|
|
|
| |
 |
ครั้งที่ 139
สำหรับวันจันทร์ที่ 24 กรกฎาคม ถึงวันอาทิตย์ที่ 6 สิงหาคม 2549
คณะกรรมการตุลาการฝรั่งเศส
เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ท่ามกลางบรรยากาศของความสับสนวุ่นวายทางการเมืองที่ดำเนินมาอย่างต่อเนื่องเป็นเวลาหลายเดือนโดยไม่มีท่าทีว่าจะยุติลงเมื่อไรและจะยุติลงอย่างไร ผมก็ได้มีโอกาสเดินทางไปรับลมร้อนที่ประเทศฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์ และเยอรมัน เป็นเวลา 10 วัน โดยผมได้ร่วมเดินทางไปกับอัยการสูงสุดและคณะกรรมการอัยการ (ก.อ.) ของไทยทั้งคณะเพื่อไปพบปะแลกเปลี่ยนความคิดเห็นกับองค์กรอัยการในประเทศเหล่านั้น และที่ประเทศฝรั่งเศสผมก็ได้ทำหน้าที่ล่ามในการพบปะด้วยครับ
ในประเทศฝรั่งเศสนั้น สถาบันอัยการ (ministère public) เป็นสถาบันที่มีประวัติความเป็นมาอันยาวนานที่เกิดขึ้นภายหลังการปฏิวัติครั้งใหญ่ในปี ค.ศ.1789 และในปัจจุบันก็ถูกบัญญัติรับรองความเป็นอิสระไว้ในรัฐธรรมนูญด้วย โดยในหมวด 9 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้บัญญัติถึงเรื่องที่เกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการ (autorité judiciaire) ไว้รวม 3 มาตรา ซึ่งอัยการก็ถือว่าเป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการ (autorité judiciaire) ประเภทหนึ่งด้วย โดยในมาตราแรกคือ มาตรา 64 ได้บัญญัติให้ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐทำหน้าที่เป็นผู้ประกันความเป็นอิสระ (garant de lindépendance) ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการโดยมีคณะกรรมการตุลาการเป็นผู้คอยช่วยเหลือ ในมาตราต่อมาคือมาตรา 65 ก็ได้พูดถึงคณะกรรมการตุลาการ (le Conseil supérieur de la magistrature) ไว้ว่า ประกอบด้วย 2 องค์คณะ องค์คณะแรกเป็นองค์คณะที่มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่พิจารณาคดี (magistrats du siège) และองค์คณะที่สองมีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการ (magistrats du parquet)
เหตุผลที่ผมนำเอาเรื่องเกี่ยวกับคณะกรรมการตุลาการขึ้นมาพูดก่อนก็เพื่อที่จะชี้ให้เห็นว่า ในประเทศฝรั่งเศสนั้น ผู้พิพากษาและอัยการต่างก็มีสถานะเป็น เจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการ เหมือนกัน ไม่ได้มีการแยกออกมาเป็นผู้พิพากษาและอัยการแบบบ้านเรา การเข้าเป็นผู้พิพากษาและอัยการก็เป็นไปด้วยกระบวนการเดียวกัน คือ เมื่อจบการศึกษาระดับปริญญาก็จะต้องสอบคัดเลือกเพื่อเข้าโรงเรียนเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการแห่งชาติ (Ecole National de la Magistrature) ซึ่งจะใช้เวลาศึกษาที่โรงเรียนดังกล่าว 30 เดือน โดยในปีแรกจะทำการศึกษาเกี่ยวกับทฤษฎีทั้งหมด ปีต่อมาก็จะถูกส่งไปฝึกงานตามศาลต่าง ๆ เมื่อผ่านทั้ง 2 ขั้นตอนแล้วก็จะต้องทำการสอบเพื่อสำเร็จการศึกษา โดยผู้ที่สำเร็จการศึกษาสามารถเลือกที่จะเป็นผู้พิพากษาหรืออัยการก็ได้ และเมื่อเข้ามาทำงานเป็นผู้พิพากษาหรืออัยการไปแล้ว 2 ปี ก็จะสามารถเปลี่ยนงานได้หากผู้นั้นต้องการ โดยการเปลี่ยนสายงานระหว่างผู้พิพากษากับอัยการนี้ต้องได้รับการอนุมัติจากคณะกรรมการตุลาการครับ ด้วยเหตุนี้เองที่คณะกรรมการตุลาการของฝรั่งเศสจึงได้ประกอบด้วย 2 องค์คณะ คือ องค์คณะที่มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดีและองค์คณะที่มีหน้าที่รับผิดชอบเกี่ยวกับเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการ
คณะกรรมการตุลาการรูปแบบดังกล่าวถือกำเนิดขึ้นมาหลังจากที่มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเมื่อวันที่ 27 กรกฎาคม ค.ศ. 1993 โดยมาตรา 65 แห่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติให้คณะกรรมการตุลาการประกอบด้วย 2 องค์คณะดังที่กล่าวไปแล้ว คือ องค์คณะแรกรับผิดชอบดูแลเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดี ส่วนองค์คณะที่สองก็รับผิดชอบดูแลเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการ ซึ่งรัฐธรรมนูญได้กำหนดองค์ประกอบของคณะกรรมการตุลาการแต่ละองค์คณะไว้ว่า องค์คณะแรกที่ทำหน้าที่รับผิดชอบดูแลเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดีนั้นประกอบด้วย เจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดีจำนวน 5 คนและเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการอีก 1 คน ส่วนองค์คณะที่สองที่ทำหน้าที่รับผิดชอบเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการประกอบด้วย เจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการจำนวน 5 คนและเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดีอีก 1 คน นอกจากนี้แล้ว ทั้งสององค์คณะยังประกอบด้วยกรรมการร่วมอีกจำนวน 4 คน คือ สมาชิกสภาแห่งรัฐ (le Conseil dEtat) ซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากสภาแห่งรัฐจำนวน 1 คน ผู้ทรงคุณวุฒิจำนวน 3 คน ที่มิได้เป็นสมาชิกรัฐสภาและไม่ได้เป็นเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการซึ่งได้รับการแต่งตั้งจากประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ ประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานวุฒิสภาตามลำดับ ซึ่งกรรมการจำนวน 4 คนหลังนี้เป็นกรรมการที่อยู่ทั้ง 2 องค์คณะ
สำหรับผู้ที่ทำหน้าที่ประธานกรรมการตุลาการนั้น มาตรา 65 แห่งรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้ประธานาธิบดีทำหน้าที่ประธานกรรมการตุลาการและรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นรองประธาน ซึ่งรองประธานก็สามารถทำหน้าที่แทนประธานได้ แต่อย่างไรก็ดี มีข้อยกเว้นสำหรับการทำหน้าที่ประธานของประธานาธิบดีไว้ในกรณีที่มีการประชุมพิจารณาเรื่องวินัยของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดีว่าให้ประธานศาลฎีกา (le premier président de la Cour de Cassation) ทำหน้าที่เป็นประธาน ส่วนการประชุมพิจารณาเรื่องวินัยของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการ ให้อัยการสูงสุด (le procureur général près de la Cour de Cassation) ทำหน้าที่เป็นประธาน
ในส่วนที่เกี่ยวกับหน้าที่ของคณะกรรมการตุลาการนั้น มาตรา 65 วรรคห้า แห่งรัฐธรรมนูญ ได้กำหนดหน้าที่ของคณะกรรมการตุลาการองค์คณะแรกซึ่งรับผิดชอบดูแลเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดีไว้ว่า มีหน้าที่เป็นผู้เสนอแต่งตั้ง (nominations) เจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดีในศาลฎีกา (magistrats du siège à la Cour de Cassation) ประธานศาลอุทธรณ์ (le première président de Cour dappel) และอธิบดีศาลชั้นต้น (le président de tribunal de grande instance) และเป็นผู้ให้ความเห็นชอบ (avis conforme) ในการแต่งตั้งผู้พิพากษาซึ่งทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีในตำแหน่งอื่น และนอกจากนี้ในมาตรา 65 วรรคหก ก็ยังได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตุลาการองค์คณะแรกไว้เพิ่มเติมด้วยว่าให้ทำหน้าที่เป็นคณะกรรมการพิจารณาความผิดทางวินัยของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดี โดยมีประธานศาลฎีกาทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมการ ส่วนอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตุลาการองค์คณะที่สองนั้น มาตรา 65 วรรคเจ็ด แห่งรัฐธรรมนูญก็ได้บัญญัติให้มีอำนาจในการพิจารณาให้ความเห็น (avis) เกี่ยวกับการแต่งตั้งเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการ เว้นแต่ตำแหน่งที่อยู่ในอำนาจการแต่งตั้งของคณะรัฐมนตรี และในมาตรา 65 วรรคแปด ก็ได้บัญญัติให้คณะกรรมการตุลาการองค์คณะที่สองเป็นผู้พิจารณาให้ความเห็นเกี่ยวกับการพิจารณาความผิดทางวินัยของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการโดยให้อัยการสูงสุดทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมการ
ในการประชุมคณะกรรมการตุลาการชุดใหญ่ที่มีประธานาธิบดีทำหน้าที่เป็นประธานนั้น จะประชุมกันในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการเสนอให้มีการแต่งตั้ง (propositions de nominations) เจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ในขณะที่การประชุมคณะกรรมการตุลาการชุดใหญ่ที่มีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นประธานนั้นจะประชุมกันในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับการเสนอแนะ (avis) ร่างคำสั่งแต่งตั้งอัยการให้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ ซึ่งก็หมายความว่า ในการประชุมคณะกรรมการตุลาการเพื่อแต่งตั้งผู้พิพากษานั้นประธานาธิบดีไม่สามารถแก้ไขเปลี่ยนแปลงรายชื่อที่คณะกรรมการตุลาการองค์คณะแรกเสนอขึ้นมาได้ในขณะที่ในการประชุมคณะกรรมการตุลาการชุดใหญ่ที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นประธาน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมสามารถแก้ไขปรับเปลี่ยนการดำรงตำแหน่งของอัยการที่คณะกรรมการตุลาการองค์คณะที่สองเสนอขึ้นมาได้ ซึ่งในกรณีดังกล่าวนี้เองที่ทำให้การดำรงตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาพิจารณาคดีมีความมั่นคงและปลอดจากการเมืองมากกว่าของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการ
ในทางปฏิบัติตั้งแต่ปี ค.ศ.1994 เป็นต้นมา คณะกรรมการตุลาการทั้ง 2 องค์คณะจะทำการประชุมร่วมกันทุกวันพฤหัสบดีแรกของเดือน โดยมีวาระการประชุมที่กำหนดโดยประธานของที่ประชุมร่วม (la réunion plénière) ซึ่งได้รับการคัดเลือกจากกรรมการตุลาการทั้ง 2 องค์คณะ การประชุมร่วมขององค์คณะทั้งสองมีขึ้นเพื่อแลกเปลี่ยนความคิดเห็นที่เกี่ยวกับปัญหาที่เกิดขึ้นจากการทำงานขององค์คณะทั้งสอง รวมทั้งเรื่องอื่น ๆ ที่ไม่เกี่ยวกับการทำงานขององค์คณะด้วย เช่น กิจการด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ การรับแขกสำคัญๆ รวมทั้งการทำรายงานประจำปีซึ่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับลงวันที่ 5 กุมภาพันธ์ ค.ศ.1994 ก็ได้กำหนดไว้ว่าจะต้องทำในนามของคณะกรรมการตุลาการซึ่งก็หมายความว่าสององค์คณะจะต้องทำร่วมกัน และนอกจากนี้แล้ว ในมาตรา 64 แห่งรัฐธรรมนูญยังได้กำหนดอำนาจหน้าที่ที่สำคัญอีกประการหนึ่งของคณะกรรมการตุลาการไว้ด้วยก็คือ ทำหน้าที่เป็นผู้ช่วยประธานาธิบดีในการประกันความเป็นอิสระของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการ ซึ่งในหน้าที่นี้เองที่คณะกรรมการตุลาการจะประชุมร่วมกันทั้ง 2 องค์คณะเพื่อกำหนดกรอบในการดำเนินการต่าง ๆ ที่มีผลเป็นการสร้างหลักประกันความเป็นอิสระของเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการ และเสนอเป็นความเห็น (avis) ของที่ประชุมร่วมไปยังประธานาธิบดีต่อไป
คณะกรรมการตุลาการมีหน่วยธุรการ คือ สำนักงานบริหาร (Le secrétariat administratif) โดยมีเลขาธิการคนหนึ่งซึ่งประธานาธิบดีแต่งตั้งจากเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่มีประสบการณ์ทำงานมาแล้วไม่น้อยกว่า 7 ปี หน่วยธุรการทำหน้าที่รับผิดชอบการดำเนินงานของคณะกรรมการตุลาการ ควบคุมดูแลบุคลาการของสำนักงานและรับผิดชอบดูแลเรื่องงบประมาณของคณะกรรมการตุลาการ
ที่เล่ามาให้ฟังข้างต้นก็เป็นสิ่งที่ได้จากการเข้าพบกับคณะกรรมการตุลาการของฝรั่งเศส ซึ่งผมมีข้อสังเกตอยู่หลายประการ ประการแรกก็คือ ความซับซ้อน ของคณะกรรมการตุลาการที่แม้จะแยกเป็น 2 องค์คณะก็ตาม แต่ทั้ง 2 องค์คณะต่างก็มีกรรมการร่วมชุดเดียวกัน คือ ผู้ทรงคุณวุฒิ 4 คนที่ รับรู้ ในงานของคณะกรรมการทั้งสองชุด แถมยังมีที่ประชุมร่วม (la réunion plénière) ของสององค์คณะอีก (ซึ่งไม่มีเฉพาะประธานกับรองประธานที่เป็นฝ่ายการเมืองแท้ ๆ ร่วมอยู่ด้วย) ประการที่สองก็คือ การ สับเปลี่ยน การทำหน้าที่ระหว่างผู้พิพากษากับอัยการที่สามารถทำได้ ซึ่งผมก็ยังไม่เข้าใจอยู่ดีว่าจะเกิดปัญหาขึ้นบ้างหรือไม่เพราะการทำงานของทั้งสองหน้าที่นั้นมีความแตกต่างกันมากและเป็น ประสบการณ์ ของแต่ละคนที่หากสลับหน้าที่ใหม่จะต้องใช้เวลานานกว่าจะสร้างความชำนาญขึ้นมาใหม่ได้ ประการที่สามก็คือ การที่ฝ่ายการเมืองสามารถ แทรกแซง ในการแต่งตั้งโยกย้ายเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการได้ดังที่ปรากฏในมาตรา 65 วรรคเจ็ด แห่งรัฐธรรมนูญ ในขณะที่ฝ่ายการเมืองไม่สามารถแทรกแซงการแต่งตั้งโยกย้ายเจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่ผู้พิพากษาได้ ซึ่งในกรณีหลังนี้เอง ผมได้อ่านหนังสือพิมพ์ Le Monde ฉบับวันเสาร์ที่ 15 กรกฎาคม 2006 ที่ผ่านมาในหน้า 7 ก็ได้พบข่าวเล็ก ๆ ข่าวหนึ่งเกี่ยวกับการที่เจ้าหน้าที่ฝ่ายตุลาการที่ทำหน้าที่อัยการได้พยายามที่จะขอให้มีการทบทวนสถานะของอัยการโดยได้มีการตั้งสมาคมอัยการขึ้นมา ประกอบด้วย อัยการระดับสูงจำนวน 80 คนและผู้พิพากษาอีก 101 คน สมาคมอัยการนี้จะเข้ามาทำการศึกษาเรื่อง ความเป็นอิสระของอัยการ ซึ่งมีความแตกต่างจากความเป็นอิสระของผู้พิพากษาที่ฝ่ายการเมืองยังสามารถเข้ามาแทรกแซงเรื่องแต่งตั้งโยกย้ายได้ และระบบอัยการเองก็ยังเป็นระบบบังคับบัญชาที่อยู่ภายใต้อำนาจบังคับบัญชาของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม โดยสมาคมอัยการตั้งใจว่าจะทำเรื่องขอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้การแต่งตั้งโยกย้ายอัยการเป็นไปตามหลักเกณฑ์เดียวกับการแต่งตั้งโยกย้ายผู้พิพากษา ก็คงต้องรอดูกันต่อไปครับว่าสถาบันอัยการของฝรั่งเศสซึ่งว่ากันตามโครงสร้างแล้วอยู่ในสถานะเดียวกับผู้พิพากษาที่ทำหน้าที่ในการพิจารณาคดีแต่มีหลักประกันในการทำงานที่ต่างกัน จะสามารถปรับแก้ข้อบกพร่องดังกล่าวได้หรือไม่ครับ
ในสัปดาห์นี้ เรามีบทความสองบทความ บทความแรกเป็นข้อเขียนของคุณชำนาญ จันทร์เรือง ผู้ซึ่งในปัจจุบันอาจกล่าวได้ว่าเป็นผู้มีอุปการคุณกับ www.pub-law.net เป็นอย่างมากเพราะได้กรุณาส่งบทความมาลงกับเราอย่างสม่ำเสมอ ในคราวนี้คุณชำนาญฯ ได้เสนอบทความเรื่อง ละเมิดอำนาจศาล : ถึงเวลาแก้กฎหมายแล้วหรือยัง ส่วนบทความที่สองเป็นบทความของคุณพัชร์ นิยมศิลป นิสิตมหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่ได้ส่งบทความเรื่อง มองบ่อนการพนันเชิงบวก : ทัศนะในการพัฒนาสู่โลกเสรีนิยม มาร่วมกับเราด้วยผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้งสองเป็นอย่างมากที่ให้การสนับสนุนการดำเนินงานของ www.pub-law.net ครับ
พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 7 สิงหาคม 2549 ครับ
ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
