|
|
|
| |
 |
ครั้งที่ 149
สำหรับวันจันทร์ที่ 11 ธันวาคม ถึงวันอาทิตย์ที่ 24 ธันวาคม 2549
รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร(1)
เดิมเมื่อวันที่ 8 ธันวาคม ที่ผ่านมา สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติจะได้จัดให้มีการอภิปรายเรื่อง รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร ซึ่งผมเองก็ได้เข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดหัวข้อสำหรับการอภิปรายครั้งนี้ด้วยและจะเป็นผู้ร่วมอภิปรายด้วยเช่นกัน แต่อย่างไรก็ตาม การอภิปรายดังกล่าวก็ได้เลื่อนออกไปเป็นวันศุกร์ที่ 22 ธันวาคม เนื่องจากหัวข้อ รัฐธรรมนูญใหม่ควรมีสาระและประเด็นอย่างไร เป็นหัวข้อ ร่วมสมัย ที่น่าสนใจเพราะคาดกันว่าในเดือนมกราคม 2550 เราควรจะเริ่มร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่กันได้แล้ว ประกอบกับประเด็นการเมืองขณะนี้ไม่มีอะไรน่าตื่นเต้น ผมก็เลยขอถือโอกาสที่จะเสนอความคิดเห็นส่วนตัวในเรื่องดังกล่าวก่อนที่จะมีการอภิปรายในวันศุกร์ที่ 22 ธันวาคม ครับ
ก่อนที่จะพูดถึงสาระของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ คงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องกล่าวถึงวิธีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ก่อนว่าจะเป็นอย่างไร? แต่เดิมที่ผ่านมาเมื่อมีการร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ เราก็มักจะนำเอารัฐธรรมนูญฉบับก่อนหน้านั้นมาเป็น แบบ ในการพิจารณาแก้ไขเพิ่มเติม รัฐธรรมนูญที่ออกมาใหม่ก็มักจะมีเค้าหน้าของรัฐธรรมนูญฉบับก่อนอยู่บ้าง ยกเว้นแต่รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ที่วิธีการร่างรัฐธรรมนูญนั้นแตกต่างไปจากการร่างรัฐธรรมนูญฉบับก่อน ๆ เพราะร่างขึ้นโดยไม่ยึดติดรัฐธรรมนูญฉบับใดเลยครับ ส่วนรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2550 ที่จะร่างขึ้นนี้ก็คง หนีไม่พ้น จากวิธีการเดิม ๆ ที่เราเคยทำกันมาคือ คงต้องนำเอารัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มาเป็นแบบในการยกร่าง การใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มาเป็นแบบในการยกร่างมีที่มาจากเหตุผลสำคัญ 2 ประการ เหตุผลประการแรกก็คือ ภาพ ของรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ที่ว่ากันว่าเป็นรัฐธรรมนูญดีที่สุดเท่าที่ประเทศไทยเคยมีมาและเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดทำมากที่สุด ส่วนเหตุผลประการที่สองก็เป็นไปตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 26 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พุทธศักราช 2549 ว่า เมื่อคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญจัดทำร่างรัฐธรรมนูญเสร็จแล้ว ให้จัดทำคำชี้แจงว่าร่างรัฐธรรมนูญที่จัดทำขึ้นใหม่นั้น มีความแตกต่างกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 ในเรื่องใดพร้อมด้วยเหตุผลในการแก้ไขไปยังสมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญ องค์กรและบุคคลดังต่อไปนี้เพื่อพิจารณาและเสนอความคิดเห็น... ซึ่งเมื่อพิจารณาบทบัญญัติดังกล่าวแล้วก็ค่อนข้างเป็นที่แน่นอนว่า สภาร่างรัฐธรรมนูญ ควรจะต้อง นำรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มาเป็น ต้นร่าง ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ของไทยครับ
ในฐานะที่เป็นบุคคลหนึ่งที่เฝ้าติดตามการดำเนินการตามรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 อย่างใกล้ชิด ผมมองว่าการจัดทำร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่สำหรับประเทศไทยนั้นมีประเด็น ใหญ่ ๆ ที่สมควรได้รับการพิจารณาเป็นพิเศษ 8 ประเด็นด้วยกันอันได้แก่ อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร อำนาจตุลาการ สิทธิเสรีภาพและการมีส่วนร่วมของประชาชน การตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ การกระจายอำนาจ และการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญ ซึ่งในบทบรรณาธิการครั้งนี้ผมคงนำเสนอได้ไม่ครบทั้ง 8 ประเด็นครับ เนื่องจากเรามีพื้นที่จำกัด จึงขอนำเสนอประเด็นในการแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ใน 2 ประเด็นแรกก่อน ส่วนประเด็นที่เหลือจะได้ทยอยเขียนในบทบรรณาธิการครั้งต่อ ๆ ไปครับ
อำนาจนิติบัญญัติ รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ได้ปรับวิธีการได้มาซึ่งฝ่ายนิติบัญญัติใหม่โดยกำหนดให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร 2 แบบคือ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อซึ่งเป็น ตัวแทน ของพรรคการเมือง กับ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรที่มาจากการเลือกตั้งแบบ แบ่งเขตเลือกตั้ง ซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน นอกจากนี้ ก็มีการปรับเปลี่ยน ที่มา ของวุฒิสภาจากการแต่งตั้งมาเป็นการเลือกตั้ง
เฉพาะประเด็นใหญ่ ๆ สำคัญ ๆ ที่ถือเป็น โครงสร้าง หลักของอำนาจนิติบัญญัติก็เป็นเรื่องที่ต้องพิจารณากันอย่างละเอียดรอบคอบแล้วว่า ระบบรัฐสภาใหม่ของเรา ควร เป็นอย่างไร คงต้องเริ่มจากประเด็นที่ว่า ระบบรัฐสภาของเราควรจะประกอบด้วยสภาเดียวหรือสองสภา ก่อน การตอบคำถามที่ว่านี้คงอยู่ที่ว่าถ้าต้องการให้มีสองสภา จะให้สภาที่สองทำหน้าที่อะไรบ้าง ซึ่งผมมองเห็นว่าเรื่องหน้าที่นั้นเป็นสิ่งสำคัญมาก รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 มีข้อบกพร่องที่สำคัญก็คือ กำหนดให้วุฒิสภามีอำนาจอื่นนอกเหนือไปจากอำนาจตามปกติทั่ว ๆ ไปคือ อำนาจในการกลั่นกรองร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร อำนาจอื่นที่ว่านี้ก็คือ อำนาจในการคัดสรรบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งในองค์กรสำคัญ ๆ รวมทั้งองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารด้วย ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 กำหนดให้วุฒิสภามาจากการเลือกตั้งและกำหนดให้มีอำนาจอื่นดังกล่าวไปแล้ว จึงเกิดปัญหาสำคัญเช่นที่ผ่านมาคือ มี การเมือง เข้าไป ครอบงำ วุฒิสภาและส่งผลต่อไปเป็นการ ครอบงำ องค์กรต่าง ๆ ที่มาจากการคัดสรรของวุฒิสภาด้วย เพราะฉะนั้น โจทย์แรกที่สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องตีให้แตกก็คือ ควรมีสภาเดียวหรือสองสภา โดยพิจารณาถึงความจำเป็นของการมีสภาที่สองจากอำนาจหน้าที่ของสภาที่สองครับ เมื่อได้คำตอบที่ ชัดเจน โดยมีเหตุผลทางวิชาการที่ดีประกอบแล้ว ก็คงต้องมานั่งออกแบบกันต่อไปครับโดยสมมติว่าเรายังประสงค์ที่จะมีระบบสองสภาอยู่และยังเชื่อมั่นที่จะให้ อำนาจอื่น แก่วุฒิสภานอกเหนือไปจากอำนาจในการตรวจสอบร่างกฎหมายที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ก็ต้องมานั่งหารูปแบบของ ที่มา ของวุฒิสภาว่าควรจะมีที่มาอย่างไร จะให้มาจากการเลือกตั้งแบบเดิม มาจากการเลือกตั้งกันเองในบรรดาสมาชิกสภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น หรือจะมาจากการแต่งตั้งเช่นเดียวกับสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (ส.น.ช.) ในปัจจุบันที่เป็นข้าราชการระดับสูง อดีตข้าราชการระดับสูง และตัวแทนภาคประชาชน ก็ต้องขอ ย้ำ ไว้ ณ ที่นี้ว่า ที่มากับอำนาจหน้าที่ของวุฒิสภามีความสัมพันธ์กันและต้องพิจารณาควบคู่กันไป ถ้าจะให้วุฒิสภามีอำนาจในการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารหรือคัดสรรบุคคลเข้าไปอยู่ในองค์กรที่ทำหน้าที่ในการตรวจสอบฝ่ายบริหารก็จะต้องออกแบบให้วุฒิสภา ห่างไกล การเมืองและระบบการเมืองมากที่สุดครับ มิฉะนั้นจะเกิดปรากฏการณ์ สีเทา แบบที่ผ่านมาในช่วง 10 ปีครับ
เมื่อตอบโจทย์แรกได้ว่า ควรมีสภาเดียวหรือสองสภาได้แล้ว ก็คงต้องย้อนกลับมาดูระบบของสภาผู้แทนราษฎรใหม่ว่าควรจะมีที่มาและโครงสร้างอย่างไร ซึ่งคำถามแรกก็คงอยู่ที่ว่า วิธีการได้มาซึ่งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรควรจะใช้ระบบการเลือกตั้งแบบแบ่งเขตคนเดียวหรือหลายคน หรือจะใช้ระบบอื่นก็ต้องว่ากันไป ซึ่งผมไม่คิดว่าจะเป็นเรื่องใหญ่เท่ากับจะให้มีสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรแบบบัญชีรายชื่อ (party list) อยู่หรือไม่ นี่คือโจทย์ใหญ่ที่สภาร่างรัฐธรรมนูญต้องตอบเช่นเดียวกันครับ! ส่วนประเด็นอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับ อำนาจนิติบัญญัติ เช่น จำนวนของสมาชิกรัฐสภาแต่ละประเภท วุฒิการศึกษาของสมาชิกรัฐสภาแต่ละประเภท วาระการดำรงตำแหน่งของสมาชิกรัฐสภาแต่ละประเภท ฯลฯ ก็เป็นเรื่องที่สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญจะต้อง ถกเถียง กัน เอาเฉพาะหมวดนิติบัญญัติก็น่าจะสร้างความปั่นป่วนและวุ่นวายให้กับสภาร่างรัฐธรรมนูญอย่างมากแล้วครับ
อำนาจบริหาร ประสบการณ์ที่เกิดขึ้นจากการใช้รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ.2540 ก็คือ เรา ได้ ฝ่ายบริหารที่มีอำนาจมากเหลือเกิน มากจนทำให้กลไกในการตรวจสอบการทำงานของฝ่ายบริหารเสียไปทั้งกลไกครับ เพราะฉะนั้น ผมค่อนข้างมั่นใจว่า อำนาจบริหารควรจะเป็นอีกเรื่องหนึ่งที่สภาร่างรัฐธรรมนูญน่าจะ รื้อ ใหม่ทั้งหมดครับ
โจทย์แรกสำหรับอำนาจบริหารก็คือ นายกรัฐมนตรีควรจะมาจากการเลือกตั้งหรือไม่ โจทย์นี้ไม่เกี่ยวกับ ทฤษฎี เท่าไรนักเพราะจากประสบการณ์การเมืองไทยที่ผ่านมาเราพบว่า คนไทย ไม่มีจุดยืนในเรื่องดังกล่าวที่ชัดเจนเท่าไรนัก คนไทยที่ว่านี้หมายถึง บรรดาผู้ที่ เข้าใจว่า ตนเป็น elite ของสังคมไทยครับ! เราเคยแก้ไขรัฐธรรมนูญเพื่อให้นายกรัฐมนตรีมาจากการเลือกตั้งซึ่งว่ากันว่าเป็นรูปแบบสำคัญของระบอบประชาธิปไตย แต่เราก็ดีใจกันเหลือเกินเมื่อเกิดการปฏิวัติแล้วมีการ แต่งตั้ง นายกรัฐมนตรี! เราคงจำเรื่อง นายกรัฐมนตรีพระราชทาน ที่มีผู้คนจำนวนมากเรียกร้องในปลายยุคของนายกรัฐมนตรีคนก่อน เรียกร้องกันมากจนกลายเป็นข้อโต้แย้งและข้อถกเถียงของสังคม แต่ในที่สุดเรื่องดังกล่าวก็สงบลงหลังจากที่พระเจ้าอยู่หัวได้ทรงแสดงความ ไม่เห็นด้วย กับแนวคิดดังกล่าว ทำให้บรรดาผู้เสนอความคิด เงียบ ไปตาม ๆ กันครับ! ในวันนี้เราคงต้องย้อนกลับมาพูดประเด็นนี้กันใหม่ว่านายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งหรือไม่ ซึ่งถ้าให้ผม เดา แล้วคงมีคำตอบที่ค่อนข้าง ชัดเจน ว่าบทสรุปคงอยู่ที่นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้ง เพราะวันนี้ กระแสการต่อต้านการรัฐประหารเริ่มมีมากขึ้น ผู้คนส่วนหนึ่งวิตกว่า คณะรัฐประหารอาจสืบทอดอำนาจโดยผ่านทางบทบัญญัติต่าง ๆ ในรัฐธรรมนูญ ซึ่งการบัญญัติให้นายกรัฐมนตรีไม่ต้องมาจากการเลือกตั้งก็เป็นหนทางหนึ่งที่ทำให้บุคคลในคณะรัฐประหารหรือบุคคลที่คณะรัฐประหารเห็นชอบเข้ามาดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีต่อไปได้ ด้วยเหตุดังกล่าวนี้เองที่ผมคิดว่าสภาร่างรัฐธรรมนูญ น่าจะ ปิดประตูให้กับความวุ่นวายที่อาจเกิดขึ้นได้ด้วยการกำหนดให้นายกรัฐมนตรีต้องมาจากการเลือกตั้งครับ
เรื่องต่อมาคือ จำนวนรัฐมนตรีที่ผมมองว่ามีความสัมพันธ์กับจำนวนกระทรวงและภาระหน้าที่ของแต่ละกระทรวง ที่ผ่านมาเรามีปัญหาเรื่องการกำหนดจำนวนรัฐมนตรีไว้ในรัฐธรรมนูญแต่การกำหนดจำนวนกระทรวงนั้นเป็นไปโดยผลของกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ คงต้องทบทวนใหม่ทั้งระบบโดยเริ่มตั้งแต่การตั้งกระทรวงนั้นควรตั้งได้ง่ายและให้รัฐบาลเป็นผู้ออกกฎหมายลำดับรองมาตั้งกระทรวงได้ ทั้งนี้ เนื่องมาจากการตั้งกระทรวงก็เพื่อ สนอง การทำงานตามนโยบายของรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา ตัวอย่างเช่น ในวันนี้เรามีปัญหาเรื่อง น้ำ หากรัฐบาลต้องการแก้ปัญหาเรื่องน้ำอย่างรีบด่วนและครบวงจรก็น่าจะมีอำนาจจัดตั้งกระทรวงน้ำขึ้นมาใหม่ได้ตามความจำเป็นนั้น เรื่องนี้คงต้องวางระบบให้ดี ๆ โดยกระทรวงหลักต้องมีอยู่อย่างถาวร เช่น กระทรวงกลาโหม กระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลัง กระทรวงศึกษาธิการ กระทรวงสาธารณสุข ฯลฯ ส่วนกระทรวงอื่น ๆ หากรัฐบาลเห็นว่าจำเป็นเพื่อสนองนโยบายรัฐบาลในแต่ละช่วงเวลา เช่น กระทรวงกระจายอำนาจ กระทรวงก่อสร้าง กระทรวงน้ำ ฯลฯ ก็ควรให้อิสระกับรัฐบาลที่จะจัดตั้งขึ้นมาได้ แต่ก็ต้องทำทั้งระบบ เริ่มตั้งแต่ต้องมีการตั้งกระทรวงข้าราชการเป็นกระทรวงหลักที่ข้าราชการทุกคนต้องสังกัดอยู่ที่กระทรวงนั้น เมื่อรัฐบาลตั้งกระทรวงใหม่ขึ้นมาก็โอนข้าราชการจากกระทรวงข้าราชการไปทำงาน เมื่อยุบกระทรวงข้าราชการก็กลับมาประจำอยู่ที่กระทรวงข้าราชการตามเดิมครับ ข้าราชการที่อยู่ในกระทรวงข้าราชการนี้จะสามารถโยกย้ายไปทำงานยังกระทรวงต่าง ๆ ได้หากผู้บริหารหน่วยงานต้องการเพราะทุกคนต่างก็เป็นข้าราชการของประเทศเหมือนกันครับ ในเรื่องการตั้งกระทรวงโดยฝ่ายบริหารนี้ยังมีปัญหาให้คิดมากมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งการปรับเปลี่ยนสถานะของกระทรวงและสถานะของข้าราชการในแต่ละกระทรวงที่คงจะสร้างความสับสนวุ่นวายอย่างมาก นอกจากนี้เรื่องสำคัญอีกเรื่องหนึ่งที่ยัง คาใจ นักกฎหมายมหาชนจำนวนหนึ่งอยู่ไม่น้อยคือ การที่ รัฐ ทั้งในฐานะที่เป็นประเทศชาติหรือในฐานะที่เป็นรัฐบาลไม่มีสถานะเป็นนิติบุคคลอันเป็นผลสืบเนื่องมาจากคำพิพากษาศาลฎีกาที่ 724/2490 ส่วนกระทรวง ทบวง กรม นั้นเป็นนิติบุคคลโดยผลของกฎหมาย เรื่องนี้ก็ควรที่จะต้อง ทบทวน กันเสียทีเพื่อ ความถูกต้อง ของระบบครับ
ส่วนประเด็นอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับอำนาจบริหาร เช่น ฝ่ายนิติบัญญัติจะทำหน้าที่ฝ่ายบริหารในเวลาเดียวกันได้หรือไม่ การแก้ปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อนของผู้ที่เข้ามาทำหน้าที่เป็นฝ่ายบริหาร ฯลฯ ก็เป็นเรื่องที่สภาร่างรัฐธรรมนูญน่าจะใช้เวลาในการพิจารณานานพอสมควรเช่นกันครับ
คงต้องพอแค่นี้ก่อนสำหรับ หน้าตา ของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ในสองเรื่องแรกนะครับ ผมจะขอนำเสนอตอนต่อ ๆ ไปในบทบรรณาธิการคราวหน้าครับ
ในสัปดาห์นี้เรามีบทความสามบทความ บทความแรกเป็นบทความ ร่วมสมัย ในยุคปรับโครงสร้างตำรวจของเราครับ โดยคุณปกรณ์ นิลประพันธ์ ผู้อำนวยการฝ่ายพัฒนากฎหมาย สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ได้ส่งบทความเรื่อง กิจการตำรวจของรัฐ New South Wales ประเทศออสเตรเลีย มาร่วมกับเราครับ บทความที่สอง น้องสโรชฯ คนเก่งของเราที่ปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเป็น ฌานิทธ์ สันตะพันธ์ ได้ส่งบทความเรื่อง วัฒนธรรมทางการเมืองของไทย : รัฐธรรมนูญที่แท้จริงซึ่งไม่เคยถูกยกเลิก มาร่วมกับเราเช่นกันครับ ส่วนบทความที่สาม เป็นบทความจากอาจารย์ชำนาญ จันทร์เรือง ได้ส่งบทความเรื่อง ไม่มีกฎหมาย ไม่มีอำนาจ เมื่อมีอำนาจ ต้องไม่ขัดกฎหมาย มาร่วมกับเราครับ ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้งสามไว้ ณ ที่นี้
พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 25 ธันวาคม 2549 ครับ
ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
