|
|
|
| |
 |
สำหรับวันจันทร์ที่ 15 ถึงวันอาทิตย์ที่ 28 กรกฎาคม 2556
คำพิพากษาศาลปกครองกรณีการบริหารจัดการน้ำ
เมื่อปลายเดือนมิถุนายนที่ผ่านมา ศาลปกครองกลางได้มีคำพิพากษาคดีหมายเลขดำที่ 940/2556 คดีหมายเลขแดงที่ 1025/2556 เกี่ยวกับการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและการดำเนินการต่อมาตามแผนแม่บทดังกล่าว ซึ่งผมเห็นว่า เรื่องนี้มีประเด็นที่น่าสนใจอยู่หลายประเด็น จึงได้นำมาเขียนไว้ในบทบรรณาธิการครั้งนี้
ในส่วนของข้อเท็จจริงนั้น เพื่อให้ได้ความสมบูรณ์ครบถ้วน จึงต้องขอนำเอา ข่าวศาลปกครอง ครั้งที่ 39/2556 มานำเสนอไว้ ณ ที่นี้โดยข่าวดังกล่าวมีรายละเอียดดังนี้ คือ
คดีนี้ผู้ฟ้องทั้งสี่สิบห้ารายฟ้องว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ซึ่งเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐที่มีหน้าที่และความรับผิดชอบในการจัดทำแผนแม่บทการจัดการทรัพยากรน้ำและการดำเนินการต่อมาตามแผนแม่บทดังกล่าว กระทำการที่เป็นการฝ่าฝืนต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 และพระราชบัญญัติสุขภาพแห่งชาติ พ.ศ.2550 และละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายดังกล่าวกำหนดให้ต้องปฏิบัติด้วยการไม่จัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการดำเนินการดังกล่าว ขอให้ศาลมีคำพิพากษาเพิกถอนแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำและให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ร่วมกันจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของ ประชาชนอย่างทั่วถึงและปฏิบัติหรือดำเนินการตามรัฐธรรมนูญและกฎหมายที่เกี่ยวข้องดังกล่าว ศาลได้กำหนดประเด็นที่ต้องวินิจฉัยรวม 3 ประเด็น และได้วินิจฉัยในแต่ละประเด็นดังนี้ ประเด็นที่หนึ่ง ผู้ฟ้องคดีทั้งสี่สิบห้ารายมีสิทธิฟ้องคดีนี้หรือไม่ ซึ่งศาลเห็นว่าผู้ฟ้องคดีที่ 1 เป็นนิติบุคคลที่มีวัตถุประสงค์เพื่อติดตามตรวจสอบแหล่งกำเนิดมลพิษที่เป็นต้นเหตุของปัญหาโลกร้อน และเหตุภาวะมลพิษต่างๆ ที่ก่อความเสียหายต่อบุคคล สัตว์ พืช ทรัพย์สิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และส่งเสริมสิทธิและหน้าที่ของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ ในการจัดการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติให้ใช้ประโยชน์ได้อย่างสมดุล ยั่งยืนและเกิดความมั่นคงทางนิเวศ และได้จดทะเบียนเป็นองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 เมื่อการฟ้องคดีนี้มีเหตุแห่งการฟ้องคดีเกี่ยวกับการดำเนินการของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ เป็นการกระทบต่อสิทธิประชาชนตามรัฐธรรมนูญในการจัดการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งอยู่ในวัตถุประสงค์หลักของผู้ฟ้องคดีที่ 1 ถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดีที่ 1 เป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหาย หรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยไม่อาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ สำหรับในส่วนของผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึง 45 นั้น เมื่อพิจารณาบทบัญญัติมาตรา 57 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่บัญญัติรองรับสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนของประชาขนชาวไทยไว้ แล้วเห็นว่าประชาชนชาวไทย ทุกคนซึ่งรวมทั้งผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึงที่ 45 เป็นผู้ทรงสิทธิดังกล่าว และผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึงที่ 45 มิได้โต้แย้งในเรื่องของกระบวนการในการคัดเลือกผู้ที่จะเข้ามาดำเนินโครงการตามแผนแม่บทอันเป็นการโต้แย้งอันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง แต่เป็นการโต้แย้งในเรื่องสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนที่เกี่ยวกับคุณภาพสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย และคุณภาพชีวิต อันเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม การพิจารณาถึงความเป็นผู้เสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองจึงต้องตีความอย่างกว้าง เมื่อผู้ฟ้องคดีดังกล่าวได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลโดยอ้างว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ไม่ปฏิบัติให้เป็นไปตามบทบัญญัติดังกล่าวอันเป็นการกระทำที่กระทบต่อสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนของผู้ฟ้องคดีที่ 2 ถึง 45 ย่อมถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีดังกล่าวเป็นผู้ที่ได้รับความเดือดร้อนเสียหายที่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ตามมาตรา 42 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 เช่นกัน
ประเด็นที่สอง การจัดทำแผนแม่บทการบริหารการจัดการทรัพยากรน้ำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 เป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายหรือเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือไม่อย่างไร ซึ่งศาลเห็นว่า เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่าในแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำได้มีการระบุรายละเอียดของแผนการดำเนินการที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชนในวงกว้างในหลายพื้นที่ เช่น มีการระบุไว้ในหัวข้อ 3.4.6 แผนงานกำหนดพื้นที่รับน้ำนองและมาตรการช่วยเหลือผู้ที่ได้รับผลกระทบจากการใช้พื้นที่เพื่อการรับน้ำที่มีแนวทางการดำเนินงานด้วยการกำหนดพื้นที่รับน้ำนองในเขตเจ้าพระยาตอนบนและเจ้าพระยาตอนล่าง ตั้งแต่เขื่อนหลักในพื้นที่ภาคเหนือ ตลอดจนสองฝั่งของลุ่มแม่น้ำเจ้าพระยาให้เป็นพื้นที่รับน้ำนอง และการใช้อำนาจทางปกครองในการดำเนินการตามแผนแม่บทดังกล่าว มีลักษณะจะเป็นการเปลี่ยนแปลงผังเมืองและกำหนดการเขตการใช้ประโยชน์ที่ดิน จึงมีลักษณะเป็น การวางผังเมือง และ การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ตามตัวอย่างที่กำหนดไว้ในมาตรา 57 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยโดยตรง แต่ยังไม่ปรากฏข้อเท็จจริงว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่1 และที่2 ได้ดำเนินการหรือมีแผนที่จะจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแต่อย่างใด ศาลจึงเห็นว่า ผู้ถูกฟ้องคดีที่1 และที่2 ละเลยต่อหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ต้องปฏิบัติที่ศาลมีอำนาจออกคำบังคับให้ผู้ถูกฟ้องคดีดังกล่าวปฏิบัติหน้าที่ได้ตามมาตรา 72 วรรคหนึ่ง (2) แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542
ประเด็นที่สาม ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติในการ ดำเนินการต่างๆ ต่อมาตามแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำหรือไม่ อย่างไร ซึ่งศาลเห็นว่า ศาลได้วินิจฉัยในประเด็นที่สองแล้วว่า ในการจัดทำแผนแม่บทดังกล่าว ผู้ถูกฟ้องคดดีทั้งสี่ละเลยต่อหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ดังนั้น กรณีนี้จึงต้องถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ละเลยต่อหน้าที่ตามมาตรา 57 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดไว้ด้วย และเมื่อพิจารณารายละเอียดของการดำเนินการตามข้อกำหนดและขอบเขตงาน (TOR) ตามโครงการเพื่อออกแบบและก่อสร้างระบบการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำอย่างยั่งยืนและระบบแก้ไขปัญหาอุทกภัยของประเทศไทยแล้วจะเห็นได้ว่า หากมีการดำเนินการตามโครงการดังกล่าวจริงย่อมต้องมีการใช้พื้นที่จำนวนหนึ่งในการก่อสร้าง ซึ่งบางส่วนเป็นพื้นที่ป่าไม้ บางส่วนเป็นที่ดินที่ประชาชนอยู่อาศัยและใช้ ประกอบอาชีพ ทำให้เข้าลักษณะเป็นโครงการหรือกิจกรรมที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อชุมชนอย่างรุนแรงทั้งด้านคุณภาพสิ่งแวดล้อมและทรัพยากรธรรมชาติ ซึ่งจะต้องมีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน รวมทั้งได้ให้องค์กรอิสระซึ่งประกอบด้วยผู้แทนองค์การเอกชนด้านสิ่งแวดล้อมและสุขภาพ และผู้แทนสถาบันอุดมศึกษาที่จัดการการศึกษาด้านสิ่งแวดล้อมหรือทรัพยากร ธรรมชาติหรือด้านสุขภาพให้ความเห็นประกอบก่อนมีการดำเนินการดังกล่าว
แม้ว่าเมื่อพิจารณาข้อกำหนดดังกล่าวในส่วนที่เกี่ยวกับรูปแบบของโครงการตามที่กำหนดไว้ในหัวข้อ 6 และขอบเขตงานหลักตามที่กำหนดไว้ในหัวข้อ 4 ของแต่ละ Module แล้วจะเห็นได้ว่า จะต้องมีการศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชนในชุมชน และจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียก่อน อันเป็นการแสดงเจตนาของผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ที่จะดำเนินการตามบทบัญญัติดังกล่าว แต่การที่ข้อกำหนดและขอบเขตงาน (TOR) ดังกล่าวกำหนดให้เป็นหน้าที่ของผู้รับจ้างในการศึกษาในด้านต่างๆและจัดให้มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้น นอกจากการดำเนินการดังกล่าวของผู้รับจ้างอาจเบี่ยงเบนหรือไม่ตรงกับความเป็น จริงเนื่องจากผู้รับจ้างดังกล่าวเป็นผู้ที่ได้ทำสัญญารับจ้างออกแบบและก่อสร้างกับรัฐไปแล้ว และเป็นปกติวิสัยในทางธุรกิจของผู้ประกอบการทั้งหลายที่ย่อมคำนึงถึงผลกำไรสูงสุดจากการประกอบการเป็นสำคัญ จึงย่อมประสงค์และอาจพยายามให้ผลการศึกษาดังกล่าวออกมาในลักษณะที่ให้มีการก่อสร้างต่างๆ ซึ่งกรณีดังกล่าวนอกจากจะทำให้เป็นที่ไม่มั่นใจในความถูกต้องและความน่าเชื่อถือของผลการดำเนินการแล้ว ยังเป็นการดำเนินการที่ไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของกฎหมายในการกำหนดให้มีการ ศึกษาและประเมินผลกระทบต่อคุณภาพสิ่งแวดล้อมและสุขภาพของประชาชน และการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยอีกด้วย โดยเฉพาะอย่างยิ่ง เมื่อพิจารณาประกอบกับระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548 ที่กำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการเป็นผู้ดำเนินการรับฟังความคิดเห็นตามระเบียบดังกล่าว
การที่ผู้ถูกฟ้องทั้งสี่ได้กำหนดข้อกำหนดและขอบเขตงานหรือ TOR ให้คำสัญญาเป็นผู้ดำเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ทั้งที่ตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวกำหนดให้เป็นหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่เป็นเจ้าของโครงการและคู่สัญญาที่ได้ทำสัญญาจ้างให้ทำการออกแบบและก่อสร้างไปแล้ว ย่อมถือได้ว่าเป็นผู้ที่มีส่วนได้ส่วนเสียโดยตรงในการศึกษาและจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้น เป็นกรณีที่ถือได้ว่า ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ซึ่งเป็นผู้ที่มีอำนาจหน้าที่ในการดำเนินการตามโครงการดังกล่าวละเลยต่อหน้าที่ตามที่มาตรา 67 วรรคสอง ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ต้องปฏิบัติ แม้ว่าในขณะที่ยื่นคำฟ้องรวมถึงระหว่างที่ศาลมีคำพิพากษาให้คดีนี้จะยังอยู่ ในขั้นตอนของการคัดเลือกผู้ที่จะมาเป็นคู่สัญญา และยังไม่มีการออกแบบและก่อสร้างจริงอันจะทำให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ต้องจัดให้มีการศึกษาและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเสียก่อนตามบัญญัติดังกล่าว แต่เมื่อได้มีข้อกำหนดและขอบเขตงาน (TOR) กำหนดไว้ชัดแจ้งว่า ให้คู่สัญญาเป็นผู้ดำเนินการในเรื่องนี้ จึงเป็นที่เล็งเห็นได้ว่า เมื่อมีการทำสัญญาขึ้นแล้วย่อมเกิดการกระทำที่ถือว่าผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ ละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติอย่างแน่แท้ และโดยที่การดำเนินการตามโครงการที่พิพาทเป็นกรณีที่ถือได้ว่ามีผลกระทบต่อประชาชนในวงกว้าง ประกอบกับรัฐบาลเห็นว่าเป็นกรณีที่มีความจำเป็นเร่งด่วน และมีการกำหนดกรอบระยะเวลาดำเนินการไว้แล้ว หากปล่อยให้ระยะเวลาล่วงเลยไปย่อมไม่เป็นประโยชน์แก่คู่กรณีทั้งสองฝ่ายและประชาชนทั่วไป จึงเป็นกรณีที่ศาลจะมีคำบังคับอย่างใดอย่างหนึ่งเพื่อให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติได้แล้ว
จึงพิพากษาให้ผู้ถูกฟ้องคดีทั้งสี่ปฏิบัติหน้าที่ตามมาตรา 57 วรรคสอง และมาตรา 67 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ด้วยการนำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำไปดำเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงตามเจตนารมณ์ของส่วนที่ 10 สิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน และดำเนินการอย่างหนึ่งอย่างใดให้มีการศึกษาและจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย ตามเจตนารมณ์ของส่วนที่ 12 สิทธิชุมชน ซึ่งอยู่ในหมวด 3 สิทธิเสรีภาพของปวงชนชาวไทยของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ทั้งนี้ ก่อนที่จะดำเนินการจ้างออกแบบและก่อสร้างในแต่ละแผนงาน (Module) คำขออื่นนอกจากนี้ให้ยก
อนึ่ง ตุลาการเสียงข้างน้อยสองท่านมีความเห็นแย้ง
ภายหลังจากที่ได้อ่านคำพิพากษาทั้งหมดจำนวน 67 หน้า ก็พบว่ามีประเด็นที่น่าสนใจอยู่ หลายประเด็นด้วยกัน แต่ในบทบรรณาธิการครั้งนี้จะขอนำมาเสนอเพียง 2 ประเด็นเท่านั้น
ประเด็นแรก คือประเด็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองนั้น ในเรื่องนี้มีผู้ฟ้องคดี 45 ราย ผู้ฟ้องคดีรายแรกคือ สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน ส่วนผู้ฟ้องคดีทั้งหมดอีก 44 ราย เป็นบุคคลธรรมดา ศาลมีความเห็นในเรื่องผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองว่า ผู้ฟ้องคดีรายแรกคือ สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน เป็นนิติบุคคลที่มีวัตถุประสงค์เพื่อติดตามตรวจสอบแหล่งกำเนิดมลพิษที่เป็นต้นเหตุของปัญหาโลกร้อน และเหตุภาวะมลพิษต่างๆ ที่ก่อความเสียหายต่อบุคคล สัตว์ พืช ทรัพย์สิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และส่งเสริมสิทธิและหน้าที่ของประชาชนตามรัฐธรรมนูญในการจัดการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติให้ใช้ประโยชน์ได้อย่างสมดุล ยั่งยืนและเกิดความมั่นคงทางนิเวศ และสมาคมดังกล่าวได้จดทะเบียนตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 เป็นองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ในเมื่อการฟ้องคดีดังกล่าวมีเหตุแห่งการฟ้องคดีเกี่ยวกับการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐ ผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทบสิทธิของประชาชนตามกฎหมายในการจัดการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งอยู่ในวัตถุประสงค์หลักของผู้ฟ้องคดีรายแรก จึงถือได้ว่า ผู้ฟ้องคดีรายแรกเป็นผู้ที่ได้รับความเสียหายหรืออาจเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้อันเนื่องจากการกระทำหรืองดเว้นการกระทำของหน่วยงานของรัฐผู้ถูกฟ้องคดี ผู้ฟ้องคดีรายแรกจึงเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลได้ ส่วนผู้ฟ้องคดีอีก 44 รายนั้น ผู้ฟ้องคดีอ้างว่าเป็นประชาชนชาวไทยที่มีหน้าที่เสียภาษีให้กับชาติ มีสิทธิหรือหน้าที่ตามกฎหมายรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติหรือให้การคุ้มครองไว้ ศาลเห็นว่า ผู้ฟ้องคดีทั้งหมดเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนเสียหายที่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้ โดยศาลปกครองได้กล่าวไว้ในคำพิพากษาว่า เนื่องจากมาตรา 57 แห่งกฎหมายรัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนของประชาชนชาวไทยไว้ ซึ่งประชาชนชาวไทยทุกคนรวมทั้งผู้ฟ้องคดีทั้ง 44 ราย เป็นผู้ทรงสิทธิดังกล่าว ผู้ฟ้องคดีทั้ง 44 รายได้โต้แย้งในเรื่องสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียนที่เกี่ยวกับกฎหมายสิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัยและคุณภาพชีวิตอันเป็นกรณีพิพาทเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม การพิจารณาถึงความเป็นผู้เสียหายที่จะมีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองจึงต้องตีความอย่างกว้าง เมื่อผู้ฟ้องคดีทั้ง 44 ราย ได้ยื่นฟ้องคดีต่อศาลปกครองโดยอ้างว่า หน่วยงานของรัฐผู้ถูกฟ้องคดีไม่ปฏิบัติตามกฎหมายอันเป็นการกระทำที่กระทบต่อสิทธิในข้อมูลข่าวสารและการร้องเรียน ย่อมถือได้ว่าผู้ฟ้องคดีทั้ง 44 ราย เป็นผู้ที่ได้รับความเดือนร้อนเสียหายที่มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลปกครองได้
ในประเด็นแรกนี้ ผมมีข้อสงสัยหลายประการเกี่ยวกับการเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองครับ หลายๆ คนอาจยังไม่ทราบว่า เมื่อวันที่ 4 กรกฎาคม 2554 ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่ 128 ตอนที่ 54ก หน้า 18-22 ได้เผยแพร่ คำแนะนำของประธานศาลปกครองสูงสุดในการดำเนินคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อม ซึ่งผมก็ไม่ทราบเหมือนกันว่าคำแนะนำดังกล่าวมีสถานะอย่างไร เท่าที่อ่านดูเหมือนกับเป็นเพียงคำแนะนำภายในที่ให้ตุลาการพิจารณาประกอบการดำเนินคดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมเท่านั้นเอง ข้อ 3 ของคำแนะนำดังกล่าว มีเนื้อความว่า ข้อ 3 คดีปกครองเกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมที่ส่งผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะ การพิจารณาถึงความเป็นผู้ได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายหรืออาจจะเดือดร้อนหรือเสียหายโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ที่จะเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีต่อศาลนั้น ควรพิจารณาในความหมายอย่างกว้าง โดยคำนึงถึงสิทธิชุมชน ชุมชนท้องถิ่น ชุมชนท้องถิ่นดั้งเดิม องค์กรเอกชน สมาคม นิติบุคคลหรือกลุ่มผลประโยชน์ที่มีส่วนได้เสียในเรื่องสิ่งแวดล้อม รวมทั้งบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพในการรวมกันเป็นสมาคม สหภาพ สหพันธ์ สหกรณ์ กลุ่มเกษตรกร องค์กรเอกชน องค์กรพัฒนาเอกชน หรือหมู่คณะอื่นด้วย.......
ผมไม่ทราบจริงๆ ว่า คำแนะนำดังกล่าวตุลาการศาลปกครองจะต้องยึดถือหรือปฏิบัติตามอย่างเคร่งครัดเหมือนบทบัญญัติในกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาของศาลปกครอง หรือระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2543 หรือไม่ แต่ที่แน่ๆ ก็คือ ผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองในเรื่องการบริหารจัดการน้ำนี้ศาลปกครองใช้การตีความอย่างกว้างตามคำแนะนำข้างต้นครับ
นอกจากนี้ ในส่วนของผู้ฟ้องคดีรายแรกคือ สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน ในบทบรรณาธิการครั้งที่ 319 เรื่อง เมื่อฝ่ายตุลาการสั่งให้ฝ่ายบริหารปลูกต้นไม้ ซึ่งได้เผยแพร่ไปเมื่อวันจันทร์ที่ 17 มิถุนายน ที่ผ่านมานี้เอง สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนก็เป็น หนึ่งในผู้ฟ้องคดีในเรื่องนั้นด้วย โดยศาลปกครองกลางเห็นว่าสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีเนื่องจากเป็นองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ธรรมชาติจดทะเบียนเป็นนิติบุคคลเอกชนตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์และได้รับการจดทะเบียนเป็นองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าด้วยการส่งเสริมละรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมแห่งชาติ การตัดโค่นต้นไม้ถือเป็นการละเมิดต่อวัตถุประสงค์การดำเนินกิจกรรมของสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน ในขณะที่เรื่องการบริการจัดการน้ำ ศาลปกครองกลางเห็นว่าเป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองเนื่องจาก เป็นนิติบุคคลที่มีวัตถุประสงค์เพื่อติดตามตรวจสอบแหล่งกำเนิดมลพิษที่เป็นต้นเหตุของปัญหาโลกร้อน และเหตุภาวะมลพิษต่างๆ ที่ก่อความเสียหายต่อบุคคล สัตว์ พืช ทรัพย์สิน ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และส่งเสริมสิทธิและหน้าที่ของประชาชนตามรัฐธรรมนูญในการจัดการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติให้ใช้ ประโยชน์ได้อย่างสมดุล ยั่งยืนและเกิดความมั่นคงทางนิเวศ และสมาคมดังกล่าวได้จดทะเบียนตามมาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม พ.ศ.2535 เป็นองค์กรเอกชนด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติ ในเมื่อการฟ้องคดีดังกล่าวมีเหตุแห่งการฟ้องคดีเกี่ยวกับการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐผู้ถูกฟ้องคดีเป็นการกระทบสิทธิของประชาชนตามกฎหมาย ในการจัดการด้านการคุ้มครองสิ่งแวดล้อมและอนุรักษ์ทรัพยากรธรรมชาติซึ่งอยู่ในวัตถุประสงค์หลักของผู้ฟ้องคดีรายแรก
จากคำพิพากษาทั้งสองจะเห็นได้ว่าแม้คดีทั้งสองจะเกี่ยวข้องกับ สิ่งแวดล้อม แต่ก็เป็น คนละเรื่อง กัน ศาลให้ความสำคัญกับวัตถุประสงค์ในการดำเนินงาน แบบครอบจักรวาล ของสมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อน จึงทำให้สมาคมต่อต้านสภาวะโลกร้อนกลายเป็น ผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองด้านสิ่งแวดล้อมแบบถาวร การตีความในลักษณะนี้โดยไม่มีเกณฑ์อื่นมาประกอบ เช่น เป็นผู้ได้รับผลกระทบจากโครงการไม่ว่าจะเป็นผู้อาศัยอยู่ในพื้นที่หรือเป็นผู้ได้รับผลกระทบโดยอ้อมจากโครงการ ก็จะทำให้องค์กรลักษณะนี้เป็น อำนาจใหม่ ที่ในวันข้างหน้าหากใครได้อำนาจใหม่นี้ไปครองก็จะสามารถ หยุด หรือ ยับยั้ง การดำเนินกิจกรรมต่างๆ ของฝ่ายปกครองได้ไม่ยากนัก
ในส่วนของผู้ฟ้องคดีอีก 44 ราย ยิ่งแล้วใหญ่ การที่ศาลยอมรับว่าประชาชนชาวไทยที่มีหน้าที่เสียภาษีให้กับชาติ มีสิทธิหรือหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยบัญญัติหรือให้การคุ้มครองไว้ เป็นผู้มีสิทธิฟ้องคดีปกครองด้านสิ่งแวดล้อมได้ โดยไม่ได้มีส่วนได้เสียกับเรื่องที่มาฟ้อง ในวันข้างหน้าจะเกิดปัญหาใหญ่ตามมาอย่างหลีกเลี่ยงไม่ได้เป็นแน่
ประเด็นต่อมาคือประเด็นเกี่ยวกับการจัดทำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำนั้น ผู้ฟ้องคดีเห็นว่า แผนแม่บทดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากในการจัดทำแผนแม่บทนั้น รัฐไม่ได้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างแท้จริงก่อนการดำเนินการอันขัดต่อมาตรา 57 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่ว่า
มาตรา 57 บุคคลย่อมมีสิทธิได้รับข้อมูล คำชี้แจง และเหตุผลจากหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น ก่อนการอนุญาตหรือการดำเนินโครงการหรือกิจกรรมใดที่อาจมีผลกระทบต่อคุณภาพ สิ่งแวดล้อม สุขภาพอนามัย คุณภาพชีวิต หรือส่วนได้เสียสำคัญอื่นใดที่เกี่ยวกับตนหรือชุมชนท้องถิ่น และมีสิทธิแสดงความคิดเห็นของตนต่อหน่วยงานที่เกี่ยวข้องเพื่อนำไปประกอบการ พิจารณาในเรื่องดังกล่าว การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน ให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนดำเนินการ
ในประเด็นนี้ ศาลปกครองได้ตีความวรรคสองของมาตรา 57 ที่เกี่ยวกับ การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์การวางผังเมือง การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และการออกกฎที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน ให้รัฐจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ในความหมายอย่างกว้างซึ่งศาลปกครองเห็นว่า เมื่อพิจารณาจากรายละเอียดในแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ เห็นว่ามีลักษณะจะเป็นการเปลี่ยนแปลงผังเมืองและกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน จึงต้องเป็นไปตามมาตรา 57 แห่งรัฐธรรมนูญที่จะต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการดำเนินการ เมื่อปรากฏข้อเท็จจริงว่ายังไม่มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการจัดทำแผนแม่บท จึงเป็นการละเลยต่อหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ศาลมีอำนาจออกคำบังคับกับผู้ถูกฟ้องคดีปฏิบัติด้วยการนำแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำไปดำเนินการจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงตามมาตรา 57 วรรคสอง และมาตรา 67 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญก่อนที่จะดำเนินการจ้างออกแบบและก่อสร้างในแต่ละแผนงาน
ปัญหาอยู่ที่ว่า แผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำนั้นมีสถานะอย่างไร ซึ่งจากการอ่านดูข้อเท็จจริงที่ปรากฏอยู่ในคำพิพากษานั้น แผนแม่บทดังกล่าวมีสาระสำคัญเป็นการกำหนดแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งประเทศโดยดำเนินการในระดับลุ่มน้ำและครอบคลุมทุกลุ่มน้ำในประเทศตั้งแต่พื้นที่ต้นน้ำ กลางน้ำ ปลายน้ำ โดยการมีส่วนร่วมของผู้เกี่ยวข้องทุกภาคส่วน ประกอบด้วย 8 แผนงาน คือ (1) แผนงานฟื้นฟูและอนุรักษ์ป่าและระบบนิเวศ (2) แผนงานบริหารจัดการเขื่อนเก็บน้ำหลักและการจัดทำแผนบริหารจัดการน้ำของประเทศประจำปี (3) แผนงานฟื้นฟูและปรับปรุงประสิทธิภาพสิ่งก่อสร้างเดิมหรือตามแผนที่วางไว้ (4) แผนงานพัฒนาคลังข้อมูล ระบบพยากรณ์ และเตือนภัย (5) แผนงานเผชิญเหตุเฉพาะพื้นที่ (6) แผนงานกำหนดพื้นที่รับน้ำนองและมาตรการเยียวยา (7) แผนงานปรับปรุงองค์กรเพื่อบริหารจัดการน้ำ และ (8) แผนงานสร้างความเข้าใจ การยอมรับ และการมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการอุทกภัยขนาดใหญ่ของทุกภาคส่วน ซึ่งผู้ฟ้องคดีทั้ง 45 รายเห็นว่า แผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย เนื่องจากในการจัดทำแผนดังกล่าวรัฐไม่ได้จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการดำเนินการ อันขัดต่อมาตรา 57 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย โดยมิได้กล่าวอ้างหรือปรากฏข้อเท็จจริงในสำนวนคดีว่ามีเหตุแห่งความไม่ชอบด้วยกฎหมายในประการใด กรณีจึงมีประเด็นที่จะต้องพิจารณาแต่เพียงว่า แผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเป็นกรณีที่ต้องตามมาตรา 57 วรรคสองของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่รัฐจะต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความเห็นของประชาชนโดยทั่วถึงก่อนดำเนินการหรือไม่ อย่างไร ซึ่งเมื่อพิจารณาแผนแม่บทดังกล่าวประกอบกับมาตรา 57 แห่งรัฐธรรมนูญแล้วจะเห็นได้ว่าสถานะของแผนแม่บทการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำนั้นไม่ได้เป็น การวางแผนพัฒนาสังคม เศรษฐกิจ การเมือง และวัฒนธรรม การเวนคืนอสังหาริมทรัพย์ การวางผังเมือง การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน และการออกกฎหมายที่อาจมีผลกระทบต่อส่วนได้เสียสำคัญของประชาชน ที่รัฐจะต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการดำเนินการ แต่เท่าที่ดูจากที่ปรากฎอยู่ในคำพิพากษา แผนแม่บทเป็นเพียงการกำหนดโครงการของรัฐที่จะทำเพื่อแก้ปัญหาอุทกภัยที่อาจเกิดขึ้นในอนาคตได้ การที่ศาลปกครองให้ความเห็นว่าแผนแม่บทมีลักษณะจะเป็นการเปลี่ยนแปลงผังเมืองและกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน อันมีลักษณะเป็น การวางผังเมือง และ การกำหนดเขตการใช้ประโยชน์ในที่ดิน ตามมาตรา 57 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญที่ต้องจัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึงก่อนการดำเนินการ จึงเป็นการ ตีความ ถ้อยคำในมาตรา 57 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญอย่างกว้าง การตีความในลักษณะดังกล่าวจะทำให้กระทบต่อการดำเนินการต่างๆ ของรัฐเองในวันข้างหน้า แม้การกระทำของรัฐนั้นจะเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติและประชาชนโดยส่วนรวมก็ตาม
เนื่องจากเนื้อที่สำหรับการเขียนบทบรรณาธิการถูกจำกัดโดยเนื้องที่ จึงทำให้ผมนำประเด็นที่น่าสนใจที่ปรากฏอยู่ในคำพิพากษาศาลปกครองกรณีการบริหารจัดการน้ำมานำเสนอได้เพียง 2 ประเด็น ซึ่งทั้ง 2 ประเด็นนั้น หากไม่พิจารณาถึงผลของคำพิพากษา ดังกล่าวซึ่งอาจถูกใจหรือไม่ถูกใจบางคนหรือบางกลุ่ม แต่วิธีการและเหตุผลที่นำไปสู่ผลเช่นว่านั้นได้สร้างความวิตกกังวลให้กับคนจำนวนไม่น้อย การที่ศาลตีความกว้างในแง่มุมหนึ่งอาจจะดูดีเพราะศาลตั้งใจช่วยประชาชน แต่ในอีกแง่มุมหนึ่งนั้นอาจเป็นการตีความเพื่อขยายอำนาจในการตรวจสอบฝ่ายปกครองให้มากขึ้นจนน่าเป็นห่วงว่า ในวันข้างหน้าฝ่ายปกครองจะทำอะไรไม่ได้เลยเพราะทุกอย่างที่จะทำต้องถูกศาลปกครองตรวจสอบก่อนทั้งๆ ที่เรื่องเหล่านั้นเป็นประโยชน์ต่อประชาชนจำนวนมาก แต่ไปขัดประโยชน์คนจำนวนหนึ่งซึ่งอาศัยช่องทางของศาลปกครองเข้ามาระงับยับยั้งการดำเนินการของฝ่ายปกครองหรือทำให้การดำเนินการของฝ่ายปกครองต้องล่าช้าออกไปครับ
ในสัปดาห์นี้ เรามีบทความมานำเสนอเพียงบทความเดียวคือบทความเรื่อง "การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครอง" ที่เขียนโดย คุณศุภวัฒน์ สิงห์สุวงษ์ นักกฎหมายกฤษฎีกาชำนาญการ สำนักกฎหมายปกครอง สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความไว้ ณ ที่นี้
พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 29 กรกฎาคม 2556 ครับ
ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
