| ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาล ตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ |
 |
|
|
| นาย ไกรพล อรัญรัตน์
นิสิตชั้นปีที่ ๔ คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย |
|
|
|
|
|
|
|
|
| |
 |
บทนำ
เทศบาล เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งที่ถูกจัดตั้งขึ้นมาบนพื้นฐานของแนวคิด
ในการกระจายศูนย์อำนาจการปกครอง จากเดิมที่ส่วนกลางดำเนินการปกครอง เปลี่ยนเป็นให้อำนาจในการปกครองตกอยู่แก่บรรดาประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆเอง โดยที่ส่วนกลางจะลดบทบาทหน้าที่ของตนลงไปจากเดิมที่ปกครองเองทั้งหมดทั่วราชอาณาจักร เหลือเพียงการกำกับดูแลบรรดาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายอยู่ห่างๆเท่านั้น เพื่อให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระ มีเจตจำนงอิสระอย่างแท้จริงในการเลือกสิ่งที่ดีที่สุดให้กับตน ไม่ว่าจะเป็นการเลือกผู้บริหารท้องถิ่น หรือผู้แทนในสภาท้องถิ่นด้วยตัวเอง
หลักเรื่องความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนี้ ได้ปรากฎอยู่ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ อย่างชัดเจนในมาตรา ๒๘๑ และมาตรา ๒๘๒ ดังนั้นจึงทำให้เข้าใจได้อย่างแจ้งชัดว่า เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ต้องการให้ความเป็นอิสระแก่ประชาชนในท้องถิ่นที่จะปกครองและกำหนดความเป็นไปของท้องถิ่นตนเอง ภายใต้การกำกับดูแลของส่วนกลางเท่าที่จำเป็นเท่านั้น
อย่างไรก็ตาม จากการศึกษาเบื้องต้นพบว่า มาตรการทางกฎหมายที่ให้อำนาจแก่ส่วนกลางในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลในปัจจุบันนั้นมีลักษณะที่ เกินกว่าจำเป็น มากพอสมควรเลยทีเดียว ซึ่งในประเด็นนี้ ข้าพเจ้าเห็นว่าเป็นเรื่องที่มีความสำคัญอย่างยิ่งยวด เพราะถ้าหากอำนาจของส่วนกลางตามที่กฎหมายกำหนดเอาไว้ มีลักษณะที่กระทบถึงเจตจำนงของประชาชนในท้องถิ่น ก็เท่ากับว่าหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่บัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญถูกกระทบด้วยโดยตรง และทำให้เกิดความขัดแย้งกันระหว่างบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและบทบัญญัติในกฎหมายลำดับรอง
ประเด็นเรื่องมาตรการทางกฎหมายที่ส่วนกลางใช้ในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๘๖ นั้น จะเป็นประเด็นหลักที่ข้าพเจ้ามุ่งทำการศึกษาในรายงานการวิจัยฉบับนี้ว่ามีความเหมาะสมและสอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ แล้วหรือไม่ รวมทั้งนำเสนอความคิดเห็นและข้อเสนอแนะอีกด้วย
ทั้งนี้ ในการนำเสนอรายงานการศึกษาวิจัยเรื่อง ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ กับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลตาม
พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ฉบับนี้ ข้าพเจ้าขอนำเสนอโดยแยกออกเป็น ๕ หัวข้อดังนี้
๑.) แนวคิดในการกระจายอำนาจและการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
๒.) เทศบาลและอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารเทศบาล
๓.) ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาล
๔.) มาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศ
๕.) บทสรุปและข้อเสนอแนะ
๑.) แนวคิดในการกระจายอำนาจและการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น
ก่อนที่เราจะทำความเข้าใจในประเด็นอื่น จำเป็นที่จะต้องมีความเข้าใจพื้นฐานเกี่ยวกับแนวคิดในการกระจายอำนาจและการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเสียก่อนว่ามีหลักการอย่างไร เพราะแนวคิดในการกระจายอำนาจถือเป็นแนวคิดอันเป็นรากฐานที่ทำให้เกิดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน
เดิมทีเดียว อำนาจในการบริหารปกครองประเทศนั้นอยู่ภายใต้การดำเนินการของราชการส่วนกลางอันได้แก่ กระทรวง ทบวง กรม อย่างเบ็ดเสร็จเด็ดขาด มีผลทำให้การตัดสินใจดำเนินกิจกรรมหรือนโยบายสาธารณะอย่างใดๆภายในประเทศ มาจากส่วนกลางทั้งสิ้น ซึ่งรูปแบบการจัดโครงสร้างการปกครองลักษณะนี้เราเรียกกันว่าการปกครองแบบรวมศูนย์อำนาจ อย่างไรก็ตาม เมื่อเวลาผ่านไประยะหนึ่งก็เกิดปัญหาขึ้นมาว่า อาณาเขตที่อยู่ภายใต้การปกครองของส่วนกลางนั้น มีพื้นที่กว้างใหญ่ไพศาลมาก ทำให้การปกครองดูแลของส่วนกลางทำได้ไม่ทั่วถึง จึงเกิดแนวความคิดที่จะให้ส่วนกลางส่งตัวแทนของตนออกไปปกครองประจำตามพื้นที่ต่างๆตลอดอาณาเขตของประเทศ โดยรับคำบังคับบัญชาโดยตรงจากส่วนกลาง เพื่อให้การปกครองดูแลเป็นไปอย่างทั่วถึงทุกพื้นที่และมีความรวดเร็วกว่าเก่า ซึ่งการปกครองในรูปแบบที่พัฒนาขึ้นมานี้เรียกว่าการปกครองแบบแบ่งอำนาจ
ถึงกระนั้นก็ตาม การปกครองแบบแบ่งอำนาจก็ยังเป็นรูปแบบการปกครองโดยคำบังคับบัญชาของส่วนกลางอยู่ดี การดำเนินการต่างๆ รวมถึงการเลือกตัวผู้ปกครองก็ยังมาจากส่วนกลางเป็นหลัก ทำให้บางครั้งการตัดสินใจดำเนินกิจการใดๆ ไม่เป็นไปตามความต้องการหรือเจตนารมณ์ที่แท้จริงของประชาชนในพื้นที่ จึงนำมาซึ่งแนวคิดในการกระจายอำนาจในการปกครองไปให้กับประชาชนในท้องถิ่นต่างๆทั่วประเทศ ทำการปกครองตนเองโดยไม่ต้องรับคำสั่งจากส่วนกลาง รวมถึงให้อำนาจประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆตัดสินใจที่จะกระทำการใดหรือไม่กระทำการใดได้ด้วยตนเอง ทั้งนี้ เพื่อให้เกิดความรวดเร็วในการดำเนินกิจการสาธารณะต่างๆรวมถึงเพื่อให้การปกครองเป็นไปตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นมากที่สุด ซึ่งการปกครองในลักษณะหลังที่กล่าวมานี้เรียกว่าการปกครองแบบ กระจายอำนาจ นั่นเอง
สำหรับอำนาจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้รับมาจากการกระจายอำนาจทางปกครองของส่วนกลางนั้น หากพิจารณาว่าเดิมทีเดียว ส่วนกลางเป็นผู้ใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร และอำนาจตุลาการแต่เพียงผู้เดียว องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็ได้รับการกระจายมาซึ่งอำนาจนิติบัญญัติ และอำนาจบริหารเท่านั้น แต่ในส่วนของอำนาจตุลาการ ไม่ได้มีการกระจายมาให้กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่อย่างใด ซึ่งเราสามารถสังเกตได้จากที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทุกรูปแบบจะมีผู้บริหารท้องถิ่นทำหน้าที่กำหนดนโยบาย และมีสภาท้องถิ่นทำหน้าที่ออกกฎหมายเท่านั้น หาได้มีศาลประจำท้องถิ่นที่เป็นอิสระจากส่วนกลางไม่ ดังนั้นอำนาจที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถใช้ได้อย่างมีอิสระก็คือ อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ นั่นเอง
อย่างไรก็ตาม แม้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอิสระในการใช้อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติ แต่ก็หาได้มีอิสระปราศจากการควบคุมดูแลจากส่วนกลางอย่างเด็ดขาด เพราะการใช้อำนาจบริหารและอำนาจนิติบัญญัติขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยังคงต้องอยู่ภายใต้การ กำกับดูแล ของส่วนกลางอยู่นั่นเอง เพื่อรักษาความเป็นเอกภาพในการปกครองประเทศ ดังคำกล่าวของท่านปรีดี พนมยงค์ ที่ว่า ....แม้การปกครองส่วนท้องถิ่นจะให้เสรีภาพแก่ท้องถิ่นนั้นโดยมากที่สุดก็ดี แต่รัฐบาลก็จำเป็นที่จะต้องควบคุมดูแลเทศบาลนั้น การจะตัดอิสรภาพให้ไปอยู่ในอำนาจและหน้าที่ของเทศบาลหรือท้องถิ่นโดยที่ไม่มีการกำกับดูแล ก็เท่ากับแยกประเทศสยามออกเป็นส่วนเล็กส่วนน้อย เหตุฉะนั้น ไม่ว่าประเทศใดที่มีการปกครองแบบเทศบาลเจริญถึงขีดสุดแล้วก็ตาม อำนาจของประเทศที่จะต้องควบคุมดูแลเทศบาลนั้นยังคงมีอยู่เสมอ[1]
จะเห็นได้ว่ามาตรการทางกฎหมายหรืออำนาจที่ส่วนกลางใช้ในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น มีความสำคัญเป็นอย่างมาก เพราะจะเป็นเครื่องชี้วัดว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระมากน้อยเพียงไร และสอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยหรือไม่ กล่าวคือ ถ้าหากกฎหมายกำหนดมาตรการกำกับดูแลที่มีความเข้มข้นจนกระทบเจตจำนงของประชาชนในท้องถิ่นก็แสดงว่าท้องถิ่นนั้นไม่มีความเป็นอิสระเท่าที่ควร ในทางกลับกันถ้ากฎหมายกำหนดมาตรการกำกับดูแลที่ไม่มีประสิทธิภาพก็จะทำให้ท้องถิ่นมีอิสระมากจนเกินไป ซึ่งจะทำให้เกิดความเสี่ยงในการบริหารปกครององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และอาจทำให้การปกครองประเทศขาดไร้ซึ่งเอกภาพในที่สุด ดังนั้น จึงถือเป็นความท้าทายอย่างมากที่เราจะต้องกำหนดมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีความเหมาะสม ไม่มากหรือน้อยจนเกินไป ดังที่ ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ ได้กล่าวเอาไว้ว่า .....ไม่มีเสรีภาพที่ไหนที่ปราศจากความเสี่ยง ความเสี่ยงในการบริหารงานที่ไม่มีความสมบูรณ์ในตัวเองจึงเป็นราคาที่จะต้องจ่ายเพื่อแลกเปลี่ยนกับเสรีภาพของผู้มีส่วนได้เสียที่จะบริหารงานกิจการของตนด้วยตนเอง อย่างไรก็ตาม ความเสี่ยงนี้ไม่ควรมีปริมาณที่มากเกินควร ความสมบูรณ์จะเกิดขึ้นก็ต่อเมื่อเราเห็นว่าการให้ส่วนกลางหรือผู้แทนของส่วนกลางเข้าบริหารท้องถิ่นแล้ว จะเกิดสภาพที่ไม่เหมาะสมขึ้น[2]
เทศบาลก็เป็นหนึ่งในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งที่ได้รับการกระจายอำนาจมาจากส่วนกลาง จึงต้องอยู่ภายใต้หลักความเป็นอิสระและหลักการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจากส่วนกลางด้วย
๒.) เทศบาลและอำนาจหน้าที่ของฝ่ายบริหารเทศบาล
องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยที่ตั้งขึ้นภายใต้แนวคิดในการกระจายอำนาจตามที่กล่าวมาแล้วนั้น มีทั้งสิ้น ๕ รูปแบบได้แก่ องค์การบริหารส่วนจังหวัด, องค์การบริหารส่วนตำบล, เทศบาล, กรุงเทพมหานคร และ เมืองพัทยา ซึ่งแต่ละรูปแบบก็จะมีโครงสร้างภายในองค์กรที่คล้ายคลึงกัน กล่าวคือ มีผู้บริหารท้องถิ่น (ใช้อำนาจบริหาร) ทำหน้าที่บริหารปกครองท้องถิ่น และมีสภาท้องถิ่น (ใช้อำนาจนิติบัญญัติ) ทำหน้าที่ในการออกข้อบัญญัติท้องถิ่น รวมถึงควบคุมการทำงานของผู้บริหารท้องถิ่นด้วย
สำหรับเทศบาลนั้น เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบหนึ่งที่จัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ โดยในมาตรา ๗ ของพระราชบัญญัติฉบับดังกล่าวได้ทำการบัญญัติถึงการจัดตั้งเทศบาลเอาไว้ดังต่อไปนี้
มาตรา ๗ เมื่อท้องถิ่นใดมีสภาพอันสมควรยกฐานะเป็นเทศบาล ให้จัดตั้งท้องถิ่นนั้น ๆ เป็นเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร ตามพระราชบัญญัตินี้
ให้เทศบาลเป็นทบวงการเมือง มีอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัตินี้และกฎหมายอื่น
บทบัญญัติดังกล่าว นอกจากจะเป็นบทบัญญัติสำคัญเกี่ยวกับการจัดตั้งเทศบาลแล้วนั้น ยังเป็นบทบัญญัติที่ทำให้เราสามารถอนุมานความหมายของเทศบาลได้ว่า เทศบาล หมายถึง ท้องถิ่นในเขตราชอาณาจักรไทยที่มีสภาพอันสมควรที่จะยกฐานะเป็นเทศบาล
พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ได้ทำการแบ่งประเภทของเทศบาลออกเป็น ๓ ประเภทด้วยกันได้แก่ เทศบาลตำบล, เทศบาลเมือง และเทศบาลนคร ซึ่งการจะจัดตั้งเทศบาลเป็นประเภทใดประเภทหนึ่งนั้น จะต้องมีประกาศกระทรวงมหาดไทยทำการยกฐานะเป็นเทศบาลตำบล เทศบาลเมือง หรือเทศบาลนคร อย่างใดอย่างหนึ่งเสียก่อน ตามที่กำหนดเอาไว้ในพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๙, ๑๐ และ ๑๑ ดังนี้
มาตรา ๙ เทศบาลตำบล ได้แก่ ท้องถิ่นซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะขึ้นเป็นเทศบาลตำบล ประกาศกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ระบุชื่อและเขตเทศบาลไว้ด้วย
มาตรา ๑๐ เทศบาลเมือง ได้แก่ ท้องถิ่นอันเป็นที่ตั้งศาลากลางจังหวัด หรือท้องถิ่นชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต่หนึ่งหมื่นคนขึ้นไป ทั้งมีรายได้พอควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามพระราชบัญญัตินี้ และซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลเมือง ประกาศกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ระบุชื่อและเขตของเทศบาลไว้ด้วย
มาตรา ๑๑เทศบาลนคร ได้แก่ ท้องถิ่นชุมนุมชนที่มีราษฎรตั้งแต่ห้าหมื่นคนขึ้นไป ทั้งมีรายได้พอควรแก่การที่จะปฏิบัติหน้าที่อันต้องทำตามพระราชบัญญัตินี้ และซึ่งมีประกาศกระทรวงมหาดไทยยกฐานะเป็นเทศบาลนคร ประกาศกระทรวงมหาดไทยนั้นให้ระบุชื่อและเขตของเทศบาลไว้ด้วย
สำหรับองค์การภายในเทศบาลนั้น พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๑๔ ได้ทำการแบ่งเอาไว้ว่าองค์การของเทศบาลนั้นให้ประกอบไปด้วย สภาเทศบาล และนายกเทศมนตรี โดยทั้ง ๒ องค์การนี้ มีที่มีจากการเลือกตั้งโดยตรงจากประชาชนภายในท้องถิ่นของเทศบาลนั้นๆ ทั้งนี้ เพื่อให้ประชาชนในเทศบาลมีความเป็นอิสระในการเลือกผู้ปกครองตนเอง อนึ่ง ในที่นี้ข้าพเจ้าขอกล่าวถึงเฉพาะฝ่ายบริหารของเทศบาล คือนายกเทศมนตรีเป็นหลัก
อำนาจหน้าที่ของนายกเทศมนตรีนั้น กำหนดเอาไว้โดยตรงในมาตรา ๔๘ เตรส ดังนี้คือ
มาตรา ๔๘ เตรส นายกเทศมนตรีมีอำนาจหน้าที่ ดังต่อไปนี้
(๑)กำหนดนโยบายโดยไม่ขัดต่อกฎหมาย และรับผิดชอบในการบริหารราชการของเทศบาลให้เป็นไปตามกฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ เทศบัญญัติ และนโยบาย
(๒) สั่ง อนุญาต และอนุมัติเกี่ยวกับราชการของเทศบาล
(๓) แต่งตั้งและถอดถอนรองนายกเทศมนตรี ที่ปรึกษานายกเทศมนตรี และเลขานุการนายกเทศมนตรี
(๔) วางระเบียบเพื่อให้งานของเทศบาลเป็นไปด้วยความเรียบร้อย
(๕) รักษาการให้เป็นไปตามเทศบัญญัติ
(๖) ปฏิบัติหน้าที่อื่นตามที่กฎหมายบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัตินี้และกฎหมายอื่น
นอกจากนี้ นายกเทศมนตรียังต้องดำเนินการให้เป็นไปตามหน้าที่ของเทศบาล ตามที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ กำหนดเอาไว้ในมาตรา ๕๐, ๕๑, ๕๓, ๕๔, ๕๖ และ ๕๗ อีกด้วย ยกตัวอย่างเช่น การรักษาความสงบเรียบร้อยของประชาชน, การรักษาความสะอาดในบริเวณพื้นที่สาธารณะ, จัดหาน้ำสะอาดให้ประชาชนใช้ หรือ ป้องกันระงับโรคติดต่อ เป็นต้น โดยการใช้อำนาจตามที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ บัญญัติเอาไว้นั้น นายกเทศมนตรีสามารถใช้ได้โดยอิสระ ไม่ต้องฟังคำบังคับบัญชาจากส่วนกลางเลยแม้แต่น้อย ซึ่งหลักการดังกล่าวนี้ก็สอดคล้องกันกับหลักการกระจายอำนาจและการให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั่นเอง
จากที่กล่าวมาข้างต้น ทำให้เราทราบถึงข้อมูลพื้นฐานของเทศบาล และที่สำคัญคือทำให้ทราบว่านายกเทศมนตรีซึ่งเป็นผู้ใช้อำนาจบริหารเทศบาล มีอำนาจหน้าที่ที่เป็นอิสระปราศจากการบังคับบัญชาจากส่วนกลางโดยสิ้นเชิง
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้ว่าการบริหารปกครองเทศบาลนั้น นายกเทศมนตรีจะมีอิสระโดยไม่ต้องฟังคำบังคับบัญชาจากส่วนกลางก็ตามที แต่ส่วนกลางก็ยังคงเข้ามามีบทบาทกับการบริหารปกครองเทศบาลอยู่นั่นเอง โดยการเข้ามามีบทบาทกับการบริหารปกครองเทศบาลของส่วนกลางนั้น อยู่ในรูปแบบของการ กำกับดูแล ซึ่งมาตรการในการกำกับดูแลนี้ หากมีลักษณะที่เกินเลย ก็อาจมีผลกระทบโดยตรงต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้
๓.) ความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาล
ความเป็นอิสระในการใช้อำนาจบริหารของนายกเทศมนตรีนั้น แสดงออกอย่างชัดเจนจากการที่นายกเทศมนตรีเป็นผู้ที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาล มิได้มีองค์กรใดองค์กรหนึ่งแต่งตั้งขึ้นมา และที่จสำคัญนายกเทศมนตรีสามารถใช้อำนาจในการบริหารปกครองเทศบาลได้โดยอิสระปราศจากการบังคับบัญชาและการแทรกแซงจากส่วนกลาง ซึ่งหลักการดังกล่าวนี้เป็นสิ่งที่สอดคล้องกันกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามที่บัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๑ และมาตรา ๒๘๒ ดังนี้
มาตรา ๒๘๑ ภายใต้บังคับมาตรา ๑ รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น และส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะ และมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ไขปัญหาในพื้นที่
ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ
มาตรา ๒๘๒ การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยต้องเป็นไปเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้
ในการกำกับดูแลตามวรรคหนึ่ง ให้มีการกำหนดมาตรฐานกลางเพื่อเป็นแนวทางให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเลือกไปปฎิบัติได้เอง โดยคำนึงถึงความเหมาะสมและความแตกต่างในระดับของการพัฒนาและประสิทธิภาพในการบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในแต่ละรูปแบบโดยไม่กระทบต่อความสามารถในการตัดสินใจดำเนินงานตามความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รวมทั้งจัดให้มีกลไกการตรวจสอบการดำเนินงานโดยประชาชนเป็นหลัก
ความเป็นอิสระของการปกครองส่วนท้องถิ่นมีได้ในกรณีต่างๆดังต่อไปนี้คือ[3]
(ก) ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นของตน ได้แก่ การ
ที่รัฐมอบอำนาจให้แก่องค์กรส่วนท้องถิ่นที่จะมีอิสระในการกำหนดนโยบายเกี่ยวกับการปกครองท้องถิ่นหรือการบริหารท้องถิ่นเพื่อให้เกิดความคล่องตัวในการดำเนินงานและเพื่อจัดทำบริการสาธารณะที่ดีและเหมาะสมกับความต้องการของประชาชนในท้องถิ่น
(ข) ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคล การบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็น
เครื่องชี้วัดถึงความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น การมีอำนาจบริหารงานบุคคลขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หมายถึงการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีอำนาจปกครองและบังคับบัญชาพนักงานของตน กล่าวคือ มีอำนาจกำหนดตำแหน่ง สรรหาบุคคลมาดำรงตำแหน่ง จัดการเกี่ยวกับเงื่อนไขในการทำงานตลอดจนให้คุณให้โทษพนักงาน รวมทั้งให้สิทธิประโยชน์เมื่อพ้นจากงาน ความเป็นอิสระในการบริหารงานบุคคลดังกล่าวมาแล้ว หากเป็นไปได้ดีและมีประสิทธิภาพก็จะทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถปฏิบัติภารกิจได้อย่างประสบผลสำเร็จ
(ค) ความเป็นอิสระด้านการเงินและการคลัง เนื่องจากภารกิจสำคัญขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นคือ
การจัดทำบริการสาธารณะ ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงจำเป็นต้องมีเงินมาเพื่อใช้จ่ายและดำเนินการ ซึ่งหากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่มีอำนาจในการจัดหาเงินมาใช้จ่าย ก็จะต้องรอรับการจัดสรรเงินจากส่วนกลางซึ่งจะส่งผลทำให้ความเป็นอิสระด้านการเงินขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่อาจเกิดขึ้นได้ เพราะเมื่อส่วนกลางได้จัดสรรเงินมาให้ก็จะต้องเข้าไปควบคุมตรวจสอบการใช้จ่ายเงินซึ่งก็จะเกิดผลกระทบต่อการดำเนินกิจกรรมต่างๆขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับหนึ่ง ดังนั้น ความเป็นอิสระทางด้านการเงินและการคลังจึงได้แก่การที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีงบประมาณและรายได้เป็นของตนเอง โดยมีอำนาจในการใช้จ่ายเงินเหล่านั้นได้อย่างอิสระพอสมควร ซึ่งจะส่งผลให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถดำเนินกิจการต่างๆได้ด้วยตนเอง
ส่วนการที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีงบประมาณและรายได้เป็นของตนได้เองได้นั้นก็จะต้องได้รับมอบอำนาจในการจัดเก็บภาษีบางประเภทจากรัฐ เพราะองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่สามารถเก็บภาษีจากประชาชนได้โดยตรง
ที่กล่าวมานี้เป็นการอธิบายถึงหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญข้างต้นได้บัญญัติรับรองเอาไว้โดยชัดแจ้ง ( ในการศึกษาวิจัยครั้งนี้ ข้าพเจ้าขอมุ่งเน้นไปที่ความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบายที่เกี่ยวข้องกับการปกครองส่วนท้องถิ่นของตน เป็นหลัก )
อย่างไรก็ตาม ถึงแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยจะได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้ แต่ก็มิได้บัญญัติรับรองความเป็นอิสระในลักษณะที่เด็ดขาดเสียทีเดียว เพราะว่ารัฐธรรมนูญได้บัญญัติเปิดช่องให้อำนาจแก่ส่วนกลางในการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้ด้วย เพียงแต่การใช้อำนาจกำกับดูแลของส่วนกลางจะต้องใช้เท่าที่จำเป็นเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวมเท่านั้น
หลักในการพิจารณาว่าส่วนกลางใช้อำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเกินกว่าจำเป็นตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติเอาไว้หรือไม่นั้น ต้องทำการพิจารณาจากมาตรการกำกับดูแลที่กฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละรูปแบบกำหนดให้แก่ส่วนกลางเอาไว้ ทั้งนี้เพราะส่วนกลางจะใช้อำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ก็เท่าที่กฎหมายบัญญัติไว้เท่านั้น ตามหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง
สำหรับอำนาจในการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลนั้น มีอยู่ด้วยกัน ๒ ลักษณะดังนี้
๑.) การกำกับดูแลเหนือการกระทำ เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจกำกับดูแลเหนือการกระทำจะควบคุมนิติกรรม
ขององค์กรกระจายอำนาจ เพื่อตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมนั้น และในขณะเดียวกันก็ตรวจสอบถึงดุลพินิจด้วย ซึ่งในกรณีหลังนั้นจะต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขบางประการ[4]
มาตรการกำกับดูแลเหนือการกระทำของนายกเทศมนตรีนั้น พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ได้บัญญัติเอาไว้ในมาตรา ๗๒ ดังนี้
มาตรา ๗๒ เมื่อนายอำเภอ ในกรณีแห่งเทศบาลตำบลในอำเภอนั้น หรือผู้ว่าราชการจังหวัด ในกรณีแห่งเทศบาลเมืองและเทศบาลนครเห็นว่า นายกเทศมนตรี หรือรองนายกเทศมนตรีผู้ใดปฏิบัติการของเทศบาลไปในทางที่อาจเป็นการเสียหายแก่เทศบาล หรือเสียหายแก่ราชการ และนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี ได้ชี้แจงแนะนำตักเตือนแล้วไม่ปฏิบัติตามนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี มีอำนาจที่จะสั่งเพิกถอนหรือสั่งให้ระงับการปฏิบัติของนายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีนั้นไว้ก่อนได้ แล้วให้ผู้ว่าราชการจังหวัดรีบรายงานรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยทราบภายในกำหนดสิบห้าวันนับแต่วันที่มีคำสั่ง เพื่อให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยวินิจฉัยสั่งการตามสมควร
คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยตามความในวรรคก่อน ไม่กระทบกระเทือนสิทธิของบุคคลภายนอกผู้กระทำการโดยสุจริต
การกำกับดูแลตามมาตรา ๗๒ นั้นสามารถอธิบายได้ว่า ถ้าหากนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัด แล้วแต่กรณี เห็นว่านายกเทศมนตรีกระทำการใดๆในทางที่อาจเป็นการเสียหายแก่เทศบาลหรือราชการ ก็ให้นายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งให้เพิกถอนหรือให้หยุดการกระทำนั้นๆเอาไว้เสียก่อนได้ เพื่อป้องกันความเสียหายที่อาจเกิดขึ้น ซึ่งการใช้อำนาจตามมาตรา ๗๒ ของนายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดนั้น สามารถใช้ได้แม้ในขณะนั้นยังไม่มีความเสียหายเกิดขึ้นก็ตาม เพียงแต่นายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดพิจารณาว่าการกระทำนั้นอาจก่อความเสียหาย ก็สามารถใช้อำนาจสั่งเพิกถอนหรือระงับการกระทำนั้นได้แล้ว
๒.) การกำกับดูแลเหนือตัวบุคคล สำหรับมาตรการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลนั้น มีวิธีการกำกับดูแลที่
สำคัญก็คือ การที่ส่วนกลางมีอำนาจแต่งตั้งตัวบุคคลหรือองค์กร หรือถอดถอนหัวหน้าฝ่ายบริหารขององค์กรที่ถูกควบคุมได้นั่นเอง[5]
สำหรับมาตรการกำกับดูแลเหนือตัวนายกเทศมนตรีนั้น พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ได้บัญญัติเอาไว้ในมาตรา ๗๓ ดังนี้
มาตรา ๗๓ในกรณีที่ผู้ว่าราชการจังหวัดเห็นว่า นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล หรือรองประธานสภาเทศบาล ปฏิบัติการฝ่าฝืนต่อความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน ละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือมีความประพฤติในทางจะนำมาซึ่งความเสื่อมเสียแก่ศักดิ์ตำแหน่ง หรือแก่เทศบาลหรือแก่ราชการ ให้เสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยพร้อมด้วยหลักฐานรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยอาจใช้ดุลพินิจสั่งให้นายกเทศมนตรี รองนายกเทศมนตรี ประธานสภาเทศบาล หรือรองประธานสภาเทศบาลพ้นจากตำแหน่งก็ได้ คำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยให้เป็นที่สุด
มาตรการตามมาตรา ๗๓ ถือเป็นมาตรการที่รุนแรงที่สุดเลยทีเดียว เพราะอาจมีผลทำให้นายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีต้องพ้นจากตำแหน่งเลยทีเดียว กล่าวคือ ถ้านายกเทศมนตรีกระทำการอันฝ่าฝืนความสงบเรียบร้อยหรือสวัสดิภาพของประชาชน ละเลยไม่ปฏิบัติตามหรือปฏิบัติการไม่ชอบด้วยอำนาจหน้าที่ หรือมีความประพฤติในทางจะนำมาซึ่งความเสื่อมเสียแก่ตำแหน่งของตนนั้น มาตรา ๗๓ ให้อำนาจผู้ว่าราชการจังหวัดที่จะเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทย เพื่อใช้ดุลพินิจสั่งให้นายกเทศมนตรีหรือรองนายกเทศมนตรีนั้นพ้นจากตำแหน่ง ซึ่งอำนาจในการสั่งให้พ้นจากตำแหน่งนี้รัฐมนตรีกระทรวงมหาดไทยสามารถใช้ได้โดยลำพังไม่ต้องนำเรื่องเข้าสู่การพิจารณาของคณะรัฐมนตรีแต่อย่างใด
หากพิจารณาอำนาจของส่วนกลางในการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามที่กล่าวมาข้างต้นแล้ว จะสามารถสรุปได้ว่าส่วนกลางมีมาตรการกำกับดูแลหลักอยู่ ๒ มาตรการคือ การกำกับดูแลเหนือการกระทำตามมาตรา ๗๒ และการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลตามมาตรา ๗๓ ซึ่งส่วนกลางเป็นผู้ใช้อำนาจกำกับดูแลดังกล่าวโดยตรง อย่างไรก็ตาม มีประเด็นปัญหาสำคัญที่ต้องพิจารณากันว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีทั้ง ๒ วิธีดังกล่าวมีความเหมาะสมและสอดคล้องกันกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่บัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแล้วหรือไม่เพียงไร
ในความคิดเห็นของข้าพเจ้า การที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ กำหนดมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีเอาไว้เช่นที่กล่าวมาข้างต้นนั้น ยังมีความไม่เหมาะสมอยู่ ด้วยสาเหตุ ๓ ประการดังต่อไปนี้
ประการที่ ๑ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖
มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ มีลักษณะที่กระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาล กล่าวคือนายกเทศมนตรีนั้นเป็นตำแหน่งที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนภายในเขตเทศบาล หากนายกเทศมนตรีบริหารงานไปในทางที่อาจทำให้เกิดความเสียหายแก่เทศบาลขึ้น ก็ควรให้ประชาชนในเขตเทศบาลนั้นๆ เป็นผู้ตัดสินใจว่าจะให้นายกเทศมนตรีดำรงตำแหน่งต่อไปหรือไม่ ทั้งนี้ ตามหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๔๘ ปัญจทศ อนุมาตรา ๘ ก็ได้กำหนดให้อำนาจแก่ประชาชนในเขตเทศบาลนั้นสามารถถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีได้ดังนี้
มาตรา ๔๘ ปัญจทศ นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งเมื่อ...
...(๘) ราษฎรผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตเทศบาลมีจำนวนไม่น้อยกว่าสามในสี่ของจำนวนผู้มีสิทธิเลือกตั้งที่มาลงคะแนนเสียง เห็นว่านายกเทศมนตรีไม่สมควรดำรงตำแหน่งต่อไปตามกฎหมายว่าด้วยการลงคะแนนเสียงเพื่อถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่นหรือผู้บริหารท้องถิ่น
จะเห็นได้ว่า มาตรา ๔๘ ปัญจทศ ได้กำหนดถึงสิทธิของประชาชนในเขตเทศบาลในการลงคะแนนเสียงถอดถอนนายกเทศมนตรีเอาไว้แล้ว และอำนาจในการลงคะแนนเสียงดังกล่าวเป็นอำนาจของประชาชนโดยแท้จริงเพราะเป็นการลงคะแนนเสียงถอดถอนในลักษณะของการเรียกอำนาจคืน ( Recall ) โดยประชาชนในเขตเทศบาลนั้นๆเอง มิใช่เพียงการลงคะแนนเสียงเพื่อเสนอเรื่องให้องค์กรอื่นพิจารณาถอดถอน ( Impeachment ) แต่อย่างใด ดังนั้นการถอดถอนผู้ดำรงตำแหน่งนายกเทศมนตรีเพราะเหตุไม่สมควรจึงสามารถกระทำได้โดยประชาชนในเขตเทศบาลนั้นๆอยู่แล้ว
เมื่อเป็นเช่นนี้ การที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ กำหนดให้นายอำเภอหรือผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจสั่งระงับการปฏิบัติงานของนายกเทศมนตรีในกรณีที่เห็นว่าการปฏิบัติงานนั้นจะเกิดผลเสียหายแก่เทศบาล หรือการที่มาตรา ๗๓ บัญญัติให้อำนาจรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยสามารถสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งได้ในกรณีที่มีความประพฤติเสื่อมเสียนั้น ก็เท่ากับว่าไม่เคารพต่อเจตจำนงหรือการตัดสินใจของประชาชนในเขตเทศบาลอย่างชัดแจ้ง เพราะตำแหน่งนายกเทศมนตรีมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาล มิได้มาจากการแต่งตั้งขององค์กรส่วนกลางแต่อย่างใด ดังนั้น ถ้าหากประชาชนในเขตเทศบาลไม่ใช้อำนาจในการถอดถอนนายกเทศมนตรีให้พ้นจากตำแหน่งแล้ว เหตุใดส่วนกลางจึงจะควรมีอำนาจสั่งให้นายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งของประชาชนในเขตเทศบาลพ้นจากตำแหน่งได้ การที่พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ บัญญัติมาตรการกำกับดูแลไว้เช่นนั้นจึงเป็นการกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาลอย่างชัดแจ้ง
ประการที่ ๒ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ นั้นมีลักษณะที่ขัดต่อหลักความได้สัดส่วน (Principle of proportionality)
หลักความได้สัดส่วนเป็นหลักกฎหมายมหาชนทั่วไปที่สำคัญและนับว่าเป็นหลักกฎหมายที่มีความสำคัญมากในการตรวจสอบการกระทำทั้งหลายของรัฐ ซึ่งมีผลต่อความสมบูรณ์หรือความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำนั้นๆ ภาระหน้าที่ของหลักความได้สัดส่วนมิได้มีความมุ่งหมายเฉพาะเพื่อการจำกัดการแทรกแซงของรัฐเท่านั้น แต่หลักความได้สัดส่วนยังเป็นหลักการในทางเนื้อหาที่ห้ามมิให้มีการใช้อำนาจอย่างอำเภอใจ นอกจากนี้หลักความได้สัดส่วนยังเป็นหลักที่มีความสำคัญสำหรับการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพด้วย[6]
สาระสำคัญของหลักความได้สัดส่วนมีหลักการที่เป็นสาระสำคัญอยู่ ๓ หลัก ได้แก่ หลักความเหมาะสม หลักความจำเป็น และหลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ[7]
ก.) หลักความเหมาะสม หมายถึง มาตรการนั้นเป็นมาตรการที่อาจทำให้บรรลุวัตถุประสงค์ตามที่
กำหนดไว้ได้ มาตรการอันใดอันหนึ่งจะเป็นมาตรการที่ไม่เหมาะสมหากมาตรการนั้นไม่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ได้ หรือการบรรลุวัตถุประสงค์ดังกล่าวนั้นเป็นไปด้วยความยากลำบาก
ข.) หลักความจำเป็น หมายถึง มาตรการหรือวิธีการที่อาจบรรลุวัตถุประสงค์ตามที่กำหนดได้และเป็น
มาตรการหรือวิธีการที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบน้อยที่สุด ดังนั้น หากมีมาตรการอื่นที่สามารถบรรลุวัตถุประสงค์นั้นได้และมีผลกระทบน้อยกว่ามาตรการที่รัฐได้เลือกใช้ ในกรณีนี้ย่อมถือได้ว่ามาตรการที่รัฐนำมาใช้มิได้เป็นไปตามหลักความจำเป็น
ค.) หลักความได้สัดส่วนอย่างแคบ หลักความได้สัดส่วนอย่างแคบเป็นเรื่องของความสัมพันธ์ระหว่าง
วัตถุประสงค์และวิธีการ หลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบมีความหมายว่า มาตรการอันใดอันหนึ่งจะต้องไม่อยู่นอกเหนือขอบเขตของความสัมพันธ์ระหว่างวิธีการดังกล่าวกับวัตถุประสงค์ที่กำหนดไว้ กล่าวคือ เป็นการพิจารณาความสมดุลระหว่างสิทธิขั้นพื้นฐานที่ถูกกระทบกับผลประโยชน์ส่วนรวมที่เกิดจากการกระทบสิทธิขั้นพื้นฐานดังกล่าวจะต้องอยู่ในสัดส่วนที่สมดุลกัน แต่หากกระทบสิทธิของปัจเจกบุคคลมากแต่ประโยชน์สาธารณะที่เกิดจากการกระทบสิทธิดังกล่าวมีเพียงเล็กน้อยเท่านั้น กรณีนี้ย่อมถือว่าไม่เป็นไปตามหลักความได้สัดส่วนในความหมายอย่างแคบ
สำหรับหลักความได้สัดส่วนตามรัฐธรรมนูญไทย เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๙ วรรคแรกที่บัญญัติว่า การจำกัดสิทธิและเสรีภาพของบุคคลที่รัฐธรรมนูญรับรองไว้จะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย...และเท่าที่จำเป็น... ดังกล่าวย่อมเป็นการแสดงว่ารัฐธรรมนูญได้นำหลักความได้สัดส่วน ซึ่งเป็นหลักการย่อยของหลักนิติรัฐมาบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษรไว้ในรัฐธรรมนูญ เพื่อจำกัดการใช้อำนาจรัฐไม่ให้เป็นไปโดยอำเภอใจ ดังนั้นเมื่อองค์กรนิติบัญญัติจะตรากฎหมายจำกัดสิทธิและเสรีภาพของประชาชน กฎหมายนั้นจึงต้องสอดคล้องกับหลักความได้สัดส่วนด้วย[8]
ที่กล่าวว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีของส่วนกลางตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ขัดต่อหลักความได้สัดส่วนนั้นก็เนื่องจากว่ายังมีมาตรการกำกับดูแลในลักษณะอื่นๆที่กระทบถึงความเป็นอิสระของฝ่ายบริหารเทศบาลน้อยกว่ามาตรการดังกล่าวอีก ยกตัวอย่างเช่นลักษณะการกำกับดูแลเหนือการกระทำในประเทศฝรั่งเศสที่ส่วนกลางไม่สามารถสั่งระงับการปฏิบัติการอย่างใดๆของนายกเทศมนตรีได้ จะทำได้เพียงการเป็นผู้มีอำนาจฟ้องต่อศาลปกครองว่านายกเทศมนตรีไม่ปฏิบัติตามกฎหมายเท่านั้น หรือการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลในฝรั่งเศสที่การสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งต้องทำโดยการออกมติคณะรัฐมนตรีเท่านั้น
จะเห็นได้ว่าลักษณะของการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีของประเทศฝรั่งเศสทั้งการกำกับดูแลเหนือการกระทำและการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลนั้นมีลักษณะที่กระทบต่อหลักความเป็นอิสระน้อยกว่ามาตรการกำกับดูแลของประเทศไทยอยู่พอสมควรเลยทีเดียว จึงอาจกล่าวได้ว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ทั้งมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ นั้นมีลักษณะที่เกินกว่าจำเป็นและขัดต่อหลักความจำเป็นซึ่งเป็นหลักย่อยของหลักความได้สัดส่วนนั่นเอง อีกทั้งเมื่อหลักความได้สัดส่วนเป็นหลักกฎหมายที่รัฐธรรมนูญบัญญัติรับรองไว้ในมาตรา ๒๙ จึงทำให้พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ทั้งมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ขัดแย้งต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๙ อย่างชัดเจน
ประการที่ ๓ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ส่งผลให้เทศบาลไม่เป็นอิสระจากส่วนกลางอย่างแท้จริงตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ เพราะการที่ส่วนกลางสามารถใช้อำนาจตามมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ให้คุณให้โทษแก่นายกเทศมนตรีได้ ย่อมทำให้นายกเทศมนตรีเกิดความเกรงกลัวหรือหวั่นเกรงต่อการใช้อำนาจดังกล่าวของ
ส่วนกลาง ทำให้ส่วนกลางสามารถใช้อำนาจดังกล่าวเป็นเครื่องมือในการข่มขู่และควบคุมนายกเทศมนตรีให้เชื่อฟังคำสั่งของส่วนกลางได้ ซึ่งหากเป็นเช่นนั้นแล้วก็คงมีลักษณะที่ไม่ต่างจากการบังคับบัญชาโดยส่วนกลางเหมือนในอดีต แนวคิดเรื่องการกระจายอำนาจและความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญก็กลายเป็นเพียงเรื่องในอุดมคติเท่านั้น
ตามความคิดเห็นของข้าพเจ้า ความไม่เหมาะสมของมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ดังที่กล่าวมาข้างต้นทั้ง ๓ ประการนั้น ประการที่สำคัญที่สุดและตรงกับประเด็นที่ข้าพเจ้าศึกษาวิจัยก็คงจะเป็นประการที่ ๑ และประการที่ ๓ กล่าวคือ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ นั้นมีลักษณะที่กระทบต่อเจตจำนงของประชาชนในเขตเทศบาลและกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาล ทั้งนี้เพราะถึงแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๒ จะบัญญัติเปิดช่องทางให้ส่วนกลางสามารถกำกับดูแลเทศบาลได้ก็ตามที แต่การกำกับดูแลเทศบาลจะต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้
เมื่อเป็นเช่นนี้ มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ จึงมีลักษณะที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๒ อย่างชัดแจ้ง เพราะขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งจะมีผลทำให้พระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ เฉพาะมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ไม่มีผลบังคับใช้ในที่สุด
สำหรับความไม่เหมาะสมของมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ในประการที่ ๒ ที่ว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีดังกล่าวมีลักษณะที่ขัดต่อหลักความได้สัดส่วนนั้น ส่งผลสำคัญก็คือทำให้มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีขัดต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๙ และทำให้มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ของพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ นั้นไม่มีผลบังคับใช้เช่นกัน อย่างไรก็ตาม ในที่นี้ข้าพเจ้าขอมุ่งเน้นไปในประเด็นที่ว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีมีลักษณะที่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหลัก เพราะตรงกับประเด็นที่ศึกษาวิจัยมากกว่า
๔.) มาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศ
เมื่อเราทราบแล้วว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒และมาตรา ๗๓ ซึ่งบังคับใช้อยู่ในประเทศไทยขณะนี้ มีลักษณะที่ไม่เหมาะสมและขัดแย้งต่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๒ เพราะขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ดังนั้นในประเด็นต่อมา ข้าพเจ้าได้ทำการเปรียบเทียบมาตรการกำกับดูแลเทศบาลตามกฎหมายของประเทศไทยกับมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศอันได้แก่ประเทศฝรั่งเศส ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี ประเทศญี่ปุ่น และประเทศเกาหลีใต้ ทั้งนี้ เพื่อประโยชน์ในการหาแนวทางแก้ไขกฎหมายของประเทศไทยต่อไปในอนาคต
ในการเปรียบเทียบมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลในประเทศไทย และมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศนั้นข้าพเจ้าขอนำเสนอในรูปของตารางดังต่อไปนี้
ชื่อประเทศ
|
มาตรการกำกับดูแลที่สามารถแสดงถึงความเป็นอิสระของฝ่ายบริหารท้องถิ่น
|
ประเทศฝรั่งเศส
|
- การควบคุมเหนือตัวบุคคล ส่วนกลางสามารถปลดนายกเทศมนตรีออกจากตำแหน่งได้โดยการตราพระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี ซึ่งต้องแสดงเหตุในการปลดจากตำแหน่งด้วย
- การควบคุมเหนือการกระทำ หากพิจารณาแล้วเห็นว่านายกเทศมนตรีปฏิบัติการอย่างใดๆไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ กระทำผิดวิธี หรือขัดต่อกฎหมายนั้น ผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถนำเรื่องส่งฟ้องต่อศาลปกครองได้
|
ประเทศเยอรมนี
|
รัฐบาลมลรัฐสามารถใช้มาตรการตามกฎหมายเพื่อบังคับให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติตามคำสั่งของตนได้ เช่น เรียกดูข้อมูลต่างๆขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น, สั่งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นปฏิบัติตามกฎหมายต่างๆ ถ้าไม่ปฏิบัติตามสามาถออกคำสั่งให้ปฏิบัติตามได้, ถ้าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ปฏิบัติตามที่รัฐบาลมลรัฐสั่ง รัฐบาลมลรัฐสามารถจะปฏิบัติหรือกระทำแทนได้เลย
|
ประเทศญี่ปุ่น
|
ถ้าการดำเนินการของท้องถิ่นผิดกฎหมาย ใช้เงินรายได้อย่างไม่เหมาะสม นายกรัฐมนตรีสามารถเรียกร้องให้มีการแก้ไขความบกพร่องผิดพลาด แต่ถ้าผู้บริหารท้องถิ่นยังไม่แก้ไข นายกรัฐมนตรีโดยการรับรองของศาลสูงสามารถถอดถอนฝ่ายบริหารได้
|
ประเทศเกาหลีใต้
|
เมื่อองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทำผิดกฎหมายหรือทำให้เกิดความเสียหาย รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องสามารถสั่งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแก้ไขหรือยกเลิกการกระทำนั้นๆได้ นอกจากนี้ยังมีการกำหนดกิจการประเภทที่ท้องถิ่นจะต้องขอความเห็นชอบจากราชการส่วนกลางเสียก่อนกระทำหรือต้องรายงานแก่ส่วนกลางทุกครั้งที่กระทำเอาไว้อีกด้วย
|
จากตารางดังกล่าวข้างต้น ได้เปรียบเทียบให้เห็นถึงมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่องท้องถิ่นในประเทศต่างๆที่สามารถแสดงให้เห็นได้ว่าฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศนั้นๆมีความเป็นอิสระมากน้อยเพียงไร อย่างไรก็ตาม ข้าพเจ้าขอให้สังเกตถึงมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศฝรั่งเศสเป็นสำคัญ ด้วยเหตุผลที่ว่าประเทศฝรั่งเศสมีการจัดโครงสร้างทางการปกครองที่คล้ายคลึงกันกับการจัดโครงสร้างทางปกครองในประเทศไทยมากที่สุด อีกทั้งประเทศไทยได้รับเอาแบบอย่างขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรูปแบบเทศบาลมาจากประเทศฝรั่งเศสอีกด้วย
ในประเทศฝรั่งเศสนั้น มาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลสามารถแยกพิจารณาออกเป็น 2 ลักษณะดังนี้คือ
๑.) การกำกับดูแลเหนือตัวบุคคล กล่าวคือ เป็นอำนาจของส่วนกลางในการสั่งพักงานหรือสั่งปลด
นายกเทศมนตรีออกจากตำแหน่งนั่นเอง เนื่องจากนายกเทศมนตรีของเทศบาลมีสถานะเป็นตัวแทนของรัฐนอกเหนือจากการเป็นผู้บริหารท้องถิ่น ดังนั้น กฎหมายจึงได้ให้อำนาจรัฐบาลในการพักงานหรือสั่งปลดฝ่ายบริหารของเทศบาลออกจากตำแหน่งได้ โดยนายกเทศมนตรีรวมถึงเทศมนตรีอาจถูกสั่งพักงานได้ในระยะเวลาไม่เกิน ๑ เดือนโดยคำสั่งของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย ทั้งนี้ ต้องแสดงเหตุผลของการสั่งพักงานไว้ด้วย ส่วนการปลดออกจากตำแหน่งสามารถกระทำได้โดยการตราพระราชกฤษฎีกาของคณะรัฐมนตรี ซึ่งต้องแสดงเหตุในการปลดด้วยเช่นกัน[9]
๒.) การกำกับดูแลเหนือการกระทำ การกำกับดูแลเหนือการกระทำในที่นี้มิได้หมายถึงอำนาจในการ
พิจารณาอนุมัติหรืออนุญาตการตัดสินใจก่อนการกระทำการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น แต่มีลักษณะเป็นการตรวจสอบภายหลังจากที่ได้มีการตัดสินใจไปแล้ว กล่าวคือ หลังจากที่ท้องถิ่นมีมติ ตัดสินใจ หรือออกคำสั่งใดๆไปแล้ว ก็จำเป็นจะต้องส่งผลการตัดสินใจดังกล่าวให้ตัวแทนของรัฐที่เกี่ยวข้องนำไปพิจารณา แต่ทั้งนี้ตัวแทนของรัฐไม่มีอำนาจในการสั่งเพิกถอนหรือระงับการตัดสินใจดังกล่าว โดยหากพิจารณาแล้วเห็นว่าการตัดสินใจของท้องถิ่นไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ กระทำโดยผิดวิธีหรือขัดต่อกฎหมายหรือระเบียบข้อบังคับ ก็สามารถนำเรื่องส่งฟ้องร้องศาลปกครองต่อไป[10] โดยอำนาจในการส่งเรื่องฟ้องร้องต่อศาลปกครองนั้นให้เป็นอำนาจของผู้ว่าราชการจังหวัด
จะเห็นได้ว่ามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีในประเทศฝรั่งเศสนั้นมีลักษณะที่ค่อยข้างจะคล้ายคลึงกับมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีในประเทศไทย อย่างไรก็ตาม มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีในประเทศไทยมีลักษณะที่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่มาก ส่วนในประเทศฝรั่งเศสนั้นมีลักษณะที่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นน้อยกว่าในประเทศไทยพอสมควรเลยทีเดียว กล่าวคือ ในเรื่องของการกำกับดูแลเหนือการกระทำ หากเป็นในประเทศไทยนั้น นายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แล้วแต่กรณี สามารถสั่งระงับการปฏิบัติการใดๆของนายกเทศมนตรีที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายได้โดยตรงตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๕ มาตรา ๗๒ ในขณะที่ในประเทศฝรั่งเศส ส่วนกลางไม่มีอำนาจในการสั่งระงับการปฏิบัติการใดๆของนายกเทศมนตรีได้ ส่วนกลางโดยผู้ว่าราชการจังหวัดสามารถทำได้เพียงการเป็นผู้นำเรื่องไปสู่การพิจารณาของศาลปกครองเท่านั้น
ในส่วนของการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลนั้น ในประเทศไทยให้อำนาจแก่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในการสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่ง หากเข้าเงื่อนไขตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๓ แต่ในประเทศฝรั่งเศสนั้น การจะสั่งปลดนายกเทศมนตรีได้ต้องมีการตราพระราชกฤษฎีกาโดยมติของคณะรัฐมนตรีเสียก่อน ซึ่งแสดงให้เห็นว่าในประเทศฝรั่งเศสมีความรอบคอบและรัดกุมในการใช้อำนาจกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลมากกว่าในประเทศไทย อย่างไรก็ดี การที่คณะรัฐมนตรีของประเทศฝรั่งเศสมีอำนาจในการปลดนายกเทศมนตรีนั้นก็แสดงให้เห็นว่ายังมีมาตรการกำกับดูแลในลักษณะที่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ด้วย
สำหรับในประเทศเยอรมนี ประเทศญี่ปุ่น และประเทศเกาหลีใต้นั้น ยังมีมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีลักษณะขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่ค่อนข้างมาก โดยเฉพาะอย่างยื่งในประเทศเกาหลีใต้ มีการกำหนดให้การดำเนินกิจการบางประเภทขององค์กรท้องถิ่นต้องขอความเห็นชอบจากราชการส่วนกลางเสียก่อน หรือในประเทศเยอรมนีที่รัฐบาลมลรัฐสามารถสั่งให้ท้องถิ่นปฏิบัติการอย่างใดๆหรือแม้กระทั่งเข้าดำเนินการแทนผู้บริหารท้องถิ่นก็สามารถทำได้ ดังนั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศเหล่านี้จึงยังขาดไร้ซึ่งความเป็นอิสระด้านการบริหารปกครองอยู่มาก
จากการศึกษามาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในลักษณะเปรียบเทียบกับต่างประเทศนั้น สามารถสรุปได้ว่ามาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งในประเทศไทยและในต่างประเทศต่างก็มีลักษณะที่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่พอสมควร โดยในแต่ละประเทศก็คงมีเหตุผลที่คล้ายคลึงกันนั่นก็คือ ไม่ต้องการให้ท้องถิ่นมีความเป็นอิสระมากจนเกินไปจนขาดเอกภาพในการบริหารปกครองประเทศโดยรวมนั่นเอง
เมื่อเป็นเช่นนี้ ในความคิดเห็นของข้าพเจ้าจึงคิดว่าประเทศไทยยังไม่ควรนำเอามาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศต่างๆข้างต้นมาเป็นต้นแบบเสียทั้งหมด แต่ควรจะต้องสร้างมาตรการกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลที่มีลักษณะเฉพาะของตนเองที่ไม่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือให้มีลักษณะที่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้น้อยที่สุด โดยอาจนำเอามาตรการกำกับดูแลบางลักษณะในต่างประเทศที่สอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมาประยุกต์ใช้ในประเทศไทย
๕.) บทสรุปและข้อเสนอแนะ
จากที่กล่าวมาในหัวข้อก่อนหน้านี้ สามารถสรุปเรื่องหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญกับมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ได้ว่า ถึงแม้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๒ จะเปิดช่องให้ส่วนกลางสามารถกำกับดูแลฝ่ายบริหารของเทศบาลได้ แต่การกำกับดูแลจะต้องเป็นไปเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในเทศบาลหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาลมิได้
อย่างไรก็ตาม มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ ที่บังคับใช้อยู่ในประเทศไทยขณะนี้นั้น มีลักษณะที่กระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในเทศบาล ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว ซึ่งส่งผลให้มาตรการกำกับดูแลดังกล่าวนั้นขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่บัญญัติเอาไว้ในรัฐธรรมนูญ ดังนั้น เราจึงจำเป็นต้องหามาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีที่ไม่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือขัดกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นน้อยที่สุดมาบังคับใช้แทนมาตรการกำกับดูแลที่บังคับใช้อยู่ในปัจจุบันนี้
จากการศึกษาวิจัยถึงหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามรัฐธรรมนูญกับมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีนั้น ข้าพเจ้าขอนำเสนอแนวทางในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่กำหนดเกี่ยวกับมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีออกเป็น ๒ แนวทางดังนี้
แนวทางที่ ๑ ให้ดำเนินการยกเลิกอำนาจของส่วนกลางในการกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลและกำกับดูแลเหนือการกระทำของนายกเทศมนตรีตามที่กำหนดเอาไว้ในพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ทั้งหมด และเปลี่ยนอำนาจของส่วนกลางจากเดิมที่ส่วนกลางสามารถสั่งให้ระงับการปฏิบัติการอย่างใดๆของนายกเทศมนตรีที่อาจก่อให้เกิดความเสียหายตามมาตรา ๗๒ หรือสามารถมีคำสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๗๓ ได้ เหลือเพียงให้อำนาจส่วนกลางกำกับดูแลนายกเทศมนตรีด้วยการเป็น ผู้มีอำนาจฟ้อง ต่อศาลปกครอง ในกรณีที่นายกเทศมนตรีปฏิบัติการหรือดำเนินการอย่างใดๆโดยไม่เป็นไปตามที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น
กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือ ให้เปลี่ยนองค์กรที่สามารถใช้อำนาจในการให้คุณให้โทษแก่นายกเทศมนตรี จากเดิมที่ส่วนกลางใช้อำนาจนั้นเองโดยตรงเป็นให้ศาลซึ่งใช้อำนาจตุลาการ มีอำนาจในการให้คุณให้โทษแก่นายกเทศมนตรีด้วยการสั่งให้ระงับการปฏิบัติการหรือสั่งให้พ้นจากตำแหน่งเสียแทน โดยส่วนกลางเหลืออำนาจกำกับดูแลเพียงการเป็นผู้มีอำนาจฟ้องต่อศาลปกครองเท่านั้น เพื่อให้นายกเทศมนตรีมีอิสระในการบริหารปกครองเทศบาลด้วยตนเอง ปราศจากการบีบบังคับหรือแทรกแซงจากส่วนกลางตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐
มีข้อสังเกตว่าเมื่อศาลปกครองเป็นผู้มีอำนาจสั่งระงับการปฏิบัติการอย่างใดๆของนายกเทศมนตรีหรือสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่ง ก็เท่ากับว่าการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีจะทำเพียงการกำกับดูแลความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น โดยศาลปกครองจะไม่เข้าไปแทรกแซงหรือกำกับดูแลดุลพินิจของนายกเทศมนตรีแต่อย่างใด แต่ศาลปกครองจะใช้อำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยกฎหมายเท่านั้น ซึ่งการตรวจสอบการใช้อำนาจให้เป็นไปตามกฎหมายก็ถือเป็นอำนาจโดยชอบธรรมขององค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการอยู่แล้ว เพื่อให้เป็นไปตามหลักความเป็นอิสระและหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของคนในเทศบาลซึ่งแสดงออกผ่านทางนายกเทศมนตรีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชนในเขตเทศบาลนั้นๆ
แนวทางที่ ๒ ให้คงมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ เอาไว้เช่นเดิม เพียงแต่ทำการแก้ไขปรับปรุงมาตรการดังกล่าวให้มีความรอบคอบและรัดกุมในการใช้อำนาจมากขึ้น กล่าวคือในกรณีของการใช้อำนาจสั่งระงับการปฏิบัติการอย่างใดๆของนายกเทศมนตรีตามมาตรา ๗๒ และการมีคำสั่งให้นายกเทศมนตรีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๗๓ นั้น จะต้องตราพระราชกฤษฎีกาโดยมติของคณะรัฐมนตรีเสียก่อนจึงจะใช้อำนาจกำกับดูแลเหนือการกระทำและอำนาจกำกับดูแลเหนือบุคคลตามมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ตามลำดับได้ จากเดิมที่การใช้อำนาจดังกล่าวสามารถทำได้ตามดุลพินิจของนายอำเภอ ผู้ว่าราชการจังหวัด หรือรัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทย แล้วแต่กรณีเท่านั้น
สาเหตุที่การใช้อำนาจกำกับดูแลเหนือการกระทำตามมาตรา ๗๒ และการใช้อำนาจกำกับดูแลเหนือตัวบุคคลตามมาตรา ๗๓ ต้องใช้อย่างรอบคอบและรัดกุมนั้นก็เนื่องจากว่า อำนาจกำกับดูแลตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ มีลักษณะที่ขัดต่อหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามที่อธิบายมาแล้ว ดังนั้น เมื่อการใช้อำนาจดังกล่าวจะส่งผลต่อความเป็นอิสระของเทศบาลโดยตรง จึงควรจะต้องมีการกลั่นกรองให้รอบคอบเสียก่อนโดยคณะรัฐมนตรี ซึ่งแนวทางการแก้ไขตามแนวทางที่ ๒ นี้ มีลักษณะที่คล้ายคลึงกันกับมาตรการกำกับดูแลเหนือการกระทำของฝ่ายบริหารของเทศบาลที่บังคับใช้อยู่ในประเทศฝรั่งเศส ณ ปัจจุบันนี้ นั่นเอง
จะเห็นได้ว่าข้อเสนอแนะทั้ง ๒ แนวทางนั้น มีระดับความเข้มข้นของการกำกับดูแลที่แตกต่างกันออกไป โดยในแนวทางแรกนั้นส่วนกลางไม่มีอำนาจในการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีโดยตรงได้เลย เหลือเพียงอำนาจกำกับดูแลด้วยการเป็น ผู้มีอำนาจฟ้อง ต่อศาลปกครองเท่านั้น ซึ่งแนวทางนี้จะทำให้มาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีในประเทศไทยมีลักษณะที่สอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากที่สุดเลยทีเดียว แต่ก็มีลักษณะที่แตกต่างกับมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีที่บังคับใช้อยู่ในประเทศไทยปัจจุบันนี้อย่างมาก ในขณะเดียวกัน ข้อเสนอแนะในแนวทางที่สองมีลักษณะที่คล้ายคลึงกับมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีที่ใช้อยู่ในปัจจุบันนี้ เพียงแต่มีกระบวนการกลั่นกรองการใช้อำนาจกำกับดูแลมากขึ้นกว่าที่เป็นอยู่ในปัจจุบันเท่านั้น
เมื่อเป็นเช่นนี้ ในการกำหนดแนวทางการแก้ไขมาตรการกำกับดูแลนายกเทศมนตรีตามพระราชบัญญัติเทศบาล พุทธศักราช ๒๔๙๖ มาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ นั้น หากต้องการแก้ไขในลักษณะที่ค่อยเป็นค่อยไปก็ควรที่จะเริ่มต้นจากการแก้ไขให้เป็นไปตามแนวทางที่ ๒ ก่อน กล่าวคือเพิ่มเติมกระบวนการกลั่นกรองการใช้อำนาจ ตามมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ โดยให้การใช้อำนาจตามมาตรา ๗๒ และมาตรา ๗๓ ต้องผ่านการออกเป็นมติคณะรัฐมนตรีเสียก่อน หลังจากนั้น ถ้าต้องการให้ความเป็นอิสระแก่ฝ่ายบริหารของเทศบาลโดยสมบูรณ์และสอดคล้องกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น จึงค่อยแก้ไขให้เป็นไปตามแนวทางที่ ๑ ทั้งนี้ เพื่อมิให้เกิดการเปลี่ยนแปลงอย่างกระทันหันจนเกินไป อันอาจส่งผลต่อความเป็นเอกภาพในการบริหารปกครองประเทศ
บทส่งท้าย
การปกครองในรูปแบบการกระจายอำนาจนั้นเกิดขึ้นมาด้วยเหตุผลหลายประการด้วยกัน แต่สาเหตุที่สำคัญที่สุดก็คือเพื่อให้ความเป็นอิสระแก่ประชาชนในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นนั้นๆ ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ก็ได้เล็งเห็นถึงความสำคัญของหลักการดังกล่าว จึงทำการบัญญัติรับรองหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเอาไว้ในมาตรา ๒๘๑
อย่างไรก็ตาม ในอดีตนั้น รัฐมิได้ให้ความสำคัญกับหลักความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเท่าไรนัก อีกทั้งยังอาศัยช่องทางที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยเปิดช่องให้กำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นได้ตามความจำเป็น กำหนดมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเข้มงวดมาก ทำให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในประเทศไทยตลอดระยะเวลาที่ผ่านมาขาดไร้ซึ่งความเป็นอิสระอย่างแท้จริง อีกทั้งยังทำให้เจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศนั้นถูกละเลยอีกด้วย
ในอนาคตข้างหน้า ถ้าหากรัฐให้ความสำคัญกับความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้นและปรับปรุงแก้ไขมาตรการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามแนวทางที่กล่าวมาแล้วข้างต้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นก็จะมีอิสระมากขึ้น ซึ่งสอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ มาตรา ๒๘๑ และมาตรา ๒๘๒ อีกทั้งยังเป็นการส่งเสริมให้ประชาชนในระดับท้องถิ่นปกครองกันเองอย่างแท้จริง อันเป็นการสร้างรากฐานของท้องถิ่นให้มีความมั่นคง ซึ่งก็จะส่งผลดีต่อประเทศชาติต่อไปในอนาคตข้างหน้าอย่างแน่นอน
[1] หลวงประดิษฐ์มนูธรรม, ปาฐกถาเรื่อง พระราชบัญญัติระเบียบราชการบริหารแห่งราชอาณาจักรสยาม พุทธศักราช ๒๔๗๖ , ความรู้เกี่ยวกับกฎหมายปกครอง (พ.ศ. ๒๔๗๙) หน้า ๕๔-๕๕
[2] ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์, รวมกฎหมายการปกครองส่วนท้องถิ่น หน้า ๒๐๕
[3] ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์, กฎหมายปกครอง ,หน้าที่ ๑๘๑
[4] เรื่องเดียวกัน , หน้า ๒๐๖
[5] เรื่องเดียวกัน, หน้า ๒๐๕
[6] รองศาสตราจารย์ ดร.บรรเจิด สิงคะเนติ, หลักพื้นฐานเกี่ยวกับสิทธิเสรีภาพและศักดิ์ศรีความเป็นมนุษย์, หน้าที่ ๒๗-๒๘
[7] เรื่องเดียวกัน, หน้าที่ ๒๗-๒๘
[8] เรื่องเดียวกัน, หน้าที่ ๒๘๔
[9] รองศาสตราจารย์นครินทร์ เมฆไตรรัตน์, ทิศทางการปกครองท้องถิ่นของไทยและต่างประเทศเปรียบเทียบ, หน้าที่ ๑๓๗
[10] เรื่องเดียวกัน, หน้าที่ ๑๓๗
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
ดูทั้งหมด
