล เพื่อแสดงว่าการใช้อำนาจดังกล่าวไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง ต่อมาศาลปกครองฝรั่งเศสได้ปฏิเสธทฤษฎีเรื่องเหตุผลทางการเมือง และได้จำกัดขอบเขตการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่ศาลปกครองจะไม่ควบคุมในกิจการ 2 ประเภทใหญ่ๆ ได้แก่
(1)การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ทางการเมืองระหว่างรัฐบาลกับรัฐสภา เช่น การที่รัฐบาลปฏิเสธไม่เสนอร่างกฎหมายต่อรัฐสภา หรือการที่รัฐบาลถอนร่างกฎหมาย การออกรัฐกฤษฎีกาประกาศใช้กฎหมาย การออกรัฐกฤษฎีกาเปิดและปิดสมัยประชุม การออกรัฐกฤษฎีกาให้ประชาชนลงมติในร่างกฎหมาย เป็นต้น กรณีเหล่านี้ต่างจากกรณีทั่วไป เพราะรัฐกฤษฎีกาเป็นนิติกรรมทางปกครองอย่างหนึ่ง ซึ่งหากออกมาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายย่อมฟ้องได้ แต่กรณีดังกล่าวนี้ศาลปกครองฝรั่งเศสไม่รับพิจารณาคดีดังกล่าว
(2)การใช้อำนาจของฝ่ายบริหารในเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศกับรัฐอื่นหรือองค์การระหว่างประเทศ ศาลปกครองไม่รับพิจารณาคดี ดังจะเห็นได้ตลอดมาว่า สภาแห่งรัฐได้ปฏิเสธไม่รับพิจารณาในเรื่องความสมบูรณ์ หรือการตีความในสนธิสัญญาระหว่างประเทศ เท่าที่ปรากฏสภาแห่งรัฐได้รับเรื่องที่เกี่ยวกับการใช้บังคับของสนธิสัญญาไว้พิจารณาก็แต่เฉพาะกรณีที่เป็นปัญหาเกี่ยวกับกฎหมายภายในของประเทศฝรั่งเศส ตามสนธิสัญญาระหว่างประเทศฝรั่งเศสกับสหรัฐอเมริกา ค.ศ. 1909 สภาแห่งรัฐได้ยอมรับคำขอให้เพิกถอนคำสั่งของฝ่ายปกครองเนื่องจากใช้อำนาจเกินขอบเขตและได้เพิกถอนคำสั่งเนรเทศ เพราะเหตุไม่ชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้เพราะเหตุว่า รัฐธรรมนูญของประเทศฝรั่งเศส ปี 1946 ได้บัญญัติให้สนธิสัญญาระหว่างประเทศมีฐานะเหมือนกับกฎหมายของประเทศฝรั่งเศส อย่างไรก็ตาม บรรทัดฐานคำพิพากษามิได้ชี้ชัดว่าศาลไม่มีอำนาจควบคุมการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เพราะเป็น การกระทำของรัฐบาลแต่ถือหลักว่าศาลไม่มีอำนาจเพราะเป็นเรื่องของกฎหมายระหว่างประเทศ ซึ่งศาลภายในไม่มีอำนาจพิจารณา แต่ก็พอสรุปประเภทของคำพิพากษาที่เกี่ยวข้องกับการกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศได้ดังนี้ 4
1) การกระทำเกี่ยวกับการจัดทำหรือยกเลิกสนธิสัญญาระหว่างประเทศ ซึ่งเห็นได้ว่าเป็นเรื่องของรัฐกับรัฐ เช่น การดำเนินการเจรจาทางการทูต ตลอดจนการตีความอนุสัญญาระหว่างประเทศของรัฐบาล การปฏิบัติตามข้อตกลงหรือพันธกรณีระหว่างประเทศ เป็นต้น
2) การกระทำของผู้แทนทางการทูตหรือกงสุลของฝรั่งเศสในต่างประเทศ เช่น การปฏิเสธไม่ให้ความคุ้มครองแก่คนฝรั่งเศส หรือการให้ความคุ้มครองไม่เพียงพอ การไม่ยอมตรวจลงตราหนังสือเดินทาง (Visa) ให้ เป็นต้น แต่การปฏิเสธในกรณีหลังนี้ปัจจุบันศาลปกครองยอมรับพิจารณาคดีแล้ว
3) การกระทำเกี่ยวกับการดำเนินคดียังศาลยุติธรรมระหว่างประเทศ เช่น การปฏิเสธไม่ส่งข้อพิพาทให้ศาลยุติธรรมระหว่างประเทศตัดสิน
4) การกระทำเกี่ยวกับสงคราม ซึ่งหมายถึง การปฏิบัติการทางทหาร ซึ่งถ้าเป็นการกระทำที่เกิดขึ้นในดินแดนต่างประเทศแล้ว จากบรรทัดฐานคำพิพากษาสภาแห่งรัฐจะถือว่าการที่ศาลไม่มีอำนาจควบคุมเพราะเป็นเรื่องของกฎหมายระหว่างประเทศ ไม่ใช่การกระทำของรัฐบาล และรัฐบาลไม่ต้องรับผิดชอบอย่างใด เว้นแต่จะมีกฎหมายบัญญัติไว้
ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลของประเทศฝรั่งเศสในยุคแรก สภาแห่งรัฐได้สร้างทฤษฎีว่าด้วย การกระทำของรัฐบาล โดยถือว่าการกระทำที่มีมูลเหตุในทางการเมืองเป็นการกระทำของรัฐบาล และนับตั้งแต่คำพิพากษาของสภาแห่งรัฐ ลงวันที่ 19 กุมภาพันธ์ 1875 ในคดี Prince Nepoleon ศาลได้เลิกถือว่าการกระทำที่มีเหตุผลหรือวัตถุประสงค์ทางการเมืองเป็นการกระทำของรัฐบาล โดยข้อเท็จจริงในคดีนี้มีอยู่ว่า เมื่อปี ค.ศ. 1853 จักรพรรดินโปเลียนที่ 3 ได้แต่งตั้งเจ้าชายนโปเลียน โจเซฟ โบนาปาร์ต ซึ่งเป็นญาติให้เป็นนายพล ต่อมาในปี ค.ศ. 1873 หลังจากยุคของจักรพรรดิดังกล่าวได้สิ้นสุดลง ได้มีการพิมพ์ทำเนียบทหาร ซึ่งระบุรายชื่อของนายพลต่าง ๆ ขึ้นเป็นครั้งแรกแต่ไม่ปรากฏว่ามีรายชื่อของเจ้าชายดังกล่าว เจ้าชายจึงได้มีหนังสือถามไปยังรัฐมนตรีว่าการกระทรวงกลาโหมว่า การที่หนังสือดังกล่าวไม่ได้ลงชื่อของเขานั้นเนื่องจากความพลั้งเผลอหรือเป็นการกระทำโดยเจตนา รัฐมนตรีฯ ก็ได้มีหนังสือตอบว่าไม่อาจจะลงชื่อของเจ้าชายในทำเนียบได้ เพราะเมื่อพิจารณากฎหมายแล้ว การแต่งตั้งเจ้าชายเป็นนายพลไม่ชอบเนื่องจากเป็นการแต่งตั้งภายใต้เงื่อนไขเฉพาะของระบอบการปกครองที่ปัจจุบันได้ยกเลิกไปแล้ว ซึ่งทำให้การแต่งตั้งดังกล่าวไม่มีผล เจ้าชายนโปเลียนจึงได้ฟ้องคดีดังกล่าวต่อสภาแห่งรัฐ (Conseil d Etat) และรัฐมนตรีฯ ได้ต่อสู้ว่า สภาแห่งรัฐไม่มีอำนาจเนื่องจากมาตรการดังกล่าวเป็นเรื่องทางการเมือง จึงเป็นการกระทำของรัฐบาล โดยสภาแห่งรัฐได้รับพิจารณาคดีดังกล่าวและได้พิพากษายกฟ้อง ซึ่งในคดีนี้มีความเห็นของพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนว่า ...จากที่กล่าวมาแล้วจะเห็นได้ว่าไม่ใช่ว่าถ้าเป็นนิติกรรม (หรือการกระทำ) ที่ได้ทำลงโดยรัฐบาลหรือผู้แทนของรัฐบาล โดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี หรือที่ได้ทำลงโดยมีเหตุผลทางการเมือง (interet politique) แล้วจะมีผลให้นิติกรรมดังกล่าวมีลักษณะพิเศษไม่อยู่ภายใต้การควบคุมทางศาล... เป็นอันว่านับแต่นั้นมา เหตุผลทางการเมือง จึงไม่ใช่สาเหตุที่ทำให้การกระทำดังกล่าวเป็นการกระทำของรัฐบาล ต่อมา คำพิพากษาของคดีขัดกันและสภาแห่งรัฐได้พัฒนาเรื่องการกระทำของรัฐบาล โดยใช้หลักว่า การกระทำใดจะเป็นการกระทำของรัฐบาลก็ต่อเมื่อศาลคดีขัดกัน และสภาแห่งรัฐเห็นว่า การกระทำนั้นเป็นการกระทำของรัฐบาลเพราะมีเหตุผลแห่งความเหมาะสม ดังนั้น การจะดูว่าการกระทำใดเป็นการกระทำของรัฐบาลจึงดูได้แค่คำพิพากษาว่าเป็นหรือไม่ เป็นคดี ๆ ไป
ในประเทศอังกฤษ นับตั้งแต่ศาลอังกฤษปฏิเสธไม่ยอมตัดสินคดีซึ่งดยุ๊คออฟยอร์ค (Duke of York) ร้องว่าตนมีสิทธิที่จะขึ้นเสวยราชย์ในปี 1460 เป็นต้นมา ศาลอังกฤษเองก็ปฏิเสธที่จะเข้าควบคุมการกระทำทางการเมืองเช่นกัน แต่มีข้อน่าสังเกตว่าในอังกฤษนั้นศาลแบ่งประเภทคดีที่จะไม่ก้าวเข้าไปควบคุมการทำทางการเมืองเป็น 2 ประเภท กล่าวคือ ถ้าเป็นเรื่องความสัมพันธ์ระหว่างประเทศแล้ว ศาลจะอ้างทฤษฎีการกระทำของรัฐบาล (acts of government) แต่ถ้าเป็นเรื่องการเมืองภายในของอังกฤษ เช่น ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภากับรัฐบาลในเรื่องการเปิดและปิดสมัยประชุม การยุบสภา การตั้งนายกรัฐมนตรี อำนาจของรัฐสภาที่จะออกกฎหมาย ฯลฯ ศาลและนักวิชาการกลับอ้างว่าเป็นเรื่อง ธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ (convention of the constitution) ซึ่งศาลจะไม่รับบังคับตัดสินให้
3. ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลในระบบกฎหมายของไทย
การกระทำของรัฐบาลเป็นเรื่องของการใช้ดุลพินิจเพื่อเลือกตัดสินใจกระทำการอย่างใดอย่างหนึ่งที่มีลักษณะเป็นนโยบายชั้นสูงหรือนโยบายทั่วไป หรืออีกนัยหนึ่ง เป็นกิจการงานที่มีลักษณะเป็นไปในทางการเมือง เพราะเป็นเรื่องที่รัฐบาลจะต้องรับผิดชอบในทางการเมืองร่วมกันต่อรัฐสภา และการพิจารณาว่า การกระทำใดเป็นการกระทำของรัฐบาลหรือไม่ จำเป็นต้องพิจารณาจากองค์ประกอบสามประการ คือ องค์กรผู้กระทำการ ที่มาของอำนาจกระทำการ และลักษณะของการกระทำควบคู่กันไป โดยต้องพิจารณาจากองค์กรผู้กระทำเป็นลำดับแรก หากเป็นการกระทำโดยองค์กรรัฐบาล (พระมหากษัตริย์ คณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรี) ก็ต้องพิจารณาในลำดับถัดมาว่า เป็นเรื่องของการกระทำโดยอาศัยอำนาจรัฐธรรมนูญหรือเป็นการกระทำที่มีลักษณะเป็นงานนโยบาย ถ้าเข้าลักษณะอย่างใดอย่างหนึ่งหรือทั้งสองอย่าง ก็ถือว่าการกระทำนั้นเป็น การกระทำทางรัฐบาล เพราะเมื่อรัฐบาลตัดสินใจกระทำการลงแล้ว ต้องพร้อมที่ต้องรับผิดชอบทางการเมืองคือรัฐสภา การกระทำของรัฐบาลในกฎหมายไทย โดยเฉพาะตามรัฐธรรมนูญ จำแนกประเภทลักษณะการกระทำของรัฐบาล 5 ดังนี้
(1) การกระทำที่เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะ ได้แก่ การแก้ไขเพิ่มเติมกฎมณเฑียรบาลว่าด้วยการสืบราชสันตติวงศ์ การยับยั้งร่างพระราชบัญญัติของรัฐสภา การแต่งตั้งและการให้องคมนตรีพ้นจากตำแหน่ง การแต่งตั้งและการให้ข้าราชการในพระองค์และสมุหราชองครักษ์พ้นจากตำแหน่ง และการแต่งตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์
(2) การกระทำที่เป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ตามแบบพิธี ได้แก่ การแต่งตั้งนายกรัฐมนตรีตามมติของสภาผู้แทนราษฎร การแต่งตั้งและการให้รัฐมนตรีพ้นจากความเป็นรัฐมนตรีตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี การแต่งตั้งสมาชิกวุฒิสภาตามคำแนะนำของนายกรัฐมนตรี และการแต่งตั้งและให้ข้าราชการฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือนตำแหน่งปลัดกระทรวง อธิบดีและเทียบเท่าพ้นจากตำแหน่งตามคำแนะนำของคณะรัฐมนตรี
(3) การกระทำที่เกี่ยวกับความมั่นคงของรัฐ ได้แก่ การประกาศใช้และเลิกใช้กฎอัยการศึก และการประกาศสงคราม
(4) การกระทำที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ได้แก่ การแต่งตั้งทูตของประเทศไทยและการรับทูตของต่างประเทศ การทำหนังสือสัญญาสันติภาพ สัญญาสงบศึก และสัญญาอื่นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ
(5) การกระทำอันเป็นที่มาแห่งเกียรติยศ ได้แก่ การสถาปนาและถอดถอนฐานันดรศักดิ์ และการพระราชทานและเรียกคืนเครื่องราชอิสริยาภรณ์
(6) การกระทำเกี่ยวกับความเป็นธรรม ได้แก่ การพระราชทานอภัยโทษ
(7) การกระทำเกี่ยวกับการดำเนินงานทางรัฐสภา ได้แก่ การยุบสภา การเรียกประชุมรัฐสภา การขยายเวลาสมัยประชุมสามัญของรัฐสภา การปิดประชุมรัฐสภา การตราพระราชกำหนดให้ใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ การตราพระราชกฤษฎีกาโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย การเสนอร่างพระราชบัญญัติต่อรัฐสภา และการแถลงนโยบายต่อรัฐสภา
(8) การลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ บทกฎหมาย พระราชหัตถเลขา และพระบรมราชโองการใด ๆ อันเกี่ยวกับราชการแผ่นดิน
(9) การกระทำในทางนโยบายของคณะรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี
สำหรับทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลนี้ ในระบบกฎหมายของไทยได้มีการบัญญัติเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรไว้ดังนี้
(1) พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522
ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล ได้มีการนำมาบัญญัติไว้เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรของไทยเป็นครั้งแรก คือ พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ในส่วนที่ว่าด้วยคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ 6 ซึ่งตามมาตรา 20 (1) บัญญัติห้ามไม่ให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์รับเรื่องที่มีลักษณะเป็นไปในทางนโยบายโดยตรง ซึ่งรัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาไว้พิจารณา และคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ได้เคยวางหลักตามคำวินิจฉัยที่ 20/2528 ว่า เรื่องที่มีลักษณะเป็นไปในทางนโยบายโดยตรงซึ่งรัฐบาลต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา เป็นกรณีของการตัดสินใจดำเนินการที่องค์กรชี้ขาดข้อกฎหมายไม่อาจเข้าไปพิจารณาทบทวนได้ เพราะเป็นเรื่อง ความเหมาะสมในการบริหาร ที่ไม่มีหลักเกณฑ์ทางกฎหมายกำกับให้พิจารณาความถูกต้องตามกฎหมายได้ หรือเป็นเรื่อง ความถูกต้องตามกฎหมาย แต่รัฐบาลต้องรับผิดชอบในเรื่องนั้นต่อรัฐสภาโดยตรง ซึ่งการควบคุมความถูกต้องในเรื่องดังกล่าว ต้องอยู่ในกลไกการควบคุมทางการเมืองของรัฐสภาตามระบอบประชาธิปไตยเท่านั้น
(2) พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 กำหนดข้อยกเว้นมิให้นำกฎหมายฉบับนี้ซึ่งเป็นกฎหมายว่าด้วยกระบวนการพิจารณาวินิจฉัยสั่งการของเจ้าหน้าที่ของรัฐมาใช้บังคับกับการดำเนินการของคณะรัฐมนตรี การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง และการดำเนินงานเกี่ยวกับนโยบายการต่างประเทศ ดังนี้ 7
1) การดำเนินการของคณะรัฐมนตรี
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 4 (1) บัญญัติมิให้ใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้แก่รัฐสภาและคณะรัฐมนตรี ซึ่งการไม่นำหลักเกณฑ์การปฏิบัติราชการทางปกครองตามพระราชบัญญัตินี้ไปใช้กับรัฐสภานั้นย่อมมีเหตุผลที่ชัดเจนตามหลักกฎหมายปกครองที่ถือว่า รัฐสภา คือองค์กรที่ใช้อำนาจอธิปไตยในการนิติบัญญัติ กรณีจึงย่อมมิใช่การดำเนินการทางปกครองที่จะอยู่ในบังคับของกฎหมายนี้ สำหรับ คณะรัฐมนตรี ที่ดำเนินการในทางการเมืองก็ย่อมมีคำอธิบายได้ในทำนองเดียวกันว่ามิใช่การใช้อำนาจทางปกครองตามความมุ่งหมายของกฎหมายนี้ แต่การยกเว้นรัฐสภาในที่นี้ย่อมมิได้หมายถึงการยกเว้นการบังคับใช้ต่อองค์กรภายในองค์กรรัฐสภาทั้งหมดซึ่งอาจจะมีลักษณะเป็นการกระทำทางปกครองด้วยดังเช่นการลงโทษทางวินัยแก่เจ้าหน้าที่รัฐสภาซึ่งอยู่ในข่ายของการออกคำสั่งทางปกครองโดยปกติด้วย และในทำนองเดียวกันตรรกะดังกล่าวนี้ก็อาจนำมาใช้ต่อกรณีของคณะรัฐมนตรีได้ด้วย เพราะงานของคณะรัฐมนตรีส่วนหนึ่งมีสภาพเป็นการใช้อำนาจทางปกครองเท่านั้น มิใช่การตัดสินใจในทางนโยบายหรือในทางการเมืองแต่อย่างใด แต่โดยที่บทบัญญัติมาตรา 4 (1) ใช้ถ้อยคำที่ระบุถึงองค์กร คณะรัฐมนตรี โดยเฉพาะ ดังนั้นการกำหนดวิธีปฏิบัติราชการของฝ่ายปกครอง จึงไม่สามารถนำมาใช้บังคับต่อคณะรัฐมนตรีทั้งหมดไม่ว่าการดำเนินการของคณะรัฐมนตรีนั้นจะมีลักษณะเป็นงานทางปกครองหรืองานที่มีลักษณะเป็นงานนโยบายของรัฐบาล
2) การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 4 (3) บัญญัติมิให้ใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้แก่การพิจารณาของนายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีในงานทางนโยบายโดยตรง ซึ่งการดำเนินการขององค์กรทางการเมืองในเรื่องนโยบายย่อมอยู่ภายใต้กลไกการตรวจสอบในทางการเมืองตามแนวที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ เพราะการกระทำในลักษณะนี้เป็นการกระทำในทางการเมืองของรัฐบาล และไม่อาจนำเอามาตรการการควบคุมที่ใช้กับเจ้าหน้าที่ทางปกครองไปตรวจสอบการกระทำในทางการเมืองเหล่านี้ จึงต้องบัญญัติยกเว้นมิให้นำพระราชบัญญัตินี้ไปใช้บังคับการกระทำที่มีลักษณะดังกล่าวด้วย
3) การดำเนินงานเกี่ยวกับนโยบายการต่างประเทศ
พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 มาตรา 4 (6) บัญญัติมิให้ใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้แก่การดำเนินงานเกี่ยวกับนโยบายการต่างประเทศ ซึ่งเป็นเรื่องที่อยู่ภายในกรอบของงานทางนโยบายที่นายกรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีรับผิดชอบดูแลโดยตรง และเป็นกรณีที่มีความละเอียดอ่อนที่รัฐบาลจะต้องเป็นผู้พิจารณาตัดสินใจและรับผิดชอบในทางการเมือง จึงไม่อยู่ภายใต้หลักเกณฑ์การปฏิบัติราชการตามพระราชบัญญัตินี้
ตัวอย่างของข้อยกเว้นมิให้นำกฎหมายฉบับนี้มาใช้บังคับกับการดำเนินการของคณะรัฐมนตรีตามบันทึกของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (เรื่องเสร็จที่ 838/2541) มีข้อหารือว่า การพิจารณาให้ความเห็นชอบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมของคณะรัฐมนตรีตามพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ พ.ศ. 2535 เป็นข้อยกเว้นตามมาตรา 4 (1) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ หรือไม่ โดยคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเห็นว่า การพิจารณาให้ความเห็นชอบรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 47 วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติฯ ของคณะรัฐมนตรีไม่อยู่ในบังคับของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพราะเข้าข้อยกเว้นตามมาตรา 4 (1) แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ
4. คำพิพากษาของศาลไทยกับทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล
4.1 แนวคำพิพากษาของศาลไทยก่อนการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540
การพิจารณาวินิจฉัยคดีก่อนการบังคับใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ศาลไทยยังไม่ได้นำทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลมาใช้ในการพิจารณาพิพากษาคดี ยกตัวอย่างเช่น
คำพิพากษาฎีกาที่ 724/2490 พระยาปรีดานฤเบศร์ เป็นโจทก์ฟ้องรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว โดยอธิบดีกรมอัยการและพนักงานอัยการประจำกรมอัยการ ผู้ดำเนินคดีแทนจำเลย โดยฟ้องว่า การกระทำของญี่ปุ่น เครื่องบินของอังกฤษ สหรัฐอเมริกาและสหประชาชาติ และการประกาศของรัฐบาลพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ตั้งแต่วันที่ 8 ธันวาคม 2484 ถึงวันที่ 16 สิงหาคม 2488 ซึ่งระหว่างนั้นลูกระเบิดได้ตกถูกเคหะสถานบ้านเรือนของโจทก์ ทั้งเครื่องใช้เครื่องประกอบเสียหายเป็นราคาไม่น้อยกว่า 500,000 บาท การกระทำของรัฐบาลพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นเหตุที่เกิดขึ้นโดยตรงและโดยเหตุใกล้ชิดให้อังกฤษและสหรัฐอเมริกา และสหประชาชาติเข้าทำลายทรัพย์สมบัติของประชาชนชาวไทย ซึ่งรวมทั้งโจทก์ได้รับความเสียหายโดยไม่ควรและไม่ชอบ การกระทำของรัฐบาลเช่นนั้นเป็นการกระทำละเมิด ซึ่งรัฐบาลจำต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนเพื่อการนั้น โจทก์ได้มีหนังสือแจ้งไปยังนายกรัฐมนตรีแล้ว ก็ไม่ได้รับตอบ จึงขอให้ศาลบังคับ
ศาลแพ่งวินิจฉัยว่า คู่ความต้องเป็นบุคคลตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ มาตรา 73 ทบวงการเมืองที่เป็นนิติบุคคลนั้น คือ กระทรวงและกรมในรัฐบาล ที่โจทก์ขอให้เรียกรัฐบาลของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวเป็นจำเลยนั้น รัฐบาลหาใช่นิติบุคคลตามกฎหมายไม่ ฟ้องของโจทก์จึงไม่เป็นฟ้องที่จะรับไว้ จึงให้ยกเสีย โจทก์อุทธรณ์ ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาวินิจฉัยว่า ผู้ที่จะฟ้องหรือถูกฟ้องเป็นจำเลยในศาลนั้น จะต้องเป็นบุคคล คือ บุคคลธรรมดาและนิติบุคคล คำว่า รัฐบาล แม้ในความหมายของรัฐอันเป็นหน่วยแห่งประเทศชาติ หรือหมายถึงคณะบุคคลซึ่งมีหน้าที่ดำเนินนโยบายการปกครองรัฐอยู่ในขณะใดๆ ไม่อาจเป็นนิติบุคคลตามบทบัญญัติของประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ได้ สำหรับกฎหมายอื่นนั้นไม่ปรากฏว่าได้มีบทบัญญัติให้รัฐบาลเป็นนิติบุคคล ที่โจทก์อ้างพระราชบัญญัติพนักงานอัยการ พ.ศ. 2478 มาตรา 19 ซึ่งบัญญัติให้พนักงานอัยการมีอำนาจหน้าที่ดำเนินคดีแพ่งแทนรัฐบาลในศาลทั้งปวงขึ้นสนับสนุนข้อเถียงของโจทก์ว่า รัฐบาลเป็นนิติบุคคลนั้น ศาลฎีกาได้พิเคราะห์แล้ว ข้อความในพระราชบัญญัติพนักงานอัยการนี้ เห็นได้ชัดว่ามิใช่บทบัญญัติให้รัฐบาลเป็นนิติบุคคล หากแต่เป็นเรื่องให้อำนาจพนักงานอัยการที่จะดำเนินคดีแทนใครได้บ้าง และเมื่อ หลักกฎหมายและประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งบัญญัติไว้แล้วว่า คู่ความต้องเป็นบุคคล คำว่า รัฐบาลในพระราชบัญญัติพนักงานอัยการนั้น จึงเป็นที่เห็นได้ว่า หมายถึง บุคคลในรัฐบาลนั้นเอง จะแปลว่าเป็นบทบัญญัติที่ทำให้รัฐบาลมีฐานะเป็นนิติบุคคลนั้นหาได้ไม่ อนึ่ง รัฐบาลอาจมีความหมายถึงลักษณะการปกครองแห่งรัฐอันเป็นนามธรรม หรือหมายถึงรัฐอันเป็นหน่วยแห่งประเทศชาติหรือคณะบุคคล ซึ่งมีหน้าที่ดำเนินนโยบายปกครองรัฐ ฉะนั้นเมื่อมีกฎหมายในส่วนอาญาบัญญัติวางโทษผู้กระทำผิดต่อรัฐบาลไว้ การกระทำของบุคคลนั้นๆ ก็ย่อมเป็นความผิดอาญาได้ ที่โจทก์เสนอว่าที่เป็นความผิดเพราะรัฐบาลเป็นนิติบุคคลนั้น เห็นได้ว่าไม่ถูกต้อง เพราะปัญหาเรื่องจะเป็นนิติบุคคลหรือไม่ อยู่ที่จะเป็นคู่ความได้หรือไม่เท่านั้น แต่สิ่งที่จะต้องถูกกระทำร้ายในทางอาญานั้น ไม่จำเป็นต้องเป็นบุคคล และทั้งกฎหมายในส่วนอาญาก็ไม่ทำให้เป็นบุคคลขึ้นได้ เช่น มีกฎหมายส่วนอาญาบัญญัติเป็นความผิดในการประทุษร้ายต่อทรัพย์ หรือในการทำอันตรายต่อธงของประเทศ ทรัพย์หรือธงนั้นกลายเป็นบุคคลหรือนิติบุคคลขึ้นมาหาได้ไม่ ศาลฎีกาจึงเห็นว่าฎีกาโจทก์ในข้อนี้ฟังไม่ขึ้น คำพิพากษาศาลอุทธรณ์ชอบแล้ว
ข้อเท็จจริงเกี่ยวกับเรื่องนี้เทียบเคียงได้กับการประกาศสงครามซึ่งเป็นการกระทำของรัฐบาลอย่างหนึ่ง เมื่อพิจารณาเรื่องการประกาศสงครามของฝรั่งเศส ศาลปกครองสูงสุดมิได้วินิจฉัยว่า เป็นการกระทำของรัฐบาลโดยตรง แต่ได้อธิบายว่าฝ่ายบริหารไม่ต้องรับผิดชอบต่อการกระทำของตน รวมทั้งการชดใช้ค่าเสียหายต่างๆ เว้นแต่ฝ่ายนิติบัญญัติจะออกกฎหมายพิเศษให้ฝ่ายบริหารต้องรับผิดชอบ ส่วนแนวคำพิพากษาของศาลที่ออกมาในแนวที่ว่า ศาลไม่มีอำนาจควบคุมการกระทำที่เป็นการประกาศสงครามนั้นเป็นเพราะศาลเห็นเป็นเรื่องของกฎหมายระหว่างประเทศ ส่วนแนวคิดเกี่ยวกับการประกาศสงครามของอังกฤษถือเป็นการกระทำของรัฐ (act of state) อย่างหนึ่ง เพราะเป็นการกระทำที่เกิดจากการตัดสินใจในอำนาจของฝ่ายบริหารซึ่งเป็นอำนาจของพระมหากษัตริย์ (royal prerogative) ที่เกี่ยวกับด้านกิจการระหว่างประเทศ ซึ่งศาลจะไม่เข้าไปตรวจสอบ และเอกชนไม่อาจฟ้องร้องเรียกค่าชดเชยใดๆ จากฝ่ายบริหารได้ สำหรับประเทศไทยไม่ได้รับเอาแนวคิดเรื่องการประกาศสงคราม และแนวคิดเรื่องการกระทำของรัฐบาลอันเป็นหลักกฎหมายมหาชนตามแนวคิดของประเทศฝรั่งเศสและประเทศอังกฤษมาใช้ ประกอบกับการดำเนินคดีของศาลยุติธรรมในขณะนั้นได้ใช้หลักกฎหมายแพ่งในการพิจารณา ประเด็นที่วินิจฉัยจึงกลายเป็นเรื่องของสภาพบุคคลของรัฐหรือรัฐบาล ซึ่งไม่เกี่ยวข้องกับการกระทำของรัฐบาลผลจึงออกมาว่าศาลไม่รับฟ้อง 8
คำพิพากษาฎีกาที่ 1785/2513 ถ้อยคำในมาตรา 17 แห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 มาตรา 17 วรรคแรก บัญญัติว่า ในระหว่างที่ใช้ธรรมนูญนี้ ในกรณีที่นายกรัฐมนตรีเห็นสมควรเพื่อประโยชน์ในการระงับหรือปราบปรามการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหรือราชบัลลังก์ หรือการกระทำอันเป็นการบ่อนทำลาย ก่อกวนหรือคุกคามความสงบที่เกิดขึ้นภายในหรือมาจากภายนอกราชอาณาจักร ให้นายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรี มีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใด ๆ ได้ และให้ถือว่าคำสั่งหรือการกระทำเช่นว่านั้นเป็นคำสั่งหรือการกระทำที่ชอบด้วยกฎหมาย นั้น คำว่า มีอำนาจสั่งการ หรือกระทำการใดๆ ย่อมรวมถึงการสั่งจำคุกด้วย เมื่อนายกรัฐมนตรีโดยมติคณะรัฐมนตรีมีคำสั่งว่า การกระทำของผู้ร้องที่ร่วมกันมียาปลอมไว้ขายและปลอมยาของผู้อื่นเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรให้จำคุกผู้ร้องไว้นั้นผู้ร้องจะเถียงว่าการกระทำของผู้ร้องไม่ถึงกับเป็นการบ่อนทำลายความมั่นคงของราชอาณาจักรหาได้ไม่ เพราะเป็นดุลพินิจของนายกรัฐมนตรีโดยมติของคณะรัฐมนตรีสั่งการไปตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมาย และไม่มีบทกฎหมายใดให้ศาลมีอำนาจรื้อฟื้นแก้ไขการใช้ดุลพินิจของนายกรัฐมนตรีโดยมติคณะรัฐมนตรีในกรณีเช่นนี้ได้ เว้นแต่มตินั้นเป็นการกระทำนอกเหนือความในธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร และการใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรีโดยมติคณะรัฐมนตรีตามมาตรา 17 ดังกล่าว เป็นข้อยกเว้น จึงไม่ขัดต่อมาตรา 5 แห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร ซึ่งบัญญัติว่า พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชบัญญัติใช้บังคับโดยคำแนะนำและยินยอมของรัฐสภา คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจบริหารและศาลใช้อำนาจตุลาการ ทั้งนี้ในพระปรมาภิไธยพระมหากษัตริย์ และไม่ขัดต่อมาตรา 20 วรรคแรกแห่งธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร ซึ่งบัญญัติว่า ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย เพราะไม่ใช่กรณีที่ในธรรมนูญนี้ ไม่มีบทบัญญัติแห่งธรรมนูญนี้บังคับแก่กรณีใดอันจะต้องวินิจฉัยกรณีไปตามประเพณีการปกครองประเทศไทยในระบอบประชาธิปไตย
กรณีคำพิพากษาฎีกานี้ แสดงให้เห็นว่า ศาลจำกัดอำนาจตนเองที่จะวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจตามมาตรา 17 ดังกล่าวชอบหรือไม่ คล้ายคลึงกับทฤษฎีการกระทำของรัฐบาลของต่างประเทศมาก อนึ่ง พึงสังเกตต่อไปด้วยว่า การใช้อำนาจของนายกรัฐมนตรีที่อาศัยอำนาจตามมาตรา 17 นั้น เป็นอำนาจที่กว้างขวางมาก รวมถึงอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหารและอำนาจตุลาการด้วย ซึ่งการใช้อำนาจเช่นนี้ได้โดยที่ศาลปฏิเสธที่จะเข้าไปควบคุม และยังไม่มีกลไกที่ให้การใช้อำนาจนี้ถูกตรวจสอบโดยองค์กรอื่นด้วย ย่อมจะนำไปสู่อำนาจเผด็จการเบ็ดเสร็จในท้ายที่สุด อย่างไรก็ตาม ศาลน่าจะควบคุมว่ามีเหตุตามธรรมนูญการปกครองบัญญัติไว้หรือไม่ประการหนึ่ง และมาตรการที่ออกโดยอาศัยบทมาตรานี้ชอบด้วยหลักกฎหมายมหาชนทั่วไปหรือไม่เป็นประการต่อมา 9
คำพิพากษาฎีกาที่ 103/2521 โจทก์ฟ้องว่า เมื่อวันที่ 12 มกราคม 2519 ม.ร.ว.คึกฤทธิ์ ปราโมทย์ จำเลยที่ 1 หัวหน้ารัฐบาลในขณะนั้นได้ดำเนินการตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 4 เมษายน 2519 การนำร่างพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวขึ้นทูลเกล้าฯ นั้น มิได้กระทำโดยคณะรัฐมนตรี และมิได้รับความยินยอมจากสภาผู้แทนราษฎรเป็นการลบล้างพระบรมราชโองการเรียกประชุมสมัยวิสามัญแห่งรัฐสภา ลงวันที่ 9 มกราคม 2519 จึงไม่มีผลใช้บังคับและเป็นโมฆะ สภาผู้แทนราษฎรซึ่งประกอบด้วยบรรดาสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้ได้รับการเลือกตั้งต้องเป็นโมฆะด้วย จำเลยที่ 2 และที่ 3 ซึ่งดำรงตำแหน่งประธานและรองประธานสภาผู้แทนราษฎร ตลอดจนจำเลยที่ 4 ซึ่งได้รับพระบรม ราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรี รวมทั้งคณะรัฐมนตรี ย่อมตกเป็นโมฆะ ขอให้ศาลพิพากษาว่าสภาผู้แทนราษฎรซึ่งประกอบด้วยสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรผู้ได้รับการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 4 เมษายน 2519 และคณะรัฐมนตรีที่จัดตั้งขึ้นเป็นโมฆะ ให้จำเลยที่ 2 และที่ 3 หยุดดำเนินกิจการโดยการประกาศสลายสภาภายใน 7 วัน นับแต่วันที่มีคำพิพากษาให้คณะรัฐมนตรีหยุดดำเนินกิจการโดยมอบหมายหน้าที่การงานให้รัฐบาลชุดเดิมซึ่งชอบด้วยกฎหมายรับกลับคืนไป และให้จำเลยที่ 1 รับมอบหมายหน้าที่การงานคนจากจำเลยที่ 4 กับให้จำเลยใช้ค่าฤชาธรรมเนียมค่าทนายความแทนโจทก์
ศาลชั้นต้นพิจารณาคำฟ้องแล้วเห็นว่า พระราชกฤษฎีกาให้ยุบสภาผู้แทนราษฎรและให้มีการเลือกตั้งใหม่ได้ตราขึ้นโดยชอบด้วยกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 122 คดีของโจทก์ไม่มีมูลจะฟ้องร้อง จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องของโจทก์ โจทก์อุทธรณ์ศาลอุทธรณ์พิพากษายืน โจทก์ฎีกา
ศาลฎีกาเห็นว่า เมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2519 คณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดินได้เข้ายึดอำนาจการปกครองประเทศ และได้มีคำสั่งคณะปฏิรูปการปกครองแผ่นดิน ฉบับที่ 3 ลงวันที่ 6 ตุลาคม 2519 ให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2517 สิ้นสุดลง ให้รัฐสภาและคณะรัฐมนตรีสิ้นสุดลงพร้อมกับรัฐธรรมนูญ และบัดนี้ คณะปฏิวัติได้ยึดอำนาจการปกครองประเทศ ตั้งแต่เวลา 18.00 น. ของวันที่ 20 ตุลาคม 2520 เป็นต้นไปแล้ว และได้มีประกาศของคณะปฏิวัติ ฉบับที่ 2 ซึ่งประกาศ ณ วันที่ 20 ตุลาคม 2520 ข้อ 1 ให้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2519 สิ้นสุดลง ข้อ 2 ให้มีการปฏิรูปการปกครองแผ่นดินและคณะรัฐมนตรีสิ้นสุดลงพร้อมกับรัฐธรรมนูญ และต่อมาเมื่อวันที่ 9 พฤศจิกายน 2520 ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ใช้ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2520 ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดว่าด้วยการปกครองประเทศแล้ว ด้วยเหตุนี้จึงไม่มีประโยชน์ที่ศาลฎีกาจะวินิจฉัยฎีกาของโจทก์ต่อไป เพราะคำฟ้องของโจทก์ไม่อยู่ในวิสัยที่จะบังคับคดีให้เป็นไปได้ จึงมีคำสั่งให้จำหน่ายคดีออกจาก สารบบความ ค่าฤชาธรรมเนียมชั้นฎีกาให้เป็นพับ
เรื่องนี้เป็นการกระทำของรัฐบาลโดยแท้ เพราะหลักการที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติรับรองไว้ อันเป็นไปตามหลักการตรวจสอบและถ่วงดุลแห่งอำนาจ (check and balance) ของระบบรัฐสภา ซึ่งไทยรับแนวคิดความคิดนี้มาจากอังกฤษ ในอังกฤษนั้น การยุบสภาถือเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ (royal prerogative) และเป็นไปตามหลักว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลทั้งในฝรั่งเศสและสหรัฐอเมริกา เพราะเป็นการดำเนินการที่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหาร และโดยที่เป็นการกระทำของฝ่ายบริหารโดยพระมหากษัตริย์ในฐานะประมุขของฝ่ายบริหาร จึงเป็นการกระทำของรัฐบาล ศาลฎีกาวินิจฉัยคดีนี้โดยถือเอาความ มีอยู่ ของรัฐธรรมนูญในขณะที่วินิจฉัยคดีนั้นเป็นหลัก มิได้พิจารณาถึง เนื้อหา หรือสารัตถะแห่งอำนาจที่ปรากฏในรัฐธรรมนูญ เพราะความเป็นจริงคือ หากไม่มีฐานอำนาจตามที่รัฐธรรมนูญรับรองหรือให้ไว้ นายกรัฐมนตรีจะนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงยุบสภาได้อย่างไร กรณีนี้ คำพิพากษาของ ศาลชั้นต้นจึงดูจะชอบด้วยเหตุผลมากกว่า 10
กล่าวได้ว่า แนวคำพิพากษาของศาลไทยในอดีตนั้น ยังไม่มีคำพิพากษาของศาลใดที่ปฏิเสธการตรวจสอบการใช้อำนาจของรัฐบาล ตามทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล
4.2 แนวคำพิพากษาของศาลไทยนับแต่มีการบังคับใช้รัฐธรรมนูญ ฉบับปี 2540
สำหรับแนวคำพิพากษาของศาลไทยนับแต่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ใช้บังคับแล้วนั้น ศาลได้ใช้ทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาลมาใช้ในการพิจารณาพิพากษาคดี ยกตัวอย่างเช่น
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 14/2546 เรื่อง ประธานสภาผู้แทนราษฎรส่งความเห็นของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 219 กรณีพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต พ.ศ.2527 (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2546 และพระราชกำหนดแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติภาษีสรรพสามิต พ.ศ. 2527 พ.ศ. 2546 เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 218 วรรคหนึ่ง หรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญได้วางหลักในคดีนี้ที่สำคัญสองประการ คือ ประการแรก ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า รัฐธรรมนูญมิได้มีเจตนารมณ์ที่จะให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจตรวจสอบการตราพระราชกำหนดอย่างกว้างขวางเช่นเดียวกับรัฐสภา โดยไม่อาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ตามมาตรา 218 วรรคสอง ที่ให้กระทำได้เฉพาะเมื่อคณะรัฐมนตรีเห็นว่า เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ด้วย กรณีเช่นนี้ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยวินิจฉัย ไว้แล้ว ตามคำวินิจฉัยที่ 1/2541 ลงวันที่ 23 พฤษภาคม 2541 ว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 219 วรรคหนึ่ง ได้ให้สิทธิสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือสมาชิกวุฒิสภา เข้าชื่อเสนอความเห็นต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่า พระราชกำหนดไม่เป็นไปตาม มาตรา 218 วรรคหนึ่ง เท่านั้น และประการที่สอง ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า การตรวจสอบพระราชกำหนดที่เกี่ยวกับการดำเนินการในทางนโยบายของคณะรัฐมนตรี เช่น กรณีนโยบายเกี่ยวกับเศรษฐกิจ การตรวจสอบความเหมาะสมในการใช้ดุลพินิจของคณะรัฐมนตรีในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ โดยการตราพระราชกำหนดจัดเก็บภาษีสรรพสามิตจากกิจการประเภทต่างๆ รวมทั้งกิจการโทรคมนาคมจะมีความเหมาะสมหรือไม่ เป็นเรื่องการดำเนินการทางนโยบายของคณะรัฐมนตรีที่คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภาในการพิจารณาอนุมัติหรือไม่อนุมัติพระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 218 วรรคสาม และมาตรา 182 ที่บัญญัติว่า "สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภามีอำนาจควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินโดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้" ซึ่งรัฐธรรมนูญบัญญัติให้มีวิธีการควบคุมการบริหารราชการแผ่นดินของคณะรัฐมนตรีไว้หลายประการ การที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีมีอำนาจตราพระราชกำหนดและให้รัฐสภาทำหน้าที่ตรวจสอบตามวิธีการดังกล่าวข้างต้น ย่อมเป็นไปตามหลักการคานและถ่วงดุลอำนาจระหว่างรัฐสภากับคณะรัฐมนตรีตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบรัฐสภา และเป็นไปตามหลักการแบ่งการใช้อำนาจอธิปไตยที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 3 บัญญัติไว้ ดังนั้น การที่ศาลรัฐธรรมนูญจะวินิจฉัยว่า การตราพระราชกำหนดทั้งสองฉบับเป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 218 วรรคหนึ่ง หรือไม่ มิได้เป็นการยืนยันความถูกต้องเหมาะสมในการดำเนินการทางนโยบายของคณะรัฐมนตรี โดยการตราพระราชกำหนดทั้งสองฉบับแต่อย่างใด
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดคดีหมายเลขดำที่ ฟ.5/2549 คดีหมายเลขแดง ที่ ฟ.3/2549 เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกา ระหว่างผู้ฟ้องคดี กับผู้ถูกฟ้องคดี (นายกรัฐมนตรี ที่ 1 สำนักนายกรัฐมนตรี ที่ 2 ประธานกรรมการการเลือกตั้ง ที่ 3 คณะกรรมการการเลือกตั้ง ที่ 4) โดยผู้ฟ้องคดีฟ้องว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งหกเป็นประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งและเป็นผู้ชุมนุมเรียกร้องเพื่อตรวจสอบคุณธรรม จริยธรรม และความประพฤติของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ผู้ฟ้องคดีได้รับความเดือดร้อนเสียหาย ถูกดูหมิ่น เกลียดชัง อันเนื่องมาจากการตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 โดยมีผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 เป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวอ้างเหตุผลในการตราว่าเกิดจากการชุมนุมสาธารณะตั้งข้อเรียกร้องในทางการเมือง ต่อมาการชุมนุมได้ขยายตัวไปในวงกว้างและรุนแรงขึ้น รวมทั้งมี การส่อเค้าว่าจะมีการเผชิญหน้าจนอาจจะมีการปะทะกับฝ่ายที่ไม่เห็นด้วย และอาจมีการสอดแทรกฉวยโอกาสจากผู้ที่ไม่ประสงค์ดีจนทำให้ลุกลามถึงขั้นก่อการจลาจล จึงจำเป็นต้องตราพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวขึ้น เหตุผลในการตราพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวขัดต่อข้อเท็จจริงตามสภาพการณ์ทางสังคม บิดเบือนข้อเท็จจริงที่เกิดขึ้นในสังคม เนื่องจากการชุมนุมโดยสงบและเปิดเผยปราศจากอาวุธของประชาชน เป็นสิทธิของประชาชนโดยทั่วไปและของผู้ฟ้องคดีทั้งหกที่จะสามารถกระทำได้ตามมาตรา 44 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ได้ให้การรับรองคุ้มครองไว้ นอกจากนี้มาตรา 4 ของพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวกำหนดให้มีการเลือกตั้งทั่วไปในวันที่ 2 เมษายน 2549 และข้อเท็จจริงที่ปรากฏตามข้อ 3 ของแถลงการณ์สำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 เรื่องการยุบสภาผู้แทนราษฎร และการกำหนดวันเลือกตั้ง ระบุว่า รัฐบาลได้หารือกับประธานกรรมการการเลือกตั้งแล้ว จึงได้กำหนดให้วันอาทิตย์ที่ 2 เมษายน 2549 เป็นวันเลือกตั้งทั่วไป จากข้อความดังกล่าวแสดงให้เห็นว่ารัฐบาลได้หารือกับประธานกรรมการการเลือกตั้งเพียงลำพังเท่านั้น จึงเป็นการกระทำที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2541 และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541 อีกทั้งการกำหนดให้มีการเลือกตั้งในวันที่ 2 เมษายน 2549 อันเป็นเวลาเพียง 37 วัน นับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวได้ประกาศในราชกิจจานุเบกษา ทำให้พรรครัฐบาลได้เปรียบในการเลือกตั้ง จึงเป็นการออกกฎหมายเพื่อประโยชน์ของตนเอง มิได้ก่อให้เกิดประโยชน์แก่ประชาชนโดยทั่วไป สำหรับแถลงการณ์สำนักนายกรัฐมนตรี ลงวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 มีเนื้อหาที่ผิดพลาดคลาดเคลื่อนจากความเป็นจริงในลักษณะเดียวกันกับพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 จึงเป็นแถลงการณ์ที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเช่นกัน ผู้ฟ้องคดีไม่สามารถพึ่งพาองค์กรต่างๆ ในการบรรเทาความเดือดร้อนเสียหายได้ จึงฟ้องคดีต่อศาลปกครอง
ศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง หมายถึงคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายเพื่อเป็นกลไกในการบริหารราชการแผ่นดินตามปกติ แต่ในกรณีของพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 นั้น เป็นกลไกอย่างหนึ่งในการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 116 ระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ เพียงแต่รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรกระทำในรูปแบบของพระราชกฤษฎีกา การยุบสภาผู้แทนราษฎรจึงมิได้เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 จึงมิใช่พระราชกฤษฎีกาตามมาตรา 11(2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุด ที่จะพิจารณาพิพากษาได้ สำหรับแถลงการณ์ของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นเพียงคำชี้แจงเกี่ยวกับการยุบสภาผู้แทนราษฎรตามพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 เท่านั้น ซึ่งไม่มีผลในทางกฎหมายแต่อย่างใด ส่วนการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 เพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาไม่ใช่คดีพิพาทตามมาตรา 11 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ศาลปกครองสูงสุดไม่มีอำนาจรับคำฟ้องไว้พิจารณาได้เช่นเดียวกัน จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา และให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 9/2549 เรื่อง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 198 กรณีการดำเนินการของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่เกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป ตั้งแต่วันที่ 2 เมษายน 2549 จนถึงปัจจุบัน มีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ หรือไม่
ข้อเท็จจริงสรุปได้ว่า มีหนังสือร้องเรียนต่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาว่า การจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 2 เมษายน 2549 โดยคณะกรรมการการเลือกตั้งมีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ โดยมีการดำเนินการอันเป็นเหตุแห่งคำร้องรวม 4 ข้อ ดังนี้
ข้อ 1 คณะกรรมการการเลือกตั้งให้ความเห็นในเรื่องการกำหนดระยะเวลาสำหรับการเตรียมการจัดการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร อันนำไปสู่การประกาศกำหนดวันเลือกตั้งในพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรโดยไม่เหมาะสมและไม่เที่ยงธรรม ขัดกับหลักการเรื่องความเป็นกลางในทางการเมืองของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 136 และขัดกับหลักการเรื่องการควบคุมและดำเนินการจัดให้มีการเลือกตั้งให้เป็นไปโดยสุจริตและเที่ยงธรรม ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 144
ข้อ 2 การจัดคูหาเลือกตั้งที่ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งหันหน้าเข้าคูหาลงคะแนนและหันหลังให้คณะกรรมการประจำหน่วยเลือกตั้งและประชาชนผู้มาใช้สิทธิเลือกตั้งกับบุคคลภายนอกที่มาสังเกตการณ์การเลือกตั้งหน้าหน่วย เป็นการละเมิดหลักการเรื่องการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง ซึ่งจะต้องดำเนินการโดยใช้วิธีการออกเสียงลงคะแนนโดยตรงและลับ ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 104 วรรคสาม
ข้อ 3 พรรคการเมืองขนาดใหญ่ที่ส่งผู้สมัครในทุกเขตทั่วประเทศว่าจ้างให้ผู้สมัครจากพรรคการเมืองขนาดเล็กหลายพรรคส่งผู้สมัครเข้าแข่งขันในการเลือกตั้งตามที่พรรคการเมืองขนาดใหญ่กำหนด เป็นการละเมิดหลักการของรัฐธรรมนูญที่กำหนดว่า พรรคการเมืองจะส่งผู้สมัครรับเลือกตั้งแบบแบ่งเขตเลือกตั้งได้เพียงคนเดียวในเขตเลือกตั้งหนึ่ง ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 108 และเป็นการกระทำผิดตามพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541
ข้อ 4 คณะกรรมการการเลือกตั้งได้มีมติ สั่งการ ออกประกาศ และออกคำสั่งในเรื่องต่างๆ เกี่ยวกับการเลือกตั้ง การสืบสวนสอบสวน เพื่อวินิจฉัยข้อปัญหาโต้แย้งเกี่ยวกับการเลือกตั้งโดยไม่มีการประชุมปรึกษาหารือกันโดยคณะกรรมการการเลือกตั้งครบถ้วนตามจำนวนที่มีอยู่ และการพิจารณาประกาศรับรองผลการเลือกตั้งมิได้ดำเนินการโดยมติเอกฉันท์ ตามหลักเกณฑ์ของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ.2541มาตรา 10 ประกอบกับบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรา 145 (6) และขัดแย้งกับการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรกลุ่มตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 136
ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้ว เห็นว่า พระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 ประกอบด้วยบทบัญญัติที่เป็นสาระสำคัญสองส่วน คือ ส่วนที่หนึ่ง มาตรา 3 บัญญัติให้ยุบสภาผู้แทนราษฎรเพื่อให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรใหม่และส่วนที่สอง มาตรา 4 กำหนดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไป ในวันที่ 2 เมษายน 2549 บทบัญญัติในส่วนที่หนึ่งที่ให้ยุบสภาผู้แทนราษฎรนั้นเป็นการกระทำของรัฐบาล เป็นการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารโดยแท้ที่กำหนดไว้ในระบบรัฐสภา เพื่อให้ฝ่ายบริหารถ่วงดุลหรือคานอำนาจกับ ฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติกับรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร จึงเป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหารอย่างแท้จริง ไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบการใช้อำนาจโดยศาลซึ่งเป็นองค์กรฝ่ายตุลาการ ส่วนบทบัญญัติในส่วนที่สอง ซึ่งเป็นเรื่องของการกำหนดวันเลือกตั้งนั้น แม้เป็นการกำหนดโดยรัฐบาลเนื่องจากเป็นผู้รับสนองพระบรมราชโองการพระราชกฤษฎีกาดังกล่าว แต่การกำหนดวันเลือกตั้งมีความสัมพันธ์กับการจัดการการเลือกตั้งซึ่งเป็นอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งและเนื่องจากการจัดการการเลือกตั้งเป็นการใช้อำนาจรัฐเพื่อจัดให้มีการเลือกตั้งผู้แทนของปวงชนเข้าไปปกครองประเทศตามการปกครองระบอบประชาธิปไตยในระบบรัฐสภา ดังนั้น หากมีปัญหาเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจในการดำเนินการเกี่ยวกับการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งก็ย่อมอยู่ภายใต้การตรวจสอบขององค์กรฝ่ายตุลาการ รวมทั้งกรณีที่มีการกล่าวอ้างว่าการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญของคณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นที่ยุติ ซึ่งมีความหมายเพียงเป็นการยุติโดยองค์กรอื่นที่เกี่ยวข้องต้องปฏิบัติตามที่คณะกรรมการการเลือกตั้งวินิจฉัยเท่านั้น ไม่ได้หมายความว่าเป็นที่ยุติโดยไม่ต้องถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ ทั้งนี้ เพราะคณะกรรมการการเลือกตั้งไม่ได้เป็นองค์กรที่รัฐธรรมนูญมอบหมายให้ใช้อำนาจตุลาการตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้
ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยว่า การดำเนินการเกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2549 จนถึงปัจจุบัน มีปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับกำหนดวันเลือกตั้งตามพระราชกฤษฎีกายุบสภาฯ เฉพาะมาตรา 4 ตามเหตุแห่งคำร้องข้อ 1 และในการจัดการการเลือกตั้งเมื่อวันที่ 2 เมษายน 2549 ตลอดจนการเลือกตั้งที่เกี่ยวเนื่อง และการดำเนินการของคณะกรรมการการเลือกตั้งเกี่ยวกับมติในการจัดคูหาเลือกตั้งตามเหตุแห่งคำร้องข้อ 2 ไม่เป็นการลงคะแนนโดยลับ เป็นการเลือกตั้งที่ทำให้เกิดผลของการเลือกตั้งที่ไม่เที่ยงธรรม ไม่เป็นการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอย่างแท้จริง จึงเป็นการเลือกตั้งที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 2 มาตรา 3 มาตรา 104 วรรคสาม และมาตรา 144 มาตั้งแต่เริ่มต้นของกระบวนการจัดการเลือกตั้ง และเมื่อวินิจฉัยว่า การดำเนินการเกี่ยวกับการเลือกตั้งดังกล่าว ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญเสียแล้ว ย่อมส่งผลให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งที่คณะกรรมการการเลือกตั้งประกาศรับรองผลดังกล่าวทั้งหมดต้องเสียไปด้วย มีผลเป็นการเพิกถอนการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรตามประกาศผลการเลือกตั้งของคณะกรรมการการเลือกตั้งและเมื่อกำหนดระยะเวลาที่จะต้องจัดให้มีการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปอันเนื่องจากการยุบสภาผู้แทนราษฎรตามพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 ได้ล่วงพ้นหกสิบวันตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 116 วรรคสอง ไปแล้ว และเพื่อให้การเลือกตั้งที่จะมีขึ้นต่อไปมีความเที่ยงธรรมและเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จึงให้องค์กรที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปอันเนื่องมาจากการยุบสภาผู้แทนราษฎรดำเนินการให้มีพระราชกฤษฎีกาแก้ไขเพิ่มเติมกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไป โดยกำหนดวันเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไปภายในหกสิบวันนับแต่วันที่พระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีผลใช้บังคับ เพื่อให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 116 วรรคสอง ต่อไป
คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 178/2550 เรื่อง คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย (คำร้องอุทธรณ์คำสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา)
ผู้ฟ้องคดีที่ 1 4 เป็นองค์กรพัฒนาเอกชนได้รวมตัวกับประชาชนหลากหลายอาชีพก่อตั้งองค์กรภาคประชาชนโดยใช้ชื่อว่า กลุ่มศึกษาข้อตกลงเขตการค้าเสรีภาคประชาชนมีวัตถุประสงค์เพื่อตรวจสอบนโยบายและกระบวนการเจรจาตกลงเขตการค้าเสรีระหว่างประเทศไทยกับประเทศต่างๆ ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งห้า กล่าวคือ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 (คณะรัฐมนตรี) ได้มีมติเมื่อวันที่ 19 ธันวาคม 2549 ให้ผู้ถูกฟ้องคดี ที่ 1 (กระทรวงการต่างประเทศ) ดำเนินการจัดทำประชาพิจารณ์เรื่องความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่น ซึ่งมิได้เป็นไปตามขั้นตอนที่กำหนดไว้ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ. 2548 ทำให้ข้อเท็จจริงที่ได้จากการทำประชาพิจารณ์เป็นข้อมูลที่ไม่สมบูรณ์ ต่อมาคณะรัฐมนตรีได้เสนอร่างความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่น ต่อที่ประชุมสภานิติบัญญัติแห่งชาติเมื่อวันที่ 15 กุมภาพันธ์ 2550 เพื่อเปิดให้มีการอภิปรายโดยไม่ลงมติ ตามมาตรา 12 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 แต่เป็นการอภิปรายที่มีข้อมูลไม่เพียงพอ และจัดส่งข้อมูลให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติเพื่อทำความเข้าใจล่วงหน้าก่อนการอภิปรายเพียง 2 วันเท่านั้น ทำให้สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติบางคนรวมทั้งองค์กรต่างๆ ทำหนังสือเสนอสภาพปัญหากับขอให้แก้ไขการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายพร้อมทั้งเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมอย่างแท้จริง และการที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 27 มีนาคม 2550 เห็นชอบให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 5 (นายกรัฐมนตรี) ดำเนินการลงนามความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่น ในวันที่ 2 - 4 เมษายน 2550 อันเป็นมติที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย เพราะคณะรัฐมนตรีต้องดำเนินการแก้ไขปัญหาที่เกิดขึ้นให้เสร็จสิ้นเสียก่อน และเนื่องจากการลงนามดังกล่าวจะมีผลผูกพันระยะยาวต่อการดำเนินชีวิตของประชาชน กระทบต่อทรัพยากรธรรมชาติสิ่งแวดล้อม ความมั่นคงทางภูมิปัญญาไทย เศรษฐกิจ สังคม อธิปไตยของชาติ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 4 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 5 ไม่อาจใช้อำนาจได้ตามอำเภอใจ ต้องให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการตัดสินใจและเปิดโอกาสให้มีการตรวจสอบจากทุกฝ่าย ซึ่งการลงนามในความตกลงดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจตามบทบัญญัติของกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน หาใช่เป็นเรื่องนโยบายของรัฐบาลไม่ ผู้ฟ้องคดีจึงขอให้ศาลมีคำพิพากษาหรือคำสั่ง ดังนี้ (1) ให้การรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเมื่อวันที่ 22 ธันวาคม 2549 เป็นโมฆะ และจัดให้มีการเริ่มต้นรับฟังความคิดเห็นของประชาชนใหม่ (2) ให้มติคณะรัฐมนตรีที่ให้นำเรื่องความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่นเข้าสู่การอภิปรายของสภานิติบัญญัติแห่งชาติที่ดำเนินการไปแล้วเป็นโมฆะ (3) ให้มติคณะรัฐมนตรีที่เห็นชอบให้นายกรัฐมนตรีและบุคคลที่เกี่ยวข้องไปลงนามความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่น เป็นโมฆะ และมีคำสั่งหรือคำพิพากษาให้ระงับการลงนามดังกล่าว และ (4) ให้คณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีดำเนินการสอบสวนผู้ถูกฟ้องที่ 2 (รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการต่างประเทศ) และผู้ถูกฟ้องที่ 3 (รองปลัดกระทรวงการต่างประเทศ) และบุคคลอื่นที่ร่วมกันกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายกรณีดำเนินกระบวนการเกี่ยวกับความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่น
ศาลปกครองชั้นต้น (ศาลปกครองกลาง) พิจารณาแล้วเห็นว่า คำฟ้องของผู้ฟ้องคดี ทั้งห้ามีวัตถุประสงค์ให้ศาลเพิกถอนกระบวนการทำความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่น ซึ่งเป็นการใช้อำนาจอธิปไตยในทางกิจการระหว่างประเทศของคณะรัฐมนตรีในฐานะฝ่ายบริหาร อันมิใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครองที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งของศาลปกครองตามมาตรา 9 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ส่วนคำขอในข้อที่ (4) ที่ขอให้ศาลมีคำสั่งหรือคำพิพากษาให้คณะรัฐมนตรีและนายกรัฐมนตรีดำเนินการสอบสวนผู้ถูกฟ้องที่ 2 ผู้ถูกฟ้องที่ 3 และบุคคลอื่นนั้น คำขอดังกล่าวมิใช่คำขอที่ศาลจะออกคำบังคับให้ได้ตามมาตรา 72 แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว ศาลปกครองชั้นต้น จึงมีคำสั่งไม่รับคำฟ้องนี้ไว้พิจารณาและให้จำหน่ายคดีออกจากสารบบความ ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าจึงยื่นคำร้องอุทธรณ์คำสั่งของศาลปกครองชั้นต้นดังกล่าว
ศาลปกครองสูงสุด พิจารณาแล้วเห็นว่า คณะรัฐมนตรีเป็นคณะบุคคลซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 และประเพณีการปกครองประเทศไทย ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข กำหนดให้เป็นผู้ใช้อำนาจทางบริหารของรัฐ โดยอำนาจทางบริหารของรัฐที่คณะรัฐมนตรีใช้กระทำการต่างๆ นั้น อาจมีแหล่งที่มาจากพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติหรือจากรัฐธรรมนูญก็ได้ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติกระทำการไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด เพื่อให้การดำเนินกิจการทางปกครองตามที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดบรรลุผล ถือได้ว่าคณะรัฐมนตรีเป็น เจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามนัยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 และคดีพิพาทอันเนื่องมาจากที่คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติกระทำการไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่ง หรือการกระทำอื่นใด หรือคดีพิพาทอันเนื่องมาจากที่คณะรัฐมนตรีละเลยต่อหน้าที่ที่จะต้องใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติกระทำการดังกล่าว หรือกระทำการดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรย่อมเป็นคดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองตามมาตรา 9 วรรคหนึ่ง (1) (2) หรือ (3) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 แล้วแต่กรณี แต่ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการใดๆ ไม่ว่าจะเป็นการกระทำในความสัมพันธ์กับรัฐสภาหรือการกระทำในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศก็ตาม คณะรัฐมนตรีหาได้กระทำการในฐานะที่เป็น เจ้าหน้าที่ของรัฐ ตามนัยมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 ไม่ แต่กระทำการในฐานะที่เป็น องค์กรตามรัฐธรรมนูญ และคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการที่คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการในความสัมพันธ์กับรัฐสภาหรือการกระทำในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหรือคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการที่คณะรัฐมนตรีละเลยต่อหน้าที่ที่จะต้องใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการดังกล่าว หรือใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการดังกล่าวล่าช้าเกินสมควรไม่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง และศาลปกครองสูงสุดเห็นว่า กรณีที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 27 มีนาคม 2550 เห็นชอบให้นายกรัฐมนตรีและผู้ที่เกี่ยวข้องดำเนินการลงนามความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่น ระหว่างวันที่ 2 4 เมษายน 2550 นั้น เป็นกรณีที่คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ จึงมิใช่คดีพิพาทที่อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง จึงมีคำสั่งยืนตามคำสั่งของศาลปกครองชั้นต้น
5. บทวิเคราะห์
แนวคำพิพากษาหรือคำสั่งของศาลปกครองสูงสุด เกี่ยวกับทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล โดยศาลปกครองสูงสุดได้จำกัดอำนาจของตัวเองที่จะไม่ตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรี ซึ่งตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุดคดีหมายเลขดำที่ ฟ.5/2549 คดีหมายเลขแดงที่ ฟ.3/2549 ศาลปกครองสูงสุดปฏิเสธการตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร โดยให้เหตุผลว่า คดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาที่จะอยู่ในอำนาจพิจารณาของศาลปกครอง หมายถึงคดีพิพาทเกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของพระราชกฤษฎีกาที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายเพื่อเป็นกลไกในการบริหารราชการแผ่นดินตามปกติ แต่ในกรณีของพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรเป็นกลไกอย่างหนึ่งในการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติ เพียงแต่รัฐธรรมนูญกำหนดให้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรกระทำในรูปแบบของพระราชกฤษฎีกา การยุบสภาผู้แทนราษฎรจึงมิได้เป็นการใช้อำนาจทางปกครอง จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุด ในคดีนี้ศาลปกครองสูงสุดไม่ได้วางหลักว่า การใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีแบ่งได้เป็นกี่ประเภท และการใช้อำนาจประเภทใดอยู่ในอำนาจการตรวจสอบของศาลปกครอง และการใช้อำนาจประเภทใดไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครอง เพียงแต่ให้เหตุผลว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรมิใช่เป็นการใช้อำนาจทางปกครองจึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองสูงสุดเท่านั้น ในขณะที่คำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 178/2550 ศาลปกครองสูงสุดได้วางหลักเกี่ยวกับเขตอำนาจของศาลปกครองในการตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีโดยใช้แหล่งที่มาของอำนาจของคณะรัฐมนตรีเป็นเกณฑ์ กล่าวคือ ถ้าคณะรัฐมนตรีใช้อำนาจกระทำการต่างๆ โดยอาศัยอำนาจตามพระราชบัญญัติหรือกฎหมายอื่นที่มีผลใช้บังคับดังเช่นพระราชบัญญัติ ถือได้ว่าคณะรัฐมนตรีเป็น เจ้าหน้าที่ของรัฐ อยู่ในอำนาจตรวจสอบของศาลปกครอง แต่ถ้าคณะรัฐมนตรีใช้อำนาจกระทำการต่างๆ โดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับความสัมพันธ์กับรัฐสภาหรือความสัมพันธ์ระหว่างประเทศหรือกรณีที่คณะรัฐมนตรีละเลยต่อหน้าที่ที่จะต้องใช้อำนาจทางบริหารตามรัฐธรรมนูญหรือใช้อำนาจดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร ถือได้ว่าคณะรัฐมนตรีเป็น องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ไม่อยู่ในอำนาจตรวจสอบของศาลปกครอง
แนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เกี่ยวกับทฤษฎีว่าด้วยการกระทำของรัฐบาล โดยศาลรัฐธรรมนูญได้จำกัดอำนาจของตัวเองที่จะไม่ตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรี ตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 14/2546 ศาลรัฐธรรมนูญได้จำกัดขอบเขตอำนาจของตน โดยจะตรวจสอบเฉพาะเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนดตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 218 วรรคหนึ่งว่าเป็นการตราขึ้นเพื่อประโยชน์ในอันที่จะรักษาความปลอดภัยของประเทศ ความปลอดภัยสาธารณะ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของประเทศ หรือป้องปัดภัยพิบัติสาธารณะ หรือไม่ เท่านั้น ศาลรัฐธรรมนูญไม่อาจตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของเงื่อนไขในการตราพระราชกำหนด ตามมาตรา 218 วรรคสอง ซึ่งเป็นดุลพินิจของคณะรัฐมนตรีที่จะพิจารณาว่า เป็นกรณีฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนอันมิอาจจะหลีกเลี่ยงได้ หรือไม่ และศาลรัฐธรรมนูญจะไม่ตรวจสอบถึงความเหมาะสมในการใช้ดุลพินิจของคณะรัฐมนตรีที่ได้ตราพระราชกำหนดเพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการแก้ไขปัญหาเศรษฐกิจ โดยให้เหตุผลว่าเป็นเรื่องการดำเนินการทางนโยบายที่คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา เป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาที่จะต้องตรวจสอบการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีตามหลักการคานและถ่วงดุลอำนาจระหว่างรัฐสภากับคณะรัฐมนตรี สำหรับคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 9/2549 นั้น ศาลรัฐธรรมนูญได้ระบุไว้โดยชัดแจ้งว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรเป็นการกระทำของรัฐบาล เป็นการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารโดยแท้ที่กำหนดไว้ในระบบรัฐสภา เพื่อให้ฝ่ายบริหารถ่วงดุลหรือคานอำนาจกับฝ่ายนิติบัญญัติ เป็นเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่างรัฐสภาซึ่งเป็นฝ่ายนิติบัญญัติกับรัฐบาลซึ่งเป็นฝ่ายบริหาร จึงเป็นดุลพินิจของฝ่ายบริหารอย่างแท้จริง ไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบการใช้อำนาจโดยศาลซึ่งเป็นองค์กรฝ่ายตุลาการ
แนวคำพิพากษาของศาลปกครองสูงสุดและแนวคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น ได้วางแนวบรรทัดฐานไว้ดังนี้
(1) การใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญของคณะรัฐมนตรีกระทำการเกี่ยวกับความสัมพันธ์กับรัฐสภา กล่าวคือ การตราพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุดคดีหมายเลขดำที่ ฟ.5/2549 คดีหมายเลขแดง ที่ ฟ.3/2549 และคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 9/2549 หรือการใช้ดุลพินิจของคณะรัฐมนตรีในการตราพระราชกำหนดซึ่งเป็นเรื่องการดำเนินการทางนโยบายที่คณะรัฐมนตรีต้องรับผิดชอบต่อรัฐสภา ตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 14/2546 เป็นการกระทำของรัฐบาลที่ไม่ถูกตรวจสอบโดยองค์กรตุลาการ ซึ่งสอดคล้องกับความเห็นทางวิชาการที่กล่าวว่า รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน (2540) ไม่ได้ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการตีความบทบัญญัติในทุกกรณี กล่าวคือ หากเป็นเรื่องเกี่ยวกับ การกระทำของรัฐบาล (Act of Government) ในด้านต่างๆ เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายบริหารและนิติบัญญัติหรือในทางระหว่างประเทศ อันมีลักษณะเป็นความสัมพันธ์ทางการเมืองไม่ว่าจะเป็นการเสนอกฎหมายหรือการไม่เสนอกฎหมาย การใช้อำนาจตราพระราชกำหนดตามมาตรา 218 วรรคสอง หรือการเปิดประชุมสภา การยุบสภาผู้แทนราษฎร การลงมติไม่ไว้วางใจ เรื่องต่างๆเหล่านี้ ไม่ได้อยู่ในอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะวินิจฉัย ดังนั้นในกรณีรัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องมีการออกกฎหมายลูกมาบังคับใช้ภายใต้เนื้อความว่า ทั้งนี้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ หากฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารมิได้ดำเนินการให้เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ศาลรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจวินิจฉัยการไม่ดำเนินการหรือการดำเนินการล่าช้าในการออกกฎหมายลูกขององค์กรที่มีหน้าที่นั้นๆเพราะไม่ได้อยู่ในขอบอำนาจการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด 11
(2) การใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญของคณะรัฐมนตรีกระทำการเกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ กล่าวคือ การที่คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบให้นายกรัฐมนตรีและผู้ที่เกี่ยวข้องดำเนินการลงนามความตกลงหุ้นส่วนเศรษฐกิจไทย ญี่ปุ่น ตามคำสั่งศาลปกครองสูงสุดที่ 178/2550 เป็นกรณีที่คณะรัฐมนตรีใช้อำนาจทางบริหารของรัฐตามรัฐธรรมนูญกระทำการในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เป็นการกระทำของรัฐบาลที่ไม่ถูกตรวจสอบโดยศาลปกครอง สำหรับศาลรัฐธรรมนูญยังไม่มีคำวินิจฉัยว่าการกระทำของคณะรัฐมนตรีในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เป็นการกระทำของรัฐบาลที่ไม่ถูกตรวจสอบโดยศาลรัฐธรรมนูญ
อย่างไรก็ดี ศาลรัฐธรรมนูญ ได้มีคำวินิจฉัยที่เกี่ยวข้องกับการกระทำของคณะรัฐมนตรีในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ จำนวน 2 คำวินิจฉัย คือ
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2542 ประธานรัฐสภายื่นคำร้องตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 กรณีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญระหว่างคณะรัฐมนตรีกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รวม 126 คน จึงขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่าหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ เป็นหนังสือสัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 224 วรรคสอง หรือไม่
ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาเห็นว่า หนังสือแจ้งความจำนงทุกฉบับดังกล่าวนั้น เป็นการชี้แจงนโยบายและการดำเนินงานของรัฐบาลเพื่อเป็นเหตุผลประกอบการขอใช้สิทธิถอนเงินจากกองทุน ฯ มีลักษณะเป็นการดำเนินการฝ่ายเดียวของรัฐบาลไทยเพื่อขอใช้สิทธิของตนในฐานะที่เป็นรัฐสมาชิกในการขอใช้ทรัพยากรทั่วไปของกองทุน ฯ มิใช่"หนังสือสัญญา"ในความหมายของความตกลงระหว่างประเทศที่ประเทศไทยได้ทำขึ้นเป็นหนังสือกับกองทุน ฯ ซึ่งเป็นองค์การระหว่างประเทศ ดังนั้น หนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงินที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศไม่เป็นหนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 จึงไม่เป็นกรณีที่จะต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามวรรคสองของมาตราดังกล่าว
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 33/2543 คณะรัฐมนตรีขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 266 ว่า อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพเป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคสอง หรือไม่
ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาแล้วเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคหนึ่ง บัญญัติให้การทำหนังสือสัญญากับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ซึ่งทรงกระทำทางคณะรัฐมนตรี โดยมีเงื่อนไขที่บัญญัติไว้ในวรรคสองว่า หนังสือสัญญา 3 ประเภท คือ หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทย หนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ และหนังสือสัญญาที่จะต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญานั้น ต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภา คำว่า หนังสือสัญญา แม้จะมิได้บัญญัติความหมายไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ก็อาจกล่าวได้ว่า หนังสือสัญญาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 มีความหมายครอบคลุมถึงความตกลงทุกประเภทที่ประเทศไทยทำขึ้นกับนานาประเทศหรือกับองค์การระหว่างประเทศ โดยมีความมุ่งหมายเพื่อให้เกิดผลผูกพันทางกฎหมายระหว่างกันตามกฎหมายระหว่างประเทศ และเมื่อพิจารณาเนื้อหาของอนุสัญญาฯ แล้วสรุปได้ว่า ต้องเอื้ออำนวยให้รัฐภาคีอื่นได้เข้าถึงและใช้ประโยชน์ทรัพยากรพันธุกรรมของตนได้ด้วย เท่ากับเป็นการเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐในการใช้ทรัพยากรพันธุกรรมของตน ซึ่งเดิมมีอำนาจอธิปไตยอย่างสมบูรณ์ ดังนั้น การเข้าเป็นภาคีอนุสัญญาฯ จะมีผลกระทบต่อการใช้ประโยชน์และการแบ่งปันผลประโยชน์ที่ได้จากการใช้ทรัพยากรพันธุกรรมระหว่างประเทศไทยกับรัฐภาคีอื่น เป็นการให้สิทธิและการถูกจำกัดสิทธิไปพร้อมๆ กัน ซึ่งจะต้องมีการออกกฎหมายหรือปรับปรุงกฎหมายภายในที่ใช้บังคับอยู่ให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์ หลักการ และขอบเขตของอนุสัญญาฯ เห็นได้ว่าเป็นการเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐในการใช้ทรัพยากรพันธุกรรม และเป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ ศาลรัฐธรรมนูญจึงวินิจฉัยว่า อนุสัญญาว่าด้วยความหลากหลายทางชีวภาพเป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ ซึ่งต้องได้รับความเห็นชอบของรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 224 วรรคสอง
เมื่อพิจารณาคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญทั้งสองคำวินิจฉัยดังกล่าวแล้ว มิได้หมายความว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจในการตรวจสอบการกระทำของคณะรัฐมนตรีในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ เพียงแต่ทั้งสองกรณีนี้ได้มีการร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยปัญหาอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 266 12 ว่า หนังสือหรืออนุสัญญาที่คณะรัฐมนตรีได้ตกลงทำขึ้นนั้น เป็นหนังสือสัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา 224 วรรคสอง หรือไม่ เท่านั้น ไม่ได้มีการร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยในประเด็นว่า หนังสือหรืออนุสัญญาดังกล่าวชอบด้วยรัฐธรรมนูญ หรือไม่ อย่างไรก็ดี หากมีการร้องขอให้วินิจฉัยในประเด็นดังกล่าว ศาลรัฐธรรมนูญก็น่าจะไม่รับคำร้องไว้พิจารณา เพราะการตกลงทำหนังสือหรืออนุสัญญาดังกล่าว เป็นการกระทำของคณะรัฐมนตรีในความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ศาลรัฐธรรมนูญจะไม่ตรวจสอบ
สุดท้ายนี้ ขอสรุปว่า หลักการสำคัญของหลักนิติรัฐประการหนึ่งคือ การกระทำขององค์กรของรัฐจะต้องชอบด้วยรัฐธรรมนูญและกฎหมาย หรือกล่าวได้อีกอย่างหนึ่งว่า การกระทำขององค์กรของรัฐจะต้องถูกตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายโดยองค์กรตุลาการ แต่การที่องค์กรตุลาการหรือศาลจำกัดอำนาจของตนเองที่จะไม่ตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญและความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของคณะรัฐมนตรีดังกล่าว ถือว่าเป็นข้อยกเว้น ซึ่งในทางวิชาการเรียกว่า การกระทำของรัฐบาล ดังจะเห็นได้ชัดเจนจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ที่ 9/2549 ที่ว่า การยุบสภาผู้แทนราษฎรเป็น การกระทำของรัฐบาล ไม่อยู่ภายใต้การตรวจสอบการใช้อำนาจโดยศาล แต่อย่างไรก็ตาม ไม่ได้หมายความว่า การกระทำที่เรียกว่าการกระทำของรัฐบาลนี้จะไม่ถูกตรวจสอบการใช้อำนาจจากองค์กรใดๆ เลย แม้ว่าศาลหรือฝ่ายตุลาการจะไม่ตรวจสอบการกระทำดังกล่าว แต่คณะรัฐมนตรีหรือฝ่ายบริหารก็จะต้องถูกตรวจสอบการใช้อำนาจโดยรัฐสภาหรือฝ่ายนิติบัญญัติ ตามหลักการแบ่งอำนาจและถ่วงดุลอำนาจ
เชิงอรรถ
1.วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง, ในหนังสือคู่มือการศึกษาวิชากฎหมายปกครอง สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา 2547, หน้า 151.
2.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, กฎหมายมหาชน เล่ม 3 ที่มาและนิติวิธี (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2538) หน้า 179
3.นันทวัฒน์ บรมานันท์ และคณะ, รายงานการวิจัยเรื่อง การติดตามและประเมินผลการทำงานของศาลปกครอง. เสนอสถาบันพระปกเกล้า, มิถุนายน 2547, หน้า 44.
4.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, เพิ่งอ้าง, หน้า 177 - 178
5.สาโรช โชติพันธุ์, การควบคุมการกระทำของรัฐบาลโดยรัฐสภา, วิทยานิพนธ์นิติศาสตรมหาบัณฑิต มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ปีการศึกษา 2541 หน้า 253 - 385
6.ปัจจุบันคณะกรรมการวินิจฉัยวินิจฉัยร้องทุกข์ได้ถูกยกเลิกโดยผลของพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ 4) พ.ศ. 2542 มาตรา 12 ซึ่งบัญญัติว่า ให้บทบัญญัติเกี่ยวกับการร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ 2) พ.ศ. 2522 และพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ 3) พ.ศ. 2534 ก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัตินี้ยังคงมีผลบังคับอยู่ต่อไปจนกว่าจะมีการเปิดทำการศาลปกครองกลางตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง
7.ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พิมพ์ครั้งที่ 5 (กรุงเทพฯ : สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2548) หน้า 90 - 93
8.สาโรช โชติพันธุ์, เพิ่งอ้าง, หน้า 215 - 216
9.บวรศักดิ์ อุวรรรณโณ. ที่มาของกฎหมายมหาชนและหลักความชอบด้วยกฎหมาย, ในหนังสือคู่มือการศึกษาวิชากฎหมายปกครอง สำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา 2547, หน้า 141 - 142.
10.สาโรช โชติพันธุ์, เพิ่งอ้าง, หน้า 211 - 212
11.ศุภลักษณ์ พินิจภูวดล, หลักและวิธีปฏิบัติในการบังคับใช้รัฐธรรมนูญในกรณีที่มีบทบัญญัติว่า ทั้งนี้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ รายงานการวิจัยเสนอสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ, 2547, หน้า 226
12.มาตรา 266 ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรต่าง ๆ ตามรัฐธรรมนูญ ให้องค์กรนั้นหรือประธานรัฐสภา เสนอเรื่องพร้อมความเห็นต่อศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
