ครั้งที่ 137 25 มิถุนายน 2549 21:24 น.        ครั้งที่ 137                สำหรับวันจันทร์ที่ 26 มิถุนายนถึงวันอาทิตย์ที่ 9 กรกฎาคม 2549                “รัฐบาลรักษาการควรดำเนินนโยบายด้านเศรษฐกิจอย่างไร”                เมื่อวันศุกร์ที่ 16 มิถุนายน ที่ผ่านมา สภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติได้จัดงานสัมมนาเรื่อง “รัฐบาลรักษาการควรดำเนินนโยบายด้านเศรษฐกิจอย่างไร” ที่สำนักงานสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ โดยเชิญผมเป็น 1 ใน 8 วิทยากร ส่วนวิทยากรคนอื่น ๆ ก็ล้วนแล้วแต่เป็น “คนใหญ่คนโต” ทั้งนั้น ไม่ว่าจะเป็นรัฐมนตรี 2 คนหรือหัวหน้าส่วนราชการระดับสูงครับ ก่อนวันสัมมนาผมได้พยายามสอบถามไปที่สำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ ว่าใครจะเป็นคนพูดก่อนซึ่งก็ไม่มีใครให้คำตอบผมได้ จนกระทั่งในวันสัมมนาตอนเช้าผมก็ได้พยายามชี้ให้เจ้าหน้าที่ของสำนักงานสภาที่ปรึกษาฯ ทราบว่า ในบรรดาวิทยากรทั้ง 8 คนนั้น ผมเป็นนักกฎหมายเพียงคนเดียวเท่านั้นและหัวข้อที่ตั้งไว้ก็เป็นประเด็นกฎหมายสำคัญที่จะต้องมีการกล่าวถึงก่อนคือ สถานะของการเป็นรัฐบาลรักษาการ แต่ก็ไม่มีคำตอบเช่นเคยว่าใครจะเป็นคนพูดก่อน ในที่สุดก็เป็นไปตามคาดเพราะไม่ว่าจะไปเวทีไหน ๆ ส่วนใหญ่ก็เลือก “ให้เกียรติ” รัฐมนตรีให้พูดก่อน ส่วนผมนั้นเนื่องจากไม่ได้เป็น “คนใหญ่คนโต” เลยได้พูดเป็นคนสุดท้ายครับ ก็ไม่เป็นไรนะครับเพราะมันเป็น “ธรรมชาติ” ของหน่วยงานส่วนใหญ่ที่ให้ความสำคัญกับ “ตำแหน่ง” รัฐมนตรีโดยไม่สนใจว่า “บุคคล” ที่อยู่ในตำแหน่งนั้นจะมี “ความสามารถ” พูดได้ตรงตามหัวข้อมากน้อยเพียงใดครับ!!!        เนื่องจากผมถูกกำหนดให้พูดเป็นคนสุดท้ายและเวลาก็มีไม่มาก ประเด็นการพูดที่ผมกำหนดไว้ทั้ง 3 ประเด็นที่ผมเตรียมไปก็เลยไม่มีโอกาสใช้ได้จนหมด ผมเลยขอถือโอกาสนี้นำเอาสิ่งที่ผมเตรียมไปบรรยายมาเล่าสู่กันฟังครับ ประเด็นทั้ง 3 ที่เกี่ยวกับรัฐบาลรักษาการได้แก่ หลักว่าด้วยการรักษาการ การรักษาการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน และการรักษาการท่ามกลางเหตุการณ์ในปัจจุบัน        ในส่วนที่เกี่ยวกับหลักว่าด้วยการรักษาการนั้น คงเป็นที่ทราบกันดีว่าในระบบการปกครองแบบประเทศไทย เมื่อสภาครบวาระหรือมีการยุบสภาเกิดขึ้น สถานภาพของทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารก็จะสิ้นสุดลง โดยสถานะของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจะสิ้นสุดลงในวันที่มีการประกาศพระราชกฤษฎีกายุบสภาในราชกิจจานุเบกษาเช่นเดียวกับสถานะของคณะรัฐมนตรี แต่อย่างไรก็ดี เพื่อไม่ให้เกิดช่องว่างในการบริหารราชการแผ่นดิน ในหลาย ๆ ประเทศรวมทั้งในประเทศไทยของเราก็ได้มีการกำหนดให้คณะรัฐมนตรีที่ดำรงตำแหน่งในวันที่มีพระราชกฤษฎีกายุบสภาทำหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ คณะรัฐมนตรีประเภทนี้มีชื่อเรียกกันว่า “รัฐบาลรักษาการ” ครับ ส่วนสภาผู้แทนราษฎรนั้นไม่เคยได้ยินว่ามีการกำหนดให้มี “สภาผู้แทนราษฎรรักษาการ” เหตุผลก็คงเป็นเพราะการออกกฎหมายส่วนใหญ่ไม่ใช่เรื่องจำเป็นเร่งด่วนและสามารถรอให้สภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่เข้ามาทำหน้าที่ได้ครับ        มีวิธีปฏิบัติสำหรับรัฐบาลรักษาการที่ใช้กันมายาวนานทั้งในต่างประเทศบางประเทศและในประเทศไทยคือ รัฐบาลรักษาการสามารถสามารถทำหน้าที่ได้เฉพาะในเรื่องที่เป็นประโยชน์สูงสุดของประเทศเท่านั้น ส่วนเรื่องที่เป็นนโยบายและการดำเนินการขึ้นใหม่ รวมทั้งเรื่องที่จะมีผลผูกพันคณะรัฐมนตรีชุดใหม่นั้น รัฐบาลรักษาการไม่ควรทำเว้นแต่เป็นเรื่องที่มีความจำเป็นเร่งด่วนหรือเรื่องต่อเนื่องครับ นี่คือ “อำนาจของรัฐบาลรักษาการ” ครับ เหตุที่กำหนดไว้เช่นนี้ก็เพื่อมิให้รัฐบาลรักษาการใช้โอกาส “ทิ้งทวน” ในการดำเนินการต่าง ๆ หรือดำเนินการผูกพันรัฐบาลต่อไปที่อาจมี “นโยบาย” ไม่เหมือนกับรัฐบาลรักษาการซึ่งก็จะก่อให้เกิดปัญหาในการทำงานต่อไปครับ นอกจากนี้แล้ว รัฐธรรมนูญไทยในอดีต 5 ฉบับคือ ฉบับปี พ.ศ.2489 ฉบับปี พ.ศ.2490 ฉบับปี พ.ศ.2492 ฉบับปี พ.ศ.2495 และฉบับปี พ.ศ.2511 ก็ยังได้ให้อำนาจรัฐบาลรักษาการเพิ่มมาอีกกรณีหนึ่งคือ การออกพระราชกำหนดในระหว่างสภาผู้แทนราษฎรถูกยุบโดยรัฐบาลรักษาการ ซึ่งมีเงื่อนไขสำคัญคือ ต้องเป็นเหตุฉุกเฉินที่มีความจำเป็นรีบด่วนในอันที่จะรักษาความปลอดภัยสาธารณะหรือปกป้องภัยพิบัติสาธารณะที่เกิดขึ้นในระหว่างที่สภาผู้แทนราษฎรถูกยุบครับ        ในส่วนของการรักษาการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันนั้น เราสามารถแยกพิจารณาได้เป็นสองส่วน ส่วนแรกคือการรักษาการของฝ่ายนิติบัญญัติและส่วนที่สองคือการรักษาการของฝ่ายบริหาร ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการรักษาการของฝ่ายนิติบัญญัตินั้น แม้ในมาตรา 118 แห่งรัฐธรรมนูญจะกำหนดให้สมาชิกภาพของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงเมื่อมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรและก็ไม่มีบทบัญญัติใด ๆ ในรัฐธรรมนูญที่กำหนดให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ แต่ในมาตรา 131 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญก็ได้กำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาที่ดำรงตำแหน่งอยู่ในวันที่อายุของวุฒิสภาสิ้นสุดลงทำหน้าที่ต่อไปได้จนกว่าสมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับเลือกตั้งใหม่จะเข้ารับหน้าที่ โดยรัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ในมาตรา 168 ถึงอำนาจหน้าที่ของ “วุฒิสภารักษาการ” ไว้อย่างจำกัดว่า สามารถดำเนินการได้เฉพาะบางเรื่องเท่านั้น เช่น การตั้งผู้สำเร็จราชการแทนพระองค์ การอัญเชิญองค์รัชทายาทขึ้นครองราชย์เป็นพระมหากษัตริย์ การให้ความเห็นชอบในการประกาศสงคราม ซึ่งทั้ง 3 กรณีนี้เป็นกรณีที่รัฐธรรมนูญกำหนดให้วุฒิสภารักษาการทำหน้าที่แทนรัฐสภาในช่วงที่ไม่มีสภาผู้แทนราษฎร นอกจากนี้แล้ววุฒิสภารักษาการก็ยังต้องทำหน้าที่เฉพาะตัวอีกในการเลือก แต่งตั้ง ให้คำแนะนำหรือให้ความเห็นชอบให้บุคคลดำรงตำแหน่งสำคัญ ๆ ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด รวมไปถึงการทำหน้าที่พิจารณาและมีมติให้ถอดถอนบุคคลออกจากตำแหน่งด้วย ซึ่งก็จะเห็นได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดให้วุฒิสภารักษาการทำหน้าที่เฉพาะกรณีที่มีความจำเป็นจริง ๆ เท่านั้น        สำหรับการรักษาการของฝ่ายบริหารนั้น รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันได้กำหนดไว้ในมาตรา 215 วรรคสองว่า คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ โดยมีข้อยกเว้นสำหรับกรณีที่คณะรัฐมนตรีพ้นจากตำแหน่งเนื่องมาจากการยุบสภาว่าจะใช้อำนาจแต่งตั้งหรือย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ หรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งไม่ได้เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้ง และนอกจากนี้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันก็มิได้กำหนดให้อำนาจรัฐบาลรักษาการที่จะออกพระราชกำหนดได้ดังเช่นรัฐธรรมนูญในอดีตที่ผ่านมา จึงทำให้รัฐบาลรักษาการตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันมีอำนาจ “น้อย” กว่ารัฐบาลรักษาการในยุคก่อน ๆ ที่ผ่านมาครับ        ในส่วนที่เกี่ยวกับการรักษาการท่ามกลางเหตุการณ์ในปัจจุบันนั้น คงเป็นที่ยอมรับและเข้าใจกันดีแล้วในบรรดาผู้สนใจเหตุการณ์บ้านเมืองว่า วิกฤติที่เกิดขึ้นในประเทศไทยครั้งนี้ร้ายแรงนักและส่งผลทำให้ “ระบบ” ต่าง ๆ ดำเนินไปอย่างผิดเพี้ยนเพราะโดยทั่วไปแล้วหากพูดถึงรัฐบาลรักษาการก็มักจะเข้าใจตรงกันว่าเป็นรัฐบาล “ชั่วคราว” ที่ไม่น่าจะอยู่นานเกิน 4 เดือน สำหรับการทำงานของรัฐบาลรักษาการเราก็สามารถนำหลักทั่ว ๆ ไปมาใช้กับรัฐบาลรักษาการได้ก็คือ ให้มีอำนาจเท่าที่จำเป็นและใช้อำนาจเท่าที่จำเป็นเพื่อให้เกิดความต่อเนื่องในการปฏิบัติหน้าที่และเพื่อปกป้องประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชน เพราะในสภาพความเป็นจริงของสังคมตะวันตกนั้นมีการยอมรับกันเป็นหลักการว่ารัฐบาลรักษาการควรมี “มารยาท” ทางการเมืองคือไม่เข้าไปใช้อำนาจในเรื่องที่เป็นนโยบายหรือการดำเนินการใหม่ ๆ เพราะจะมีผลผูกพันไปถึงรัฐบาลชุดใหม่ โดยหลักดังกล่าวมีที่มาจาก “นโยบายพรรคการเมือง” ที่แตกต่างกันนั่นเอง ยกตัวอย่างเช่น รัฐบาลฝ่ายขวาซึ่งสนับสนุนนโยบายแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (privatisation) กับรัฐบาลฝ่ายสังคมนิยมซึ่งสนับสนุนกระบวนการโอนกิจการของเอกชนมาเป็นของรัฐ (nationalisation) ซึ่งการดำเนินการทั้ง 2 กรณีดังกล่าวนี้เห็นได้ชัดแจ้งว่าเป็นนโยบายที่มีความแตกต่างกันมาก หรืออาจเป็นกรณีการเพิ่มหรือลดภาษีที่อาจก่อให้เกิดผลกระทบต่อการดำเนินการของรัฐบาลชุดใหม่ได้ เป็นต้น ดังนั้นในช่วงรักษาการ รัฐบาลจึงไม่ควรทำอะไรที่มีผลผูกพันรัฐบาลถัดไปเพราะรัฐบาลถัดไปอาจมีนโยบายทางการเมืองที่มีลักษณะตรงข้ามกับนโยบายทางการเมืองของรัฐบาลรักษาการก็ได้ดังตัวอย่างที่ผ่านมาครับ        สำหรับคำตอบว่ารัฐบาลรักษาการควรดำเนินการด้านเศรษฐกิจอย่างไรนั้น เนื่องจากผมไม่มีความรู้ด้านเศรษฐกิจ จึงขอตอบคำถามประเด็นเดียวคือรัฐบาลรักษาการมีอำนาจหน้าที่อย่างไรโดยผมมีเหตุผลสองเหตุผลประกอบความคิดของผมที่เห็นว่ารัฐบาลรักษาการตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันควรมีอำนาจเต็มดังเช่นรัฐบาลปกติ โดยเหตุผลประการแรกก็คือ รัฐธรรมนูญมาตรา 215 ได้กำหนดให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเนื่องมาจากการยุบสภาต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่โดยมีข้อยกเว้นของการปฏิบัติหน้าที่เฉพาะเพียงการใช้อำนาจแต่งตั้งหรือย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำหรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจหรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากตำแหน่งไม่ได้เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งซึ่งทั้งถ้อยคำในการให้อำนาจรัฐบาลรักษาการและข้อจำกัดของการใช้อำนาจของรัฐบาลรักษาการที่กล่าวไปแล้วย่อมแสดงให้เห็นได้ชัดแจ้งว่า บทบัญญัติมาตรา 215 ประสงค์จะให้รัฐบาลรักษาการทำหน้าที่ได้เช่นเดียวกับรัฐบาลปกติเว้นแต่เฉพาะเรื่องที่กำหนดไว้เป็นข้อยกเว้นเท่านั้น ส่วนเหตุผลประการที่สองก็คือ ปัจจุบันรัฐบาลได้รักษาการมาแล้วเกือบ 4 เดือนและยังต้องรักษาการต่อไปอีกเท่าใดก็ไม่มีใครล่วงรู้ได้เพราะในปัจจุบันยังไม่มีการกำหนดวันเลือกตั้งที่ชัดเจน โอกาสที่รัฐบาลชุดปัจจุบันจะต้องรักษาการต่อไปเรื่อย ๆ อีกไม่ต่ำกว่า 4 เดือนจึงมีอยู่มาก ดังนั้น หากเรานำเอาหลักรัฐบาลรักษาการต้องทำงานเท่าที่จำเป็นมาใช้ ก็จะทำให้ทุก ๆ อย่างที่ต้องอาศัยการตัดสินใจของรัฐบาลต้องหยุดชะงักลง ซึ่งก็หมายความว่ารัฐบาลจะทำได้แต่งาน “ประจำวัน” เท่านั้น ประเทศก็จะ “หยุดนิ่ง” และไม่มีความก้าวหน้าหรือพัฒนาการไปหาสิ่งใหม่ ๆ ซึ่งก็อาจส่งผลทำให้ทั้งประเทศชาติและประชาชนขาดประโยชน์บางประการที่จะพึงมีพึงได้ ด้วยทั้งสองเหตุผลนี้เองที่ผม “สนับสนุน” รัฐบาลรักษาการชุดนี้ให้ดำเนินงานและปฏิบัติหน้าที่ได้เช่นเดียวกับรัฐบาลปกติทั่ว ๆ ไป คงเว้นไว้แต่เฉพาะกรณีข้อยกเว้นตามมาตรา 215 เท่านั้นครับที่ทำไม่ได้        แต่อย่างไรก็ตาม เป็นที่ทราบกันดีว่า ประชาชนคนไทยจำนวนหนึ่ง “ไม่ไว้วางใจ” รัฐบาลชุดปัจจุบันและไม่ประสงค์ที่จะให้รัฐบาลชุดปัจจุบันและนายกรัฐมนตรีคนปัจจุบันอยู่ในตำแหน่งต่อไป เพราะฉะนั้น ข้อเสนอของผมข้างต้นก็คงต้องถูกโจมตีอีกเช่นเคยแม้ข้อเสนอของผมจะเป็นข้อเสนอที่สอดคล้องกับทฤษฎีสำคัญในกฎหมายมหาชนคือ ทฤษฎีว่าด้วยความต่อเนื่องของรัฐที่มุ่งเน้นให้รัฐสามารถบริหารงานได้อย่างต่อเนื่องและไม่หยุดชะงักลงก็ตาม แต่ข้อเสนอของผมก็มีลักษณะ “สนับสนุน” รัฐบาลรักษาการชุดนี้ให้อยู่ต่อไปจึงต้อง “ทำใจ” ว่าจะต้องถูกวิพากษ์วิจารณ์อย่างมากอีกแน่นอน ก็อย่างที่ผมได้พูดไปแล้วตั้งแต่ต้นนะครับว่า เหตุการณ์ในบ้านเมืองเราขณะนี้มีความผิดเพี้ยนมากจนไม่สามารถนำหลักปกติที่เราใช้กันอยู่มาใช้ได้ และเพราะรัฐธรรมนูญมาตรา 215 ได้กำหนดไว้ชัดเจนว่าคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ ซึ่งก็มีผลทำให้คณะรัฐมนตรีชุดดังกล่าวรวมทั้งนายกรัฐมนตรีไม่สามารถลาออกได้ และเราก็ไม่สามารถตั้งคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ขึ้นมาเป็นรัฐบาลรักษาการได้ ดังนั้น เมื่อเราถูกรัฐธรรมนูญ “ปิด” ทางเลือกทั้งหลายและเหลืออยู่เพียงหนทางเดียวคือ รัฐบาลรักษาการชุดนี้ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ ประกอบกับคงใช้เวลาอีกนานหลายเดือนกว่าเราจะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่ จึงสมควรที่คณะรัฐมนตรีชุดรักษาการจะปฏิบัติหน้าที่ได้เช่นเดียวกับคณะรัฐมนตรีในสภาวะปกติได้ แต่เพื่อไม่ให้เกิดปัญหาทางด้านสังคมขึ้นเพราะคนส่วนหนึ่งไม่ไว้ใจและไม่ชอบรัฐบาล ผมจึงขอเสนอให้สร้างระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารในช่วงรักษาการขึ้นมาเป็นพิเศษเพื่อตรวจสอบการดำเนินงานของรัฐบาลรักษาการชุดนี้โดยมี “เป้าหมาย” ที่สำคัญคือป้องกันมิให้เกิดความวุ่นวายขึ้นในสังคมต่อไป ระบบตรวจสอบที่จะสร้างขึ้นมาใหม่นี้ต้องถูกนำมาใช้กับการดำเนินการด้านนโยบายหรือกับการดำเนินการใหม่ ๆ ของรัฐบาลรักษาการที่จะมีผลผูกพันเป็นรัฐบาลต่อไปครับ โดยระบบตรวจสอบที่ว่าอาจเป็นไปได้ในหลายแนวทาง เช่น เปิดเผยให้ประชาชนได้แสดงความคิดเห็นล่วงหน้า นำเสนอข้อมูลเพื่อให้เกิดความโปร่งใสในการดำเนินงานหรือการตั้งคณะกรรมการร่วมภาครัฐ-เอกชนขึ้นมาให้ความเห็นต่อการดำเนินการที่สำคัญ ๆ ที่รัฐบาลรักษาการจะดำเนินการในช่วงรักษาการครับ การสร้างมาตรการในการตรวจสอบรัฐบาลรักษาการเป็นกรณีพิเศษนี้มีขึ้นเพื่อ “คุมเข้ม” การดำเนินการของรัฐบาลรักษาการเพื่อให้เกิดประโยชน์สูงสุดต่อทั้งประเทศชาติและประชาชนครับ        ในสัปดาห์นี้ เรามีบทความนำเสนอ 2 บทความด้วยกัน บทความแรกคือบทความของคุณชำนาญ จันทร์เรือง เรื่อง “24 มิถุนา 2475 คณะราษฎรรีบร้อนจริงหรือ” ส่วนบทความที่สองเป็นบทความเรื่อง “การมีส่วนร่วมของประชาชนในฝรั่งเศส : การอภิปรายสาธารณะ (Le débat public)” ที่เขียนโดยนางสาววรรณภา ติระสังขะ นักศึกษาระดับปริญญาเอก มหาวิทยาลัย Nantes ประเทศฝรั่งเศส ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้งสองครับ นอกจากนี้แล้วเราก็ยังมีการแนะนำหนังสือที่น่าสนใจอีกเล่มหนึ่งด้วยครับ        พบกันใหม่ วันจันทร์ที่ 10 กรกฎาคม 2549 ครับ                ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=936 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 18:27 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)