| องค์ประกอบและที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ : ข้อเสนอสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดย คุณชนินทร์ ติชาวัน |
 |
|
|
| คุณชนินทร์ ติชาวัน นบ. มหาวิทยาลัยรามคำแหง , นบ.ท. , นักศึกษาปริญญาโท คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
ภายหลังจากการรัฐประหาร โดยคณะปฏิรูปฯ เมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ที่ผ่านมา ได้มีประกาศฉบับที่ 3 ข้อ 2 ...ให้ศาลรัฐธรรมนูญสิ้นสุดลงพร้อมกับรัฐธรรมนูญ ต่อมาจึงได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม 2549 ซึ่งได้มีบทบัญญัติในมาตรา 35 กำหนดให้มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ อันประกอบไปด้วยประธานศาลฎีกาเป็นประธาน ประธานศาลปกครองสูงสุดเป็นรองประธาน ผู้พิพากษาในศาลฏีกาซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกาซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ของศาลฎีกา โดยวิธีลงคะแนนลับจำนวน 5 คนเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญ และตุลาการในศาลปกครองสูงสุดซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดโดยวิธีลงคะแนนลับจำนวน 2 คน เป็นตุลาการรัฐธรรมนูญ โดยบรรดาการใดที่มีกฎหมายกำหนดให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ หรือเมื่อมีปัญหาว่ากฎหมายใดขัดต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่ ให้เป็นอำนาจของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ และให้โอนบรรดาอรรถคดีหรือการใดที่อยู่ระหว่างการดำเนินการของศาลรัฐธรรมนูญก่อนวันที่ 19 กันยายน 2549 ให้อยู่ในอำนาจและความรับผิดชอบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ
ก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 นั้น ประเทศไทยได้เคยมีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมาแล้ว โดยจัดตั้งขึ้นครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2489 และได้กำหนดต่อมาใน รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2475 แก้ไขเพิ่มเติม พุทธศักราช 2495 ,รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2492 , รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2511 ,รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2517 ,รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2521 และรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 แม้ตลอดช่วงระยะเวลาของการปกครองประเทศไทย อาจจะมีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งในแต่ละช่วงก็มีอำนาจหน้าที่ที่แตกต่างกันไป หรือบางช่วงอาจจะไม่มีตุลาการรัฐธรรมนูญเลยก็ตาม แต่ก็จะเห็นได้ว่าคณะตุลาการรัฐธรรมนูญนั้นมิใช่เรื่องใหม่สำหรับสังคมไทยหรือในระบบการเมืองการปกครองไทยแต่อย่างใด
เมื่อได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับนี้ ซึ่งถือได้ว่ารัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้มีการสถาปนาศาลรัฐธรรมนูญขึ้นโดยมีรูปแบบเป็นองค์กรศาล ทำหน้าที่ในการพิทักษ์ รักษา ปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ โดยเปลี่ยนโฉมหน้าจากระบบคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีลักษณะเป็นองค์กรที่ผสมผสานลักษณะขององค์กรทางการเมือง กับองค์กรตุลาการเข้าไว้ด้วยกัน ซึ่งไม่ใช่องค์กรตุลาการอย่างเต็มรูปแบบ มาสู่ระบบศาล ได้แก่ศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งมีลักษณะเป็นองค์กรตุลาการอย่างเต็มรูปแบบ และกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ทั้งสิ้น 16 ประการตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด เช่น การควบคุมไม่ให้กฎหมายขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญทั้งเป็นการควบคุมตรวจสอบก่อนที่กฎหมายนั้นจะประกาศใช้บังคับ 1 หรืออาจจะเป็นการควบคุมตรวจสอบกฎหมายภายหลังจากที่กฎหมายฉบับนั้นมีผลใช้บังคับแล้ว 2 ซึ่งผู้เขียนจะไม่ขอกล่าวในรายละเอียดของการควบคุมกฎหมายไม่ให้ขัดต่อรัฐธรรมนูญทั้งสองกรณีดังกล่าว แต่ผู้เขียนกำลังจะชี้ให้เห็นว่าศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะเป็นองค์กรตุลาการที่มีความสำคัญในกระบวนการตรวจสอบการใช้อำนาจนิติบัญญัติ ที่จะออกกฎหมายใดมาบังคับใช้กับประชาชน กฎหมายนั้นจะต้องอยู่ภายใต้กรอบของความชอบด้วยรัฐธรรมนูญด้วย มิใช่ว่า ฝ่ายนิติบัญญัติจะตรากฎหมายใดออกมาเพื่อจำกัดหรือลิดรอนสิทธิเสรีภาพของประชาชนได้เสมอ รวมถึงการใช้อำนาจขององค์กรอื่นตามรัฐธรรมนูญด้วย ควรจะต้องมีองค์กรที่คอยตรวจสอบและควบคุม ทั้งนี้เพื่อจะได้เป็นไปตามหลักทฤษฎีที่เกี่ยวข้องดังนี้
1.ทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ
1. หลักการแบ่งแยกอำนาจ(das Prinzip der Gewaltentrennung) หลักการแบ่งแยกอำนาจนั้นถือเป็นหลักการพื้นฐานของหลักนิติรัฐ เพราะหลักนิติรัฐไม่สามารถที่จะสถาปนาขึ้นได้ในระบบที่ไม่มีการแบ่งแยกอำนาจ หลักการแบ่งแยกอำนาจนี้มาจากแนวความคิดของมองเตสกิเออร์ ที่ได้มีการแบ่งองค์กรผู้ใช้อำนาจรัฐออกเป็น 3 องค์กร คือองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติ มีอำนาจหน้าที่ในการออกกฎหมาย องค์กรฝ่ายบริหาร มีอำนาจหน้าที่ในการบังคับใช้กฎหมาย และองค์กรฝ่ายตุลาการ มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทที่เกิดมีขึ้น ซึ่งองค์กรหลักทั้งสามองค์กรจะต้องสามารถที่จะควบคุมและตรวจสอบซึ่งกันและกันได้ (Check and balance)
2. หลักนิติรัฐ (Letat de droit) มีผู้ให้ความหมายของคำว่านิติรัฐที่หลากหลายมากมายแตกต่างกันออกไป แต่โดยสรุปแล้วคำว่านิติรัฐก็คือ รัฐที่ปกครองด้วยกฎหมาย เป็นการที่รัฐยอมตนอยู่ภายใต้กฎหมาย การกระทำของรัฐต้องเคารพและเป็นไปตามกฎหมาย ซึ่งผ่านความเห็นชอบของผู้แทนปวงชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งการกระทำที่เป็นการกระทบสิทธิและเสรีภาพของประชาชนก็จะต้องมีกฎหมายให้อำนาจไว้ และหากรัฐกระทำการใดโดยฝ่าฝืนหรือไม่เป็นไปตามกฎหมายแล้วก็จะต้องมีกลไกและกระบวนการที่จะให้มีองค์กรของรัฐเข้าไปควบคุมหรือตรวจสอบการกระทำนั้นได้ ที่เรียกว่า การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำของรัฐ (le contrôle de légalité) ซึ่งในทุกระบบกฎหมายทั่วโลกก็มอบหน้าที่ในการควบคุมนี้ให้แก่องค์กรตุลาการหรือศาล ซึ่งอาจจะเป็นศาลยุติธรรม อย่างในอังกฤษ สหรัฐอเมริกา หรือ ศาลรัฐธรรมนูญ กับศาลปกครองอย่างในฝรั่งเศส เยอรมันก็ได้ ทั้งนี้ขึ้นอยู่กับบริบทของระบบกฎหมายในแต่ละประเทศ ด้วยหลักการและเหตุผลดังกล่าว จึงกล่าวได้ว่า การกระทำขององค์กรของรัฐทุกองค์กร ต้องสามารถถูกควบคุมตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายโดยองค์กรตุลาการได้ทั้งสิ้น
เมื่อประเทศไทยได้ประกาศใช้รัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540 ได้ออกแบบระบบการตรวจสอบโดยให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ กับศาลปกครอง เหมือนดั่งเช่นในประเทศเยอรมัน ฝรั่งเศส ในกรณีที่เป็นข้อพิพาทในทางรัฐธรรมนูญก็ให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ กรณีที่เป็นข้อพิพาทในทางปกครองก็ให้เป็นอำนาจของศาลปกครอง ซึ่งในบทความนี้ผู้เขียนจะขอกล่าวแต่เฉพาะกรณีขององค์ประกอบและที่มาของผู้ดำรงตำแหน่งตุลาการในศาลรัฐธรรมนูญ เท่านั้น
2. องค์ประกอบและที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ตามรัฐธรรมนูญ พ.ศ.2540
ภารกิจที่สำคัญอย่างยิ่งของศาลรัฐธรรมนูญคือการรักษา ปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทในทางรัฐธรรมนูญ และด้วยเหตุที่เป็นองค์กรศาลนี่เองจึงทำให้ในการวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทใดๆ ในทางรัฐธรรมนูญ จึงจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องใช้กฎเกณฑ์ในทางกฎหมาย เป็นเครื่องมือในการตัดสิน ซึ่งจะแตกต่างจากระบบที่ไม่ใช่ศาล ดังเช่นในระบบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในอดีต ซึ่งมักจะมีลักษณะและวิธีการในการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาทางรัฐธรรมนูญ โดยไม่จำเป็นต้องใช้วิธีพิจารณาคดีเช่นเดียวกับศาลหรือมีวิธีพิจารณาคดีที่เคร่งครัดเช่นระบบศาล บุคคลที่เข้ามาดำรงตำแหน่งก็ไม่จำเป็นต้องเป็นผู้มีความรู้หรือเชี่ยวชาญทางกฎหมายเท่านั้น ซึ่งอาจจะเป็นบุคคลที่ไม่ได้มีความรู้ทางด้านกฎหมายเข้ามาเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญก็ได้ ดังเช่น รัฐธรรมนูญฉบับก่อนๆ ที่ให้มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญนั้น ส่วนใหญ่ก็จะให้ตุลาการรัฐธรรมนูญนั้นเป็นโดยตำแหน่ง เช่นรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2492 กำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบด้วย ประธานวุฒิสภา ประธานสภาผู้แทน ประธานศาลฎีกา อธิบดีศาลอุทธรณ์ อธิบดีกรมอัยการ และบุคคลอื่นอีกสี่คนซึ่งรัฐสภาแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมาย โดยให้ประธานวุฒิสภาเป็นประธานตุลาการรัฐธรรมนูญ เป็นต้น
จะเห็นว่าคณะตุลาการรัฐธรรมนูญนั้นมิได้ประกอบไปด้วยผู้มีความรู้ความสามารถในทางกฎหมายทั้งหมด และยังไม่ได้พิจารณาจากผู้มีความรู้ความสามารถในทางรัฐธรรมนูญอย่างแท้จริง แต่ตุลาการรัฐธรรมนูญนั้นเป็นโดยตำแหน่ง รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 จึงได้แก้ปัญหานี้โดยจัดตั้งศาลรัฐธรรมนูญขึ้นมา ซึ่งบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้น รัฐธรรมนูญ 2540 ได้กำหนดให้มาจากบุคคลดังต่อไปนี้ 3
1. จากผู้พิพากษาศาลฎีกา จำนวน 5 คน
2. จากตุลาการศาลปกครองสูงสุด จำนวน 2 คน
3. ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านนิติศาสตร์ จำนวน 5 คน
4. ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านรัฐศาสตร์ จำนวน 3 คน
โดยผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านนิติศาสตร์และทางด้านรัฐศาสตร์นั้นจะต้องมีอายุไม่ต่ำกว่า 45 ปี บริบูรณ์ และต้องเคยเป็นรัฐมนตรี กรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา กรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ กรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติหรือกรรมการการตรวจเงินแผ่นดิน หรือเคยรับราชการในตำแหน่งไม่ต่ำกว่ารองอัยการสูงสุด อธิบดีหรือเทียบเท่า หรือดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าศาสตราจารย์อีกด้วย 4
จากองค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าว จะเห็นว่าไม่ได้มาจากผู้มีความรู้ทางด้านนิติศาสตร์ทั้งหมด แต่มาจากผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านรัฐศาสตร์ด้วย เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญนั้นมีลักษณะที่พิเศษคืออาจถือได้ว่าเป็นศาลทางการเมืองก็ว่าได้ เพราะเมื่อวินิจฉัยชี้ขาดในเรื่องใดแล้วก็อาจมีผลกระทบในทางการเมืองการปกครอง ผู้ร่างรัฐธรรมนูญจึงเห็นว่าควรที่จะมีผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านรัฐศาสตร์เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญด้วย
แต่อย่างไรก็ตาม ผู้เขียนได้ให้เหตุผลไว้ในตอนต้นแล้วว่าในเมื่อได้มีการจัดรูปแบบขององค์กรตรวจสอบ โดยใช้รูปแบบศาลอย่างเต็มรูปแบบแล้ว การวินิจฉัยข้อพิพาทก็ต้องใช้หลักเกณฑ์ในทางกฎหมายด้วย บุคคลผู้ดำรงตำแหน่งก็ต้องเป็นผู้มีความรู้ความสามารถทางด้านกฎหมายเช่นกัน โดยเฉพาะในทางกฎหมายมหาชน จึงจะสอดคล้องกับการจัดรูปแบบขององค์กรที่ใช้ระบบศาล มิเช่นนั้นก็อาจจะก่อให้เกิดปัญหาในการวินิจฉัยที่ขาดหลักเกณฑ์ในทางกฎหมายรองรับ รวมทั้งอาจจะทำให้การวินิจฉัยนั้นมีปัญหาในการพิจาณาพิพากษาคดีตามหลักการใช้และการตีความกฎหมายมหาชน ดังคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ผู้เขียนใคร่ขอยกเป็นตัวอย่างดังนี้
คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 9/2549 กรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าการเลือกตั้งทั่วไป เมื่อวันที่ 2 เมษายน พ.ศ.2549 ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ในประเด็นที่ศาลรัฐธรรมนูญได้วินิจฉัยโดยพิจารณาจากผลของการเลือกตั้ง ว่าผลของการเลือกตั้งมีผลที่มีความผิดปกติ คือ ผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบแบ่งเขตเลือกตั้งจำนวน 386 คน นั้น เป็นผู้สมัครรับเลือกตั้งที่เป็นสมาชิกพรรคไทยรักไทย จำนวนถึง 377 คน ส่วนอีก 9 คนเป็นผู้สมัครจากสามพรรคการเมืองซึ่งไม่ได้รับเลือกตั้งเป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรในสภาผู้แทนราษฎรครั้งที่ผ่านมาก่อนการยุบสภาผู้แทนราษฎร ส่วนผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ พรรคไทยรักไทยได้ผู้รับเลือกตั้งรวม 99 คน ซึ่งปรากฏว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อได้ไม่ครบ 100 คน ตามที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 98 บัญญัติไว้ ผลการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการทั่วไปครั้งนี้ เท่าที่มีการประกาศผลการเลือกตั้ง จะมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้สมัครจากพรรคไทยรักไทยถึง 476 คน ซึ่งเห็นได้ว่า พรรคไทยรักไทยจะมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งทำให้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบอำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้
จากเหตุผลดังกล่าวข้างต้นของศาลรัฐธรรมนูญจึงได้วินิจฉัยว่า ...ประกอบกับความผิดปกติของผลการเลือกตั้งข้างต้น ส่งผลให้การปกครองในระบอบประชาธิปไตยโดยประชาชนเลือกผู้แทนเข้าไปปกครองประเทศ นั้น ไม่อาจเป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ... การเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นการเลือกตั้งทั่วไป ที่ได้ดำเนินการตามพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎร พ.ศ. 2549 เฉพาะในส่วนมาตรา 4 ที่กำหนดวันเลือกตั้งทั่วไป นี้ จึงเป็นการเลือกตั้งที่ไม่เที่ยงธรรม และไม่เป็นประชาธิปไตยอย่างแท้จริง เนื่องจากผู้สมัครรับเลือกตั้งไม่ได้รับเลือกตั้งจากประชาชนอย่างแท้จริงตามระบอบประชาธิปไตย...
ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญได้นำผลการเลือกตั้งมาเป็นเหตุผลในการวินิจฉัยนั้น ก่อให้เกิดข้อสงสัยว่าผลการลงคะแนนเสียงของประชาชนจะเป็นเหตุผลที่จะนำมาลบล้างการเลือกตั้งได้หรือไม่เพียงใด กล่าวคือศาลรัฐธรรมนูญได้ให้เหตุผลว่า มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจากพรรคไทยรักไทยถึง 476 คน ซึ่งเห็นได้ว่า พรรคไทยรักไทยจะมีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสียงข้างมากเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งทำให้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ไม่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์ได้ เหตุผลในข้อนี้ที่ศาลรัฐธรรมนูญหยิบยกมาเป็นเหตุแห่งความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญนั้น เป็นเหตุผลที่ขาดหลักเกณฑ์ในทางกฎหมาย เพราะผลการเลือกตั้งที่ทำให้พรรคการเมืองพรรคใดพรรคหนึ่งได้เสียงข้างมากเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎรนั้น มิได้เป็นเหตุผลของความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญเพียงเพราะได้เสียงข้างมากเด็ดขาดเท่านั้น ผลดังกล่าวจักต้องเกิดจากเหตุที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญต่างหากถึงจะส่งผลให้การเลือกตั้งนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะหากเป็นการเลือกตั้งที่มีพื้นฐานโดยชอบด้วยหลักประชาธิปไตย และแม้ผลของการเลือกตั้งนั้นจะได้เสียงข้างมากเด็ดขาดในสภาผู้แทนราษฎรก็มิได้ส่งผลให้ผลการเลือกตั้งนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ... 5
3. องค์ประกอบและที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญในต่างประเทศ
ประเทศที่กำหนดให้มีศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่มีอำนาจตรวจสอบ และปกป้องความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญนั้น ได้กำหนดที่มาของผู้ทีจะมาดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ โดยให้เป็นผู้ที่มีความรู้ความสามารถทางกฎหมายต่างๆ กัน ดังนี้
1. ประเทศสเปนได้กำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมาจากผู้พิพากษาตุลาการ อัยการ ศาสตราจารย์ทางกฎหมาย ข้าราชการฝ่ายปกครอง และทนายความ โดยบุคคลเหล่านี้ต้องเป็นนักกฎหมายที่มีความสามารถเป็นที่ยอมรับทั่วไป และมีประสบการณ์ในการทำงานในสายงานของตนไม่ต่ำกว่า 15 ปี 6
2. ประเทศโปรตุเกส กำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวน 6 คนมาจากผู้พิพากษาตุลาการ ส่วนจำนวนที่เหลือมาจากนักกฎหมาย 7 นอกจากนี้พระราชบัญญัติว่าด้วยศาลรัฐธรรมนูญกำหนดว่า นักกฎหมายที่จะได้รับเลือกเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นจะต้องสำเร็จการศึกษาในระดับปริญญาเอก หรือเป็นนักกฎหมายที่ได้รับอนุญาตให้ประกอบวิชาชีพกฎหมาย ซึ่งโดยปกติแล้วผู้ที่จะได้รับเลือกมักจะ ได้แก่ อาจารย์มหาวิทยาลัย อัยการ หรือทนายความ ทั้งนี้ โดยไม่มีกำหนดอายุขั้นสูงหรือขั้นต่ำของผู้ที่จะดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญไว้
3. ประเทศอิตาลี กำหนดให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมาจากผู้พิพากษาศาลฎีกาและศาลปกครองสูงสุด รวมทั้งที่เกษียณอายุแล้ว จากศาสตราจารย์ทางกฎหมายที่เป็นศาสตราจารย์ประจำ และจากทนายความที่มีประสบการณ์ไม่ต่ำกว่ายี่สิบปี 8
เมื่อเปรียบเทียบกับประเทศไทยแล้วจะพบว่าในต่างประเทศนั้นส่วนใหญ่กำหนดให้ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมาจากผู้มีความรู้ความสามารถทางด้านกฎหมายทั้งสิ้น แต่อาจจะมีการกำหนดคุณสมบัติในรายละเอียดที่แตกต่างกันไป ฉะนั้น ผู้เขียนจึงเห็นว่า การที่ประเทศไทย กำหนดที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยไม่ได้มาจากผู้ที่มีความรู้ความสามารถทางด้านกฎหมายทั้งหมดนั้น จึงไม่น่าจะสอดคล้องกับรูปแบบขององค์กรศาล และยังไม่เหมาะสมกับองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการในการตรวจสอบและวินิจฉัยข้อพิพาทอีกด้วย
4. วิเคราะห์องค์ประกอบและที่มาของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ
ประเด็นที่ผู้เขียนจะวิเคราะห์และขอตั้งเป็นข้อสังเกตก็คือ ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้น จะมาจากผู้พิพากษาศาลฎีกาถึง 5 คน ซึ่งเมื่อคิดเป็นอัตราส่วนแล้วจะเท่ากับ 1 ใน 3 ของตุลาการทั้งหมด หากจะกล่าวให้ถึงที่สุดแล้วศาลรัฐธรรมนูญนั้น ก็คือเป็นองค์กรที่วินิจฉัยข้อพิพาทในทางรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นข้อพิพาทในทางกฎหมายมหาชน เพราะฉะนั้น การใช้หรือตีความกฎหมายก็จะต้องเป็นไปให้สอดคล้องกับวัตถุประสงค์หรือเจตนารมณ์ ด้วยเหตุที่ว่ากฎหมายมหาชนนั้นมีวัตถุประสงค์ เป้าหมายหลัก หรือปรัชญาที่แตกต่างจากกฎหมายแพ่งพาณิชย์เพราะวัตถุประสงค์ของกฎหมายมหาชน ก็เพื่อประสานประโยชน์สาธารณะหรือประโยชน์ส่วนรวมและคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนให้เกิดดุลยภาพ แต่ในทางกฎหมายแพ่งหรือกฎหมายพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชนนั้น มีวัตถุประสงค์หรือปรัชญาที่แตกต่างออกไป กล่าวคือ ในกฎหมายเอกชนนั้นจะมุ่งเน้นในการคุ้มครองประโยชน์ของปัจเจกบุคคลเป็นหลักสำคัญ ซึ่งข้อพิพาทที่เกิดขึ้นก็จะเป็นข้อพิพาทอันเกี่ยวข้องกับกฎหมายเอกชน นิติวิธีทางกฎหมายเอกชน และนิติวิธีทางกฎหมายมหาชน ก็ย่อมแตกต่างกัน เพราะฉะนั้นผู้เขียนกำลังจะชี้ให้เห็นว่าตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากผู้พิพากษาในศาลฎีกานั้น ล้วนแล้วแต่เป็นผู้เชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายเอกชนเป็นหลัก เป็นผู้ที่วินิจฉัยข้อพิพาททางด้านกฎหมายเอกชนมาทั้งชีวิต ฉะนั้น การที่จะให้ผู้ที่เชี่ยวชาญทางด้านกฎหมายเอกชนมาพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาททางด้านกฎหมายมหาชน ก็อาจจะทำให้เกิดข้อผิดพลาดได้ เปรียบเสมือน คนปวดฟันเพราะฟันผุ จะให้หมอซึ่งเชี่ยวชาญทางด้านศัลยกรรมตกแต่งเป็นผู้รักษา การวินิจฉัยโรคก็ย่อมจะวินิจฉัยผิดพลาดหรือไม่สามารถรักษาได้ ฉันใดฉันนั้น
แต่อย่างไรก็ตามก็ไม่ได้หมายความว่าให้ตัดอัตราส่วนของผู้พิพากษาในศาลฎีกาออกไปทั้งหมด เพราะการที่เป็นผู้พิพากษาในศาลฎีกานั้น ย่อมผ่านประสบการณ์การพิจารณาพิพากษาคดีในศาลสูงสุดในระบบศาลยุติธรรมมามาก ประสบการณ์ในการพิพากษาคดีย่อมจะเป็นประโยชน์ต่อการพิพากษาวินิจฉัยคดี หรือข้อพิพาทในทางรัฐธรรมนูญให้เกิดความสมดุลได้ แต่อัตราส่วนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากผู้พิพากษาในศาลฎีกานั้นควรจะมีอัตราส่วนที่ลดลงจากเดิมซึ่งผู้เขียนจะได้เสนอต่อไป
ผู้เขียนขอยกตัวอย่างคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่อาจจะสะท้อนให้เห็นถึงการใช้ปรัชญา หลักคิด และนิติวิธีในทางกฎหมายเอกชนมาพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทในทางกฎหมายมหาชน ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบต่อหลักกฎหมาย การใช้และการตีความกฎหมายมหาชนที่ผิดเพี้ยนไปจากที่ควรจะเป็น ดังนี้
คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 16/2542 กรณีสองทนายความซึ่งเป็นโปลิโอ ซึ่งถูกตัดสิทธิในการสมัครสอบเข้าเป็นผู้ช่วยผู้พิพากษา จึงได้ร้องต่อผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา เพื่อส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่า พระราชบัญญัติข้าราชการตุลาการนั้น ขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญมาตรา 30 หรือไม่ ศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยโดยเสียงข้างมากว่า พ.ร.บ.ระเบียบข้าราชการตุลาการ ไม่ได้เป็นกฎหมายที่ขัดแย้งกับรัฐธรรมนูญ ม.30 โดยให้เหตุผลพอสรุปได้ว่า บทบัญญัติที่เป็นปัญหาใน พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการตุลาการฯ มีลักษณะที่เข้าข้อยกเว้นของรัฐธรรมนูญ ม. 29 ที่บัญญัติให้มีข้อยกเว้นการจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่อาจกระทำได้ โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายเฉพาะเพื่อการที่รัฐธรรมนูญนี้กำหนดและเท่าที่จำเป็นเท่านั้น โดยที่ ม. 26(10) แห่ง พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการตุลาการฯจะใช้ควบคู่กับ ม. 26(11) ที่กำหนดให้ผู้สมัครสอบคัดเลือกต้องผ่านการตรวจร่างกายโดยคณะกรรมการแพทย์ซึ่ง กต.กำหนด บทบัญญัติของ พ.ร.บ. ระเบียบข้าราชการตุลาการฯ ม.26 (10) จึงเป็นไปตามความจำเป็นเหมาะสมของฝ่ายตุลาการ มีลักษณะเข้าข้อยกเว้นของรัฐธรรมนูญ ไม่เป็นการเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมแต่อย่างใด
การจำกัดตัดสิทธิในการสมัครสอบของคนพิการ ด้วยเหตุแห่งความจำเป็นและเหมาะสมของฝ่ายตุลาการ ศาลรัฐธรรมนูญอ้างเหตุที่ต้องพิจารณาความสมบูรณ์ของสุขภาพร่างกายที่จะสามารถปฏิบัติหน้าที่ผู้พิพากษาได้ โดยอธิบายว่าการปฏิบัติหน้าที่บางครั้งของผู้พิพากษาต้องเดินทางไปนอกศาลเช่นเพื่อเดินสืบพยานที่มาศาลไม่ได้ ทั้งยังอ้างเหตุแห่งความเหมาะสมในการเป็นผู้พิพากษาที่ต้องมีบุคลิกลักษณะที่ดีพอ เนื่องจากเป็นตำแหน่งที่มีเกียรติโดยปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไทยพระมหากษัตริย์
จรัญ โฆษณานันท์ 9 ได้ตั้งข้อสังเกตว่า หากพิจารณาลึกลงในรายละเอียดของตัวบุคคลทั้งหมดที่เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งเป็นผู้วินิจฉัยปัญหานี้ ในจำนวนตุลาการเสียงข้างมาก 8 คนที่เป็นผู้ชี้ขาดคำตัดสิน มีตุลาการถึง 5 คนที่เป็นผู้พิพากษาศาลฎีกา มีพื้นฐานการศึกษาระดับเนติบัณฑิตไทย ขณะที่ตุลาการอีก 3 ท่าน ที่เหลือมาจากเจ้ากรมพระธรรมนูญ อดีตเอกอัครราชฑูตและศาสตราจารย์ด้านรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัย ส่วนตุลาการเสียงข้างน้อย 3 คนเป็นดุษฎีบัณฑิตที่มาจากสายผู้เชี่ยวชาญกฎหมายมหาชนและศาสตราจารย์ทางด้านรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัย ภูมิหลังการทำงานและการศึกษาดังกล่าว น่าคิดว่าจะสะท้อนนัยสำคัญบางประการที่เชื่อมโยงกับคำวินิจฉัยหรือไม่ อย่างไร โดยเฉพาะในกรณีของตุลาการเสียงข้างมากที่เป็นอดีตตุลาการศาลยุติธรรม ทัศนคติและท่าทีดั้งเดิมต่อสถาบันตุลาการที่ตนเคยสังกัดอยู่จะมีอิทธิพลต่อการวินิจฉัยปัญหามากน้อยเพียงใด
ประเด็นสุดท้ายที่ผู้เขียนจะขอกล่าว ก็คือประเด็นที่ว่าศาลรัฐธรรมนูญควรจะประกอบด้วยตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวนกี่คน ซึ่งในปัญหานี้ ดร. วรเจตน์ ภาคีรัตน์ เห็นว่าเป็นปัญหาในทางนิตินโยบายและเมื่อพิจารณาจากสภาพการณ์ทางกฎหมายในระบบกฎหมายไทย พิจารณาจากอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญ และโดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเด็นที่ระบบกฎหมายไทยยังไม่เปิดโอกาสให้ประชาชนฟ้องคดียังศาลรัฐธรรมนูญได้โดยตรงแล้ว จึงเห็นว่าจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ จำนวน 15 คนนั้นเป็นจำนวนที่มากเกินไป และทำให้โครงสร้างของศาลรัฐธรรมนูญไทยซึ่งไม่มีการแบ่งแยกองค์องค์คณะด้วยนั้นใหญ่เกินไปเกินความจำเป็น สมควรปรับลดจำนวนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญให้เหลือ 9 คน และกำหนดความสามารถในการประชุมปรึกษาคดี และการพิจารณาวินิจฉัยคดีของศาลรัฐธรรมนูญว่า ศาลรัฐธรรมนูญจะมีความสามารถในการประชุมปรึกษา และการพิจารณาวินิจฉัยคดีได้ต่อเมื่อมีตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจำนวนไม่น้อยกว่า 6 คน ประกอบเป็นองค์คณะพิจารณาวินิจฉัย
5. สรุป
เป็นระยะเวลายาวนานกว่าห้าสิบปีที่ศาลรัฐธรรมนูญได้พัฒนาการมาจากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญฉบับเริ่มแรกที่กำหนดให้มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็คือ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2489 จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักร พ.ศ. 2540 จึงได้เปลี่ยนโฉมหน้าคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งไม่ใช่องค์กรตุลาการอย่างแท้จริง มาเป็นศาลรัฐธรรมนูญ ทำหน้าที่อันสำคัญยิ่งในการปกปักษ์รักษาความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ และเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการอย่างแท้จริง แต่เมื่อเกิดการรัฐประหารเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ที่ผ่านมา ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้สิ้นสุดลงพร้อมกับรัฐธรรมนูญ และเมื่อรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว พ.ศ. 2549 ประกาศใช้บังคับ ก็ได้มีการกำหนดให้มีคณะตุลาการรัฐธรรมนูญขึ้นอีก ซึ่งถือว่ามิได้เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการอย่างแท้จริง หากว่าศาลรัฐธรรมนูญต้องสิ้นสุดลงเป็นการถาวรและกลับไปใช้ระบบการตรวจสอบในรูปแบบของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญอีก ก็นับว่าประเทศไทยได้ถอยหลังเข้าคลองและเป็นการย้อนอดีตกลับไปเมื่อ พ.ศ.2489 อีกครั้งหนึ่ง ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่าศาลรัฐธรรมนูญจะได้รับการสถาปนาขึ้นอีกครั้งหนึ่งในรัฐธรรมนูญฉบับถาวรที่คาดว่าไม่เกิน 1 ปี ตามที่คณะปฏิรูปฯ ได้ให้สัญญาไว้กับประชาชน
ตลอดระยะเวลาเกือบสิบปีที่ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาททางรัฐธรรมนูญมา ในบางคำวินิจฉัยก็ถือว่าเป็นบรรทัดฐานและเป็นการวางหลักเกณฑ์ในทางกฎหมายมหาชนได้อย่างดี แต่ในบางคำวินิจฉัยก็มีข้อวิพากษ์วิจารณ์ในทางวิชาการอย่างกว้างขวาง ซึ่งปัญหาที่ทำให้เกิดข้อวิจารณ์ในทางวิชาการเหล่านี้ก็อาจมีหลายมุมมองที่แตกต่างกันไป ผู้เขียนเห็นว่าสิ่งหนึ่งที่เป็นปัญหาสำหรับศาลรัฐธรรมนูญในการพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาทที่เกิดขึ้นคือ จำนวนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมีมากเกินไป การกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งตุลการศาลรัฐธรรมนูญไม่ได้เป็นผู้ที่มีความรู้ความสามารถทางด้านกฎหมายโดยเฉพาะทางด้านกฎหมายมหาชนทั้งหมด องค์ประกอบของผู้ดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากผู้พิพากษาศาลฎีกามีจำนวนมากเกินไป
ผู้เขียนจึงมีข้อเสนอสำหรับรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คือ กำหนดให้จำนวนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นควรจะมี 9 คนโดยกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นจะต้องเป็นผู้มีความรู้ความสามารถทางด้านกฎหมาย (โดยเฉพาะกฎหมายมหาชน) โดยกำหนดให้ผู้ดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นมาจากผู้มีความรู้ทางด้านกฎหมาย 3 ทาง โดยให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญมาจากบุคคลดังต่อไปนี้
1) ตุลาการศาลปกครองสูงสุด จำนวน 4 คน
2) ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านนิติศาสตร์ จำนวน 3 คน
3) ผู้พิพากษาในศาลฎีกา จำนวน 2
แม้ว่าการแก้ไของค์ประกอบของคณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญจะไม่ใช่เป็นการแก้ไขปัญหาอันเกี่ยวกับศาลรัฐธรรมนูญได้ทั้งหมด แต่ผู้เขียนหวังเป็นอย่างยิ่งว่า การเพิ่มองค์ประกอบของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากตุลาการในศาลปกครอง และการลดองค์ประกอบในส่วนของตุลาการศาลรัฐธรรมนูญที่มาจากผู้พิพากษาในศาลฎีกา และสำหรับผู้ทรงคุณวุฒินั้นก็คงไว้เฉพาะแต่ผู้ทรงคุณวุฒิทางด้านนิติศาสตร์เท่านั้น ซึ่งแต่ละคนก็จะมีประสบการณ์ในทางการใช้กฎหมายที่แตกต่างกัน จะทำให้การดำเนินการของศาลสอดคล้องกับสภาพความเปลี่ยนแปลงของสังคมและก่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดได้ต่อไป
เชิงอรรถ
1. มาตรา 262 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540
2.มาตรา 264 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540
3.มาตรา 255 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
4.มาตรา 256 รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540
5.บรรเจิด สิงคะเนติ ,บทวิเคราะห์คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร เมื่อ 2 เมษายน 2549 (คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 9/2549), http://www.pub-law.net/
6.มาตรา 159 วรรคสอง รัฐธรรมนูญของประเทศสเปน
7.มาตรา 222 รัฐธรรมนูญของประเทศโปรตุเกส
8.มาตรา 135 รัฐธรรมนูญของประเทศอิตาลี
9.จรัญ โฆษณานันท์ , ความพิการของกฎหมายและผู้บังคับใช้กฎหมาย กรณีสองทนายความที่เป็นโปลิโอhttp://www.midnightuniv.org/midnightweb/newpage20.html
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
