ข้อพิจารณาในการทูลขอนายกรัฐมนตรีพระราชทาน โดย คุณสโรช สันตะพันธุ์ 2 เมษายน 2549 23:20 น.        ในท่ามกลางสถานการณ์บ้านเมืองที่เป็นอยู่ในขณะนี้ ได้มีผู้หวังดีต่อประเทศชาติพยายามช่วยกันคิดหาทางออกด้วยวิธีการหลายอย่างด้วยกัน ซึ่งวิธีการหนึ่งที่มีการเสนอกันออกมาจนอาจเรียกได้ว่าเป็น “กระแส” ในเวลานี้ก็คือ “การขอพระราชทานนายกรัฐมนตรี” จากพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว เพื่อแก้ไข “วิกฤต” ของชาติ แต่ท่ามกลางกระแสเรียกร้องเช่นนั้น ผู้เขียนกลับมีข้อพิจารณาที่ต่างออกไป ดังจะได้นำเสนอเป็นประเด็นต่าง ๆ ดังนี้                1. พระราชอำนาจ และพระราชสถานะของพระมหากษัตริย์ในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข (1)        ในประเทศที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุขนั้น สามารถจำแนกประเภทออกตามพระราชอำนาจและพระราชฐานะ 3 ประเภท ดังนี้        1) พระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ (Absolute Monarchy) ในระบอบการปกครองนี้ พระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข มีพระราชอำนาจและพระบรมเดชานุภาพเด็ดขาดและล้นพ้นแต่พระองค์เดียว ทรงเป็นองค์รัฏฐาธิปัตย์ (Sovereign) ทรงใช้อำนาจนิติบัญญัติ บริหารและตุลาการได้โดยลำพังพระองค์ พระบรมราชวินิจฉัยของพระมหากษัตริย์เป็นที่สุดในกิจการทั้งปวง        2) พระมหากษัตริย์ในระบอบปรมิตาญาสิทธิราชย์ (Limited Monarchy) ในระบอบการปกครองนี้ พระมหากษัตริย์มีพระราชอำนาจทุกประการ เว้นแต่ที่ต้องถูกจำกัดโดยบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ เช่น การบัญญัติกฎหมาย การกำหนดงบประมาณแผ่นดินต้องให้รัฐสภาเห็นชอบก่อน การพิจารณาพิพากษาคดีเป็นอำนาจของผู้พิพากษาซึ่งมีอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดีตามบทกฎหมาย แต่อำนาจบริหารนั้นเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์โดยแท้ คือ ทรงแต่งตั้งและถอดถอนนายกรัฐมนตรี และรัฐมนตรี คณะรัฐมนตรีรับผิดชอบโดยตรงต่อพระมหากษัตริย์ ประมุขของรัฐแบบนี้ มักจะสืบเนื่องมาจากกรณีที่พระมหากษัตริย์ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ทรงยินยอมพร้อมใจที่จะจำกัดพระราชอำนาจอันล้นพ้นของพระองค์เอง โดยพระราชทานรัฐธรรมนูญให้ประชาชน เช่น ประเทศเอธิโอเปีย สมัยพระเจ้าจักรพรรดิไฮเลเซลาสซี ประเทศญี่ปุ่นก่อนสงครามโลกครั้งที่สอง และประเทศซาอุดิอาระเบีย        3) พระมหากษัตริย์ภายใต้รัฐธรรมนูญ (Constitutional Monarchy) ซึ่งมีในระบอบประชาธิปไตยที่มีพระมหากษัตริย์เป็นประมุข ในระบอบการปกครองนี้ พระมหากษัตริย์จะทรงเป็นประมุขของประเทศเท่านั้น ไม่ทรงเป็นประมุขของฝ่ายบริหารด้วยเพราะฝ่ายบริหารมีนายกรัฐมนตรีเป็นหัวหน้าอยู่แล้ว ดั้งนั้นในการปกครองแบบนี้พระมหากษัตริย์ไม่ต้องทรงรับผิดชอบทางการเมืองแต่ประการใด การใช้พระราชอำนาจทั้งในฐานะประมุขของประเทศและในฐานะอื่น ๆ ย่อมถูกกำหนดโดยรัฐธรรมนูญเท่านั้น ด้วยเหตุนี้จึงเรียกรูปแบบประมุขของรัฐแบบนี้ว่า “Constitutional Monarchy” ซึ่งเป็นที่นิยมมากกว่าสองแบบแรก และสำหรับประเทศไทยก็เป็นแบบที่สามนี้                2. การใช้บทบัญญัติรัฐธรรมนูญ มาตรา 7        มาตรา 7 บัญญัติว่า “ในเมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับแก่กรณีใด ให้วินิจฉัยกรณีนั้นไปตามประเพณีการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข”        ผู้เขียนเห็นว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 7 นี้เป็นบทบัญญัติที่ใช้ในการอุดช่องว่างของการใช้และการตีความรัฐธรรมนูญของทุกสถาบันในรัฐธรรมนูญ ที่มีความจำเป็นต้องใช้และตีความรัฐธรรมนูญ แล้วเกิดไม่มีบทบัญญัติลายลักษณ์อักษรในตัวบทของรัฐธรรมนูญมาใช้ ก็ให้วินิจฉัยไปตามประเพณีการปกครองดังกล่าว ซึ่งต้องถือว่าเป็นบทบัญญัติ “สำรอง” จะนำมาใช้ได้ก็ต่อเมื่อเป็นไปตามเงื่อนไขและองค์ประกอบที่บัญญัติไว้ในมาตรา 7 นี้เองเท่านั้น        ปัญหาที่ต้องพิจารณา ณ จุดนี้ก็คือ ในขณะนี้คือในขณะที่คณะรัฐมนตรียังคงปฏิบัติหน้าที่เป็นคณะรัฐมนตรีรักษาการณ์ตามนัยรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 วรรคสอง นั้น จะเรียกว่าเป็นกรณีที่ “ไม่มีบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ใช้บังคับแก่กรณี” แล้วหรือยัง        ปัญหาประการต่อมาก็คือ “ถ้า” พ.ต.ท. ทักษิณ ชินวัตร รักษาการณ์นายกรัฐมนตรี ขอยุติการปฏิบัติหน้าที่รักษาการณ์นายกรัฐมนตรี หรือที่เรียกกันทั่วไปว่า “ลาออก” นั้น ผลทางกฎหมายจะเป็นประการใด ณ จุดนี้ ผู้เขียนเห็นว่า คณะรัฐมนตรีที่รักษาการณ์อยู่ก็ยังคงต้องอยู่รักษาการณ์ต่อไป โดยต้องมีการประชุมคณะรัฐมนตรีเพื่อเลือกรองนายกรัฐมนตรีขึ้นมาทำหน้าที่รักษาการณ์นายกรัฐมนตรีต่อไป มิใช่ว่าคณะรัฐมนตรีจะต้องพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะไปด้วย เพราะ ณ เวลานี้ คณะรัฐมนตรีได้พ้นจากตำแหน่งทั้งคณะแล้ว นับแต่มีพระราชกฤษฎีกายุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 24 กุมภาพันธ์ 2549 คณะรัฐมนตรีที่เรายัง “เห็น” อยู่ในขณะนี้เป็นเพียงคณะรัฐมนตรีรักษาการณ์ซึ่งรักษาการณ์ตามนัยของรัฐธรรมนูญ มาตรา 215 วรรคสอง จะตีความว่าเมื่อนายกรัฐมนตรียุติการปฏิบัติหน้าที่รักษาการณ์นายกรัฐมนตรีแล้วจะ “กะเกณฑ์” ให้คณะรัฐมนตรีรักษาการณ์ต้องยุติการปฏิบัติหน้าที่ไปด้วย ตามนัย มาตรา 215 (1) นั้นหาได้ไม่        และก็ยังคงเป็นปัญหาอีกเช่นกันว่า “ถ้า” คณะรัฐมนตรีรักษาการณ์ทั้งคณะขอยุติการปฏิบัติหน้าที่ ผลทางกฎหมายจะเป็นประการใด จะถึงขั้นที่จะสามารถทูลขอ “รัฐบาลพระราชทาน” ได้แล้วหรือไม่ ในเมื่อยังมีกลไกทางรัฐธรรมนูญ คือ วุฒิสภาซึ่งยังทำหน้าที่แทนสภาผู้แทนราษฎรได้ในบางเรื่องอยู่ แม้วุฒิสภาชุดนี้จะครบวาระไปแล้วแต่ รัฐธรรมนูญ มาตรา 131 วรรคสองก็ยังกำหนดให้สมาชิกวุฒิสภาทำหน้าที่ต่อไปจนกว่าสมาชิกวุฒิสภาที่ได้รับเลือกตั้งใหม่จะเข้ารับหน้าที่                3. นายกรัฐมนตรีพระราชทานในอดีต        ข้อพิจารณาข้อนี้ ผู้เขียนใคร่ให้ท่านทั้งหลายพิจารณาเป็นประการสำคัญที่สุด กล่าวคือ หากท่านทั้งหลายได้ศึกษาประวัติศาสตร์การเมืองไทยในช่วงวิกฤตการณ์ 14 ตุลาคม 2516 และ พฤษภาคม 2535 นั้นจะพบว่า การที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลปัจจุบันมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้ง ศาสตราจารย์สัญญา ธรรมศักดิ์ ซึ่งดำรงตำแหน่งองคมนตรีในขณะนั้น เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งเราเรียกกันทั่วไปว่า “นายกรัฐมนตรีพระราชทาน” หลังจากที่จอมพลถนอม กิตติขจร ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรี และเมื่อครั้งมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าโปรดกระหม่อมแต่งตั้ง นายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี (เป็นครั้งที่ 2) หลังจากพลเอกสุจินดา คราประยูร ลาออกจากตำแหน่งนายกรัฐมนตรีนั้น ท่านทั้งหลายจะพบความจริงข้อหนึ่งซึ่งบัดนี้หลายท่านได้ลืมไปเสียสนิท คือ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวมีพระบรมราชวินิจฉัยที่จะพระราชทานนายกรัฐมนตรีลงมาโดยพระราชอัธยาศัย โดยพระราชดุลยพินิจของพระองค์เองโดยแท้ ในยามที่ทรงพระราชดำริตริตรองด้วยพระราชอัจฉริยภาพทั้งทางนิติศาสตร์ และรัฐศาสตร์อันสุขุมคัมภีรภาพแล้วว่าบ้านเมืองเดือดร้อนแสนสาหัสถึงขนาด และทรงพระราชดำริเห็นสมควรที่จะทรงแสดงพระราชบริหารในการใดไม่ว่าโดยตรงหรือโดยอ้อม เพื่อความผาสุกของปวงชน อาณาประชาราษฎรของพระองค์ ก็หาใช่การอันเป็นธุระที่ผู้หนึ่งผู้ใดจะสร้างกระแสรบเร้า หรือ “ตั้งเรื่อง” ขึ้นไปขอพระราชทานอันรบกวนเบื้องบรมบาทยุคลไม่                4. ข้อพึงระวังต่อการรักษาพระราชสถานะอันอยู่เหนือ และเป็นการกลางทางการเมืองของพระมหากษัตริย์        ความข้อนี้นอกจากจะเป็นหลักการในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขแล้ว พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวรัชกาลปัจจุบันก็ได้ทรงวางพระองค์เป็นกลางทางการเมืองเสมอมา ดังจะเห็นได้จากคำพระราชทานสัมภาษณ์แก่ผู้สื่อข่าว บี.บี.ซี เมื่อ พ.ศ. 2522 ในรายการโทรทัศน์ชื่อ The Soul of the Nation ความว่า “เราพยายามวางตัวให้เป็นกลาง และร่วมมือโดยสันติวิธีต่อทุกฝ่าย เพราะเชื่อว่าความเป็นกลางนี้จำเป็นสำหรับเรา ประชาชนบางคนอาจสังกัดกลุ่มการเมือง หรือมีผลประโยชน์ที่ต้องคอยพิทักษ์ป้องกัน แต่คนอีกจำนวนมากไม่มีโอกาสเช่นนั้น เขาไม่สามารถแสดงความประสงค์ของเขาให้ปรากฏชัดเจนได้ เราจึงจะต้องคำนึงถึงคนเหล่านี้ให้มาก” (2)        ผู้เขียนเห็นว่า การทูลขอพระราชทานนายกรัฐมนตรีพระราชทานในเยี่ยงยามที่ เกิดการแบ่งฝักแบ่งฝ่ายของประชาชนในชาติเป็น 2 กลุ่ม คือ กลุ่มที่ต้องการให้ พ.ต.ท. ทักษิณ ออกหรือพ้นจากตำแหน่ง กับกลุ่มที่สนับสนุนให้ พ.ต.ท. ทักษิณ อยู่ในตำแหน่งต่อไปนั้น จะเป็นการดึงสถาบันพระมหากษัตริย์โดยเฉพาะอย่างยิ่งองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวให้ลงมายุ่งเกี่ยวกับการเมือง ให้ทรงมีฝักมีฝ่ายทางการเมือง ให้ทรงเลือกข้าง ว่าจะมีพระราชประสงค์ให้ พ.ต.ท. ทักษิณ ซึ่งเป็นรักษาการณ์นายกรัฐมนตรี ตามนัยของรัฐธรรมนูญนั้นพ้นจากตำแหน่งหรืออยู่ในตำแหน่งต่อไป เท่ากับเป็นการใช้พระหัตถ์ของพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว “ปลด” นายกรัฐมนตรี        ผู้เขียนจึงใคร่ขอตั้งข้อสังเกตว่า ท่ามกลางสถานการณ์บ้านเมืองยามนี้ เป็นจลาจลวุ่นวายถึงขั้นเรียกได้ว่าหมดหนทางเยียวยา กระทั่งกฎหมายสิ้นสภาพบังคับ ถึงขนาดใกล้ภาวะ “อนาธิปไตย” จนต้องรบกวนเบื้องพระยุคลบาทให้ทรง “เลือกข้าง” ทางการเมือง โดยมิขวนขวายหาทางแก้ปัญหา โดยใช้ “สติและปัญญา” ด้วยวิถีทางแห่งรัฐธรรมนูญ ตามระบอบประชาธิปไตย ซึ่งเรานิยมนับถือกันว่าเป็นการปกครองที่ดีที่สุดกระนั้นหรือ เช่นนี้แล้วเมื่อใดเล่าที่ความเป็นประชาธิปไตยของสยามประเทศจะยั่งยืนมั่นคงเสียที ในเมื่อเกิดสถานการณ์ “ต่อสู้” ทางการเมืองเมื่อใดก็จักหาทางยุติปัญหาโดยอ้างเอา “พระราชอำนาจ” อยู่ร่ำไป        ณ จุดนี้ ผู้เขียนขอยกบทพระราชทานสัมภาษณ์ เมื่อปีพุทธศักราช 2525 ที่ทรงพระกรุณาพระราชทานสัมภาษณ์แก่ผู้แทนของนิตยสาร National Geographic ว่า “ข้าพเจ้าคิดว่าประชาชนไทยเข้าใจวิธีการที่จะใช้ขนบประเพณี (Tradition) ให้เกิดประโยชน์ ขนบประเพณีไม่ได้แปลว่าของที่ล้าสมัยเสมอไป แม้ในหมู่คนที่ทันสมัยที่สุดก็ต้องมีขนบประเพณี เคยมีผู้กล่าวไว้ว่าราชอาณาจักรนั้นเปรียบเสมือนปิรามิด มีพระมหากษัตริย์อยู่บนยอดและมีประชาชนอยู่ข้างล่าง แต่สำหรับประเทศไทยแล้ว ดูเหมือนทุกอย่างจะตรงกันข้าม นั่นเป็นสาเหตุที่ทำให้ข้าพเจ้ารู้สึกปวดคอและบริเวณไหล่อยู่เสมอ” (3)                อีกประการหนึ่ง ท่านทั้งหลายอาจไม่ทันฉุกคิดได้ว่า “รัฐบาล” หรือ “นายกรัฐมนตรี” ตามวิถีทางแห่งระบอบประชาธิปไตยนั้น คือสถาบันทางการเมื่องอย่างหนึ่ง ซึ่งย่อมถูกวิพากษ์วิจารณ์ ถูกเพ่งเล็งสงสัย ตลอดจนถูกตรวจสอบได้ หากมีข้อผิดพลาดในการตัดสินใจใด ๆ ความรับผิดชอบนั้นย่อมตกอยู่แก่คณะรัฐบาลด้วย โดยนัยนี้ “รัฐบาลพระราชทาน” หรือ “นายกรัฐมนตรีพระราชทาน” ย่อมอยู่ภายใต้สภาวะที่จะถูกวิพากษ์ วิจารณ์ ตรวจสอบได้โดยสาธารณชนดุจกัน แล้วท่านทั้งหลายมิเกรงหรือว่าคำวิพากษ์วิจารณ์อันอาจมีขึ้นเหล่านั้น จะกระทบกระเทือนพระบรมเดชานุภาพแห่งองค์พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว ผู้ทรงสถิตย์เป็นหลักชัยแห่งชาติบ้านเมือง        ดังนั้น การทูลขอนายกรัฐมนตรีพระราชทานนั้นอาจทำให้สถาบันพระมหากษัตริย์และองค์พระมหากษัตริย์ต้องลงมาพัวพันเกี่ยวข้องกับปัญหาทางการเมือง ประหนึ่งเป็นสถาบันการเมืองไป                กล่าวโดยสรุป การใช้พระราชอำนาจในการมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายกรัฐมนตรีพระราชทาน ในวิกฤตการณ์ทางการเมืองเช่นที่เคยมีมาในกาลอดีตนั้น ล้วนบังเกิดแต่พระราชญาณทัศนะ พระวินิจฉัยส่วนพระองค์อันรอบคอบแยบคาย เพื่อแก้ไขภาวะจลาจลของบ้านเมืองที่จำเป็นเฉพาะหน้าอย่างยิ่งยวดเท่านั้น จึงจะเสด็จลงมาบำราบยุคเข็ญ แก้ไขวิกฤตนานาประการ ตามสถานและกาลสมัยอันทรงเห็นว่าเหมาะว่าควรแล้ว        เหนือกว่าสิ่งอื่นใด ผู้เขียนใคร่ขอวิงวอนทุกฝ่าย ทุกคนที่เกี่ยวข้องกับการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ ได้พึงสังวรระวังที่จะช่วยกันค้ำชูสถาบันนี้ ให้เป็นศรีสง่าอันยั่งยืนแก่ประเทศของเราสืบไปเมื่อหน้า อย่าได้เห็นแก่ประโยชน์ส่วนตนเฉพาะหน้าอาศัยพระบารมีปกเกล้าปกกระหม่อมเป็นที่พึ่ง แล้วสร้างความเสียหายให้เกิดขึ้นต่อสถาบันพระมหากษัตริย์ มิว่าจะจงใจหรือไม่ก็ตาม อนึ่ง นักการเมืองก็ดี เอกชนคนใดก็ดี ผ่านเข้ามาในหน้าหนึ่งแห่งประวัติศาสตร์ชั่วระยะเวลาไม่นานแล้วก็จากไป แต่มิว่าการณ์อันใดจักบังเกิดขึ้นก็ตาม ตราบใดที่ยังมีคนไทย แผ่นดินไทย ตราบนั้นเราก็จำเป็นต้องมีพระมหากษัตริย์เป็นร่มเกล้าหลักชัยของบ้านเมือง เฉกเช่นกาลสมัยปัจจุบันนี้ตราบเป็นนิรันดร์.                เชิงอรรถ        [1] วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ : นิติบรรณาการ, 2530), หน้า 305 – 307         [2] ถอดความจากเทปโทรทัศน์เรื่อง The Soul of the Nation ซึ่งพระราชทานสัมภาษณ์ผู้สื่อข่าว บี.บี.ซี. เมื่อ พ.ศ. 2522 อ้างไว้ใน วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 384 และ ธงทอง จันทรางศุ, พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ : เอส.ซี.พรินท์แอนด์แพค จำกัด, 2548), หน้า 73        [3] Thailand’s Working Royalty, “National Geographic” 162 (October 1982) : 490 อ้างไว้ใน อ้างไว้ใน วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 382 และ ธงทอง จันทรางศุ, พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 73 – 74                 เอกสารอ้างอิงและค้นคว้าเพิ่มเติม                ชัชพล ไชยพร. “ข้อควรคำนึงในการเรียกร้อง “รัฐบาลพระราชทาน”” เผยแพร่ใน www.law.chula.ac.th        ธงทอง จันทรางศุ. พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในทางกฎหมายรัฐธรรมนูญ. กรุงเทพฯ : เอส.ซี.พรินท์        แอนด์แพค จำกัด, 2548        วรเจตน์ ภาคีรัตน์ บทสัมภาษณ์ “นายกฯ พระราชทานไม่ใช่มาตรา 7” หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ ฉบับวันอาทิตย์ที่        12 มีนาคม 2549        วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพฯ : นิติบรรณาการ, 2530 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=893 เวลา 23 พฤศจิกายน 2567 02:00 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)