การมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชน : ผลในทางปฏิบัติ เมื่อครบรอบหกปีของการปฏิรูปการเมือง 8 มกราคม 2548 19:47 น.                1. ความนำ                            เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ต้องการปฏิรูปการเมืองโดยการ ส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการปกครองและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพิ่มขึ้น ตลอดทั้งปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีเสถียรภาพและมีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น3ก่อนการปฏิรูปการเมืองนั้นมีปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่เรียกว่า “การเมืองของนักการเมือง” พลเมืองเจ้าของประเทศซึ่งเป็นผู้เลือกตั้งผู้แทนราษฎรมีสิทธิและเสรีภาพน้อย ไม่มีส่วนร่วมในการตัดสินใจทางการเมืองเลย เป็นการเมืองของนักการเมืองหรือที่เรียกในทางวิชาการว่า ระบอบประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนราษฎร (representative democracy) เท่านั้น เจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญต้องการเปลี่ยนการเมืองของ นักการเมืองให้เป็น “การเมืองของพลเมือง” โดยการเพิ่มสิทธิเสรีภาพให้พลเมืองและปรับประชาธิปไตยแบบมีผู้แทนเป็นประชาธิปไตยโดยมีส่วนร่วมของพลเมือง4 บทความนี้มีวัตถุประสงค์เพื่อต้องการเสนอความคิดเห็นเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมทางการเมืองที่เกิดขึ้นจริงในทางปฎิบัตินับตั้งแต่ได้มีการประกาศใช้บังคับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม 2540 จนถึงปัจจุบัน ซึ่งมีระยะเวลาครบ 6 ปีแล้ว ว่าประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมในทางการเมืองแค่ไหน เพียงใด มีปัญหาอุปสรรคหรือไม่ อย่างไร                2. แนวคิดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมทางการเมือง                            Myron Weiner ได้ให้ความหมาย “การมีส่วนร่วมทางการเมือง” (political participation) หมายถึง การกระทำใดๆ ก็ตามที่เกิดขึ้นโดยความเต็มใจ ไม่ว่าจะประสบความสำเร็จหรือไม่ ไม่ว่าจะมีการจัดอย่างเป็นระเบียบหรือไม่ และไม่ว่าจะเกิดขึ้นเป็นครั้งคราวหรือต่อเนื่องกัน จะใช้วิธีการที่ถูกต้องตามกฎหมายหรือไม่ เพื่อผลในการที่จะมีอิทธิผลต่อการเลือกนโยบายของรัฐ หรือต่อการบริหารงานของรัฐ หรือต่อการเลือกผู้นำ        ทางการเมืองของรัฐบาลไม่ว่าจะเป็นไปในระดับท้องถิ่นหรือระดับชาติก็ตาม5                            Norman H. Nie and Sidney Verba ได้ให้ความหมาย “การมีส่วนร่วมทางการเมือง” หมายถึงกิจกรรมทางกฎหมายของพลเมืองที่มีจุดมุ่งหมายเพื่อมีอิทธิพลในการเลือกกำหนดบุคคลในวงการรัฐบาลหรือกดดันรัฐบาลให้กระทำตามที่พลเมืองผู้นั้นหรือกลุ่มนั้นต้องการ” 6                            จันทนา สุทธิจารี ได้ให้ความหมาย “การมีส่วนร่วมทางการเมือง” หมายถึง การมีส่วนร่วมทางการเมืองการปกครองของประชาชนตามสิทธิที่ระบบการเมืองและกฎหมายกำหนดให้กระทำได้ เป็นการกระทำที่ต้องเกิดขึ้นจากความสมัครใจของประชาชน เพื่อให้มีอิทธิพลต่อการกำหนดนโยบายของรัฐทั้งในการเมือง        การปกครองระดับท้องถิ่นและระดับชาติ” 7                            จากความหมายของการมีส่วนร่วมทางการเมืองที่นักวิชาการได้กล่าวไว้ข้างต้นนั้นมีลักษณะที่รวมกันสองประการคือ ต้องเป็นไปตามความสมัครใจและมีจุดมุ่งหมายเพื่อมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจของผู้มีอำนาจ และมีลักษณะที่ต่างกันประการหนึ่งคือ Weiner เห็นว่า กิจกรรมการมีส่วนร่วมทางการเมืองอาจใช้วิธีการที่ไม่ถูกต้องตามกฎหมายได้ แต่ขณะที่นักวิชาการอีกสองท่านเห็นว่า ต้องเป็นไปตามที่ระบบการเมืองและกฎหมายกำหนดให้กระทำได้                            วิวัฒนาการของรัฐและการปกครองตั้งแต่อดีตถึงปัจจุบัน สามารถจัดแบ่งลักษณะความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนได้ 3 รูปแบบ8 คือ                            1) รูปแบบความสัมพันธ์แบบผู้ปกครองกับผู้ถูกปกครอง (ruler and ruled)                            โดยที่วิวัฒนาการของรัฐและการปกครองนับแต่สมัยกรีกโดยเฉพาะนครรัฐเอเธนส์ถือว่าชาวกรีกเป็นพลเมืองที่สามารถใช้สิทธิทางการเมืองโดยตรง แต่เมื่อประชาชนมีจำนวนมากขึ้น รูปแบบการปกครองได้เปลี่ยนโดยเป็นการให้อำนาจกับผู้ปกครองมีอำนาจเด็ดขาด ซึ่งเริ่มตั้งแต่สมัยจักรวรรดิ์โรมันแล้วเข้าสู่ยุคกลางที่ถูกครอบงำโดยศาสนจักร ต่อมาพวกปัญญาชนก็พาออกจากยุคกลางหรือยุคมืดสู่ยุคฟื้นฟูและยุคแห่งแสงสว่าง เมื่อเกิดรัฐ-ชาติ ( nation-state) ขึ้นในยุโรปราวคริสต์ศตวรรษที่ 17 ทำให้อำนาจในการปกครองรัฐได้เปลี่ยนมือจากสันตะปาปา (pope) มาสู่กษัตริย์ (king) ซึ่งลักษณะการปกครองแบบนี้ฐานะของผู้ปกครองมีเหนือกว่าและสำคัญกว่าผู้ถูกปกครองเป็นอย่างมาก ผู้ปกครองเป็นผู้ชี้นำให้ประชาชนในฐานะผู้ถูกปกครองต้องปฏิบัติตามถ้าผู้ปกครองทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวมของประชาชนเป็นที่ตั้งก็ได้ชื่อว่าเป็นการปกครองแบบราชาธิปไตย (absolute monarchy) ในทางตรงกันข้าม หากการปกครองเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนตนเป็นที่ตั้ง ก็ย่อมได้ชื่อว่าเป็นการปกครองแบบทรราชย์( tyranny) ระบบการปกครองดังกล่าว ประชาชนแทบไม่มีส่วนร่วมทางการเมืองเลย                            2) รูปแบบความสัมพันธ์แบบการปกครองโดยผู้แทน (representative government)                            หลังจากการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองที่สำคัญๆ ได้แก่ การปฏิวัติในอังกฤษเมื่อปี ค.ศ. 1688 การปฏิวัติในอเมริกาเมื่อปี ค.ศ. 1776 และการปฏิวัติในฝรั่งเศสเมื่อปี ค.ศ.1789 มีผลทำให้กระแสของลัทธิประชาธิปไตยได้แพร่หลายไปยังรัฐต่างๆ ในทุกภูมิภาคของโลก ส่งผลต่อการทำลายศูนย์กลางการควบคุมและการผูกขาดอำนาจรัฐของบุคคลหรือคณะบุคคล ทำให้ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชนแบบ ผู้ปกครองกับผู้ถูกปกครอง เปลี่ยนมาเป็นแบบการปกครองระบอบผู้แทน(representative government)                            สาระสำคัญของความสัมพันธ์แบบการปกครองโดยผู้แทน คือ อำนาจรัฐที่เรียกกันว่า “อำนาจอธิปไตย” (sovereignty) นั้น เป็นของประชาชน (popular sovereignty) แต่ประชาชนไม่สามารถใช้สิทธิทางการเมืองได้โดยตรงดังเช่นสมัยนครรัฐเอเธนส์ เนื่องจากมีจำนวนประชากรมากขึ้น จึงต้องมีการมอบอำนาจอธิปไตยซึ่งเป็นของประชาชนให้กับตัวแทนเป็นผู้ใช้อำนาจแทนประชาชน จึงเรียกว่า “ผู้แทนราษฎร” ลักษณะสำคัญของการปกครองโดยผู้แทน ประกอบด้วย (1) ประชาชนมอบอำนาจอธิปไตยของตนให้ ตัวแทนไปใช้แทนตน (2) การมอบอำนาจอธิปไตยต้องผ่านกระบวนการ “เลือกตั้ง” (election) ภายใต้ระบบการแข่งขัน (competition) (3) ตัวแทนของประชาชนมีอำนาจจำกัดตามที่กฎหมาย(รัฐธรรมนูญ) กำหนดไว้เท่านั้น (4) เป็นการมอบอำนาจให้กับผู้แทนอย่างมีเงื่อนไข หากผู้แทนใช้อำนาจนอกขอบเขตของกฎหมาย ใช้อำนาจโดยพลการ หรือโดยบิดเบือนเพื่อประโยชน์ส่วนตัว ประชาชนเจ้าของอำนาจอธิปไตยย่อมเรียกอำนาจคืนได้                            อย่างไรก็ดี การปกครองภายใต้ระบอบประชาธิปไตยโดยระบบผู้แทนที่เกิดขึ้นในสังคมต่างๆ มีข้อบกพร่องและจุดอ่อนอยู่หลายประการ มีการวิพากษ์ถึงความไร้ประสิทธิภาพและประสิทธิผล ขาดความเชื่อมั่นศรัทธาของประชาชน อาทิเช่น มีคำกล่าวว่าเป็นการปกครองของนายทุน คนกลุ่มน้อยสามารถผูกขาดอำนาจ เป็นต้น                            3) รูปแบบความสัมพันธ์ของการเมืองแบบมีส่วนร่วม (participative politics)                            ความล้มเหลวของระบบประชาธิปไตยโดยผู้แทนได้ส่งผลกระทบในทางลบต่อการพัฒนาการเมือง การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคม นักวิชาการจึงได้เสนอทางออกเพื่อแก้ไขปัญหาและจุดอ่อนของระบบประชาธิปไตยโดยผู้แทน โดยการเสนอระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมมาทดแทน หลักการสำคัญของระบบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมยึดหลักพื้นฐานที่ว่า ประชาชนเป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตย ประชาชนสามารถใช้อำนาจได้เสมอแม้ว่าได้มอบอำนาจให้กับผู้แทนของประชาชนไปใช้ในฐานะที่เป็น “ตัวแทน” แล้วก็ตาม แต่ประชาชนก็สามารถเฝ้าดู ตรวจสอบควบคุมและแทรกแซงการทำหน้าที่ของตัวแทนของประชาชนได้เสมอ โดยสามารถมีส่วนร่วมทางการเมืองได้ 4 ลักษณะ คือ                            (1) การเรียกคืนอำนาจโดยการถอดถอน/ปลดออกจากตำแหน่ง (recall) เป็นการควบคุมการใช้อำนาจของผู้แทนของประชาชนในการดำรงตำแหน่งทางการเมืองแทนประชาชน หากปรากฎว่า ผู้แทนของประชาชนใช้อำนาจในฐานะ “ตัวแทน” มิใช่เป็นไปเพื่อหลักการที่ถูกต้อง หรือเพื่อผลประโยชน์ส่วนรวมที่แท้จริง ในทางตรงกันข้าม กลับเป็นการใช้อำนาจโดยมิชอบ โดยทุจริต หรือเพื่อประโยชน์ส่วนตัวเป็นหลัก ประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถเรียกร้องอำนาจที่ได้รับมอบไปนั้นกลับคืนมาโดย การถอดถอน/ปลดออกจากตำแหน่งได้                            (2) การริเริ่มเสนอแนะ (initiatives) เป็นการทดแทนการทำหน้าที่ของผู้แทนของประชาชน หรือเป็นการเสริมการทำหน้าที่ของตัวแทนประชาชน ประชาชนสามารถเสนอแนะนโยบาย ร่างกฎหมาย รวมทั้งมาตรการใหม่ๆ เองได้ หากว่าตัวแทนของประชาชนไม่เสนอหรือเสนอแล้วแต่ไม่ตรงกับความต้องการของประชาชน                            (3) การประชาพิจารณ์ (public hearings) เป็นการแสดงออกของประชาชนในการเฝ้าดูตรวจสอบและควบคุมการทำงานของตัวแทนของประชาชน ในกรณีที่ฝ่ายนิติบัญญัติหรือฝ่ายบริหารเตรียมออกกฎหมายหรือกำหนดนโยบายหรือมาตรการใดๆ ก็ตามอันมีผลกระทบต่อต่อชีวิตความเป็นอยู่หรือสิทธิ เสรีภาพของประชาชน ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถที่จะเรียกร้องให้มีการชี้แจงข้อเท็จจริงและผลดีผลเสีย ก่อนการออกหรือบังคับใช้กฎหมาย นโยบาย หรือมาตรการนั้นๆได้                            (4) การแสดงประชามติ (referendum หรือ plebisite) ในส่วนที่เกี่ยวกับนโยบายสำคัญ หรือการออกกฎหมายที่มีผลกระทบต่อสิทธิเสรีภาพและวิถีชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนอย่างมาก เช่น การขึ้นภาษี การสร้างเขื่อนหรือโรงไฟฟ้า ฯลฯ ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจอธิปไตยสามารถเรียกร้องให้รัฐรับฟังมติของประชาชนเสียก่อนที่จะตรากฎหมาย หรือดำเนินการสำคัญๆ โดยการจัดให้มีการลงประชามติเพื่อถามความคิดเห็นของประชาชนส่วนใหญ่อันเป็นการตัดสินใจขั้นสุดท้าย                                    3. การมีส่วนร่วมทางการเมืองตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ                                    รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มีบทบัญญัติที่รับรองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนในการมีส่วนร่วมทางการเมืองไว้หลายประการด้วยกัน เช่น สิทธิการลงคะแนนเสียงเลือกตั้ง(มาตรา 105) สิทธิการสมัครรับเลือกตั้ง(มาตรา 107 และมาตรา 125) สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย(มาตรา 170) สิทธิ การออกเสียงประชามติ (มาตรา 214) สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (มาตรา 304) สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น(มาตรา 286) สิทธิการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น (มาตรา 287) สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน(มาตรา 59) สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการพิจารณาของรัฐ(มาตรา 60) สิทธิการมีส่วนร่วมในการจัดการ การบำรุงรักษาและการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมอย่างสมดุลและยั่งยืน(มาตรา 46) เป็นต้น จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญได้รับรองสิทธิของประชาชนในการมีส่วนร่วมทาง การเมืองไว้ในหลายเรื่อง แต่ผู้เขียนขอนำเสนอรายละเอียดในบทความนี้เฉพาะการมีส่วนร่วมทางการเมืองใน 6 ประการเท่านั้น คือ (1) ) สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (2) สิทธิการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น (3) สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง (4) สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่นหรือสมาชิกสภาท้องถิ่น (5) สิทธิการออกเสียงประชามติ และ (6) สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน เนื่องจากผู้เขียนเห็นว่า การมีส่วนร่วมทางการเมืองทั้ง 6 ประการนี้ เป็นการออกแบบใหม่ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการปฏิรูปการเมืองให้เป็นการเมืองแบบมีส่วนร่วม (participative politics) โดยนำหลักการถอดถอน(recall) หลักการริเริ่มเสนอแนะ (initiatives) หลักการประชาพิจารณ์ (public hearings) และหลักการแสดงประชามติ (referendum) มากำหนดไว้ในบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ                                    4. สิทธิการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย                                    การเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 170 ว่า “ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธาน รัฐสภาเพื่อให้รัฐสภาพิจารณากฎหมายตามที่กำหนดในหมวด 3 และหมวด 5 แห่งรัฐธรรมนูญนี้ คำร้องขอต้องจัดทำร่างพระราชบัญญัติเสนอมาด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบ ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ” และได้มีการตรา พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 ซึ่งมีผลใช้บังคับ ตั้งแต่วันที่ 26 มีนาคม 2542 โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอร่างกฎหมาย ดังนี้                            1. ผู้มีสิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมาย จะต้องเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งในวันที่เข้าชื่อเสนอกฎหมาย การเสนอกฎหมายต้องจัดทำตามรูปแบบร่างพระราชบัญญัติ โดยต้องมีหลักการเกี่ยวกับเรื่องที่บัญญัติในหมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย และหมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐตามรัฐธรรมนูญ แห่งราชอาณาจักรไทย และต้องมีบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบ รวมทั้งมีบทบัญญัติแบ่งเป็นมาตราเพียงพอที่จะเข้าใจได้ 9 สำหรับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตามหมวด 3 และหมวด 5 สรุปได้ดังนี้                            - หมวด 3 สิทธิและเสรีภาพของชนชาวไทย เป็นบทบัญญัติที่เกี่ยวกับ (1)การรับรองศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์ตามมาตรา 28 (2)การจำกัดสิทธิเสรีภาพของบุคคลตามมาตรา 29 (3)ความเสมอภาคของบุคคลตามมาตรา 30 (4)สิทธิและเสรีภาพในชีวิตและร่างกายตามมาตรา 31 (5)การรับโทษทางอาญาตามมาตรา 32 (6)ความคุ้มครองจากข้อสันนิษฐานในคดีอาญาว่าไม่มีความผิดตามมาตรา 33 (7)สิทธิส่วนบุคคลในเรื่องครอบครัว เกียรติยศ ชื่อเสียงและความเป็นอยู่ส่วนตัวตามมาตรา 34 (8)เสรีภาพในเคหสถานตามมาตรา 35 (9)เสรีภาพในการเดินทางและเลือกถิ่นที่อยู่ตามมาตรา 36 (10)เสรีภาพในการสื่อสารตามมาตรา 37 (11)เสรีภาพในการนับถือศาสนาตามมาตรา 38 (12)เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา ตามมาตรา 39 (13)การจัดสรรคลื่นความถี่และการกำกับดูแลการประกอบการวิทยุ โทรทัศน์และกิจการโทรคมนาคมตามมาตรา 40 (14)เสรีภาพในการเสนอข่าวและแสดงความคิดเห็นของข้าราชการ พนักงานหรือลูกจ้างของเอกชนที่ประกอบกิจการหนังสือพิมพ์ วิทยุกระจายเสียง หรือวิทยุโทรทัศน์ตามมาตรา 41 (15)เสรีภาพในทางวิชาการตามมาตรา 42 (16)สิทธิการได้รับการศึกษา ขั้นพื้นฐานตามมาตรา 43 (17)เสรีภาพในการชุมนุมโดยสงบและปราศจากอาวุธตามมาตรา 44 (18)เสรีภาพในการรวมกันเป็นหมู่คณะตามมาตรา 45 (19)สิทธิของชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิมตามมาตรา 46 (20)เสรีภาพในการจัดตั้งพรรคการเมืองตามมาตรา 47 (21)สิทธิในทรัพย์สินและการสืบมรดกตาม มาตรา 48 (22)สิทธิการได้รับค่าเวนคืนตามมาตรา 49 (23)เสรีภาพในการประกอบอาชีพตามมาตรา 50 (24)ความคุ้มครองในการเกณฑ์แรงงานตามมาตรา 51 (25)สิทธิการได้รับบริการทางสาธารณสุข ตามมาตรา 52 (26)สิทธิของเด็กและเยาวชนตามมาตรา 53 (27)สิทธิของผู้สูงอายุตามมาตรา 54 (28)สิทธิของผู้พิการตามมาตรา 55 (29)สิทธิในการบำรุงรักษาและจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 56 (30)สิทธิของผู้บริโภคตามมาตรา 57 (31)สิทธิการได้รับข้อมูลข่าวสารจากรัฐ ตามมาตรา 58 (32)สิทธิในการได้รับข้อมูลในกิจกรรมที่มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมตามมาตรา 59 (33)สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนพิจารณาของรัฐตามมาตรา 60 (34)สิทธิการเสนอเรื่องราวร้องทุกข์ ตามมาตรา 61 (35)สิทธิการฟ้องคดีหน่วยงานของรัฐตามมาตรา 62 (36)ข้อห้ามการใช้สิทธิเสรีภาพล้มล้างระบอบการปกครองตามมาตรา 63 (37)สิทธิและเสรีภาพของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามมาตรา 64 และ (38)สิทธิต่อต้านการได้อำนาจการปกครองประเทศโดยมิชอบตามมาตรา 65                            - หมวด 5 แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ เป็นบทบัญญัติที่เกี่ยวกับ (1) การพิทักษ์รักษาสถาบันพระมหากษัตริย์ เอกราชและดินแดนตามมาตรา 71 (2)การจัดให้มีกำลังทหารพิทักษ์เอกราชและความมั่นคงตามมาตรา 72 (3)การอุปถัมภ์ศาสนาตามมาตรา 73 (4)การส่งเสริมสัมพันธไมตรีกับ นานาประเทศตามมาตรา 74 (5)การดูแลให้มีการปฏิบัติตามกฎหมาย การจัดสรรงบประมาณให้องค์กรอิสระ ตามมาตรา 75 (6)การส่งเสริมการมีส่วนร่วมของประชาชนในการกำหนดนโยบายและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐตามมาตรา 76 (7)การจัดให้มีแผนพัฒนาการเมืองและมาตรฐานทางคุณธรรมจริยธรรมของ ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองตามมาตรา 77 (8)การกระจายอำนาจให้แก่ท้องถิ่นตามมาตรา 78 (9)การส่งเสริมการมีส่วนร่วมในการสงวน บำรุง รักษาทรัพยากรธรรมชาติตามมาตรา 79 (10)การคุ้มครองพัฒนาเด็กและเยาวชน ส่งเสริมความเสมอภาคของหญิงชายและสงเคราะห์ผู้ด้อยโอกาสตามมาตรา 80 (11)การจัดการศึกษาอบรมให้เกิดความรู้คู่คุณธรรมตามมาตรา 81 (12)การส่งเสริมการบริการสาธารณสุขตามมาตรา 82 (13)การกระจายรายได้อย่างเป็นธรรมตามมาตรา 83 (14)การจัดระบบการถือครองที่ดินและการส่งเสริมการรวมตัวของเกษตรกรตามมาตรา 84 (15)การส่งเสริมระบบสหกรณ์ตามมาตรา 85 (16)การส่งเสริมและการคุ้มครองแรงงานตามมาตรา 86 (17)การสนับสนุนระบบเศรษฐกิจแบบเสรี และคุ้มครองผู้บริโภคตามมาตรา 87 (18)การตรากฎหมายและนโยบายการบริหารราชการแผ่นดิน ตามมาตรา 88 (19)การจัดให้มีสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติตามมาตรา 89                            2. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งสามารถเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ 2 วิธี10 คือ                            2.1 การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนร้องขอต่อประธานรัฐสภา                            2.2 การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง                            3. การริเริ่มเสนอกฎหมายโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งร่วมกันเข้าชื่อเสนอกฎหมายกันเองต่อประธาน รัฐสภา สามารถดำเนินการได้ ดังนี้                            3.1 ผู้ริเริ่มเสนอกฎหมายจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยให้ผู้มีสิทธิเข้าชื่อลงลายมือชื่อตามแบบที่รัฐสภากำหนดพร้อมสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนและสำเนาทะเบียนบ้านของผู้เข้าร่วม ทุกคน11                            3.2 เมื่อมีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายรวมกันไม่น้อยกว่าห้าหมื่นชื่อ ให้ผู้ริเริ่มเสนอกฎหมายเป็นผู้แทนการเสนอกฎหมาย โดยยื่นเรื่องตามแบบที่รัฐสภากำหนดต่อสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร12                            3.3 เมื่อประธานรัฐสภาได้ตรวจความถูกต้องของเอกสารแล้ว ให้ปิดประกาศรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไว้ ณ ศาลากลางจังหวัด ที่ว่าการอำเภอ สำนักงานเทศบาล ที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบล ที่ทำการผู้ใหญ่บ้าน และเขตชุมชนหนาแน่น ทั้งนี้เฉพาะในเขตท้องที่ที่ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายมีชื่ออยู่ในทะเบียนบ้าน เพื่อให้ผู้ใดที่ไม่ได้ร่วมลงชื่อด้วยแต่มีชื่ออยู่ในประกาศได้ยื่นคำร้องคัดค้านการลงชื่อนั้น ภายใน 20 วัน นับแต่วันปิดประกาศ เมื่อพ้นกำหนดแล้วให้ถือว่ารายชื่อที่ไม่ได้คัดค้านเป็นรายชื่อที่ถูกต้อง ถ้ารายชื่อครบห้าหมื่นคนให้ประธานรัฐสภาดำเนินการให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัติต่อไป แต่ถ้าจำนวนไม่ครบห้าหมื่นชื่อให้ประธานรัฐสภาแจ้งให้ผู้แทนการเสนอกฎหมายทราบเพื่อดำเนินการเข้าชื่อเพิ่มเติมให้ครบภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานรัฐสภา ถ้าพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว มิได้เสนอการเข้าชื่อจนครบ ให้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง13                            4. การริเริ่มเสนอกฎหมายโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ดำเนินการได้โดย                            4.1 ให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนตั้งแต่หนึ่งร้อยคนขึ้นไปที่ประสงค์จะขอให้คณะกรรมการการเลือกตั้งดำเนินการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย โดยยื่นคำขอพร้อมเอกสารที่เกี่ยวข้องพร้อมทั้งร่างพระราชบัญญัติที่จะเสนอให้รัฐสภาพิจารณาต่อประธานกรรมการการเลือกตั้ง14                            4.2 เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งเห็นว่า การเข้าชื่อเสนอกฎหมายถูกต้อง ให้ประกาศกำหนดเวลาการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ซึ่งต้องมีระยะเวลาการเข้าชื่อไม่น้อยกว่า 90 วัน และให้คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดกำหนดสถานที่ลงชื่อสำหรับผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่ประสงค์จะร่วมเข้าชื่อเสนอกฎหมาย15                            4.3 เมื่อผู้มีสิทธิเลือกตั้งได้เข้าชื่อเสนอกฎหมายแล้ว คณะกรรมการการเลือกตั้งประจำจังหวัดต้องรวบรวมเสนอต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งภายใน 20 วัน นับแต่วันที่ครบกำหนดระยะเวลา การเข้าชื่อเสนอกฎหมายที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด16                            4.4 หากมีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายครบห้าหมื่นชื่อ ให้ประธานคณะกรรมการการเลือกตั้งเสนอร่างพระราชบัญญัติและบัญชีผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่เข้าชื่อเสนอกฎหมายไปยังรัฐสภา17                            4.5 ในกรณีที่ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน ให้ประธานกรรมการการเลือกตั้งรายงานให้ประธานรัฐสภาทราบเพื่อให้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง18                            นับแต่ พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 มีผลใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน ได้มี การเข้าชื่อเสนอกฎหมายแล้ว ดังนี้                            1) การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยผ่านประธานรัฐสภา                            (1) ร่าง พ.ร.บ. จัดตั้งสถาบันคุ้มครองสุขภาพ ความปลอดภัยและสิ่งแวดล้อมในสถานประกอบการ พ.ศ. .... (ร่างพระราชบัญญัตินี้ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่ายื่นเอกสารไม่ครบ)                            (2) ร่าง พ.ร.บ. สภาเกษตรแห่งชาติ พ.ศ. .... (ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่ามี ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน)                            (3) ร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน พ.ศ. .... (ร่างพระราชบัญญัตินี้วุฒิสภาได้แก้ไข จึงอยู่ระหว่าง การพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรอีกครั้ง)                            (4) ร่าง พ.ร.บ. กองทุนหมู่บ้านแห่งชาติ พ.ศ. .... (ร่างพระราชบัญญัตินี้ผู้แทนการเข้าชื่อเสนอกฎหมายได้ขอถอนเรื่องคืน)                            (5) ร่าง พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. .... (มีการประกาศใช้บังคับเป็น กฎหมายแล้ว)                            (6) ร่าง พ.ร.บ. ล้มละลาย พ.ศ. .... (ยังไม่ได้บรรจุในระเบียบวาระการปกระชุมของสภา ผู้แทนราษฎร)        2) การเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยการจัดการของคณะกรรมการการเลือกตั้ง                            (1) ร่าง พ.ร.บ. สภาเกษตรแห่งชาติ พ.ศ. .... (อยู่ในระเบียบวาระของสภาผู้แทนราษฎร)                            (2) ร่าง พ.ร.บ. ธนาคารหมู่บ้าน พ.ศ. .... (ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่ามี ผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน)                            (3) ร่าง พ.ร.บ. จัดตั้งจังหวัดบึงกาฬ พ.ศ. .... (ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่า มีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน)                            (4) ร่าง พ.ร.บ. จดแจ้งการผลิตและจำหน่ายเหล้าพื้นบ้านฉบับประชาชน พ.ศ. .... (ประธานรัฐสภาสั่งจำหน่ายเรื่อง เพราะว่ามีผู้เข้าชื่อเสนอกฎหมายไม่ครบห้าหมื่นคน)                            การเข้าชื่อเสนอกฎหมายของประชาชน เป็นการให้สิทธิกับประชาชนมีส่วนร่วมในการริเริ่มเสนอแนะ(initiatives) เป็นการนำหลักการของการเมืองแบบมีส่วนร่วม(participative politics) มาเสริม การทำหน้าที่ของผู้แทนราษฎรที่ประชาชนเลือกตั้งเป็นตัวแทนให้ไปทำหน้าที่ด้านนิติบัญญัติ ซึ่งในอดีต ไม่เคยมีการกำหนดให้ประชาชนสามารถริเริ่มเสนอกฎหมาย รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปัจจุบันได้กำหนดสิทธิดังกล่าวไว้เป็นครั้งแรก ปัจจุบันนี้ได้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายต่อประธาน รัฐสภาแล้ว จำนวน 10 ฉบับ แต่มี 4 ฉบับเท่านั้น ที่มีการดำเนินการถูกต้องตามหลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อซึ่งประธานรัฐสภารับไว้พิจารณา และมีเพียงฉบับเดียวเท่านั้นที่รัฐสภาได้ตราเป็นกฎหมายมีผลใช้บังคับแล้ว คือ พ.ร.บ. หลักประกันสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ. 2545 จะเห็นได้ว่า กระบวนการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย หลายฉบับไม่สามารถดำเนินการให้สมบูรณ์ครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด สาเหตุโดยส่วนใหญ่แล้วมาจากมีจำนวนประชาชนมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อไม่ครบห้าหมื่นคน แต่ก็ถือว่าเป็นสิ่งที่น่ายินดีต่อการที่ประชาชนได้เริ่มรับรู้และตื่นตัวในการใช้สิทธิการมีส่วนร่วมทางการเมืองมากขึ้น แต่อย่างไรก็ดี ผู้เขียนมีข้อสังเกต เกี่ยวกับการพิจารณาร่างกฎหมายที่เสนอโดยประชาชน 2 ประเด็น คือ                            (1) เมื่อมีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายเป็นไปตามหลักเกณฑ์และวิธีการและประธานรัฐสภาเห็นว่ามีการเข้าชื่อถูกต้องแล้ว พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 มาตรา 14 กำหนดให้ประธาน รัฐสภาดำเนินการให้รัฐสภาพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นต่อไป กรณีดังกล่าวนี้ยังไม่มีความชัดเจนเกี่ยวกับกำหนดเวลาว่าสภาผู้แทนราษฎรจะพิจารณาร่างพระราชบัญญัตินั้นภายในกำหนดเวลาใด อย่างไร ซึ่งอาจ แก้ไขให้มีความชัดเจนได้ 2 วิธี คือ โดยการแก้ไขเพิ่มเติม พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542 หรือ การแก้ไขเพิ่มเติมข้อบังคับการประชุมสภาผู้แทนราษฎร โดยกำหนดเวลาให้ชัดเจนในการพิจารณาร่างกฎหมายของประชาชน                            (2) ในกระบวนการตรากฎหมายที่เสนอโดยประชาชนนั้น รัฐสภาอาจแก้ไขร่างกฎหมายของประชาชนในสาระสำคัญ หรือมีกรณีที่รัฐบาลหรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเสนอร่างกฎหมายในเนื้อหา อย่างเดียวกันให้รัฐสภาพิจารณา จนทำให้กฎหมายที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแตกต่างจากหลักการ ที่ประชาชนเสนอก็ได้                                เชิงอรรถ                                    1. บทความนี้เป็นความคิดเห็นส่วนตัว ไม่ผูกพันต่อหน่วยงาน        [กลับไปที่บทความ]                                    2. เจ้าหน้าที่ศาลรัฐธรรมนูญ 6ว สถาบันรัฐธรรมนูญศึกษา สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ        [กลับไปที่บทความ]                                    3. คำปรารถของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540        [กลับไปที่บทความ]                                    4. บวรศักดิ์ อุวรรณโณ, ภาพรวมของรัฐธรรมนูญและรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 สถาบันพระปกเกล้า, 2546 หน้า 3        [กลับไปที่บทความ]                                    5. อ้างใน วัชรา ไชยสาร “การมีส่วนร่วมในทางการเมืองกับการเมืองภาคประชาชน” รัฐสภาสาร ฉบับเดือนพฤษภาคม 2545 หน้า 48        [กลับไปที่บทความ]                                    6. อ้างแล้ว หน้า 49        [กลับไปที่บทความ]                                    7. จันทนา สุทธิจารี “การมีส่วนร่วมของประชาชน” ใน การเมืองการปกครองไทยตามรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน.(อมร รักษาสัตย์ บรรณาธิการ),กทม. 2544 หน้า 410        [กลับไปที่บทความ]                                    8. วิวัฒน์ เอี่ยมไพรวัน และอมร รักษาสัตย์ “การเมืองกับประชาชน” ใน การเมืองการปกครองไทยตามรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน.(อมร รักษาสัตย์ บรรณาธิการ), กทม. 2544 หน้า 10        [กลับไปที่บทความ]                                    9. มาตรา 5 พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    10. มาตรา 6 พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    11. ข้อ 2 ประกาศรัฐสภาเรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ลงวันที่ 23 เมษายน 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    12. ข้อ 5 ประกาศรัฐสภาเรื่อง หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย ลงวันที่ 23 เมษายน 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    13. มาตรา 7 พ.ร.บ.ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    14. ข้อ 4 ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยวิธีปฏิบัติในการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและหลักเกณฑ์การขอใช้สิทธิเข้าชื่อนอกเขตและการตรวจสอบ พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    15. ข้อ 9แ ละข้อ 10 ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยวิธีปฏิบัติในการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและหลักเกณฑ์การขอใช้สิทธิเข้าชื่อ นอกเขตและการตรวจสอบ พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    16. ข้อ 15 ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยวิธีปฏิบัติในการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและหลักเกณฑ์การขอใช้สิทธิเข้าชื่อนอกเขตและการตรวจสอบ พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    17. ข้อ 16 ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยวิธีปฏิบัติในการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและหลักเกณฑ์การขอใช้สิทธิเข้าชื่อนอกเขตและการตรวจสอบ พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    18. ข้อ 17 ระเบียบคณะกรรมการการเลือกตั้งว่าด้วยวิธีปฏิบัติในการจัดให้มีการเข้าชื่อเสนอกฎหมายและหลักเกณฑ์การขอใช้สิทธิเข้าชื่อนอกเขตและการตรวจสอบ พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                        ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2547                                5. สิทธิการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น                                    การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 287 ว่า “ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่ง ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด มีสิทธิร้องขอเพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาออกข้อบัญญัติท้องถิ่นได้ คำร้องขอต้องจัดทำร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นเสนอมาด้วย หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าชื่อรวมทั้งการตรวจสอบให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ ” และได้มีการตรา พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ซึ่งมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 27 ตุลาคม 2542 โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการเข้าชื่อเสนอดข้อบัญญัติท้องถิ่น ดังนี้                            1. ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อประธานสภาท้องถิ่น เพื่อให้สภาท้องถิ่นพิจารณาตราข้อบัญญัติได้19                            2. คำร้องต้องมีรายละเอียดเกี่ยวกับชื่อ ที่อยู่ และลายมือชื่อของผู้เข้าชื่อทุกคน พร้อมทั้งสำเนาบัตรประจำตัวประชาชน ร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น รายชื่อผู้แทนของผู้เข้าชื่อ คำรับรองของผู้แทนของผู้เข้าชื่อว่า ผู้เข้าชื่อทุกคนเป็นผู้มีสิทธิเลือกตั้งและป็นผู้ร่วมลงชื่อด้วยตนเอง20                            3. ให้ประธานสภาท้องถิ่นตรวจสอบความครบถ้วนของเอกสารแล้วปิดประกาศรายชื่อผู้เข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น ณ ที่ทำการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นและเขตชุมชนหนาแน่นในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เพื่อให้ผู้ใดที่ไม่ได้ร่วมลงชื่อด้วยแต่มีชื่ออยู่ในประกาศได้ยื่นคำร้องคัดค้านการลงชื่อนั้น ภายใน 20 วัน นับแต่วันปิดประกาศ เมื่อพ้นกำหนดแล้วให้ถือว่ารายชื่อที่ไม่ได้คัดค้านเป็นรายชื่อที่ถูกต้อง ถ้ารายชื่อครบให้ประธานสภาท้องถิ่นดำเนินการให้สภาท้องถิ่นพิจารณาร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น แต่ถ้าจำนวนไม่ครบให้แจ้งให้ผู้แทนผู้เข้าชื่อทราบเพื่อดำเนินการเข้าชื่อเพิ่มเติมให้ครบภายใน 30 วัน นับแต่วันที่ได้รับแจ้งจากประธานสภาท้องถิ่น ถ้าพ้นกำหนดเวลาดังกล่าวแล้ว มิได้เสนอการเข้าชื่อจนครบให้ประธานสภาท้องถิ่นสั่งจำหน่ายเรื่อง21                            นับแต่ พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีผลใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน ยังไม่เคยมีการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่นให้สภาท้องถิ่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใดได้พิจารณา โดยผู้เขียนมีความเห็นว่า ขณะนี้อยู่ระหว่างพัฒนาการของการเรียนรู้เกี่ยวกับหลักการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่น ประชาชนโดยส่วนใหญ่ยังไม่ทราบถึงสิทธิการเข้าชื่อดังกล่าว แม้ว่าในกระบวนการตราข้อบัญญัติท้องถิ่น(ที่มิใช่ข้อบัญญัติงบประมาณ) กฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะกำหนดให้สมาชิกสภาท้องถิ่นมีอำนาจเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่น แต่ในทางปฏิบัติแล้ว การเสนอร่าง ข้อบัญญัติท้องถิ่นให้สภาท้องถิ่นพิจารณานั้นเป็นการสนอโดยฝ่ายบริหารเกือบทั้งสิ้น สมาชิกสภาท้องถิ่นเป็นผู้ริเริ่มเสนอร่างข้อบัญญัติท้องถิ่นเองมีจำนวนน้อยมาก จึงมิใช่เรื่องแปลกอะไรที่ประชาชนไม่เคยริเริ่มเสนอ แม้แต่ผู้ที่อาสาเข้าไปทำหน้าที่เป็นตัวแทนของประชาชนในสภาท้องถิ่นยังไม่มีบทบาทในส่วนนี้เลย นอกจากนี้แล้ว การที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ผู้ที่จะเข้าชื่อเสนอร่างข้อบัญญัติต้องมีจำนวนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น เป็นเรื่องยากที่จะเกิดขึ้นได้ โดยเฉพาะในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ซึ่งมีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนมาก ยกตัวอย่างเช่น การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติจังหวัดขององค์การบริหารส่วนจังหวัด มีความเป็นไปได้น้อยในทางปฏิบัติ เนื่องจากองค์การบริหารส่วนจังหวัดทั้ง 75 แห่ง มีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากกว่าหนึ่งแสนคนทุกแห่ง และ หลายแห่งมีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งมากกว่าหนึ่งล้านคน หากประชาชนในจังหวัดต้องการต้องการที่จะเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติจังหวัด จะต้องมีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อกันในจำนวนที่มากกว่าห้าหมื่นคนทุกแห่ง เห็นได้ว่าจะต้องมีผู้เข้าชื่อมากกว่าการเข้าชื่อเสนอกฎหมายให้รัฐสภาพิจารณาเสียอีก ดังนั้น การเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น จึงมีความเป็นไปได้ในทางปฏิบัติสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งน้อยๆ เท่านั้น                            6. สิทธิเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง                                    การเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเป็นไปตามบทบัญญัติของ รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 304 ว่า “ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่า ห้าหมื่นคนมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอเพื่อให้วุฒิสภามีมติ ถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ ผู้พิพากษาหรือตุลาการ พนักงานอัยการหรือผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง ผู้ใดมี พฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม หรือส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่ง รัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการที่ประชาชนจะเข้าชื่อร้องขอ ให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต” และได้มีการตรา พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ซึ่งมีผลบังคับใช้ตั้งแต่วันที่ 17 พฤศจิกายน พ.ศ. 2542 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ในการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนให้ออกจากตำแหน่ง สรุปได้ดังนี้                            1. ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคนเข้าชื่อร้องขอต่อประธานวุฒิสภา เพื่อให้วุฒิสภามีมติถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่ง22 ดังนี้ (1) นายกรัฐมนตรี (2) รัฐมนตรี (3)สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร (4)สมาชิกวุฒิสภา (5)ประธานศาลฎีกา (6)ประธานศาลรัฐธรรมนูญ (7)ประธานศาลปกครองสูงสุด (8)อัยการสูงสุด (9)กรรมการการเลือกตั้ง (10)ผู้ตรวจการแผ่นดินของ รัฐสภา (11)ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (12)กรรมการตรวจเงินแผ่นดิน (13)รองประธานศาลฎีกา (14)รองประธานศาลปกครองสูงสุด (15)หัวหน้าสำนักตุลาการทหาร (16)รองอัยการสูงสุด (17)ผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง23                            2. การร้องขอต้องมีผู้ริเริ่มรวบรวมรายชื่อจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งร้อยคนเพื่อดำเนินการจัดทำ คำร้องและรับรองลายมือชื่อของประชาชนที่เข้าชื่อจำนวนไม่น้อยกว่าห้าหมื่นคน และผู้ริเริ่มรวบรวมรายชื่อต้องไปแสดงตนต่อประธานวุฒิสภาก่อนเริ่มรวบรวมรายชื่อประชาชนผู้มีสิทธิเข้าชื่อร้องขอ24                            3. การร้องขอต้องทำเป็นหนังสือระบุชื่อ อายุ ที่อยู่ หมายเลขประจำตัวประชาชนพร้อมสำเนาบัตรประจำตัวประชาชนและลงลายมือชื่อของผู้ร้องโดยระบุวันเดือนปี ที่ลงลายมือให้ชัดเจนและต้องระบุพฤติการณ์ที่กล่าวหาเป็นข้อๆ ว่ามีพฤติการณ์ร่ำรวยผิดปกติส่อไปในทางทุจริตต่อหน้าที่ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ราชการ ส่อว่ากระทำผิดต่อตำแหน่งหน้าที่ในการยุติธรรม หรือส่อว่าจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญหรือกฎหมาย และต้องระบุพยานหลักฐานหรือเบาะแสตามสมควร และเพียงพอที่จะให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (คณะกรรมการ ป.ป.ช.) จะดำเนินการไต่สวนข้อเท็จจริงต่อไปได้ และให้ยื่นคำขอดังกล่าวต่อประธานวุฒิสภาภายใน 180 วัน นับแต่วันที่ผู้ริเริ่มรวบรวมรายชื่อไปแสดงตัวต่อประธานวุฒสภา 25                            4.เมื่อประธานวุฒิสภาได้รับคำร้องและตรวจสอบแล้วให้ส่งให้คณะกรรมการป.ป.ช. ดำเนินการไต่สวน26                            5.เมื่อคณะกรรมการ ป.ป.ช. มีมติว่าข้อกล่าวหาที่มาจากการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนมีมูล ให้รายงานประธานวุฒิสภาเพื่อให้มีการประชุมวุฒิสภาพิจารณาลงมติโดยเร็ว27                                    นับจากที่ พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 มีผลบังคับจนถึงปัจจุบันมีการเข้าชื่อถอดถอน ซึ่งเป็นไปตามเกณฑ์ที่กฎหมายกำหนด โดยประธานวุฒิสภาได้รับคำร้องและส่งให้คณะกรรมการ ป.ป.ช. ดำเนินการไต่สวนแล้วมีเพียงสองกรณี คือ กรณีนายทองก้อน วงศ์สมุทร เป็นผู้ริเริ่มเข้าชื่อถอดถอนนายชวน หลีกภัย นายกรัฐมนตรี และนายธารินทร์ นิมมานเหมินท์ รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลัง ออกจากตำแหน่ง และกรณีพลตรีสนั่น ขจรประศาสน์ เป็นผู้ริเริ่มเข้าชื่อถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ 4 คน ซึ่งขณะนี้อยู่ในระหว่างการดำเนินการของคณะกรรมการ ป.ป.ช.                            7. สิทธิการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น                                    การเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นเป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 286 ว่า“ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียงเห็นว่าสมาชิกสภา ท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้ผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติการลงคะแนนเสียงให้สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นพ้นจากตำแหน่งต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งมาลงคะแนนไม่น้อยกว่ากึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมด” และได้มีการตรา พระราชบัญญัติว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 27 ตุลาคม 2542 ซึ่งกฎหมายฉบับนี้มีสาระสำคัญ ดังนี้                            1. จำนวนผู้เข้าชื่อถอดถอนขึ้นอยู่กับจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นั้น28 กล่าวคือ                             1.1 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งไม่เกินหนึ่งแสนคน ต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น                             1.2 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกินหนึ่งแสนคน แต่ไม่เกินห้าแสนคน ต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่าสองหมื่นคน                             1.3 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกินห้าแสนคน แต่ไม่เกินหนึ่งล้านคนต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่าสองหมื่นห้าพันคน                             1.4 ผู้มีสิทธิเลือกตั้งเกินกว่าหนึ่งล้านคน ต้องมีผู้เข้าชื่อไม่น้อยกว่าสามหมื่นคน                            2. คำร้องขอให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอนต้องมีรายละเอียดของข้อเท็จจริงและพฤติการณ์ที่แสดงให้เห็นว่ามีการปฏิบัติหน้าที่หรือมีความประพฤติเสื่อมเสียอย่างใดจนเป็นเหตุที่ไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป29                            3.สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นที่ถูกเข้าชื่อให้ถอดถอนจัดทำคำชี้แจงข้อเท็จจริง ข้อกล่าวหายื่นต่อผู้ว่าราชการจังหวัด30 (กรณีกรุงเทพมหานครให้ยื่นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย)                            4. ให้คณะกรรมการการเลือกตั้งจัดให้มีการลงคะแนนเสียงถอดถอน31                            5. หากผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเสียงไม่ถึงกึ่งหนึ่งของจำนวนผู้มีสิทธิลงคะแนนเสียงทั้งหมด ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น ให้การเข้าชื่อถอดถอนบุคคลนั้นเป็นอันตกไป และจะมีการร้องขอให้ มีการลงคะแนนเสียงโดยอาศัยเหตุเดียวกันอีกไม่ได้ ในกรณีที่ผู้มาใช้สิทธิลงคะแนนเกินกึ่งหนึ่งของจำนวน ผู้มีสิทธิลงคะแนนทั้งหมดและมีคะแนนเสียงจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มา ลงคะแนนเสียงเห็นว่าไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไป ให้บุคคลนั้นพ้นจากตำแหน่งนับแต่วันที่ลงคะแนนเสียง32                            นับแต่ พ.ร.บ. ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มีผลใช้บังคับจนถึงปัจจุบัน ยังไม่เคยมีการเข้าชื่อร้องขอให้ถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือ ผู้บริหารท้องถิ่นเลย โดยผู้เขียนมีความเห็นว่า การเข้าชื่อเพื่อถอดถอนดังกล่าว ในทางปฏิบัติแล้วจะเกิดขึ้นได้ยากมากสำหรับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ยกตัวอย่างเช่น กรณีกรุงเทพมหานครมีจำนวน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในการเลือกตั้งผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครในครั้งที่แล้วประมาณ 3.8 ล้านคน ถ้าจะมี การถอดถอนผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคนปัจจุบัน จะต้องมีผู้มีสิทธิเลือกตั้งเข้าชื่อกันไม่น้อยกว่า 30,000 คน โดยในวันลงคะแนนเสียงต้องมีจำนวนผู้มาลงคะแนนเสียงไม่น้อยกว่า 1.9 ล้านคน และต้องมี ผู้ลงคะแนนเสียงถอดถอนให้ออกจากตำแหน่งไม่น้อยกว่า 1.42 ล้านคนโดยมาณ (กรณีที่ผู้มาลงคะแนน อย่างต่ำ 1.9 ล้านคน) ทั้งที่ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครคนปัจจุบันชนะการเลือกตั้งโดยได้คะแนนเสียงประมาณ 1.01 ล้านคะแนนเท่านั้น33 ซึ่งมีจำนวนน้อยกว่าคะแนนเสียงที่ต้องใช้ในการถอดถอนให้ออกจากตำแหน่งเสียอีก และนอกจากนี้แล้วยังพบว่า ในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่แบ่งเขตเลือกตั้งสมาชิก สภาท้องถิ่น เช่น การเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนจังหวัดที่มีการแบ่งเขตอำเภอเป็นเขตเลือกตั้ง หรือการเลือกตั้งสมาชิกสภาองค์การบริหารส่วนตำบลที่มีการแบ่งเขตหมู่บ้านเป็นเขตเลือกตั้ง34 เป็นต้น เมื่อเปรียบเทียบคะแนนเสียงที่สมาชิกสภาท้องถิ่นได้รับจากประชาชนในวันที่มีการเลือกตั้งจะต่างกัน อย่างมากกับคะแนนเสียงที่ต้องใช้ในวันที่มีการลงคะแนนเสียงหากมีการเข้าชื่อเพื่อถอดถอนสมาชิกสภา ท้องถิ่นผู้นั้นออกจากตำแหน่ง                                    8. สิทธิในการออกเสียงประชามติ                                    การออกเสียงประชามติไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 214 ว่า “ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเห็นว่ากิจการในเรื่องใดอาจกระทบถึงประโยชน์ได้เสียของ ประเทศชาติหรือประชาชน นายกรัฐมนตรีโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี อาจปรึกษาประธานสภา ผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภา แล้วประกาศในราชกิจจานุเบกษาจัดให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อ ขอปรึกษาความเห็นของประชาชนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกิจการสำคัญในเรื่องใดเรื่องหนึ่ง ซึ่งมิใช่เรื่องที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ และมิใช่เป็นการออกเสียงประชามติที่เกี่ยวกับตัวบุคคลใดบุคลหนึ่ง หรือคณะบุคคลใดคณะบุคคลหนึ่งโดยเฉพาะ การกำหนดวันออกเสียงประชามติต้องกำหนดวันไม่ก่อน 90 วันแต่ไม่ช้ากว่า 120 วันนับแต่วันประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้มีการออกเสียงประชามติ และวัน ออกเสียงประชามติต้องกำหนดเป็นวันเดียวกันทั่วราชอาณาจักรโดยผู้มีสิทธิเลือกตั้งสมาชิกสภา ผู้แทนราษฎรเป็นผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ หากปรากฏว่าผลของการออกเสียงประชามติ มีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติเป็นจำนวนไม่มากกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ ให้ถือว่า ประชาชนโดยเสียงข้างมากไม่เห็นชอบด้วยกับเรื่องที่ขอปรึกษา แต่ถ้ามีผู้มาใช้สิทธิออกเสียงประชามติ มากกว่า 1 ใน 5 ของจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติ และปรากฏว่าผู้ออกเสียงประชามติโดยเสียงข้างมากให้ความเห็นชอบ ให้ถือว่าประชาชนโดยเสียงข้างมากเห็นชอบด้วยกับเรื่องที่ขอปรึกษานั้น การออกเสียงประชามติดังกล่าว มีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องนั้นๆ สำหรับหลักเกณฑ์และ วิธีการออกเสียงประชามติ ให้เป็นไปตามกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ” และได้มีการตรา พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2541 ซึ่งมีสาระสำคัญ ดังนี้                            1.คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้จัดทำบัญชีรายชื่อผู้มีสิทธิออกเสียงประชามติของแต่ละจังหวัด และปิดประกาศของนายกรัฐมนตรีที่กำหนดให้มีการออกเสียงประชามติไว้ ณ ศาลากลางจังหวัดที่ว่าการอำเภอ สำนักงานเทศบาล ที่ทำการองค์การบริหารส่วนตำบล ที่ทำการผู้ใหญ่บ้าน และเขตชุมชน หนาแน่นที่เห็นสมควร และบริเวณที่ออกเสียงประชามติไม่น้อยกว่า 20 วัน ก่อนวันออกเสียงประชามติ35                            2. คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้กำหนดหน่วยออกเสียงที่จะพึงมีในแต่ละจังหวัด และกำหนดที่ออกเสียงของหน่วยออกเสียง โดยคำนึงถึงจำนวนผู้มีสิทธิออกเสียงในแต่ละหน่วยออกเสียงและความสะดวกในการเดินทางไปใช้สิทธิออกเสียงประชามติ และประกาศให้ผู้มีสิทธิออกสียงทราบไม่น้อยกว่า 20 วัน ก่อนวันออกเสียงประชามติ36                            3. ในวันออกเสียงประชามติ ให้เปิดการลงคะแนนเสียงประชามติตั้งแต่เวลา 08.00 นาฬิกา ถึงเวลา 15.00 นาฬิกา37                            ระบบการออกเสียงประชามติเป็นกระบวนการหนึ่งที่ถูกนำเข้ามาเป็นส่วนเสริมทฤษฎีตัวแทนของประชาชน กล่าวคือ ในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบตัวแทนนั้น ประชาชนจะไปเลือกผู้แทนเข้าไปใช้อำนาจแทนตน แต่เพื่อให้ประชาชนยังคงเป็นเจ้าของอำนาจอำนาจอธิปไตยอยู่ ในหลายประเทศ จึงกำหนดให้ประชาชนสามารถเข้าไปใช้อำนาจอธิปไตยได้ด้วยตนเองในเรื่องที่เป็นกิจการสำคัญของประเทศซึ่งก็คือการให้ประชาชนออกเสียงประชามตินั้นเอง38                            รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับก่อนๆ ที่ผ่านมาที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการออกเสียงประชามติ คือ ฉบับปี พ.ศ. 2492 ฉบับปี พ.ศ. 2511 ฉบับปี พ.ศ. 2517 และฉบับปี พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม ปี พ.ศ. 2539 โดยที่สามฉบับแรกได้กำหนดเรื่องที่จะนำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติไว้ว่าจะต้องเป็นร่างรัฐธรรมนูญที่นำขึ้นทูลเกล้าฯ ถวายเพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย แต่พระมหากษัตริย์เห็นว่ากระทบถึงประโยชน์ได้เสียสำคัญของประเทศหรือประชาชน พระมหากษัตริย์ย่อมทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจที่จะให้ประชาชนทั่วประเทศออกเสียงประชามติว่าเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบด้วยกับร่างรัฐธรรมนูญ ส่วนประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ.2539 เป็นกรณีที่จัดให้มีประชามติเพื่อให้ประชาชนออกเสียงลงคะแนนว่าจะเห็นชอบหรือไม่เห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญที่สภาร่างรัฐธรรมนูญเสนอ ในเมื่อรัฐสภาไม่ให้ความเห็นชอบกับร่างรัฐธรรมนูญนั้น แล้วให้ประชาชนเป็นผู้ตัดสินใจ39 สำหรับการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นเรื่องที่ “ตรงกันข้าม” กับความหมายหรือทฤษฎีที่เกี่ยวข้องกับการออกเสียงประชามติอย่างสิ้นเชิง กล่าวคือ รัฐธรรมนูญกำหนดให้การออกเสียงประชามติตามมาตรา 214 มีผลเป็นเพียงการให้คำปรึกษาแก่คณะรัฐมนตรีในเรื่องที่นำมาให้ประชาชนออกเสียงประชามติโดยมิได้บังคับว่าคณะรัฐมนตรีจะต้องดำเนินการตามผลการออกเสียงประชามติ ต่างกับการออกเสียงประชามติตามรัฐธรรมนูญฉบับก่อนทั้ง 4 ฉบับ ที่กำหนดให้การแสดงเจตนาของประชาชนเป็นที่สุด40 อย่างไรก็ตาม มีข้อเท็จจริงว่าตั้งแต่อดีตจนถึงปัจจุบันนี้ ยังไม่เคยมีการออกเสียงประชามติเลยแม้แต่ครั้งเดียว                            สำหรับการออกเสียงประชามติในระดับท้องถิ่น แม้ว่ารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ไม่ได้บัญญัติเกี่ยวกับการให้ประชาชนในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีสิทธิออกเสียงประชามติไว้ก็ตาม แต่สำหรับการปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบเทศบาลนั้น ได้เปิดโอกาสให้ประชาชนในเทศบาลเลือกโครงสร้างทางการบริหารของเทศบาลได้ตามความต้องการของประชาชน เนื่องจาก พ.ร.บ. เทศบาล (ฉบับที่ 11) พ.ศ. 2543 กำหนดให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเทศบาลจำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 4 ของจำนวน ผู้มีสิทธิเลือกตั้งทั้งหมดมีสิทธิเข้าชื่อร้องขอต่อคณะกรรมการการเลือกตั้งเพื่อจัดให้มีการออกเสียงแสดงประชามติในเขตเทศบาลว่าจะให้เทศบาลมีโครงสร้างการบริหารเป็นรูปแบบคณะเทศมนตรีที่มาจากความเห็นชอบของสภาเทศบาล หรือรูปแบบนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนโดยตรง โดยกฎหมายฉบับนี้กำหนดว่า นับตั้งแต่วันที่ 13 พฤษภาคม 2543 เป็นต้นไป หากเทศบาลนครหรือ เทศบาลเมืองใด จะมีการเลือกตั้งครั้งแรกซึ่งเป็นการเลือกตั้งทั่วไป กฎหมายบังคับให้ใช้รูปแบบการบริหาร ที่เลือกตั้งนายกเทศมนตรีจากประชาชนโดยตรงเท่านั้น และจะใช้รูปแบบการบริหารนี้ในการเลือกตั้งทั่วไปครั้งต่อไปหรือไม่ ขึ้นอยู่กับว่าได้มีการออกเสียงประชามติเพื่อให้มีการเปลี่ยนแปลงรูปแบบทางการบริหารหรือไม่ สำหรับเทศบาลตำบลให้ใช้รูปแบบคณะเทศมนตรีต่อไปจนถึงปี พ.ศ. 2550 แล้วประชาชนจึงจะมีสิทธิเข้าชื่อเสนอขอให้มีการออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินว่าจะใช้โครงสร้างการบริหารแบบใด41 การออกเสียงประชามติดังกล่าวนี้ สอดคล้องกับหลักการประชาธิปไตยโดยตรงมากที่สุด เนื่องจากเป็นการให้สิทธิกับประชาชนในการริเริ่มและเป็นผู้มีอำนาจตัดสินในท้ายที่สุด                            แต่อย่างไรก็ดี สิทธิของประชาชนที่จะออกเสียงประชามติเพื่อเลือกโครงสร้างการบริหารของเทศบาลดังกล่าวก็ไม่ทันจะเกิดขึ้นได้จริง เพราะยังไม่ถึงกำหนดเวลาในปี พ.ศ. ๒๕๔๗ ตามเงื่อนไขของกฎหมายที่ให้สิทธิกับประชาชนในเขตเทศบาลสามารถออกเสียงประชามติเลือกว่าต้องโครงสร้างแบบเลือกนายกเทศมนตรีโดยตรง หรือโครงสร้างโดยอ้อมแบบสภาเทศบาลไปเลือกคณะเทศมนตรี รัฐบาลก็ได้แก้ไขกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น คือ องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ให้มีโครงสร้างแบบเลือกผู้บริหารโดยตรงเท่านั้นตั้งแต่ปี ๒๕๔๖                                    สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการรับฟังความคิดเห็น(กระบวนการทำประชาพิจารณ์)                            สิทธิการมีส่วนร่วมในกระบวนการทำประชาพิจารณ์ เป็นไปตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 59 บัญญัติว่า “บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูลคำชี้แจงและเหตุผลจากหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือดำเนินการโครงการหรือ กิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญ อื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนในเรื่องดังกล่าว ทั้งนี้ ตามกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนที่กฎหมายบัญญัติ” ปัจจุบันยังไม่มีการตรากฎหมาย เกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามรัฐธรรมนูญมาตรา 59 มาใช้บังคับ แต่มีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539 ที่เปิดโอกาสให้ประชาชนสามารถยื่นคำร้องเพื่อให้มีการทำประชาพิจารณ์ได้ มีสาระสำคัญ ดังนี้                            1. ผู้มีสิทธิยื่นคำร้องให้มีการทำประชาพิจารณ์ ได้แก่ ผู้มีส่วนได้เสียที่มีส่วนเกี่ยวข้องหรือได้รับผลกระทบโดยตรงจากการดำเนินงานตามโครงการของรัฐ เมื่อมีหนังสือไปยังหน่วยงานของรัฐเพื่อสอบถามหรือขอคำชี้แจงแล้ว หากไม่ได้รับคำชี้แจงเป็นหนังสือภายใน 30 วัน หรือไม่พอใจในคำชี้แจง และประสงค์จะโต้แย้งหรือคัดค้านการดำเนินงานตามโครงการให้ยื่นคำร้องเพื่อขอให้มีการทำประชาพิจารณ์42 หรือ หน่วยงานของรัฐเห็นเองว่าจะเป็นประโยชน์ต่อการดำเนินงานตามโครงการรัฐ ให้เสนอความเห็นเพื่อขอให้จัดทำประชาพิจารณ์ได้43                            2. รัฐมนตรีสำหรับราชการส่วนกลาง ผู้ว่าราชการจังหวัดสำหรับราชการส่วนภูมิภาคหรือ ราชการส่วนท้องถิ่น ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานครสำหรับราชการของกรุงเทพมหานคร เป็นผู้มีอำนาจสั่งให้มีการทำประชาพิจารณ์ในโครงการของรัฐ โดยแต่งตั้งคณะกรรมการประชาพิจารณ์โครงการของรัฐในเรื่องนั้นเพื่อดำเนินการประชาพิจารณ์ คณะกรรมการประกอบด้วย ประธานกรรมการและกรรมการอื่น ไม่น้อยกว่าสามคน กรรมการต้องไม่มีส่วนได้เสียกับโครงการของรัฐในเรื่องนั้น และกรรมการอย่างน้อยหนึ่งในสาม ให้ตั้งจากผู้ที่ไม่ได้เป็นข้าราชการ สมาชิกรัฐสภา สมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น44                            3. ให้คณะกรรมการประชาพิจารณ์กำหนดสถานที่ และเวลาในการทำประชาพิจารณ์ โดยคำนึงถึงความสะดวกของผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่าย และต้องกระทำโดยเปิดเผย แต่คณะกรรมการจะสั่งห้ามมิให้บุคคล ที่ก่อการรบกวนหรือคุกคามความสงบเรียบร้อยเข้าฟังเฉพาะคราวได้45                            4. เมื่อคณะกรรมการประชาพิจารณ์ได้ดำเนินการประชาพิจารณ์แล้ว ให้เสนอรายงานต่อ รัฐมนตรี ผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าราชการกรุงเทพมหานคร แล้วแต่กรณี เพื่อพิจารณาประกาศผล การตัดสินใจพร้อมทั้งเหตุผลให้ประชาชนทราบโดยเปิดเผย เว้นแต่เป็นเรื่องที่ต้องเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาตามกฎหมาย มติคณะรัฐมนตรี หรือคำสั่งของนายกรัฐมนตรี และให้ชี้แจงเหตุผลเมื่อมีมติคณะ รัฐมนตรีแล้ว อนึ่ง ผลที่ได้จากการทำประชาพิจารณ์เป็นเพียงแนวทางหรือข้อมูลประกอบการตัดสินใจของรัฐเท่านั้น ไม่ใช่การตัดสินเด็ดขาดที่ต้องดำเนินการตามผลการทำประชาพิจารณ์ 46                                    กระบวนการรับฟังความคิดเห็นหรือการประชาพิจารณ์ (public hearings) เป็นหลักการที่เปิดโอกาสให้ประชาชนในฐานะเจ้าของอำนาจประชาธิปไตยมีสิทธิได้รับข้อมูล หรือการชี้แจงข้อเท็จจริงข้อดีข้อเสียก่อนการตัดสินใจของตัวแทนของประชาชนที่ได้รับมอบอำนาจไปจากประชาชน ถือไดว่าเป็นกระบวนการที่ถูกเข้ามาเป็นส่วนเสริมทฤษฎีตัวแทนของประชาชนอีกประการหนึ่ง                            รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 มาตรา 59 กำหนดให้มีการตรากฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน แต่ปัจจุบันยังไม่มีการประกาศบังคับใช้กฎหมายเกี่ยวกับกระบวนการรับฟังความคิดเห็นจากประชาชน เหมือนกับสิทธิการมีส่วนร่วมทางการเมืองทั้ง 5 ประการ ที่มีการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้องมาบังคับใช้แล้ว                            บทสรุป                            จะเห็นได้ว่า กระบวนการถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่นออกจากตำแหน่ง เป็นกระบวนการที่ริเริ่มและตัดสินสุดท้ายโดยอำนาจของประชาชน เป็นไปตามหลักการถอดถอน(recall) โดยแท้ กระบวนการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองนั้น ประชาชนมีสิทธิริเริ่ม แต่อำนาจการตัดสินสุดท้ายว่าจะให้พ้นจากตำแหน่งหรือไม่ คือ คณะกรรมการ ป.ป.ช. และวุฒิสภา การเข้าชื่อเสนอกฎหมาย (initiatives) นั้นทั้งในระดับชาติและระดับท้องถิ่นมีความเหมือนกันคือ ประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็น ผู้ริเริ่มแต่การตัดสินสุดท้ายหรืออำนาจในการตรากฎหมายยังเป็นขององค์กรนิติบัญญัติ ในขณะที่การออกเสียงประชามติตามที่คณะรัฐมนตรีขอคำปรึกษาจากประชาชนนั้น ไม่สอดคล้องกับหลักการประชามติ (referendum)เพราะผลการประชามติไม่ผูกพันต่อคณะรัฐมนตรี ส่วนการออกเสียงประชามติของประชาชนในเทศบาลเพื่อเลือกโครงสร้างผู้บริหารท้องถิ่นของเทศบาล สอดคล้องกับหลักการประชามติ(referendum) แต่ยังไม่ทันได้เกิดขึ้น เพราะรัฐได้ยกเลิกหลักการนี้เสียก่อน                            ผู้เขียนมีความเห็นว่า พัฒนาการของการมีส่วนร่วมของประชาชนทั้งในระดับชาติและท้องถิ่น จะมีแนวโน้มที่ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมมากขึ้น เนื่องจากประชาชนเรียนรู้และมีความเข้าใจถึงการมีส่วนร่วมทางการเมืองมากยิ่งขึ้น เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญที่ต้องการให้เป็น “การเมืองของพลเมือง” หรือ “ระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม” โดยนำหลักการของระบอบประชาธิปไตยโดยตรง (direct domocracy) มาใช้เป็นการปฏิบัติมากขึ้น เป็นการเสริมทฤษฎีความเป็นตัวแทนของประชาชนที่ยังมีความบกพร่องอยู่.                        เชิงอรรถ                                    19. มาตรา 4 พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    20. มาตรา 5 พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    21. มาตรา 6 พ.ร.บ. ว่าด้วยการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    22. มาตรา 59 พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    23. ตามมาตรา 4 พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูง หมายความว่า ผู้ดำรงตำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการระดับกรม ทบวงหรือกระทรวงสำหรับข้าราชการพลเรือน ผู้ดำรงตำแหน่งผู้บัญชาการเหล่าทัพ หรือผู้บัญชาการทหาร สูงสุด สำหรับข้าราชการทหาร ผู้บัญชาการตำรวจแห่งชาติ ปลัดกรุงเทพมหานคร กรรมการและผู้บริหารสูงสุดของของรัฐวิสาหกิจ หัวหน้าหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญที่มีฐานะเป็นนิติบุคคล หรือผู้ดำรงตำแหน่งตามที่กฎหมายบัญญัติ        [กลับไปที่บทความ]                                    24. มาตรา 60 พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    25. มาตรา 61 พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    26. มาตรา 63 พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    27. มาตรา 64 พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    28. มาตรา 5 พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    29. มาตรา 6(2) พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    30. มาตรา 7 พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    31. มาตรา 8 พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    32. มาตรา 23 พ.ร.บ.ว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    33. บุญเสริม นาคสาร, “การปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่น” เทศาภิบาล ฉบับเดือนกุมภาพันธ์ 2544, หน้า 26        [กลับไปที่บทความ]                                    34. มาตรา 13 พ.ร.บ.การเลือกตั้งสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น พ.ศ. 2545        [กลับไปที่บทความ]                                    35. มาตรา 6 พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2541        [กลับไปที่บทความ]                                    36. มาตรา 7 พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2541        [กลับไปที่บทความ]                                    37. มาตรา 13 พ.ร.บ. ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการออกเสียงประชามติ พ.ศ. 2541        [กลับไปที่บทความ]                                    38. นันทวัฒน์ บรมานันท์ การออกเสียงประชามติที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 (รายงานการวิจัยเสนอสำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ,2545) หน้า 4        [กลับไปที่บทความ]                                    39. อ้างแล้ว หน้า 55        [กลับไปที่บทความ]                                    40. อ้างแล้ว หน้า 57        [กลับไปที่บทความ]                                    41. บุญเสริม นาคสาร, อ้างแล้ว หน้า 24        [กลับไปที่บทความ]                                    42. ข้อ 8 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539        [กลับไปที่บทความ]                                    43. ข้อ 9 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539        [กลับไปที่บทความ]                                    44. ข้อ 12 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539        [กลับไปที่บทความ]                                    45. ข้อ 13 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539        [กลับไปที่บทความ]                                    46. ข้อ 21 ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นสาธารณะโดยวิธีประชาพิจารณ์ พ.ศ. 2539        [กลับไปที่บทความ]                                        ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 8 มีนาคม พ.ศ. 2547                         พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=697 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 02:23 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)