|
"หลักว่าด้วยการไม่ตอบของฝ่ายปกครองให้ถือว่าเป็นการยอมรับ"
เมื่อเดือนกรกฎาคมที่ผ่านมา ผมลาไปพักผ่อนที่ประเทศฝรั่งเศสและมีโอกาสได้เจอเพื่อนนักวิชาการชาวฝรั่งเศส ได้แลกเปลี่ยนความรู้โดยเฉพาะอย่างยิ่งผมได้เล่าให้เพื่อนผมฟังถึงสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศไทยโดยเฉพาะความพยายามที่จะแก้ไขกฎหมายต่างๆเพื่อเป็นการให้สิทธิกับประชาชนมากยิ่งขึ้น ยกตัวอย่างเช่น กฏหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารของราชการ กฎหมายว่าด้วยข้อมูลข่าวสารสาธารณะ และกฎหมายอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ เพื่อนผมให้ความสนใจในกฎหมายฉบับหลังมาก ผมจึงได้สรุปให้เพื่อนฟังว่า กฎหมายอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการฉบับนี้มีขึ้นมาเพื่อให้การอนุญาตของเจ้าหน้าที่ของรัฐตามกฏหมายมีความเป็นระบบมากขึ้น โดยหากกฎหมายกำหนดให้การกระทำใดต้องได้รับอนุญาต หน่วยงานผู้อนุญาตก็จะต้องทำคู่มือสำหรับประชาชนเพื่อกำหนดขั้นตอนวิธีการในการยื่นคำขอและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตของหน่วยงานของรัฐ โดยผมได้เล่าให้เพื่อนฟังว่ากฎหมายฉบับนี้ก็มีข้อยกเว้นอยู่หลายประการด้วยกันที่จะไม่ใช้บังคับกับบางหน่วยงานเช่น รัฐสภา คณะรัฐมนตรี การพิจารณาคดีของศาล เรื่องที่เกี่ยวข้องกับทหาร เป็นต้น เพื่อนผมจึงได้เล่าให้ฟังว่าในปัจจุบันประเทศฝรั่งเศสมีประมวลกฎหมายฉบับหนึ่งชื่อว่าประมวลกฎหมายว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับฝ่ายปกครอง ( Code des relations entre le public et ladministration ) ประมวลกฎหมายฉบับนี้เป็นประมวลกฎหมายที่เกิดขึ้นในปี ค.ศ. 2017 เป็นประมวลกฎหมายที่เกิดจากการนำเอาตัวบทกฎหมายและกฎในเรื่องเดียวกันที่กระจัดกระจายกันอยู่มารวมไว้ด้วยกันและและจัดหมวดหมู่ใหม่ให้เป็นระบบและง่ายต่อการใช้งาน (codification à droit constant) ประมวลกฎหมายประเภทนี้จะรวบรวมบทบัญญัติที่เป็นกฎหมายลำดับรองเข้าไว้ด้วยโดยในเลขมาตราก็จะมีตัวอักษรกำกับเพื่อบ่งบอกสถานะของบทบัญญัติดังกล่าวเอาไว้ด้วย เช่น ถ้ามาตรานั้นมาจากกฎหมายในลำดับรัฐบัญญัติ จะใช้ตัวอักษร L ซึ่งเป็นตัวย่อของคำว่า Loi นำหน้า ถ้ามาจากกฎหมายในลำดับรองหรืออนุบัญญัติอื่นก็จะใช้ตัว R ซึ่งเป็นตัวย่อของคำว่า Règlement นำหน้า และถ้ามาจากรัฐกฤษฎีกาของฝ่ายบริหาร ใช้ตัว D ซึ่งเป็นตัวย่อของคำว่า Décret นำหน้า
ประมวลกฎหมายว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับฝ่ายปกครอง ( Code des relations entre le public et ladministration ) ฉบับนี้แบ่งออกเป็น 5 บรรพ (livres) ด้วยกัน บรรพแรกเป็นเรื่องความสัมพันธ์กับฝ่ายปกครอง บรรพสองเป็นเรื่องคำสั่งฝ่ายเดียวที่ออกโดยฝ่ายปกครอง บรรพสามเป็นเรื่องการเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของรัฐและการนำข้อมูลสาธารณะไปใช้ บรรพสี่เป็นเรื่องข้อพิพาทกับฝ่ายปกครอง ส่วนบรรพห้าเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินการในเรื่องข้างต้นในดินแดนโพ้นทะเล
ในบรรพสองที่ว่าด้วยเรื่องคำสั่งฝ่ายเดียวที่ออกโดยฝ่ายปกครองนั้น แบ่งออกได้เป็นสี่เรื่อง (titres)ใหญ่ๆ เรื่องแรกก็คือเรื่องการให้เหตุผลและการลงนามในคำสั่งทางปกครอง เรื่องที่สองเป็นเรื่องการมีผลใช้บังคับของคำสั่งทางปกครอง เรื่องที่สามเป็นเรื่องคำสั่งโดยปริยาย (les décisions implicites) และสุดท้ายก็เป็นเรื่องการสิ้นผลของคำสั่งทางปกครอง
ในเรื่องที่สามคือเรื่องคำสั่งโดยปริยายนั้น แบ่งออกได้เป็นสองหมวด (Chapitre)
ในหมวดแรกได้วางหลักการสำคัญเอาไว้ในมาตรา L.231-1. ว่า การไม่ตอบของฝ่ายปกครองนับตั้งแต่ได้รับคำขอเป็นเวลาสองเดือน ให้ถือว่าฝ่ายปกครองเห็นด้วยกับคำขอนั้น หลักดังกล่าวเป็นหลักการที่น่าสนใจ ผมจึงขอนำมาเล่าให้ฟังในบทบรรณาธิการครั้งนี้ครับ
แต่เดิมในระบบกฎหมายมหาชนของประเทศฝรั่งเศสนั้น เมื่อมีการยื่นคำขอหรือยื่นคำร้องไม่ว่าเรื่องใดๆต่อฝ่ายปกครอง หากฝ่ายปกครองนิ่งเฉยไม่ตอบภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ก็จะถือกันว่า ฝ่ายปกครองปฏิเสธคำขอหรือคำร้องนั้น หลักเกณฑ์ดังกล่าวใช้กันมาเป็นเวลานานกว่า 150 ปีแล้ว ในขณะที่ในระบบกฎหมายเอกชนก็เป็นเช่นเดียวกันโดยมีคำพิพากษาศาลฎีกามาตั้งแต่ปี ค.ศ. 1870 แล้วว่า การนิ่งเฉยหรือการไม่ตอบไม่ถือว่าเป็นการรับรู้หรือเป็นการยอมรับในสิ่งที่เป็นประเด็นปัญหานั้น
ในการปฏิรูประบบการทำงานภาครัฐเมื่อปี ค.ศ. 2013 เพื่อเป็นการปรับปรุงความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองกับประชาชนและเพื่อเป็นการเร่งรัดการดำเนินงานของฝ่ายปกครองให้ตอบสนองความต้องการของประชาชน จึงมีการแก้ไขกฎหมายเพื่อวางหลักว่าด้วยการไม่ตอบของฝ่ายปกครองให้ถือว่าเป็นการยินยอมหรือการอนุญาต วัตถุประสงค์ของการวางหลักดังกล่าวไว้ในกฎหมายก็เพื่อให้การดำเนินงานของฝ่ายปกครองรวดเร็วยิ่งขึ้นและสร้างความสัมพันธ์อันดีระหว่างฝ่ายปกครองกับพลเมือง รัฐสภาฝรั่งเศสจึงได้ออกรัฐบัญญัติที่ 2013-1005 ลงวันที่ 12 พฤศจิกายน ค.ศ. 2013 เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองและพลเมือง โดยกฎหมายดังกล่าวได้วางหลักการสำคัญเอาไว้เรื่องหนึ่งในมาตรา 1 ของกฎหมายดังกล่าวที่เข้าไปแก้ไขเพิ่มเติมรัฐบัญญัติที่ 2000-321 ลงวันที่ 12 เมษายน ค.ศ.2000 มาตรา 21 โดยเพิ่มมาตรา 21-1 เข้าไปมีใจความว่า การไม่ตอบของฝ่ายปกครองนับตั้งแต่ได้รับคำขอเป็นเวลาสองเดือน ให้ถือว่าฝ่ายปกครองเห็นด้วยกับคำขอนั้น
เนื่องจากต้องใช้ระยะเวลาพอสมควรในการให้ฝ่ายปกครองเตรียมตัวและเตรียมการเพื่อใช้หลักการที่บัญญัติไว้ในรัฐบัญญัติที่ 2013-1005 ลงวันที่ 12 พฤศจิกายน ค.ศ. 2013 เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองและพลเมือง เมื่อวันที่ 12 พฤศจิกายน ค.ศ. 2014 กฎหมายจึงมีผลใช้บังคับกับบรรดาคำขอที่มีไปยังฝ่ายปกครองของรัฐและองค์การมหาชน และตั้งแต่วันที่ 12 พฤศจิกายน ค.ศ.2015 กฎหมายดังกล่าวก็มีผลใช้บังคับกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น องค์กรที่จัดทำเรื่องสวัสดิการและองค์กรที่มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะทางปกครอง
หลักว่าด้วยการไม่ตอบของฝ่ายปกครองให้ถือว่าเป็นการยอมรับนั้นมีสาระสำคัญอยู่ตรงที่ว่า บุคคลหรือนิติบุคคลที่มีคำขอหรือมีการดำเนินการตามกระบวนการต่างๆที่กฎหมายกำหนดให้ต้องมีการอนุญาต อนุมัติหรือมีการให้คำตอบโดยฝ่ายปกครอง หากภายในสองเดือนนับแต่วันที่ฝ่ายปกครองได้รับเอกสารสมบูรณ์ครบถ้วนและฝ่ายปกครองยังไม่ได้มีคำตอบ ให้ถือว่าฝ่ายปกครองเห็นด้วยกับคำขอหรือการดำเนินงานของบุคคลหรือนิติบุคคลนั้น หลักดังกล่าวมีข้อยกเว้นจำนวนมากที่กำหนดไว้ในรัฐกฤษฎีกาหลายฉบับ บางฉบับก็กำหนดข้อยกเว้นในเรื่องระยะเวลาให้สั้นลงหรือให้ยาวขึ้น บางฉบับก็กำหนดข้อยกเว้นเรื่องการไม่ตอบของฝ่ายปกครองให้ถือว่าเป็นการปฏิเสธก็มี
เมื่อหลักนี้ถูกนำมาใช้ ฝ่ายปกครองจะไม่สามารถเพิกถอนผลที่เกิดจากการไม่ตอบของตัวเองได้
ต่อมาในปี ค.ศ. 2017 ได้มีการจัดทำประมวลกฎหมายว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับฝ่ายปกครอง ( Code des relations entre le public et ladministration ) ขึ้น จึงได้มีการนำเอาบทบัญญัติเกี่ยวกับการไม่ตอบของฝ่ายปกครองมารวมเข้าไว้ในประมวลกฎหมายฉบับนี้ด้วยในบรรพ 2 เรื่องที่สามคือเรื่อง คำสั่งโดยปริยาย ซึ่งเป็นเรื่องเกี่ยวกับหลักว่าด้วยการไม่ตอบของฝ่ายปกครองให้ถือว่าเป็นการยอมรับ โดยบัญญัติไว้ส่วน (chapitre) ที่หนึ่งว่าด้วย หลักว่าด้วยการไม่ตอบของฝ่ายปกครองถือเป็นการยอมรับ (Principe du silence vaut acceptation) เอาไว้ 3 มาตราด้วยกัน คือ มาตรา L. 231-1. มาตรา D.231-2. และมาตรา D. 231-3.
มาตรา L.231-1. บัญญัติไว้ว่าในกรณีที่ฝ่ายปกครองไม่ตอบภายในระยะเวลาสองเดือนนับแต่ได้รับคำขอ ให้ถือว่าฝ่ายปกครองมีคำสั่งเห็นด้วยตามที่ขอมา มาตรา D.231-2. เป็นเรื่องที่กำหนดเอาไว้ว่าให้มีการจัดทำบัญชีรายการต่างๆที่ให้ถือว่า การไม่ตอบของฝ่ายปกครองถือเป็นการยอมรับ และเผยแพร่บัญชีรายการเหล่านั้นไว้ในเว็บไซต์ของนายกรัฐมนตรี บัญชีรายการดังกล่าวจะต้องระบุว่าคำขอจะต้องยื่นไปยังเจ้าหน้าที่ผู้ใดหรือหน่วยงานใด รวมทั้งระยะเวลาที่จะถือว่าหากพ้นระยะเวลาดังกล่าว ให้ถือว่าฝ่ายปกครองมีคำสั่งเห็นด้วยตามที่ขอมา ส่วน มาตรา D.231-3. บัญญัติว่าเว็บไซต์ที่จะใช้เผยแพร่บัญชีรายการต่างๆตามมาตราก่อนหน้านี้ คือเว็บไซต์ชื่อ legifrance.gouv.fr
ในส่วนที่สองของบรรพ 2 เรื่องที่สาม ได้วางหลักเอาไว้ในมาตรา L. 231-4. เรื่องข้อยกเว้นที่ไม่เป็นไปตามหลักว่าด้วยการไม่ตอบของฝ่ายปกครองให้ถือว่าเป็นการยอมรับตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 231-1. ว่า การไม่ตอบของฝ่ายปกครองภายในระยะเวลาสองเดือนนับแต่ได้รับคำขอ ให้ถือว่าฝ่ายปกครองปฏิเสธ มีข้อยกเว้นอยู่ 5 เรื่องด้วยกัน เรื่องแรกคือคำขอที่ไม่ได้เป็นเรื่องขอให้ฝ่ายปกครองมีคำสั่งที่เป็นเรื่องเฉพาะตัว (une décision individuelle) เรื่องที่สองคือคำขอที่ไม่ได้เป็นไปตามกระบวนการที่กำหนดไว้ในกฎหมายหรืออนุบัญญัติ หรือมีลักษณะเป็นการเรียกคืน(réclamation)หรือเป็นการร้องเรียนภายในฝ่ายปกครอง( recours administratif) เรื่องที่สามคือคำขอเป็นเรื่องที่มีลักษณะที่เกี่ยวข้องกับการเงิน (caractère financier) ยกเว้นในเรื่องเกี่ยวกับสวัสดิการสังคม(sécurité sociale) ซึ่งจะต้องกำหนดโดยรัฐกฤษฎีกา เรื่องที่สี่เป็นเรื่องที่กำหนดไว้ในรัฐกฤษฎีกาของสภาแห่งรัฐ (décret en Conseil dEtat) ในกรณีที่หากนำหลักว่าด้วยการไม่ตอบของฝ่ายปกครองให้ถือว่าเป็นการยอมรับมาใช้จะไม่สอดคล้องกับการปฏิบัติตามข้อผูกพันระหว่างประเทศและข้อผูกพันของสหภาพยุโรปที่ประเทศฝรั่งเศสได้ทำเอาไว้ จะไม่สอดคล้องกับการคุ้มครองความมั่นคงปลอดภัยของประเทศ การคุ้มครองเสรีภาพและบรรดาหลักที่มีคุณค่าเทียบเท่ารัฐธรรมนูญ (des principes à valeur constitutionnelle) หรือการป้องกันความสงบเรียบร้อยสาธารณะ และเรื่องสุดท้ายคือเรื่องที่ห้าเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับความสัมพันธ์ระหว่างฝ่ายปกครองและบรรดาเจ้าหน้าที่ของฝ่ายปกครอง ข้อยกเว้นทั้ง 5 เรื่องที่กล่าวไปแล้วข้างต้นนี้ เมื่อมีคำขอไปยังฝ่ายปกครองและฝ่ายปกครองไม่ตอบภายในระยะเวลาสองเดือน ให้ถือว่าฝ่ายปกครองปฏิเสธ
ประมวลกฎหมายว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างประชาชนกับฝ่ายปกครอง ( Code des relations entre le public et ladministration )ฉบับนี้ยังมีเรื่องที่น่าสนใจอยู่อีกเป็นจำนวนมากแต่ในบทบรรณาธิการครั้งนี้คงขอนำมาเล่าให้ฟังเพียงเรื่องเดียวครับ โอกาสต่อไปก็จะนำเรื่องอื่นมาเขียนเล่าสู่กันฟังครับ
สัปดาห์นี้เรามีบทความมานำเสนอบทความเดียว คือบทความของคุณชำนาญ จันทร์เรือง เรื่อง "การฟ้องปิดปาก" ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความไว้ ณ ที่นี้ด้วยครับ พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 3 กันยายน 2561 ครับ
ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
|
