1. ความนำ
เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ต้องการปฏิรูปการเมืองโดยการ ส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ตลอดทั้งปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น3ก่อนการปฏิรูปการเมืองนั้นมีปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่เรียกว่า การเมืองของนักการเมือง พลเมืองเจ้าของประเทศซึ่งเป็นผู้เลือกตั้งผู้แทนราษฎรมีสิทธิและเสรีภาพน้อย ไม่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมืองเลย เป็นการเมืองของนักการเมืองหรือที่เรียกในทางวิชาการว่า ระบอบประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนราษฎร (representative democracy) เท่านั้น เจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องการเปลี่ยนการเมืองของ นักการเมืองให้เป็น การเมืองของพลเมือง โดยการเพิ่มสิทธิเสรีภาพให้พลเมืองและปรับประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนเป็นประชาธิปไตยโดยมีส่วนร่วมของพลเมือง4 บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการเสนอความคิดเห็นเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองที่เกิดขึ้นจริงในทางปฎิบัตินับตั้งแต่ได้มีการประกาศใช้บังคับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2540 จนถึงปัจจุบัน ซึ่งมีระยะเวลาครบ 6 ปีแล้ว ว่าประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมืองแค่ไหน เพียงใด มีปัญหาอุปสรรคหรือไม่ อย่างไร
2. แนวคิดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมทางการเมือง
Myron Weiner ได้ให้ความหมาย การมีส่วนร่วมทางการเมือง (political participation) หมายถึง การกระทำใดๆ ก็ตามที่เกิดขึ้นโดยความเต็มใจ ไม่ว่าจะประสบความสำเร็จหรือไม่ ไม่ว่าจะมีการจัดอย่างเป็นระเบียบหรือไม่ และไม่ว่าจะเกิดขึ้นเป็นครั้งคราวหรือต่อเนื่องกัน จะใช้วิธีการที่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ เพื่อผลในการที่จะมีอิทธิผลต่อการเลือกนโยบายของรัฐ หรือต่อการบริหารงานของรัฐ หรือต่อการเลือกผู้นำ
ทางการเมืองของรัฐบาลไม่ว่าจะเป็นไปในระดับท้องถิ่นหรือระดับชาติก็ตาม5
Norman H. Nie and Sidney Verba ได้ให้ความหมาย การมีส่วนร่วมทางการเมือง หมายถึงกิจกรรมทางกฎหมายของพลเมืองที่มีจุดมุ่งหมายเพื่อมีอิทธิพลในการเลือกกำหนดบุคคลในวงการรัฐบาลหรือกดดันรัฐบาลให้กระทำตามที่พลเมืองผู้นั้นหรือกลุ่มนั้นต้องการ 6
จันทนา สุทธิจารี ได้ให้ความหมาย การมีส่วนร่วมทางการเมือง หมายถึง การมีส่วนร่วมทางการเมืองการปกครองของประชาชนตามสิทธิที่ระบบการเมืองและกฎหมายกำหนดให้กระทำได้ เป็นการกระทำที่ต้องเกิดขึ้นจากความสมัครใจของประชาชน เพื่อให้มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐทั้งในการเมือง
การปกครองระดับท้องถิ่นและระดับชาติ 7
จากความหมายของการมีส่วนร่วมทางการเมืองที่นักวิชาการได้กล่าวไว้ข้างต้นนั้นมีลักษณะที่รวมกันสองประการคือ ต้องเป็นไปตามความสมัครใจและมีจุดมุ่งหมายเพื่อมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของผู้มีอำนาจ และมีลักษณะที่ต่างกันประการหนึ่งคือ Weiner เห็นว่า กิจกรรมการมีส่วนร่วมทางการเมืองอาจใช้วิธีการที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายได้ แต่ขณะที่นักวิชาการอีกสองท่านเห็นว่า ต้องเป็นไปตามที่ระบบการเมืองและกฎหมายกำหนดให้กระทำได้
วิวัฒนาการของรัฐและการปกครองตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน สามารถจัดแบ่งลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนได้ 3 รูปแบบ8 คือ
1) รูปแบบความสัมพันธ์แบบผู้ปกครองกับผู้ถูกปกครอง (ruler and ruled)
โดยที่วิวัฒนาการของรัฐและการปกครองนับแต่สมัยกรีกโดยเฉพาะนครรัฐเอเธนส์ถือว่าชาวกรีกเป็นพลเมืองที่สามารถใช้สิทธิทางการเมืองโดยตรง แต่เมื่อประชาชนมีจำนวนมากขึ้น รูปแบบการปกครองได้เปลี่ยนโดยเป็นการให้อำนาจกับผู้ปกครองมีอำนาจเด็ดขาด ซึ่งเริ่มตั้งแต่สมัยจักรวรรดิ์โรมันแล้วเข้าสู่ยุคกลางที่ถูกครอบงำโดยศาสนจักร ต่อมาพวกปัญญาชนก็พาออกจากยุคกลางหรือยุคมืดสู่ยุคฟื้นฟูและยุคแห่งแสงสว่าง เมื่อเกิดรัฐ-ชาติ ( nation-state) ขึ้นในยุโรปราวคริสต์ศตวรรษที่ 17 ทำให้อำนาจในการปกครองรัฐได้เปลี่ยนมือจากสันตะปาปา (pope) มาสู่กษัตริย์ (king) ซึ่งลักษณะการปกครองแบบนี้ฐานะของผู้ปกครองมีเหนือกว่าและสำคัญกว่าผู้ถูกปกครองเป็นอย่างมาก ผู้ปกครองเป็นผู้ชี้นำให้ประชาชนในฐานะผู้ถูกปกครองต้องปฏิบัติตามถ้าผู้ปกครองทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนเป็นที่ตั้งก็ได้ชื่อว่าเป็นการปกครองแบบราชาธิปไตย (absolute monarchy) ในทางตรงกันข้าม หากการปกครองเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตนเป็นที่ตั้ง ก็ย่อมได้ชื่อว่าเป็นการปกครองแบบทรราชย์( tyranny) ระบบการปกครองดังกล่าว ประชาชนแทบไม่มีส่วนร่วมทางการเมืองเลย
2) รูปแบบความสัมพันธ์แบบการปกครองโดยผู้แทน (representative government)
หลังจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญๆ ได้แก่ การปฏิวัติในอังกฤษเมื่อปี ค.ศ. 1688 การปฏิวัติในอเมริกาเมื่อปี ค.ศ. 1776 และการปฏิวัติในฝรั่งเศสเมื่อปี ค.ศ.1789 มีผลทำให้กระแสของลัทธิประชาธิปไตยได้แพร่หลายไปยังรัฐต่างๆ ในทุกภูมิภาคของโลก ส่งผลต่อการทำลายศูนย์กลางการควบคุมและการผูกขาดอำนาจรัฐของบุคคลหรือคณะบุคคล ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนแบบ ผู้ปกครองกับผู้ถูกปกครอง เปลี่ยนมาเป็นแบบการปกครองระบอบผู้แทน(representative government)
สาระสำคัญของความสัมพันธ์แบบการปกครองโดยผู้แทน คือ อำนาจรัฐที่เรียกกันว่า อำนาจอธิปไตย (sovereignty) นั้น เป็นของประชาชน (popular sovereignty) แต่ประชาชนไม่สามารถใช้สิทธิทางการเมืองได้โดยตรงดังเช่นสมัยนครรัฐเอเธนส์ เนื่องจากมีจำนวนประชากรมากขึ้น จึงต้องมีการมอบอำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นของประชาชนให้กับตัวแทนเป็นผู้ใช้อำนาจแทนประชาชน จึงเรียกว่า ผู้แทนราษฎร ลักษณะสำคัญของการปกครองโดยผู้แทน ประกอบด้วย (1) ประชาชนมอบอำนาจอธิปไตยของตนให้ ตัวแทนไปใช้แทนตน (2) การมอบอำนาจอธิปไตยต้องผ่านกระบวนการ เลือกตั้ง (election) ภายใต้ระบบการแข่งขัน (competition) (3) ตัวแทนของประชาชนมีอำนาจจำกัดตามที่กฎหมาย(รัฐธรรมนูญ) กำหนดไว้เท่านั้น (4) เป็นการมอบอำนาจให้กับผู้แทนอย่างมีเงื่อนไข หากผู้แทนใช้อำนาจนอกขอบเขตของกฎหมาย ใช้อำนาจโดยพลการ หรือโดยบิดเบือนเพื่อประโยชน์ส่วนตัว ประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยย่อมเรียกอำนาจคืนได้
อย่างไรก็ดี การปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตยโดยระบบผู้แทนที่เกิดขึ้นในสังคมต่างๆ มีข้อบกพร่องและจุดอ่อนอยู่หลายประการ มีการวิพากษ์ถึงความไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผล ขาดความเชื่อมั่นศรัทธาของประชาชน อาทิเช่น มีคำกล่าวว่าเป็นการปกครองของนายทุน คนกลุ่มน้อยสามารถผูกขาดอำนาจ เป็นต้น
3) รูปแบบความสัมพันธ์ของการเมืองแบบมีส่วนร่วม (participative politics)
ความล้มเหลวของระบบประชาธิปไตยโดยผู้แทนได้ส่งผลกระทบในทางลบต่อการพัฒนาการเมือง การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม นักวิชาการจึงได้เสนอทางออกเพื่อแก้ไขปัญหาและจุดอ่อนของระบบประชาธิปไตยโดยผู้แทน โดยการเสนอระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมมาทดแทน หลักการสำคัญของระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมยึดหลักพื้นฐานที่ว่า ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ประชาชนสามารถใช้อำนาจได้เสมอแม้ว่าได้มอบอำนาจให้กับผู้แทนของประชาชนไปใช้ในฐานะที่เป็น ตัวแทน แล้วก็ตาม แต่ประชาชนก็สามารถเฝ้าดู ตรวจสอบควบคุมและแทรกแซงการทำหน้าที่ของตัวแทนของประชาชนได้เสมอ โดยสามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองได้ 4 ลักษณะ คือ
(1) การเรียกคืนอำนาจโดยการถอดถอน/ปลดออกจากตำแหน่ง (recall) เป็นการควบคุมการใช้อำนาจของผู้แทนของประชาชนในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองแทนประชาชน หากปรากฎว่า ผู้แทนของประชาชนใช้อำนาจในฐานะ ตัวแทน มิใช่เป็นไปเพื่อหลักการที่ถูกต้อง หรือเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวมที่แท้จริง ในทางตรงกันข้าม กลับเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบ โดยทุจริต หรือเพื่อประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลัก ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถเรียกร้องอำนาจที่ได้รับมอบไปนั้นกลับคืนมาโดย การถอดถอน/ปลดออกจากตำแหน่งได้
(2) การริเริ่มเสนอแนะ (initiatives) เป็นการทดแทนการทำหน้าที่ของผู้แทนของประชาชน หรือเป็นการเสริมการทำหน้าที่ของตัวแทนประชาชน ประชาชนสามารถเสนอแนะนโยบาย ร่างกฎหมาย รวมทั้งมาตรการใหม่ๆ เองได้ หากว่าตัวแทนของประชาชนไม่เสนอหรือเสนอแล้วแต่ไม่ตรงกับความต้องการของประชาชน
(3) การประชาพิจารณ์ (public hearings) เป็นการแสดงออกของประชาชนในการเฝ้าดูตรวจสอบและควบคุมการทำงานของตัวแทนของประชาชน ในกรณีที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารเตรียมออกกฎหมายหรือกำหนดนโยบายหรือมาตรการใดๆ ก็ตามอันมีผลกระทบต่อต่อชีวิตความเป็นอยู่หรือสิทธิ เสรีภาพของประชาชน ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถที่จะเรียกร้องให้มีการชี้แจงข้อเท็จจริงและผลดีผลเสีย ก่อนการออกหรือบังคับใช้กฎหมาย นโยบาย หรือมาตรการนั้นๆได้
(4) การแสดงประชามติ (referendum หรือ plebisite) ในส่วนที่เกี่ยวกับนโยบายสำคัญ หรือการออกกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนอย่างมาก เช่น การขึ้นภาษี การสร้างเขื่อนหรือโรงไฟฟ้า ฯลฯ ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถเรียกร้องให้รัฐรับฟังมติของประชาชนเสียก่อนที่จะตรากฎหมาย หรือดำเนินการสำคัญๆ โดยการจัดให้มีการลงประชามติเพื่อถามความคิดเห็นของประชาชนส่วนใหญ่อันเป็นการตัดสินใจขั้นสุดท้าย
3. การมีส่วนร่วมทางการเมืองตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มีบทบัญญัติที่รับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในการมีส่วนร่วมทางการเมืองไว้หลายประการด้วยกัน เช่น สิทธิการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง(มาตรา 105) สิทธิการสมัครรับเลือกตั้ง(มาตรา 107 และมาตรา 125) สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย(มาตรา 170) สิทธิ การออกเสียงประชามติ (มาตรา 214) สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (มาตรา 304) สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น(มาตรา 286) สิทธิการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น (มาตรา 287) สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน(มาตรา 59) สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาของรัฐ(มาตรา 60) สิทธิการมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน(มาตรา 46) เป็นต้น จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญได้รับรองสิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมทาง การเมืองไว้ในหลายเรื่อง แต่ผู้เขียนขอนำเสนอรายละเอียดในบทความนี้เฉพาะการมีส่วนร่วมทางการเมืองใน 6 ประการเท่านั้น คือ (1) ) สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (2) สิทธิการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น (3) สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (4) สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น (5) สิทธิการออกเสียงประชามติ และ (6) สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เนื่องจากผู้เขียนเห็นว่า การมีส่วนร่วมทางการเมืองทั้ง 6 ประการนี้ เป็นการออกแบบใหม่ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการปฏิรูปการเมืองให้เป็นการเมืองแบบมีส่วนร่วม (participative politics) โดยนำหลักการถอดถอน(recall) หลักการริเริ่มเสนอแนะ (initiatives) หลักการประชาพิจารณ์ (public hearings) และหลักการแสดงประชามติ (referendum) มากำหนดไว้ในบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ
4. สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย
การเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 170 ว่า ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธาน รัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายตามที่กำหนดในหมวด 3 และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญนี้ คำร้องขอต้องจัดทำร่างพระราชบัญญัติเสนอมาด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ และได้มีการตรา พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ซึ่งมีผลใช้บังคับ ตั้งแต่วันที่ 26 มีนาคม 2542 โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมาย ดังนี้
1. ผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จะต้องเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งในวันที่เข้าชื่อเสนอกฎหมาย การเสนอกฎหมายต้องจัดทำตามรูปแบบร่างพระราชบัญญัติ โดยต้องมีหลักการเกี่ยวกับเรื่องที่บัญญัติในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย และต้องมีบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบ รวมทั้งมีบทบัญญัติแบ่งเป็นมาตราเพียงพอที่จะเข้าใจได้ 9 สำหรับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตามหมวด 3 และหมวด 5 สรุปได้ดังนี้
- หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย เป็นบทบัญญัติที่เกี่ยวกับ (1)การรับรองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามมาตรา 28 (2)การจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลตามมาตรา 29 (3)ความเสมอภาคของบุคคลตามมาตรา 30 (4)สิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกายตามมาตรา 31 (5)การรับโทษทางอาญาตามมาตรา 32 (6)ความคุ้มครองจากข้อสันนิษฐานในคดีอาญาว่าไม่มีความผิดตามมาตรา 33 (7)สิทธิส่วนบุคคลในเรื่องครอบครัว เกียรติยศ ชื่อเสียงและความเป็นอยู่ส่วนตัวตามมาตรา 34 (8)เสรีภาพในเคหสถานตามมาตรา 35 (9)เสรีภาพในการเดินทางและเลือกถิ่นที่อยู่ตามมาตรา 36 (10)เสรีภาพในการสื่อสารตามมาตรา 37 (11)เสรีภาพในการนับถือศาสนาตามมาตรา 38 (12)เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา ตามมาตรา 39 (13)การจัดสรรคลื่นความถี่และการกำกับดูแลการประกอบการวิทยุ โทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมตามมาตรา 40 (14)เสรีภาพในการเสนอข่าวและแสดงความคิดเห็นของข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างของเอกชนที่ประกอบกิจการหนังสือพิมพ์ วิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ตามมาตรา 41 (15)เสรีภาพในทางวิชาการตามมาตรา 42 (16)สิทธิการได้รับการศึกษา ขั้นพื้นฐานตามมาตรา 43 (17)เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามมาตรา 44 (18)เสรีภาพในการรวมกันเป็นหมู่คณะตามมาตรา 45 (19)สิทธิของชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมตามมาตรา 46 (20)เสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองตามมาตรา 47 (21)สิทธิในทรัพย์สินและการสืบมรดกตาม มาตรา 48 (22)สิทธิการได้รับค่าเวนคืนตามมาตรา 49 (23)เสรีภาพในการประกอบอาชีพตามมาตรา 50 (24)ความคุ้มครองในการเกณฑ์แรงงานตามมาตรา 51 (25)สิทธิการได้รับบริการทางสาธารณสุข ตามมาตรา 52 (26)สิทธิของเด็กและเยาวชนตามมาตรา 53 (27)สิทธิของผู้สูงอายุตามมาตรา 54 (28)สิทธิของผู้พิการตามมาตรา 55 (29)สิทธิในการบำรุงรักษาและจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 56 (30)สิทธิของผู้บริโภคตามมาตรา 57 (31)สิทธิการได้รับข้อมูลข่าวสารจากรัฐ ตามมาตรา 58 (32)สิทธิในการได้รับข้อมูลในกิจกรรมที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 59 (33)สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนพิจารณาของรัฐตามมาตรา 60 (34)สิทธิการเสนอเรื่องราวร้องทุกข์ ตามมาตรา 61 (35)สิทธิการฟ้องคดีหน่วยงานของรัฐตามมาตรา 62 (36)ข้อห้ามการใช้สิทธิเสรีภาพล้มล้างระบอบการปกครองตามมาตรา 63 (37)สิทธิและเสรีภาพของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 64 และ (38)สิทธิต่อต้านการได้อำนาจการปกครองประเทศโดยมิชอบตามมาตรา 65
- หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เป็นบทบัญญัติที่เกี่ยวกับ (1) การพิทักษ์รักษาสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราชและดินแดนตามมาตรา 71 (2)การจัดให้มีกำลังทหารพิทักษ์เอกราชและความมั่นคงตามมาตรา 72 (3)การอุปถัมภ์ศาสนาตามมาตรา 73 (4)การส่งเสริมสัมพันธไมตรีกับ นานาประเทศตามมาตรา 74 (5)การดูแลให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย การจัดสรรงบประมาณให้องค์กรอิสระ ตามมาตรา 75 (6)การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบายและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามมาตรา 76 (7)การจัดให้มีแผนพัฒนาการเมืองและมาตรฐานทางคุณธรรมจริยธรรมของ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามมาตรา 77 (8)การกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นตามมาตรา 78 (9)การส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการสงวน บำรุง รักษาทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา 79 (10)การคุ้มครองพัฒนาเด็กและเยาวชน ส่งเสริมความเสมอภาคของหญิงชายและสงเคราะห์ผู้ด้อยโอกาสตามมาตรา 80 (11)การจัดการศึกษาอบรมให้เกิดความรู้คู่คุณธรรมตามมาตรา 81 (12)การส่งเสริมการบริการสาธารณสุขตามมาตรา 82 (13)การกระจายรายได้อย่างเป็นธรรมตามมาตรา 83 (14)การจัดระบบการถือครองที่ดินและการส่งเสริมการรวมตัวของเกษตรกรตามมาตรา 84 (15)การส่งเสริมระบบสหกรณ์ตามมาตรา 85 (16)การส่งเสริมและการคุ้มครองแรงงานตามมาตรา 86 (17)การสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรี และคุ้มครองผู้บริโภคตามมาตรา 87 (18)การตรากฎหมายและนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน ตามมาตรา 88 (19)การจัดให้มีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตามมาตรา 89
2. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ 2 วิธี10 คือ
2.1 การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนร้องขอต่อประธานรัฐสภา
2.2 การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง
3. การริเริ่มเสนอกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายกันเองต่อประธาน รัฐสภา สามารถดำเนินการได้ ดังนี้
3.1 ผู้ริเริ่มเสนอกฎหมายจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยให้ผู้มีสิทธิเข้าชื่อลงลายมือชื่อตามแบบที่รัฐสภากำหนดพร้อมสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้านของผู้เข้าร่วม ทุกคน11
3.2 เมื่อมีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายรวมกันไม่น้อยกว่าห้าหมื่นชื่อ ให้ผู้ริเริ่มเสนอกฎหมายเป็นผู้แทนการเสนอกฎหมาย โดยยื่นเรื่องตามแบบที่รัฐสภากำหนดต่อสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร12
3.3 เมื่อประธานรัฐสภาได้ตรวจความถูกต้องของเอกสารแล้ว ให้ปิดประกาศรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไว้ ณ ศาลากลางจังหวัด ที่ว่าการอำเภอ สำนักงานเทศบาล ที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบล ที่ทำการผู้ใหญ่บ้าน และเขตชุมชนหนาแน่น ทั้งนี้เฉพาะในเขตท้องที่ที่ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน เพื่อให้ผู้ใดที่ไม่ได้ร่วมลงชื่อด้วยแต่มีชื่ออยู่ในประกาศได้ยื่นคำร้องคัดค้านการลงชื่อนั้น ภายใน 20 วัน นับแต่วันปิดประกาศ เมื่อพ้นกำหนดแล้วให้ถือว่ารายชื่อที่ไม่ได้คัดค้านเป็นรายชื่อที่ถูกต้อง ถ้ารายชื่อครบห้าหมื่นคนให้ประธานรัฐสภาดำเนินการให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติต่อไป แต่ถ้าจำนวนไม่ครบห้าหมื่นชื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้ผู้แทนการเสนอกฎหมายทราบเพื่อดำเนินการเข้าชื่อเพิ่มเติมให้ครบภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา ถ้าพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว มิได้เสนอการเข้าชื่อจนครบ ให้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง13
4. การริเริ่มเสนอกฎหมายโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ดำเนินการได้โดย
4.1 ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนตั้งแต่หนึ่งร้อยคนขึ้นไปที่ประสงค์จะขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยยื่นคำขอพร้อมเอกสารที่เกี่ยวข้องพร้อมทั้งร่างพระราชบัญญัติที่จะเสนอให้รัฐสภาพิจารณาต่อประธานกรรมการการเลือกตั้ง14
4.2 เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งเห็นว่า การเข้าชื่อเสนอกฎหมายถูกต้อง ให้ประกาศกำหนดเวลาการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งต้องมีระยะเวลาการเข้าชื่อไม่น้อยกว่า 90 วัน และให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดกำหนดสถานที่ลงชื่อสำหรับผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ประสงค์จะร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมาย15
4.3 เมื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้เข้าชื่อเสนอกฎหมายแล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดต้องรวบรวมเสนอต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งภายใน 20 วัน นับแต่วันที่ครบกำหนดระยะเวลา การเข้าชื่อเสนอกฎหมายที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด16
4.4 หากมีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายครบห้าหมื่นชื่อ ให้ประธานคณะกรรมการการเลือกตั้งเสนอร่างพระราชบัญญัติและบัญชีผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายไปยังรัฐสภา17
4.5 ในกรณีที่ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน ให้ประธานกรรมการการเลือกตั้งรายงานให้ประธานรัฐสภาทราบเพื่อให้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง18
นับแต่ พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 มีผลใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน ได้มี การเข้าชื่อเสนอกฎหมายแล้ว ดังนี้
1) การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยผ่านประธานรัฐสภา
(1) ร่าง พ.ร.บ. จัดตั้งสถาบันคุ้มครองสุขภาพ ความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อมในสถานประกอบการ พ.ศ. .... (ร่างพระราชบัญญัตินี้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่ายื่นเอกสารไม่ครบ)
(2) ร่าง พ.ร.บ. สภาเกษตรแห่งชาติ พ.ศ. .... (ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่ามี ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน)
(3) ร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน พ.ศ. .... (ร่างพระราชบัญญัตินี้วุฒิสภาได้แก้ไข จึงอยู่ระหว่าง การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้ง)
(4) ร่าง พ.ร.บ. กองทุนหมู่บ้านแห่งชาติ พ.ศ. .... (ร่างพระราชบัญญัตินี้ผู้แทนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ขอถอนเรื่องคืน)
(5) ร่าง พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. .... (มีการประกาศใช้บังคับเป็น กฎหมายแล้ว)
(6) ร่าง พ.ร.บ. ล้มละลาย พ.ศ. .... (ยังไม่ได้บรรจุในระเบียบวาระการปกระชุมของสภา ผู้แทนราษฎร)
2) การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง
(1) ร่าง พ.ร.บ. สภาเกษตรแห่งชาติ พ.ศ. .... (อยู่ในระเบียบวาระของสภาผู้แทนราษฎร)
(2) ร่าง พ.ร.บ. ธนาคารหมู่บ้าน พ.ศ. .... (ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่ามี ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน)
(3) ร่าง พ.ร.บ. จัดตั้งจังหวัดบึงกาฬ พ.ศ. .... (ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่า มีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน)
(4) ร่าง พ.ร.บ. จดแจ้งการผลิตและจำหน่ายเหล้าพื้นบ้านฉบับประชาชน พ.ศ. .... (ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่ามีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน)
การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน เป็นการให้สิทธิกับประชาชนมีส่วนร่วมในการริเริ่มเสนอแนะ(initiatives) เป็นการนำหลักการของการเมืองแบบมีส่วนร่วม(participative politics) มาเสริม การทำหน้าที่ของผู้แทนราษฎรที่ประชาชนเลือกตั้งเป็นตัวแทนให้ไปทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ ซึ่งในอดีต ไม่เคยมีการกำหนดให้ประชาชนสามารถริเริ่มเสนอกฎหมาย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปัจจุบันได้กำหนดสิทธิดังกล่าวไว้เป็นครั้งแรก ปัจจุบันนี้ได้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายต่อประธาน รัฐสภาแล้ว จำนวน 10 ฉบับ แต่มี 4 ฉบับเท่านั้น ที่มีการดำเนินการถูกต้องตามหลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อซึ่งประธานรัฐสภารับไว้พิจารณา และมีเพียงฉบับเดียวเท่านั้นที่รัฐสภาได้ตราเป็นกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว คือ พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 จะเห็นได้ว่า กระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย หลายฉบับไม่สามารถดำเนินการให้สมบูรณ์ครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด สาเหตุโดยส่วนใหญ่แล้วมาจากมีจำนวนประชาชนมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อไม่ครบห้าหมื่นคน แต่ก็ถือว่าเป็นสิ่งที่น่ายินดีต่อการที่ประชาชนได้เริ่มรับรู้และตื่นตัวในการใช้สิทธิการมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น แต่อย่างไรก็ดี ผู้เขียนมีข้อสังเกต เกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชน 2 ประเด็น คือ
(1) เมื่อมีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการและประธานรัฐสภาเห็นว่ามีการเข้าชื่อถูกต้องแล้ว พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 มาตรา 14 กำหนดให้ประธาน รัฐสภาดำเนินการให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อไป กรณีดังกล่าวนี้ยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับกำหนดเวลาว่าสภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นภายในกำหนดเวลาใด อย่างไร ซึ่งอาจ แก้ไขให้มีความชัดเจนได้ 2 วิธี คือ โดยการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 หรือ การแก้ไขเพิ่มเติมข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร โดยกำหนดเวลาให้ชัดเจนในการพิจารณาร่างกฎหมายของประชาชน
(2) ในกระบวนการตรากฎหมายที่เสนอโดยประชาชนนั้น รัฐสภาอาจแก้ไขร่างกฎหมายของประชาชนในสาระสำคัญ หรือมีกรณีที่รัฐบาลหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอร่างกฎหมายในเนื้อหา อย่างเดียวกันให้รัฐสภาพิจารณา จนทำให้กฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแตกต่างจากหลักการ ที่ประชาชนเสนอก็ได้
ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2547
| 
ดูทั้งหมด
