|
|
|
| |
 |
ส่วนที่ 3 บทวิเคราะห์และข้อสังเกต
ในการจัดให้มีส่วนร่วมของประชาชนในการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำในครั้งนี้ ผู้เขียนเห็นว่าคณะผู้จัดทำได้ใช้การมีส่วนร่วมในระดับของการให้ข้อมูลและการปรึกษาหารือ อันเป็น 2 ระดับแรกของระดับการมีส่วนร่วมตามแนวคิด IAP2
ในการนี้ ผู้เขียนได้วิเคราะห์ความน่าสนใจของกระบวนการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ ฉบับนี้ โดยมีข้อคิดเห็นต่างๆ รวมถึงนำเสนอข้อสังเกตบางประการที่มุ่งให้เกิดการคิดร่วมกันอีกครั้งหนึ่ง รายละเอียด ดังนี้
ในกระบวนการดำเนินงานที่กล่าวมา ถือว่าเป็นการสร้างร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำที่ดี คำว่า ดี ในที่นี้หมายความว่า เป็นร่างที่มาจากหลักการทางวิชาการที่นักวิชาการทางกฎหมาย ที่เชี่ยวชาญในด้านนี้นับสิบปี ผสมกับข้อมูลที่ได้มาจากข้อคิดเห็นประชาชนที่มีวิถีชีวิตอยู่กับน้ำ จึงเข้าใจสภาพปัญหาของน้ำเป็นอย่างดี การนำความรู้ทางวิชาการผสมผสานกับความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียที่มาจากประสบการณ์เกี่ยวกับน้ำมาตลอดชีวิต ย่อมจะทำให้เกิดเป็นร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำที่เหมาะสมทางวิชาการและประสบการณ์ สามารถนำมาแก้ไขปัญหาน้ำได้อย่างเป็นระบบ และเป็นรูปธรรม
อีกทั้ง การเกิดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ อันถือเป็นกฎหมายสำคัญซึ่งมีผลกระทบต่อสังคมและผู้มีส่วนได้เสียอย่างกว้างขวาง นับเป็นการจัดทำกระบวนการมีส่วนร่วมที่เปิดโอกาสให้ผู้มีส่วนได้เสียได้เข้ามาร่วมอย่างเต็มที่ทุกกลุ่มในสัดส่วนที่ทั้งพอใจ การจัดที่ถูกต้องทางวิชาการ ได้แก่ จัดได้เร็ว (คือก่อนการร่าง พ.ร.บ.) รวมทุกกลุ่มที่เกี่ยวข้องเข้ามาในกระบวนการ มีการจัดเตรียมการและวางแผนการจัดอย่างเป็นระบบ พร้อมทั้งปรึกษาหารือกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องที่เป็นผู้รู้หรือมีประสบการณ์ที่ทำงานด้านน้ำก่อนจะออกแบบสอบถามหรือตั้งประเด็นการศึกษาและรวบรวมความคิดเห็น การเกิดกระบวนการมีส่วนร่วมในการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำครั้งนี้ จึงเป็นบทเรียนที่น่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง ในการร่างกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ ที่มีภาคประชาชนและผู้เกี่ยวข้องทุกระดับเข้ามาร่วม และเป็นกรณีศึกษาด้านการมีส่วนร่วมที่น่าสนใจติดตามเป็นอย่างยิ่ง
ในด้านการสร้างการสื่อสารสองทางและผลย้อนกลับที่เป็นรูปธรรม ผลที่ได้รับจากการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในครั้งนี้ นอกจากจะได้รับผลลัพธ์ออกมาเป็นร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำที่จัดทำโดยคณะผู้จัดทำแล้ว กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมยังจะได้นำร่าง พ.ร.บ. นี้ ไปเปิดรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนอีกครั้งหนึ่ง เพื่อรวบรวมความคิดเห็นต่อร่างฯ และนำมาปรับปรุงก่อนนำเสนอคณะรัฐมนตรีต่อไป
เนื่องจากกระบวนการดังกล่าว ตั้งแต่การเปิดรับฟังความคิดเห็นก่อนมีการร่าง พ.ร.บ. และนำร่าง พ.ร.บ. ที่ทำเสร็จแล้วกลับมาถามความคิดเห็นอีกครั้งหนึ่ง จึงเป็นการสื่อสารสองทาง และมีผลย้อนกลับ (dialogue and feedback) ที่เป็นรูปธรรมจับต้องได้ และแสดงให้เห็นถึงความจริงใจและมุ่งมั่นของภาครัฐที่จะรับฟังประชาชนก่อนการตัดสินใจ อันจะสร้างความไว้วางใจของประชาชนที่มีต่อภาครัฐ ผลจากกระบวนการดังกล่าว แม้จะมีประชาชนหรือผู้มีส่วนได้เสียบางกลุ่มไม่เห็นด้วยกับตัว พ.ร.บ. แต่จะยอมรับในตัว พ.ร.บ. เพราะกติกาที่สร้างขึ้นและทำ มีความชัดเจนและโปร่งใส อันจะมีผลระยะยาวทำให้เกิดความร่วมมือในการพัฒนาและดูแลแหล่งน้ำอย่างยั่งยืน อันเป็นปรัชญาพื้นฐานของผู้ร่วมร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำฉบับนี้
ในส่วนของปัจจัยวัฒนธรรมที่สังเกตเห็นได้ในการจัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำในครั้งนี้ ได้แก่ วัฒนธรรมผู้มีอำนาจในระบบราชการที่ยังไม่เข้าใจการสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในการออกกฎหมายของรัฐ ยกตัวอย่างเช่น ในการรับฟังความคิดเห็นซึ่งมีตัวแทนจากภาคประชาชน เช่น ประธานลุ่มน้ำ หรือ ครู หรือ นายก อบต. เป็นต้น ได้รับเลือกเป็นประธานในการระดมความคิดเห็นของกลุ่มกับ บางแห่งที่ตัวแทนจากภาคราชการ เช่น ระดับรองผู้ว่าราชการจังหวัดได้รับเลือก (จากการเสนอของข้าราชการด้วยกัน) มาเป็นประธานกลุ่มรับฟังความคิดเห็นของกลุ่ม จะมีบรรยากาศระดมความคิดเห็นที่แตกต่างกันมาก ถ้าภาคประชาชนเป็นประธาน มักมีการระดมความคิดเห็นอย่างกว้างขวาง และมีการถกเถียงกันอย่างเปิดอก และมีบรรยากาศการมีส่วนร่วมในแนวราบ ในขณะที่ผู้เป็นประธานที่มาจากภาคราชการบางท่านที่ยังมีวัฒนธรรมการทำงานแบบโบราณ ที่คิดว่ารัฐเป็นผู้รู้ดีที่สุด เมื่อมาเป็นประธานกลุ่ม จะทำให้การระดมความคิดเห็นมีลักษณะแข็งและตึง เพราะประธานมักคุมประเด็น ตัดตอนการถกเถียง และสรุปประเด็นเองมากกว่าจะถามกลุ่ม ในขณะที่ชาวบ้านที่ร่วมจะนั่งเงียบ เพราะไม่อยากขัดแย้งกับผู้มีอำนาจต่อหน้าที่ประชุม อันเป็นการเสียหน้า ซึ่งถือเป็นสิ่งร้ายแรงสำหรับ ผู้ใหญ่ในระบบราชการ วัฒนธรรมเช่นนี้มีผลต่อกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเป็นอย่างมาก
หากมองในลักษณะของการวิเคราะห์วาทกรรมนโยบาย กรณีนี้ยังทำให้มองเห็นถึงผลประโยชน์และอุดมการณ์ที่อยู่เบื้องหลังตัวแสดงนโยบายต่างๆ ซึ่งสอดคล้องกับข้อสังเกตของ พัชรี (2550) ซึ่งมองว่าการแสดงความคิดเห็นของแต่ละกลุ่มในกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนต่อร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ... ได้สะท้อนให้เห็นถึงค่านิยม(Value) และผลประโยชน์(Interests) ของกลุ่มที่สังกัดซึ่งสะท้อนออกมา ยกตัวอย่างเช่น ในการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับองค์ประกอบของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และมีตัวแทนจากหน่วยงานภาครัฐและภาคประชาชน ในสัดส่วนที่เท่ากัน จะเห็นได้ว่า เสียงจากภาคประชาชนมักต้องการให้ตัวแทนจากภาคประชาชน โดยเฉพาะจากทุกลุ่มน้ำทั้ง 20 กว่าแห่ง เข้ามาอยู่ในคณะกรรมการ อันมีผลทำให้สัดส่วนของภาครัฐ ซึ่งในความเป็นจริง การที่ภาครัฐจะยอมรับสัดส่วนดังกล่าว คงเป็นไปได้ยาก โดยบทสนทนาและข้อถกเถียงต่าง ๆ ในกระบวนนโยบาย เช่น การที่มีผู้แทนส่วนราชการตลอดจนผู้แทนจากภาคการใช้น้ำต่าง ๆ ออกมาคัดค้านและปกป้องผลประโยชน์และสิทธิที่อาจถูกกระทบได้รับจากการออกกฎหมายกำหนดสิทธิในน้ำ รวมทั้งยังแสดงถึงปัจจัยเชิงวัฒนธรรมในระบบราชการไทย ตัวอย่างเช่น การแสดงอำนาจที่เหนือกว่าของข้าราชการชั้นผู้ใหญ่ การไม่กล้าที่จะแสดงความคิดเห็นขัดแย้งกับผู้อาวุโส หรือผู้มีตำแหน่งราชการในระดับสูงกว่า หรือแม้กระทั่งการใช้ศัพท์แสงทางวิชาการตามจารีตของนักวิชาการและผู้ทรงคุณวุฒิต่างๆ ในการชี้แจงและรับฟังความคิดเห็นของประชาชนซึ่งยากต่อการทำความเข้าใจ สิ่งเหล่านี้ล้วนสะท้อนถึงวัฒนธรรมการแบ่งช่วงชั้นทางสังคมที่ยังดำรงอยู่ในสังคมไทยด้วย
ในอดีต การจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในร่างกฎหมายหลายฉบับที่ผ่านมา ยกตัวอย่างเช่น ร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน ที่มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างทั่วถึง ตั้งแต่เริ่มคิดและร่วมร่าง พ.ร.บ. แต่ผลปรากฏว่า ร่างที่ผ่านกระบวนการดังกล่าว จะถูกแก้ไขจากฝ่ายการเมืองสภา หรือฝ่ายนิติบัญญัติจนแทบไม่เหลือเจตจำนงดั่งเดิมของตัวร่างฉบับเดิม และซ้ำร้ายร่าง พ.ร.บ. ป่าชุมชน ได้ถูกแช่แข็ง ไม่ยอมคลอดออกมา แม้เวลาผ่านไปนานมากแล้วก็ตาม ประสบการณ์ที่เกิดขึ้นทำให้ประชาชนเกิดข้อสงสัยในการจริงใจของภาครัฐในการรับฟังข้อคิดเห็นในฐานะปัจจัยน้ำเข้า (input) ที่ได้จากการจัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นว่าอาจเป็นแค่ การสร้างความชอบธรรม ของภาคราชการเท่านั้น ผลที่อาจเกิดขึ้นจากเหตุการณ์เช่นนี้ จะส่งผลลบต่อความไว้วางใจ (trust) ที่ประชาชนมีต่อภาครัฐ ตลอดจนต่อกระบวนการมีส่วนร่วมที่จะจัดขึ้นในอนาคต
ในด้านการเข้าใจความหมายของการมีส่วนร่วมโดยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนนั้น พบว่า มักเกิดความเข้าใจความหมายของการมีส่วนร่วมโดยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในลักษณะที่หลากหลาย และหลายครั้งมักเป็นความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนจากความหมายจริง ยกตัวอย่าง ในหลายภาคส่วนของประชาชนมีความเข้าใจการมีส่วนร่วมในทำนองว่า ภาครัฐต้องรับฟัง และปฏิบัติตามข้อคิดเห็นที่ได้รับจากประชาชน เห็นได้ในการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับองค์ประกอบของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ที่มีนายรัฐมนตรีเป็นประธาน และมีตัวแทนจากหน่วยงานภาครัฐ และภาคประชาชน ในสัดส่วนที่เท่ากัน สังเกตได้ว่าเสียงจากภาคประชาชนมักต้องการให้ตัวแทนจากภาคประชาชน โดยเฉพาะจากทุกลุ่มน้ำ 20 กว่าแห่ง เข้ามาอยู่ในคณะกรรมการ อันจะมีผลทำให้สัดส่วนของประชาชนสูงกว่าสัดส่วนภาครัฐข้อเสนอจากภาคประชาชนบางกลุ่มดังกล่าวอาจไม่ได้รับการปฏิบัติตามและการไม่ทำตาม มิใช่หมายความว่า ไม่เคารพและไม่ทำตามเสียงของประชาชนเสมอไป เนื่องจากตามหลักการมีส่วนร่วมที่ถูกต้องนั้น กระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนหมายถึงการที่ภาครัฐพยายามทุกวิถีทางเพื่อให้ได้ข้อคิดเห็นของประชาชนที่เป็นผู้มีส่วนได้ส่วนเสียหลากหลาย รัฐจะนำข้อคิดเห็นทั้งหลายที่แตกต่างกันตามน่านิยม (Value) และผลประโยชน์ (Interests) ของกลุ่มต่างๆ มาชั่งน้ำหนัก และพิจารณาตามความเหมาะสมและความเป็นไปได้ทางการเมืองในการนำเสนอทางเลือกออกมา และถ้าทางเลือกของภาครัฐอาจออกมาทิศทางตรงกันข้ามหรือดัดแปลงจากข้อเสนอของประชาชน ตามแรงกดดันทางการเมือง ซึ่งรัฐจะต้องชี้แจงเหตุผลของการเลือกดังกล่าว และยอมรับผลจากการเลือกดังกล่าว เช่น อาจไม่ได้รับเลือกตั้งเข้ามาอีกในครั้งหน้าก็ได้
อีกหนึ่งข้อสังเกตที่ผู้เขียนค้นพบ คือ การกำหนดประเด็นในการรับฟังความคิดเห็น รวมถึงการพูดคุยต่างๆ มาจากคณะผู้จัดทำทั้งสิ้น นั่นอาจหมายความได้ว่าภาครัฐยังคงเป็นภาคส่วนที่ครอบงำการแสดงความคิดเห็นของประชาชน ถึงแม้ว่าจะเปิดให้มีการมีส่วนร่วม แต่การมีส่วนร่วมนั้นต้องเป็นไปในทิศทางที่รัฐต้องการหรือกำหนดให้
ในกรณีนี้ หากวิเคราะห์ด้านกลยุทธ์ตามแนวคิด สามเหลี่ยมเขยื้อนภูเขา (โปรดรายละเอียดในภาคผนวก ข) นั้น การเข้ามามีบทบาทของทั้ง 3 ภาคส่วนมีน้ำหนักที่แตกต่างกัน ส่งผลให้มุมแต่ละมุมของสามเหลี่ยมไม่เท่ากัน โดยภาคส่วนที่มีน้ำหนักมาก คือ ภาครัฐและภาควิชาการ ได้แก่ กรมทรัพยากรน้ำ และสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ในขณะที่ส่วนที่มีน้ำหนักน้อยกว่า คือ ภาคประชาชน อันทำให้การกระทำกิจกรรมร่วมกันไม่ได้เป็นไปในลักษณะของหุ้นส่วน (partnership) ที่แต่ละฝ่ายมีสถานะเท่าเทียมกัน เห็นได้จากข้อสังเกตต่างๆที่กล่าวมาแล้วข้างต้น ซึ่งลักษณะที่ความร่วมมือเชิงกลยุทธ์ในดำเนินกิจการรัฐที่สามเหลี่ยมยังไปด้วยกันไม่ถึงที่สุดเช่นนี้ เป็นอุปสรรคหนึ่งที่ทำให้ร่างกฎหมายฉบับนี้ในท้ายที่สุดไม่สามารถประกาศใช้ได้ เนื่องจากมีข้อคัดค้านของภาคประชาชนและองค์กรพัฒนาเอกชนบางแห่ง หรืออาจเกี่ยวเนื่องกับปัจจัยความเข้มแข็งของกลุ่มภาคประชาชนที่รวมตัวกันเพื่อผลักดันนโยบายนี้อีกด้วย (โปรดดู ประภาส 2552: 195)
ข้อคัดค้านจากหน่วยงานภาคประชาชน
ผู้เขียนเห็นว่าถึงแม้รัฐจะเปิดให้ประชาชนมีส่วนร่วมมากเพียงใด แต่รัฐยังคงต้องเผชิญกับการคัดค้านอยู่เสมอ เนื่องจากเป็นการขัดผลประโยชน์ซึ่งกันและกัน โดยเฉพาะอย่างยิ่งประเด็นเรื่อง น้ำ อันมีลักษณะทางการเมืองที่กล่าวไปแล้วข้างต้น ยกตัวอย่างเช่น ในขณะที่กฎหมายน้ำฉบับนี้กำลังอยู่ระหว่างการพิจารณาโดยสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ปี 2550[1] องค์กรภาคประชาชนบางแห่งนำโดยคณะกรรมการประชาชนองค์กรพัฒนาเอกชนภาคเหนือ ได้ส่งหนังสือเรียกร้องต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติให้ชะลอการพิจารณาร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ... เนื่องจากเหตุผลว่า กฎหมายฉบับนี้อาจก่อให้เกิดความขัดแย้งทั้งในทางสังคม เศรษฐกิจและสิ่งแวดล้อมติดตามมา เพราะกฎหมายฉบับนี้จะไม่ส่งเสริมให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการจัดการทรัพยากรน้ำ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2550 ในทางตรงกันข้าม กฎหมายฉบับนี้จะยิ่งทำให้หน่วยงานรัฐมีอำนาจควบคุมการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเพิ่มมากขึ้น (ดูรายละเอียดเพิ่มเติม ใน มนตรี 2550) ด้วยเหตุผลที่พอสรุปได้ ดังนี้
1.ในด้านสถานะของ น้ำ จะเปลี่ยนจากเป็น สมบัติสาธารณะ ไปเป็นของ รัฐ ในทันที ถึงแม้ว่าตามร่าง พ.ร.บ.ฯ น้ำจะไม่ระบุตรงๆ ว่าให้น้ำเป็นของรัฐดังเช่นร่าง พ.ร.บ.ฯน้ำ ที่ผ่านมา โดยไม่ต้องรอให้มีการประกาศกฎกระทรวงหรือประกาศเขตลุ่มน้ำเฉพาะลุ่มน้ำใดลุ่มน้ำหนึ่ง เห็นได้จากผู้ฝ่าฝืนการใช้น้ำตาม จะมีความผิดตามที่ระบุไว้ แสดงให้เห็นว่าน้ำได้เปลี่ยนสถานะเป็นของรัฐโดยสมบูรณ์
2.ร่างพ.ร.บ.ฯน้ำจะทำลายการใช้น้ำในรูปแบบจารีตประเพณีของท้องถิ่น และสร้างองค์กรผู้ใช้น้ำขึ้นมาใหม่ น้ำรับรองสิทธิการใช้น้ำเฉพาะของบุคคลเท่านั้น แต่สิทธิการใช้น้ำก็ถูกจำกัดโดยเงื่อนไขที่กำหนดในร่าง พ.ร.บ.ฯน้ำ การก่อตั้งองค์กรผู้ใช้น้ำก็รับรองสิทธิของบุคคลเป็นหลัก ไม่รับรองสิทธิของชุมชนที่มีอยู่เดิม ซึ่งสิทธิชุมชนดังกล่าวนี้ได้รับการรับรองในกฎหมายรัฐธรรมนูญ เฉพาะองค์กรผู้ใช้น้ำที่จดทะเบียนตามเท่านั้น ที่จะได้รับการคัดเลือกไปเป็นตัวแทนใน คณะกรรมการลุ่มน้ำ ผู้ใช้น้ำเดิมเช่น กลุ่มเหมืองฝาย ไม่มีสิทธิส่งผู้แทนเข้าร่วมในการคัดเลือกเป็นตัวแทนในคณะกรรมการลุ่มน้ำ แต่หากจะใช้น้ำ ต้องเข้าสู่ระบบการขอใบอนุญาตใช้น้ำ สิทธิการจัดการน้ำของกลุ่มเหมืองฝายถูกทำลายลงทั้งหมด
3.ร่าง พ.ร.บ.ฯน้ำ ทำให้รัฐมีอำนาจบริหารจัดการน้ำแบบเบ็ดเสร็จใน 3 รูปแบบ คือ รูปแบบการพัฒนาแหล่งน้ำ การผันน้ำ การทำลายสิ่งกีดขวางทางน้ำในยามน้ำท่วม รูปแบบการบริหารจัดการหรือการใช้น้ำ และรูปแบบการกำหนดการใช้ที่ดิน ได้แก่
3.1 รัฐมีอำนาจพัฒนาแหล่งน้ำ(สร้างเขื่อน, อ่างเก็บน้ำ) การผันน้ำ การทำลายสิ่งกีดขวางทางน้ำในยามน้ำท่วม ซึ่งเป็นอำนาจเช่นเดียวกับกรมชลประทาน ดังนั้น พ.ร.บ.ฯน้ำ จะเพิ่มอำนาจให้กรมทรัพยากรน้ำมีเท่ากับหรือมากกว่ากรมชลประทานในบางกรณี
3.2 รัฐสามารถกำหนดรูปแบบการบริหารจัดการน้ำหรือการใช้น้ำ โดยจำแนกประเภทการใช้น้ำ และการขอใบอนุญาตใช้น้ำ รวมทั้งการกำหนดเงื่อนไขการใช้น้ำจะทำให้กรมทรัพยากรน้ำ ซึ่งสามารถใช้อำนาจผ่านกรรมการทั้ง 2 ระดับและใช้อำนาจในนามพนักงานเจ้าหน้าที่ มีอำนาจควบคุมการใช้น้ำ การจัดสรรน้ำ และอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำได้อย่างไม่มีขอบเขตจำกัด นอกจากนี้การพัฒนาตลาดซื้อ-ขายน้ำ มีความชัดเจนมากขึ้น (โดยดูได้จากอัตราค่าธรรมเนียม การโอนใบอนุญาต) จะส่งผลให้เกษตรกรต้องสูญเสียปัจจัยการผลิตเพิ่มมากขึ้น โดยตัวอย่างจากระบบตลาดซื้อ-ขายที่ดิน ส่งผลให้เกษตรกรต้องไร้ที่ดินทำกินเป็นจำนวนมาก หากรัฐสร้างกลไกตลาดซื้อ-ขายน้ำ ในที่สุดแล้วรัฐจะไม่สามารถควบคุมการซื้อ-ขายน้ำได้
3.3 รัฐสามารถประกาศเขตพื้นที่แหล่งต้นน้ำลำธารได้ รวมทั้งการกำหนดเงื่อนไขการใช้ประโยชน์ที่ดินที่ติดกับแหล่งน้ำสาธารณะได้ ผู้ฝ่าฝืนมีบทกำหนดโทษ จำคุกไม่เกิน 3 ปี หรือปรับไม่เกิน 300,000 บาท ซึ่งมีความรุนแรงมากกว่ากฎหมายอุทยานฯ หรือเขตรักษาพันธุ์ฯ เพราะกฎหมายป่าอนุรักษ์มีผลบังคับเฉพาะในเขตอนุรักษ์เท่านั้น แต่ไม่มีอำนาจไปบังคับหรือออกกฎเกณฑ์การใช้ประโยชน์ที่ดิน ที่ติดกับเขตอนุรักษ์ได้
4.ภาระทางการเงินของผู้ใช้น้ำได้ปรากฏอย่างชัดเจนในเรื่อง ค่าใบคำขอ ค่าธรรมเนียมใบอนุญาตใช้น้ำ ค่าใช้น้ำ ค่าปรับ ค่าโอนใบอนุญาต โดยเฉพาะอัตราค่าธรรมเนียมใบอนุญาตใช้น้ำสูงถึงฉบับละ 1-10,000 บาท และ 1-50,000 บาท และการต่อใบอนุญาตใช้น้ำต้องเสียค่าธรรมเนียมใหม่เป็นครั้งๆ ไป ประเด็นสำคัญคือภาระทางการเงินทั้งหมดนี้ ไม่เคยถูกเปิดเผยโดยกรมทรัพยากรน้ำที่ไปดำเนินการจัดรับฟังความคิดเห็นต่อร่าง พ.ร.บ.ฯน้ำ มาก่อนหน้านี้ทุกครั้ง
5. รัฐใช้อำนาจผ่านกลไกที่เรียกว่า คณะกรรมการนโยบายน้ำแห่งชาติ(กนช.) และ คณะกรรมการลุ่มน้ำ และในระหว่างที่ยังไม่มี กนช. และกรรมการลุ่มน้ำ กฎหมายกำหนดให้ กนช.และกรรมการลุ่มน้ำที่แต่งตั้งตามระเบียบสำนักนายกฯ ดำเนินการไปพลางก่อน ภายใน 2 ปี องค์ประกอบของคณะกรรมการตามร่าง พ.ร.บ.ฯน้ำ ได้แก่
-คณะกรรมการนโยบายน้ำแห่งชาติ(กนช.) มี 19 คน ประกอบด้วย ภาครัฐและราชการ 10 คน อีก 9 คนมาจากผู้แทนคณะกรรมการลุ่มน้ำ 6 คน และผู้ทรงคุณวุฒิที่นายกฯ แต่งตั้งอีก 3 คน สรุปมีตัวแทนจริงๆ จากระดับกรรมการลุ่มน้ำเพียง 2 คนเท่านั้น
-คณะกรรมการลุ่มน้ำ มี 25 คน แต่งตั้งโดย กนช. และมีการตราพระราชกฤษฎีกากำหนดลุ่มน้ำ แล้ว ซึ่งหากอิงตามบทเฉพาะกาล การแบ่งลุ่มน้ำย่อยจะเป็นไปในแบบที่แต่งตั้งไว้แล้วในปัจจุบัน คือจะมีกรรมการลุ่มน้ำจำนวน 25 ลุ่มน้ำหลักทั่วประเทศ
ดังนั้น โดยโครงสร้างของกฎหมายทั้งหมดแล้ว กรมทรัพยากรน้ำ ซึ่งเป็นเลขานุการของกรรมการทั้งสองระดับ จะเป็นหน่วยงานระดับกรมที่มีอำนาจสูงสุด ในการกำหนดรูปแบบการใช้อำนาจรัฐ จัดการน้ำที่ปรากฏในข้อ 2.
6.หน่วยงานอื่นๆ ที่มีกฎหมายเป็นของตนเอง ได้แก่ กรมชลประทาน, กรมทรัพยากรน้ำบาดาล, การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย ยังคงมีอำนาจตามกฎหมายของหน่วยงานเช่นเดิม มีเพียงการจัดสรรน้ำตามที่กล่าวมาเท่านั้นที่ต้องดำเนินการร่วมกัน ดังนั้น ร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ จึงเป็นกฎหมายที่ให้อำนาจแก่กรมทรัพยากรน้ำเพิ่มขึ้นอีก 1 กรมเป็นหลัก และจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาการบริหารจัดการน้ำในภาพรวมได้
บทส่งท้าย
บทเรียนจากกรณีศึกษาการสร้างกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ... นับเป็นสิ่งที่น่าสนใจอย่างยิ่ง เพราะได้แสดงให้เห็นถึงความพยายามของรัฐที่จะดำเนินนโยบายผ่านการมีส่วนร่วมของภาคส่วนต่างๆในสังคม ทั้งภาควิชาการและภาคประชาชน เนื่องจากประเด็นสาธารณะต่างๆนั้นส่งผลต่อวิถีชีวิตของสังคมและคนทุกคน ไม่ใช่ลักษณะของรัฐในอดีตที่ผูกขาดการดำเนินงานอยู่เพียงฝ่ายเดียว การดำเนินงานในกรณีนี้ ถือว่ารัฐดำเนินการภายใต้ในกติกาแบบใหม่ ตามปรัชญาของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม ผ่านรัฐธรรมนูญฉบับปี 2540 ที่เปิดให้มีรูปแบบการบริหารจัดการที่ภาครัฐและภาคประชาชนมาร่วมคิด ร่วมทำกติกาและกรอบกฎหมายตั้งแต่ต้น
ในท้ายที่สุด ถึงแม้ว่ากฎหมายดังกล่าวจะยังไม่มีการประกาศใช้อันเนื่องมาจากประสบกับปัญหาความขัดแย้งกับองค์กรภาคประชาชนบางกลุ่ม อีกทั้งปัญหา น้ำ ที่มีลักษณะทางการเมืองอันเกี่ยวข้องกับผลประโยชน์จากหลายๆฝ่าย อย่างไรก็ตาม นับได้ว่าการดำเนินงานของภาครัฐและภาควิชาการนี้นับเป็นปรากฏการณ์ใหม่ของสังคมไทย เนื่องจากในขณะนั้น การมีส่วนร่วมทางการเมืองยังไม่เปิดกว้างเท่าปัจจุบัน ภาครัฐในขณะนั้น หมายถึง กรมทรัพยากรน้ำ นับว่ามีวิสัยทัศน์ที่กว้างไกลรวมถึงเป็นรัฐยุคใหม่ที่ปรับตัวไปตามกระแสของประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม (participatory governance) ท่ามกลางบริบทของการบริหารปกครองสมัยใหม่ (governance) การสร้างกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ.
นี้ จึงน่าสนใจและเป็นอีกบทเรียนหนึ่งที่สะท้อนการมีส่วนร่วมของประชาชนตามรัฐธรรมนูญในฐานะเป็นการเมืองภาคประชาชนหรือการเมืองใหม่สำหรับสังคมไทย
บรรณานุกรม
ภาษาอังกฤษ
Environmental Protection Agency (EPA). 1988. Manual Improving Dialogue with Communities.New Jersey: Department of Environmental Protection.
Fischer, F. 2003. Reframing public policy. Oxford: Oxford University Press.
Haller, Kenneth J. and Patcharee Siroros (eds.). 2003. Legal Foundations for Public Consultation in Government Decision-Making. Bangkok: EPA Foundation.
Hajer, M. A. and Wagenaar H. (eds). 2003. Deliberative Policy Analysis: Understanding Governance in Network Society. Cambridge: Cambridge University Press.
IAP2. No date. Planing for Effective Public Participation. The International Association for Public Participation. A Module in IAP2s Certificate Program for Public Participation. Student book.
Komatra Chuengsatiansup. 2005. Deliberative Action: Civil Society and
Health Systems Reform in Thailand. Bangkok: Beyond Publishing Co.,Ltd.
Mathews, David. 1998. Politics for People: Finding a Responsible Public Voice. University of Illinois Press. 2nd edition.
Unger, Daniel H. and Patcharee Siroros. 2011. Trying to Make Decisions Stick: Natural Resource Policy Making in Thailand. In Journal of contemporary Asia. Vol.41, No.2, May 2011, pp. 206-228
United Nations. 2000. The Aarhus Convention : An Implementation Guide.
ภาษาไทย
กฤษฎา บุญชัย. 2548. กระบวนการต่อรองกับการประกอบสร้างความรู้ท้องถิ่นในการจัดการน้ำ ใน ความรู้กับการเมืองเรื่องทรัพยากร. กรุงเทพ : ศูนย์มานุษยวิทยาสิรินธร (องค์กรมหาชน),น.151 - 189.
กิตติ วิสารกาญจน. 2554. การเมืองในกระบวนการกำหนดนโยบายสิทธิในน้ำของประเทศไทย. เอกสารนำเสนอในการประชุมทางวิชาการบัณฑิตศึกษาศิลปากร ระดับชาติครั้งที่ 1 (NGSC2011) เรื่อง การศึกษาเชิงสร้างสรรค์ ในวันที่ 10 - 11 พฤษภาคม 2554, น.506-520.
กิตติพัฒน์ นนทปัทมะดุล. 2550. ทฤษฎีวิพากษ์ในนโยบายและการวางแผนสังคม. กรุงเทพ: สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
กลุ่มงานนิติการ กรมทรัพยากรน้ำ. ----. สรุปผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและเผยแพร่ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ.
. กรมทรัพยากรน้ำ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม.
คนึงนิจ ศรีบัวเอี่ยม และคณะ. 2545. แนวทางการเสริมสร้างประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540: ปัญหา อุปสรรค และทางออก. นนทบุรี: สถาบันพระปกเกล้า.
คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาแนวทางการจัดการทรัพยากรน้ำที่สัมฤทธิ์ผลในประเทศไทย. 2546.รายงานการศึกษาแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำที่สัมฤทธิ์ผลในประเทศไทย. กรุงเทพฯ: สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา.
ไชยรัตน์ เจริญสินโอฬาร. 2554. วาทกรรมการพัฒนา: อำนาจ ความรู้ ความจริง เอกลักษณ์ และ ความเป็นอื่น. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิภาษา. พิมพ์ครั้งที่ 5.
ณรงค์ บุญสวยขวัญ. 2552. การเมืองภาคพลเมือง บทวิเคราะห์แนวคิดและปฏิบัติการท้าทายอำนาจการเมืองในระบบตัวแทน. เศรษฐศาสตร์การเมือง (เพื่อชุมชน) 33. กรุงเทพฯ: บริษัทเอดิสันเพรสโปรดักส์ จำกัด.
ประภาส ปิ่นตบแต่ง. 2552. กรอบการวิเคราะห์การเมืองแบบทฤษฎีขบวนการทางสังคม. เชียงใหม่: มูลนิธิไฮน์ริค เบิลล์ สำนักงานภูมิภาคเอเชียตะวันออกเฉียงใต้.
มนตรี จันทวงศ์. 2550. สิทธิชุมชน: ชุมชนไม่มีสิทธิ์ (กรณีร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ). [ออ
นไลน์]. เข้าถึงได้จากมหาวิทยาลัยเที่ยงคืน http://61.47.2.69/~midnight/midnight2544/00099 99510.html, 29 มี.ค. 2555.
มิ่งสรรพ์ ขาวสอาด และคณะ. 2544ก. แนวนโยบายการจัดการน้ำสำหรับประเทศไทย เล่ม 1.กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย.
_________. 2544ข. แนวนโยบายการจัดการน้ำสำหรับประเทศไทย เล่ม 2. กรุงเทพฯ: สถาบันวิจัยเพื่อการ พัฒนาประเทศไทย.
สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. 2547. รายงานผลการศึกษาโครงการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำและจัดทำร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ. รายงานวิจัยเสนอต่อกรมทรัพยากรน้ำ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม.
สำนักวิจัยพัฒนาและอุทกวิทยา. 2552. การเสริมสร้างและพัฒนากระบวนการมีส่วนร่วมของชุมชนในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำโดยการวิจัยเชิงปฏิบัติการแบบมีส่วนร่วม (Participatory Action Research : PAR). กรมทรัพยากรน้ำ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม.
สถาบันพระปกเกล้า. 2550. ทศธรรม: ตัวชี้วัดการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี. กรุงเทพฯ: ศูนย์การ พิมพ์แก่นจันทร์. พิมพ์ครั้งที่ 2.
สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ. 2547. แนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ. กรุงเทพ: เอกสารอัดสำเนา.
โสภารัตน จารุสมบัติ. 2551. นโยบายและการจัดการสิ่งแวดล้อม. กรุงเทพฯ: โรงพิมพ์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
เสกสรรค์ ประเสริฐกุล. 2552. การเมืองภาคประชาชนในระบอบประชาธิปไตยไทย. กรุงเทพฯ: สำนักพิมพ์วิ ภาษา. พิมพ์ครั้งที่ 2.
พัชรี สิโรรส และ คณะ. 2546. คู่มือการมีส่วนร่วมของประชาชน. อีพีเอ ปริทัศน์ เล่มที่ 5. กรุงเทพฯ:มูลนิธิปริญญาโทนักบริหารรัฐกิจ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
พัชรี สิโรรส. 2550. รัฐและประชาชน ในการร่วมร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ พ.ศ.
. ใน รัฐศาสตร์สาร ปีที่ 28 ฉบับที่ 1 (มกราคม-เมษายน 2550), น.157-190.
_________. 2552. ร่วมด้วยช่วยกันในการบริหารราชการแบบมีส่วนร่วม. ใน รัฐศาสตร์ธรรมศาสตร์ 60 ปี / รัฐศาสตร์สาร 30 ปี (เล่ม 3). ปทุมธานี: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
อานันท์ กาญจนพันธุ์. 2543. สิทธิในการเข้าถึงทรัพยากร: สถานภาพการศึกษาเกี่ยวกับวิธีคิด. ใน พลวัติของ ชุมชนในการจัดการทรัพยากร: กระบวนทัศน์และนโยบาย. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย, น.25-90.
_________. 2544. มิติชุมชน วิธีคิดท้องถิ่น ว่าด้วย สิทธิ อำนาจ และการจัดการทรัพยากร. กรุงเทพฯ: สำนักงานกองทุนสนับสนุนการวิจัย.
อัมพร ธำรงลักษณ์ (บก.). 2553. การบริหารปกครองสาธารณะ (Public Governance) การบริหารรัฐกิจในศตวรรษที่ 21. ปทุมธานี: โรงพิมพ์มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
อำนาจ วงศ์บัณฑิต, บุญศรี มีวงศ์อุโฆษ และณรงค์ ใจหาญ. 2536. การศึกษาเพื่อรวบรวมและปรับปรุงกฎหมายด้านทรัพยากรน้ำ. กรุงเทพฯ: คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.
อรทัย ก๊กผล. 2546. Best Practices ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น. นนทบุรี: วิทยาลัยพัฒนาการ ปกครองท้องถิ่น สถาบันพระปกเกล้า.
เว็บไซต์
International Association for Public Participation (IAP2) http://www.iap2.org
กรมทรัพยากรน้ำกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม http://www.dwr.go.th/
[1] การยกร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำโดยกรมทรัพยากรน้ำเสร็จสมบูรณ์และปรากฏบนเว็บไซด์ของกรมทรัพยากรน้ำมาตั้งแต่เดือนสิงหาคม 2548 จากนั้นยังไม่มีความก้าวหน้าใดๆ จนกระทั่งเมื่อวันที่ 29 พฤษภาคม 2550 คณะรัฐมนตรีมีมติเห็นชอบร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ ตามที่กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมเสนอ และได้เสนอเข้าสู่การพิจารณาของสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในการประชุมครั้งที่ 60/2550 เมื่อวันที่ 24 ตุลาคม 2550 อย่างไรก็ตาม พลเอกสุรินทร์ พิกุลทอง สมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติและคณะ ได้เสนอร่าง พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ ด้วยเช่นกัน สภานิติบัญญัติแห่งชาติได้พิจารณาและรับหลักการในวาระที่ 1 ทั้งสองร่าง และแต่งตั้งกรรมาธิการวิสามัญทรัพยากรน้ำ เพื่อดำเนินการแปรญัตติโดยใช้ร่างของรัฐบาลเป็นร่างหลัก
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
|
