|
|
|
| |
 |
"การแปรรูปกิจการไฟฟ้าของเยอรมันและการตั้งองค์กรกำกับดูแล"
เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ผมมีโอกาสเดินทางไปดูงานด้านการไฟฟ้าที่ประเทศเยอรมันและประเทศฝรั่งเศสกับการไฟฟ้าส่วนภูมิภาคซึ่งผมเป็นกรรมการอยู่ด้วย การเดินทางไปครั้งนี้แม้จะเป็นช่วงเวลาสั้น ๆ คือประมาณ 1 สัปดาห์ แต่ก็เกิดประโยชน์กับผมมากเพราะได้เรียนรู้ในสิ่งที่ยังรู้ไม่ดีพอ โดยเฉพาะอย่างยิ่งในเรื่องที่เกี่ยวกับการแปรรูปกิจการด้านไฟฟ้าของประเทศทั้งสอง ที่น่าสนใจที่สุดและผมขอนำมาเล่าให้ฟังก็คงจะเป็นเรื่องการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแล (regulator) ด้านไฟฟ้าของเยอรมัน ครับ
คงไม่ต้องบรรยายถึง ความเป็นระบบ" ของประเทศตะวันตกที่ทั้ง คิด และ ทำ ทุกอย่างอย่างเป็นระบบและมีขั้นตอน ผมคงจะเริ่มเล่าตรงที่จุดสำคัญที่สุดคือ การแปรรูปกิจการไฟฟ้าของเยอรมันครับ ผมได้ฟังบรรยายสรุปของบริษัท RWE ซึ่งเป็นบริษัทผลิตและจำหน่ายไฟฟ้าที่เดิมเคยมีสภาพเป็น รัฐวิสาหกิจ แล้ว ทำให้ทราบว่า ในปี ค.ศ. 1998 รัฐสภาได้ออกกฎหมายฉบับหนึ่งเพื่อแก้ไขกฎหมายด้านการพลังงานเพื่อให้มีผลเป็นการยกเลิกการผูกขาดกิจการไฟฟ้าอันเป็นสาธารณูปโภคสำคัญประเภทหนึ่ง ซึ่งจริง ๆ แล้วการยกเลิกการผูกขาดดังกล่าวมีที่มาจากเกณฑ์ของสหภาพยุโรปที่ออกมาในปี ค.ศ. 1996 นั่นเอง และต่อมาในปี ค.ศ. 2003 สหภาพยุโรปก็ออกเกณฑ์ฉบับที่ 2 ออกมาอีกฉบับหนึ่งเกี่ยวกับเรื่องไฟฟ้า จึงทำให้เยอรมันต้องแก้ไขกฎหมายด้านการพลังงานอีกครั้งหนึ่งเพื่อกำหนดให้มีองค์กรกำกับดูแลด้านพลังงานแห่งชาติขึ้นมา ซึ่งองค์กรกำกับดูแลที่ว่านี้จะเริ่มปฏิบัติหน้าที่ในปลายเดือนกรกฎาคมที่จะถึงนี้ครับ
สาระสำคัญของกฎหมายพลังงานที่แก้ไขครั้งแรกในปี ค.ศ.1998 นั้น นอกจากจะกำหนดให้มีการแข่งขันอย่างเสรีด้านการพลังงานแล้ว ยังวางหลักเกณฑ์ที่สำคัญที่ถือเป็น หัวใจ ของการผลิตและการจำหน่ายกระแสไฟฟ้าไว้ด้วย คือ ต้องมีประสิทธิภาพดี มีความปลอดภัย ราคาไม่สูงจนเกินไป เป็นมิตรกับผู้บริโภค และไม่กระทบต่อสิ่งแวดล้อม ซึ่งภายหลังจากที่มีการแก้ไขกฎหมายพลังงาน รัฐบาลเยอรมันก็ได้ดำเนินการแยกธุรกิจไฟฟ้าออกเป็น 3 ส่วน คือ ส่วนที่ทำหน้าที่ผลิต ส่วนที่ทำหน้าที่จัดส่งและจำหน่าย และส่วนที่รับผิดชอบลูกค้า การแยกธุรกิจไฟฟ้าออกจากกันดังกล่าวมีผลทำให้เกิดการยกเลิกการผูกขาดกิจการไฟฟ้าโดยรัฐ และทำให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีในส่วนแรกและส่วนหลัง รัฐคงสงวนส่วนที่ทำหน้าที่จัดส่งและจำหน่ายเอาไว้ก่อน ด้วยเหตุนี้เองที่ในปัจจุบันมีโรงงานผลิตไฟฟ้าขนาดเล็กของเอกชนเกิดขึ้นจำนวนหนึ่งเพื่อทำการผลิตไฟฟ้า เมื่อผลิตไฟฟ้าได้ก็จะขายให้กับรัฐ และรัฐก็จะเป็นผู้ทำหน้าที่จัดส่งและจำหน่ายไปให้กับประชาชน ส่วนการดูแลซ่อมบำรุงรวมทั้งการติดมิเตอร์และการเก็บเงินค่าไฟฟ้าจากประชาชนก็มีการมอบให้เอกชนไปทำครับ
ว่ากันว่าในปี ค.ศ.1998 เมื่อเกิดการยกเลิกการผูกขาดกิจการไฟฟ้าใหม่ ๆ รัฐต้องประสบปัญหาอย่างมากในหลาย ๆ ด้าน มีการปรับราคาค่าไฟลงถึงร้อยละ 40 เพื่อสร้างความมั่นใจให้กับประชาชนว่า การยกเลิกการผูกขาดโดยรัฐจะไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน ซึ่งการลดค่าไฟดังกล่าวก็ทำให้บริษัท RWE (ซึ่งเป็นบริษัทที่เกิดขึ้นใหม่จากการแปรสภาพรัฐวิสาหกิจ) ต้องแบกรับภาระด้านการเงินเป็นจำนวนมากครับ
ในปี ค.ศ.2003 ภายหลังจากที่สหภาพยุโรปได้ออกเกณฑ์ฉบับที่สองมาเพื่อกำหนดให้ประเทศสมาชิกจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลด้านไฟฟ้า เยอรมันก็ได้แก้ไขกฎหมายพลังงานของตนให้สอดคล้องกับเกณฑ์ของสหภาพยุโรปดังกล่าว การแก้ไขกฎหมายพลังงานครั้งที่สองนี้มีสาระสำคัญอยู่ 7 ประการ คือ เน้นการขายปลีก มุ่งต้นทุนเป็นตัวตั้งโดยไม่ค้ากำไรเกินควร จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลภายใน 1 ปี กำหนดโครงสร้างกับอำนาจหน้าที่และวิธีการทำงานขององค์กรกำกับดูแลไว้ในกฎหมาย ให้บริการผู้ด้อยโอกาสอย่างเสมอภาคเท่าเทียมกับบุคคลอื่น ๆ เปิดเสรีการใช้ไฟฟ้าของเอกชนผู้บริโภคที่จะเลือกใช้ไฟฟ้าจากผู้ให้บริการรายใดก็ได้ และในประการสุดท้ายต้องแสดงให้ผู้บริโภคทราบว่าไฟฟ้าที่ตนใช้นั้นมาจากแหล่งพลังงานใด (นิวเคลียร์ น้ำ ฯลฯ)
ส่วนในประเทศฝรั่งเศส เนื่องจากผู้บรรยายพยายามเน้นเรื่องการจำหน่ายกระแสไฟฟ้าเป็นพิเศษ ก็เลยทำให้ไม่ได้ข้อมูลเกี่ยวกับเรื่ององค์กรกำกับดูแลมากนัก ทราบแต่เพียงว่าฝรั่งเศสเองก็ปรับกฎหมายด้านพลังงานหลายครั้ง ครั้งสุดท้ายในปี ค.ศ.2004 ก็ได้ออกกฎหมายมาแปรสภาพการไฟฟ้าแห่งฝรั่งเศส (EDF) จากรัฐวิสาหกิจในรูปแบบขององค์การของรัฐไปเป็นรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัท (เช่นเดียวกับที่ทำกันในประเทศไทยตามกฎหมายว่าด้วยทุนรัฐวิสาหกิจ) ส่วนในเรื่องขององค์กรกำกับดูแลนั้นก็ยังคงดำเนินการอยู่ครับ
ผมให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับองค์กรกำกับดูแล แล้วผมก็ให้ความสนใจเป็นอย่างมากเกี่ยวกับการดำเนินการภายหลังการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ นั่นคงเป็นเพราะรัฐวิสาหกิจมีความเกี่ยวพันกับชีวิตประจำวันของเราเป็นส่วนใหญ่ เนื่องจากรัฐวิสาหกิจถูกตั้งขึ้นมาเพื่อจัดทำสาธารณูปโภคและบริการสาธารณะประเภทต่าง ๆ แทนรัฐหรือในนามของรัฐ เมื่อรัฐจะ ขาย รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นออกไปก็ควรที่จะวางมาตรการบางอย่างเพื่อสร้างความมั่นใจให้กับประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งในสามกรณีสำคัญ คือ ความต่อเนื่องของกิจกรรม ความเป็นธรรมต่อผู้บริโภค และมาตรฐานของบริการ ซึ่งทั้งสามกรณีดังกล่าวเมื่อกิจกรรมเหล่านั้นยังคงเป็นกิจกรรมที่รัฐดำเนินการจัดทำ ก็เป็นที่ค่อนข้างมั่นใจได้ว่าจะไม่เกิดปัญหาทั้ง 3 ประการขึ้น แต่พอกิจกรรมดังกล่าวเปลี่ยนไปอยู่ในความรับผิดชอบของเอกชนแล้ว คงไม่มีใครที่จะยืนยันได้ว่าจะไม่เกิดปัญหาทั้ง 3 ประการนั้น ดังนั้น ในต่างประเทศจึงมีการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลขึ้น โดยแยกตามประเภทของกิจกรรม เช่น องค์กรกำกับดูแลด้านไฟฟ้า พลังงาน ขนส่ง หรือคมนาคม แล้วให้องค์กรกำกับดูแลเหล่านั้นทำหน้าที่ กำกับดูแล กิจกรรมทั้งหลายที่อยู่ในขอบเขตอำนาจหน้าที่ของตน โดยเริ่มตั้งแต่เป็นผู้ให้ใบอนุญาตประกอบกิจการไปจนถึงวางเกณฑ์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินกิจกรรม ทั้งนี้เพื่อมิให้การดำเนินกิจกรรมดังกล่าวส่งผลกระทบและสร้างภาระต่อประชาชนเกินควร
หากจะถามว่า องค์กรกำกับดูแลที่ดีควรมีลักษณะอย่างไรนั้น ก็คงเป็นเรื่องที่ตอบยาก เพราะในบ้านเรา เรายังขาดประสบการณ์ในเรื่องนี้อยู่ ที่ผมเห็นมีขึ้นมาแล้วก็คือ คณะกรรมการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) แต่ก็ยังไม่ค่อยได้ข่าวมากเท่าไหร่นัก และข่าวที่ได้รับทราบก็ยังไม่ค่อยเกี่ยวข้องกับการปกป้อง ดูแล หรือคุ้มครองประโยชน์ประชาชนเท่าไหร่ แต่กลับเป็นข่าวที่ไม่น่าฟัง เช่น การเสนออัตราเงินเดือนค่อนข้างสูงให้กับตนเองหรือการเช่ารถประจำตำแหน่งที่มีราคาแพงมาก ๆ เป็นต้น ซึ่งผมคงไม่ขอพูดถึงในที่นี้เพราะรู้สึกไม่ค่อยดีเท่าไรครับ ส่วนองค์กรกำกับดูแลด้านอื่นๆ นั้นก็ยังไม่มีข่าวออกมาเลย เคยได้ยินว่ามีการเสนอร่างระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีเพื่อจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลกิจการไฟฟ้าขึ้นมาก็ไม่ทราบว่า ณ วันนี้ องค์กรดังกล่าวเกิดขึ้นหรือยัง ถ้าเกิดขึ้นมาแล้วก็คงต้องของแสดงความเสียใจและน้อยใจไว้ในโอกาสนี้ด้วย ทั้งนี้ เพราะองค์กรกำกับดูแลด้านโทรคมนาคมที่ภาระงานนั้นดูแล้วมีความ สำคัญ น้อยกว่าภาระงานขององค์กรกำกับดูแลด้านกิจการไฟฟ้า (พิจารณาในแง่ของบริการสาธารณะที่จัดทำ ที่มีความสำคัญต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนมากกว่ากัน) แต่กลับถูกตั้งโดยกฎหมายระดับพระราชบัญญัติที่มีความถาวร มั่นคงและเป็นระบบมากกว่า ในขณะที่องค์กรกำกับดูแลด้านกิจการไฟฟ้า กลับถูกตั้งโดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีที่ ง่าย ต่อการเปลี่ยนแปลง ง่าย ต่อการคัดเลือกคนมาเป็นกรรมการ และ ง่าย ต่อการสั่งการครับ! ก็คงต้องรอดูกันต่อ ๆ ไปว่า อนาคตของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยโดย ปราศจาก องค์กรกำกับดูแล ที่ดี จะเป็นอย่างไรต่อไปและประชาชนจะ ได้ อะไรจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจครับ
ในสัปดาห์นี้ เรามีบทความใหม่หนึ่งบทความคือบทความเรื่อง "ปัญหาการสรรหาผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน" ที่เขียนโดย นาย สโรช สันตะพันธุ์ นิสิตชั้นปีที่ 4 ภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย และแนะนำ"วารสารศาลรัฐธรรมนูญ"ใหม่สองเล่ม ใน หนังสือตำราครับ
พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 25 กรกฎาคม 2548 ครับ
ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
