| รัฐธรรมนูญสิ้นสุดลง กฎหมายทั้งหลายสิ้นสุดลงตามด้วยหรือไม่ โดยศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ |
 |
|
|
| ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ อดีตสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ
อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ |
|
| 26 พฤศจิกายน 2549 22:57 น. |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
คณะปฏิรูปการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (คปค.) ได้ทำการรัฐประหารและประกาศให้รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 สิ้นสุดลง ปัญหาทางกฎหมายเกิดขึ้นว่ากฎหมายทั้งหลายสิ้นสุดตามรัฐธรรมนูญหรือไม่
ในประเด็นของกฎหมายทั่วไป ๆ ที่ไม่ได้มีความสัมพันธ์กับรัฐธรรมนูญโดยตรงก็เป็นที่ชัดเจนทั้งในทางทฤษฎีและในทางปฏิบัติมาโดยตลอดว่ากฎหมายเหล่านั้นไม่ได้สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญแต่ อย่างใด ในทางทฤษฎีกฎหมายมหาชนนั้น หากให้กฎหมายเหล่านี้สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญด้วย ก็เท่ากับปล่อยให้ประเทศไม่มีกฎหมายใด ๆ ใช้บังคับเลย บ้านเมืองประเทศชาติย่อมตกอยู่ภาวะโกลาหลวุ่นวายไร้กฎระเบียบโดยสิ้นเชิง บริการสาธารณะทั้งหลายย่อมต้องหยุดชะงักไปโดยปริยาย ทฤษฎีบริการสาธารณะที่ต้องมีลักษณะต่อเนื่องก็จะล้มเหลวไม่เป็นท่า ในทางปฏิบัติและจารีตของรัฐธรรมนูญไทยก็พบว่า คณะปฏิวัติ คณะปฏิรูป คณะรัฐประหาร หรือคณะอะไรก็ตามแต่ที่ทำการล้มล้างรัฐธรรมนูญก็มักไม่ไปข้องแวะกับกฎหมายเหล่านี้ กฎหมายลิขสิทธิ์ สิทธิบัตร กฎหมายภาษีอากร กฎหมายที่ดิน กฎหมายธนาคาร กฎหมายอาญา ประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ ฯลฯ จึงยังคงใช้บังคับต่อไปภายหลังการสิ้นสุดลงของรัฐธรรมนูญ
ปัญหาทางกฎหมายจึงมีอยู่แต่เฉพาะกฎหมายที่มีความสัมพันธ์เกี่ยวข้องกับรัฐธรรมนูญเท่านั้น แต่มักมีผู้เข้าใจผิดว่ากฎหมายกลุ่มนี้มีอยู่ชนิดเดียวหรือประเภทเดียวเท่านั้นที่เรียกกันว่ากฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ความจริงแล้วกฎหมายกลุ่มนี้แยกออกได้เป็น 2 ประเภทย่อย ได้แก่ กลุ่มที่เรียกว่า กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และกลุ่มที่เรียกว่ากฎหมายที่ออกตามความในรัฐธรรมนูญ
กลุ่มที่เรียกว่า กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ นั้นมีทั้งหมด 8 ฉบับ ได้แก่ พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา พ.ศ. 2541, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง พ.ศ. 2541, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2541, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา พ.ศ. 2542, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง พ.ศ. 2542, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542, พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 กฎหมายกลุ่มนี้เป็นกฎหมายที่มีความใกล้ชิดกับรัฐธรรมนูญมากที่สุดเป็นกฎหมายที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญตั้งใจให้เป็นกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ (Organic Law) เพราะเมื่อมีการตั้งองค์กรเหล่านี้ขึ้นตามรัฐธรรมนูญแล้ว องค์กรเหล่านี้จะทำงานไม่ได้ถ้าไม่เขียนรายละเอียดขององค์กรและวิธีดำเนินงานอยู่ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ในต่างประเทศกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมีสถานะสูงกว่ากฎหมายธรรมดา แต่ต่ำกว่ารัฐธรรมนูญ การแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายเหล่านี้จะแก้ได้ยากกว่ากฎหมายธรรมดา ก่อนประกาศใช้ยังต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบเนื้อหาก่อนด้วย กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเหล่านี้จึงสิ้นสุดลงพร้อมกับรัฐธรรมนูญ ในประเทศไทยในชั้นแรกผู้ว่าร่างรัฐธรรมนูญก็ตั้งใจให้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญมีลักษณะที่คล้ายคลึงกับต่างประเทศ แต่ในท้ายที่สุดกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญของประเทศไทยก็มิได้แตกต่างจากกฎหมายธรรมดาอย่างมีนัยสำคัญ คือ ไม่มีสถานะที่สูงกว่ากฎหมายธรรมดาแต่ประการใด กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเหล่านี้แตกต่างจากกฎหมายธรรมดาอื่น ๆ อยู่เพียงแค่ 2 ประเด็นเท่านั้น คือ การโต้แย้งร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าขัดหรือแย้งกับรัฐธรรมนูญหรือไม่สามารถโต้แย้งได้ง่ายกว่ากฎหมายธรรมดา และเป็นกฎหมายที่รัฐธรรมนูญบัญญัติให้มีเนื้อหาเฉพาะเจาะจงเท่านั้น นักกฎหมายจึงมีความเห็นเป็น 2 ทาง คือ มีทั้งเห็นว่าสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญและไม่สิ้นสุดลงด้วย
อย่างไรก็ตาม คปค. ที่มีอำนาจอธิปไตยอยู่ในมือได้ทำให้ปัญหาที่นักวิชาการถกเถียงกันสิ้นสุดลง โดยได้ออกประกาศและคำสั่งทั้งโดยชัดแจ้งและโดยปริยายให้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ 6 ฉบับ มีผลใช้บังคับต่อไป (บางฉบับมีการแก้ไขเพิ่มเติม เช่น กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยคณะกรรมการการเลือกตั้ง) ที่สิ้นสุดลงซึ่งได้แก่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ว่าด้วยการออกเสียงประชามติและกฎหมายเลือกตั้ง ส.ส./ส.ว. เท่านั้น ซึ่งจากท่าทีของ คปค. ที่ยังไม่ให้ประชาชนมีสิทธิออกเสียงเลือกตั้งทันทีก่อนที่จะมีตรารัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสียก่อน ก็น่าจะตีความได้ว่า คปค. มีเจตนารมณ์ไม่ให้ประชาชนออกเสียงลงประชามติ (ซึ่งมีลักษณะคล้ายคลึงการออกเสียงเลือกตั้ง) ในช่วงนี้เช่นเดียวกัน
ส่วนกฎหมายกลุ่มที่เรียกว่า กฎหมายที่ออกตามความในรัฐธรรมนูญ นั้น กฎหมายกลุ่มนี้ไม่ใช่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญแต่ประการใด เป็นกฎหมายธรรมดาประเภทหนึ่งที่แม้รัฐธรรมนูญไม่ได้บัญญัติให้มีขึ้น สภานิติบัญญัติก็ยังสามารถบัญญัติขึ้นได้อยู่เอง กฎหมายกลุ่มนี้จึงไม่ได้ ผูกติด กับรัฐธรรมนูญโดยตรง และแม้รัฐธรรมนูญจะสิ้นสุดลง กฎหมายกลุ่มนี้ก็หาสิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ ไม่ เช่น กฎหมาย กทช. , กสช. (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 40) กฎหมายการศึกษาแห่งชาติ (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 43) กฎหมายสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 89) กฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปี (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 179, 180) กฎหมายคณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ (มาตรา 199-200) กฎหมายปฏิรูปราชการ (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 230) กฎหมายเกี่ยวกับสิทธิในการรับค่าทดแทนของจำเลยในคดีอาญา (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 246) กฎหมายเงินเดือน เงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้พิพากษาและตุลาการ (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 253) กฎหมายว่าด้วยสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 270) กฎหมายว่าด้วยสำนักงานศาลยุติธรรม (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 275) กฎหมายจัดตั้งศาลปกครองฯ (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 276) กฎหมายศาลทหาร (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 281) กฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 284) กฎหมายว่าด้วยการบริหารงานบุคคลท้องถิ่นและกฎหมายว่าด้วยการเข้าชื่อของประชาชนในท้องถิ่น (ออกตามความในรัฐธรรมนูญ มาตรา 286-288) ฯลฯ หากถือว่ากฎหมายกลุ่มนี้สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญก็คงจะเกิดความโกลาหลเช่นเดียวกัน ไม่เชื่อก็ลองนึกภาพว่าถ้ากฎหมายการศึกษาแห่งชาติสิ้นสุดลงจะเป็นอย่างไรหรือกฎหมายเงินเดือน เงินประจำตำแหน่งและประโยชน์ตอบแทนอื่นของผู้พิพากษาหรือตุลาการสิ้นสุดลง ผู้พิพากษาหรือตุลาการยังจะทำงานกันต่อไปหรือไม่
การตีความว่ากฎหมายคณะกรรการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ หรือ กฎหมายสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติสิ้นสุดลงจึงเป็นการตีความที่เกินเลยไปกว่าที่ควรจะเป็น หรือเป็นการตีความที่เข้าทางใครบางคน อันตรงข้ามกับเจตนารมณ์ของการปฏิรูปการปกครองที่ต้องการของระบอบการปกครองแบบ ประชาธิปไตย ที่มีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขอย่างแน่แท้และตรงข้ามกับหลักที่องค์กรทั้ง 2 มีอำนาจแต่เพียง ให้คำปรึกษา ไม่ได้มีอำนาจในการตัดสินใจชี้ขาดใด อันจะมีผลกระทบต่อการปฏิรูปการปกครอง
การตีความว่าไม่ต้องถ่ายโอนโรงเรียนให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอีกต่อไปหรือไม่ว่าต้องดำเนินการให้สัดส่วนรายได้ของท้องถิ่นต่อรัฐบาลเป็น 35% ในปี 2549 ตามกฎหมายกำหนดแผนขั้นตอนฯ ก็เป็นการตีความที่เลือกในสิ่งที่ตนเองได้ หากตีความอย่างที่กล่าวข้างต้นก็ต้องตีความว่า กฎหมายการศึกษาแห่งชาติและกฎหมายงบประมาณรายจ่ายประจำปีสิ้นสุดลงด้วยจึงจะสมน้ำสมเนื้อกัน
ในส่วนสุดท้ายกรณีของศาลรัฐธรรมนูญ แม้ คปค. จะประกาศให้ศาลรัฐธรรมนูญสิ้นสุดลง อันมีผลให้ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญทั้ง 15 คนพ้นตำแหน่งไป แต่สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญตั้งโดยกฎหมายที่ออกตามความในรัฐธรรมนูญไม่ใช่กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญจึงคงอยู่ต่อไป เช่นเดียวกับการที่ ส.ส. และ ส.ว. พ้นจากตำแหน่งไปทั้งหมด แต่สำนักงานสภาผู้แทนราษฎรและสำนักงานวุฒิสภายังดำรงอยู่ต่อ คงไม่มีใครอุตริตีความว่าสำนักงานสภาผู้แทนราษฎรและสำนักงานวุฒิสภาถูกยุบตามสภาไปด้วย
โชคดี ที่ คปค. ได้ดำเนินการออกประกาศเมื่อวันที่ 24 กันยายน ในภาพรวมว่ากฎหมายใดสิ้นสุดแล้วหรือไม่สิ้นสุดแล้ว ทำให้เกิดภาพชัดเจนขึ้น และหน่วยงานต่าง ๆ สามารถทำงานได้อย่างต่อเนื่องไปโดยไม่หยุดชะงัก
ส่วนตัวนั้นมีความเห็นว่ารัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราวและฉบับใหม่ที่จะจัดทำขึ้นควรรื้อพื้น ศาลรัฐธรรมนูญขึ้น เพราะไม่เช่นนั้นแล้วจะไม่มีองค์กรใดมาดูแลเรื่องกฎหมายไม่ให้ขัดรัฐธรรมนูญปัญหาเรื่องการขัดกันระหว่างอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ฯลฯ คปค. และผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ควรแยกแยะให้ชัดเจนระหว่างปัญหาของ คน กับ ปัญหา ของ ระบบ การยุบศาลรัฐธรรมนูญอย่างถาวรจะเป็นการถอยหลังเข้าคลองอย่างหลายก้าวทีเดียว
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
