คำอธิบายต่อคำตอบเรื่องผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน โดย อาจารย์ธีระ สุธีวรางกูร 23 มกราคม 2549 14:10 น.        คำอธิบายต่อคำตอบเรื่องผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน                หลังจากที่ผู้เขียนได้เสนอบทความเรื่อง “ บทโต้แย้งทางวิชาการกรณีตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ” ในตอนที่ ๑ และตอนที่ ๒ ต่อสาธารณชนแล้ว ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ( ซึ่งผู้เขียนขออนุญาตเรียกว่า “ ผู้วิจารณ์” ) ก็ได้มีบทความเรื่อง “ คำตอบสำหรับบทโต้แย้งทางวิชาการกรณีตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินกับการใช้และการตีความรัฐธรรมนูญ ” ทั้งตอนที่ ๑ และตอนที่ ๒ เพื่อแสดงความเห็นอันแตกต่างออกไป อย่างไรก็ตาม ด้วยเหตุที่ในบทความดังกล่าวของผู้วิจารณ์ได้มีการเสนอประเด็นโต้แย้งใหม่ ประกอบกับผู้วิจารณ์เองอาจยังมีความเข้าใจที่คลาดเคลื่อนกับบางเนื้อหาในบทความของผู้เขียนจนนำไปสู่การให้บทสรุปซึ่งไม่สอดคล้องกับความหมายอันแท้จริงนัก จากความข้อนี้ เพื่อที่จะแสดงความเห็นต่างกับบทสรุปและการให้เหตุผลในหลายประเด็นของผู้วิจารณ์ อีกทั้งเพื่อให้ผู้วิจารณ์เกิดความเข้าใจถึงข้อเท็จจริงบางเรื่องที่ผู้เขียนได้เสนอไปแล้วอย่างถูกต้องตรงกัน จึงคงเป็นการสมควรหากผู้เขียนจะได้แสดงความเห็นกับปัญหาเกี่ยวกับตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเพื่อประโยชน์ทางวิชาการและประโยชน์ต่อสาธารณชนทั่วไป ( หากจะมี ) กันอีกครั้ง                สำหรับ “ คำอธิบายต่อคำตอบเรื่องผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ” กรณีมีความจำเป็นต้องย้อนกลับมาพิจารณาถึงปัญหาเบื้องต้นกันอีกครั้งว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจรับเรื่องการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดินและวุฒิสภาในกระบวนการเพื่อให้ได้มาซึ่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ไว้พิจารณาตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ หรือไม่ ในปัญหาดังกล่าวนี้ ด้วยเหตุที่ความเห็นต่างทางวิชาการระหว่างผู้วิจารณ์กับผู้เขียน มีเหตุผลพื้นฐานมาจากการตีความคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ที่แตกต่างกันออกไป เมื่อผู้วิจารณ์มีความเห็นว่าหากพิเคราะห์ถึงเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ลักษณะของกระบวนพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญ ประกอบไปกับผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ คำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ย่อมมีความหมายในลักษณะเพียงว่าเป็น “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” อันส่งผลให้ศาลรัฐธรรมนูญไม่อาจรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ แต่ทว่าเมื่อผู้เขียนกลับมีความเห็นว่ากรณีนี้อยู่ในเขตอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว ผู้เขียนจึงใคร่ขอแสดงเหตุผลในรายละเอียดว่าด้วยเหตุใดผู้เขียนจึงยังคงมีความเห็นที่แตกต่างออกไปในปัญหาดังกล่าวกับความเห็นของผู้วิจารณ์        เพื่อให้การพิเคราะห์ถึงปัญหาเกี่ยวกับตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินเป็นไปอย่างแจ้งชัด ผู้เขียนใคร่ขอใช้วิธีการเขียนโดยการสรุปเหตุผลอันเป็นสาระสำคัญของผู้วิจารณ์ในแต่ละเรื่องมาเป็นพื้นฐานในการพิจารณา ทั้งนี้ โดยจะนำประเด็นหลักๆของผู้วิจารณ์ที่ได้มีการกำหนดเอาไว้ มาเป็นกรอบในการดำเนินเรื่องสำหรับการทำความเข้าใจถึงการให้เหตุผลในทางกฎหมายทั้งของผู้วิจารณ์และของผู้เขียน ดังนี้                ๑ . การตีความกฎหมายมีข้อควรพิจารณาอย่างไร                ๑ . ๑ ผู้วิจารณ์เริ่มต้นด้วยการอธิบายว่า การตีความกฎหมายต้องดูประกอบกันหลายส่วนทั้งในส่วนของถ้อยคำ ความเป็นมาของกฎหมายที่เกี่ยวโยงไปถึงบริบททางการเมือง สังคม และวัฒนธรรมในขณะที่ตรากฎหมายนั้น เจตนารมณ์ของผู้ร่างกฎหมาย และตำแหน่งแห่งที่ของกฎหมายเมื่อได้เข้าไปอยู่ในระบบกฎหมายแล้ว โดยมีการเปรียบเทียบในทำนองเหมือนการดูใบไม้ที่จำเป็นต้องดูสภาพแวดล้อมของต้นไม้ที่ใบไม้นั้นเป็นส่วนประกอบส่วนหนึ่ง อนึ่ง โดยที่สังคมนั้นมีการเปลี่ยนแปลงได้ตลอด จึงย่อมมีความเป็นไปได้ที่ผู้ตีความกฎหมายจะต้องตีความกฎหมายให้สอดรับกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไป แต่ทั้งนี้ต้องมิใช่เป็นการตีความตามอำเภอใจจนแทนที่จะมีข้อยุติแต่กลับกลายให้มีปัญหาเกิดขึ้น                ๑ . ๒ คำอธิบายเรื่องการตีความกฎหมายของผู้วิจารณ์ เป็นหลักการทั่วไปที่นักกฎหมายส่วนใหญ่นั้นทราบในทำนองเดียวกันกับที่มนุษย์เราต่างรับรู้ว่าควรทำความดีมิควรทำความชั่ว ฉะนั้น ความข้อนี้จึงไม่มีอะไรพิเศษให้ต้องพิเคราะห์ อย่างไรก็ตาม หากจะถามกันว่าแล้วอะไรคือนิยามของความชั่วหรือความดี หรือกล่าวเฉพาะเจาะจงถึงการตีความกฎหมาย อะไรคือความหมายอันแท้จริงของถ้อยคำในกฎหมาย อะไรคือบริบททางการเมือง สังคม และวัฒนธรรม ในขณะที่ตรากฎหมายนั้น หรืออะไรกันที่เป็นเจตนารมณ์แท้จริงในการตรากฎหมายของผู้ร่างกฎหมาย ณ จุดนี้ เป็นธรรมดาอยู่เองที่อาจเริ่มเห็นกันได้ไม่เหมือนกัน และหากบุคคลใดต้องการนิยามหรือตีความกฎหมาย บุคคลนั้นก็จำเป็นที่จะต้องมีการให้เหตุผลอันสมเหตุสมผลหากต้องการให้เกิดการยอมรับในวงกว้าง อนึ่ง แม้จะมีการกระทำในลักษณะดังนั้นแล้วก็ตาม แต่ก็ควรตระหนักอยู่ดีว่าเหตุผลอันสมเหตุสมผลในบางเรื่องบางกรณีก็อาจมิได้มีอยู่เพียงชุดเดียว จากความดังกล่าวนี้ ในกรณีของการตีความกฎหมายดังกล่าว เพื่อให้เกิดมีข้อสรุปอันแน่นอนชัดเจนในระบบกฎหมายของรัฐ รัฐย่อมจำเป็นจะต้องสร้างองค์กรของรัฐมาวินิจฉัยชี้ขาดให้ความเห็นอันหลากหลายซึ่งต่างก็มีเหตุผลนั้นเป็นอันเกิดข้อยุติ                ๑ . ๓ กรณีที่กล่าวกันว่าเราต้องยอมให้ผู้ตีความกฎหมายสามารถตีความกฎหมายให้สอดคล้องกับสภาพสังคมที่เปลี่ยนแปลงไปได้ แต่ต้องมิใช่เป็นการตีความตามอำเภอใจจนกลายเป็นการสร้างปัญหาแทนที่จะทำให้ปัญหายุติ นั้น หลักการนี้คงไม่มีผู้ใดไม่ยอมรับ กระนั้นก็ตาม กรณียังคงมีปัญหาที่ต้องนำมาพิจารณากันอยู่อีกก็คือ อย่างไรกันที่เป็นการตีความตามอำเภอใจ การตีความอย่างนั้นเกิดมีปัญหาจริงหรือไม่ กับใคร โดยการพิจารณาในแง่มุมใด และปัญหานั้นเป็นปัญหาเชิงโครงสร้างหรือปัญหาในรายละเอียด อันจะมีผลสืบเนื่องต่อไปถึงการหาวิธีการในการแก้ไขปัญหาให้เหมาะสมกับสภาพของเรื่องนั้นๆ ซึ่งส่วนนี้ผู้เขียนจะพิเคราะห์ให้เห็นกันต่อไปจากการให้เหตุผลในบางเรื่องของผู้วิจารณ์                ๒ . คำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” มีลักษณะเช่นใด                ถ้อยคำของคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ”ข้างต้นนี้ ถือเป็นถ้อยคำเปิดที่มีลักษณะเป็นนามธรรมพอควรในทำนองเดียวกันกับคำว่า “ ความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน ” “ ความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของรัฐ ” หรือ “ ศักดิ์ศรีของความเป็นมนุษย์ ” ซึ่งในกรณีดังกล่าว ผู้เขียนก็มิได้มีความเห็นต่างไปจากผู้วิจารณ์ว่าถ้อยคำอย่างนี้ย่อมมิใช่จะไปตีความให้มีความหมายกว้างอย่างไร้เหตุผล จนทำให้ปัญหาทุกอย่างกลายเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญไปหมด เมื่อเป็นดังนี้ โดยอาศัยนิติวิธีของการตีความกฎหมาย สิ่งแรกที่ต้องนำมาใช้เพื่อพิจารณาประกอบไปกับการตีความถ้อยคำ ก็ย่อมหลีกเลี่ยงไม่พ้นที่จะต้องพิเคราะห์ถึง “ ความมุ่งหมายของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ” เป็นปฐม                ๓ . อะไรความหมายของ “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ในสายตาของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ                ๓ . ๑ ผู้วิจารณ์มีความเห็นสรุปได้ว่า หากพิเคราะห์แนวคิดในชั้นการยกร่างรัฐธรรมนูญจากคำชี้แจงของเลขานุการคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญและการประชุมของคณะทำงานและคณะอนุกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ จะเห็นได้อย่างชัดเจนว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญประสงค์จะให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เป็น “ ความขัดแย้งในทางบวก ”คือเป็นกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างก็เห็นว่าตนมีอำนาจอย่างนั้น หรือ “ ความขัดแย้งในทางลบ ” คือเป็นกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญต่างก็เห็นว่าตนไม่มีอำนาจเช่นนั้น อนึ่ง ผู้วิจารณ์ยังมีความเห็นด้วยว่า โดยเหตุที่มีการตัดคำว่า “ ซ้ำซ้อนกัน ” ออกไปจากถ้อยคำเดิมที่ว่า “ ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญซ้ำซ้อนกัน ” เพื่อให้ถ้อยคำสอดรับกับความขัดแย้งในทางลบขององค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยใช้วิธีการยกร่างกฎหมายที่เมื่อจะมีการแก้ไขก็พยายามแก้ไขให้น้อยที่สุดโดยไม่เปลี่ยนแปลงถ้อยคำอื่น ผลจากการนี้ จึงทำให้บุคคลซึ่งอ่านรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ โดยพิเคราะห์แต่เพียงถ้อยคำ ย่อมไม่เข้าใจว่าทำไมความหมายของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ จึงต้องเป็นปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และความขัดแย้งนั้นต้องเป็นความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ                ๓ . ๒ ต่อความเห็นของผู้วิจารณ์ คงจำเป็นต้องกล่าวก่อนว่าแนวคิดของสภาร่างรัฐธรรมนูญในชั้นการยกร่างรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ เป็นอย่างไรนั้น ผู้เขียนทราบดีอยู่ แต่เหตุใดผู้เขียนจึงยังตีความความหมายของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่แตกต่างออกไป ความข้อนี้ ผู้เขียนมีเหตุผลจะขออธิบายตามความที่จะกล่าว ดังต่อไปนี้                ๓ . ๓ เริ่มกันตามกรอบความคิดของผู้วิจารณ์ที่ว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้นต้องเป็น “ ปัญหาความขัดแย้งทางอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นความขัดแย้งในทางบวกหรือในทางลบ ” ต่อความสรุปเช่นนี้ ก่อนที่ผู้เขียนจะพิเคราะห์ให้เห็นถึงบางสิ่งบางอย่าง ขอให้เราลองมาศึกษาข้อเท็จจริงในบางเรื่องบางกรณีเป็นตัวอย่างกันเสียก่อน เริ่มที่กรณีการทำหนังสือสัญญาของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๒๔ ซึ่งจะต้องมีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายคำแนะนำ กล่าวคือ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีจะทำหนังสือสัญญากับประเทศหนึ่งประเทศใด โดยเนื้อหาของหนังสือสัญญาฉบับนี้ แม้คณะรัฐมนตรีจะเห็นว่าเป็นหนังสือสัญญาที่ไม่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐอันจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่ที่รัฐสภากลับมีความเห็นว่าหนังสือสัญญาข้างต้นของคณะรัฐมนตรี นั้นต้องเสนอมาให้ตนให้ความเห็นชอบเพราะจะมีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ คำถามมีว่าในกรณีดังนี้จะถือว่าเกิดปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ อีกตัวอย่างหนึ่ง กรณีการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๕ กล่าวคือ ในกรณีที่ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดได้ทำการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ โดยวุฒิสภาจะเป็นองค์กรที่จะถวายคำแนะนำเพื่อพระมหากษัตริย์จะได้ทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนั้น หากวุฒิสภาได้ปฏิเสธที่จะถวายคำแนะนำไม่ว่าจะโดยเหตุผลประการใด แต่ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดกลับเห็นว่าวุฒิสภามิได้มี “ อำนาจดุลพินิจ ” ต่อการนี้ หากแต่มี “ อำนาจผูกพัน ” ที่จะต้องถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองสูงสุดที่ตนได้คัดเลือก ไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญโดยมิอาจกระทำการเป็นอย่างอื่นได้ คำถามมีเช่นเดียวกันว่า ในกรณีเช่นว่านี้จะถือว่ามีปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือไม่                ๓ . ๔ ในสองตัวอย่างดังกล่าวข้างต้น หากพิจารณาจากกรอบความคิดของผู้เขียนที่ได้เคยอธิบายเอาไว้แล้วในบทความก่อนหน้านี้ กรณีย่อมถือว่าได้มีปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นแล้ว อย่างไรก็ตาม ข้อสงสัยอาจมีอยู่ว่า ด้วยเหตุใดผู้เขียนจึงหยิบยกกรณีธรรมดาสามัญมาตั้งเป็นคำถาม ความข้อนี้เราจะไปพิเคราะห์กัน                ๓ . ๕ หากนำเอาความเห็นของผู้วิจารณ์ที่ตีความคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ย่อมได้แก่ “ ปัญหาความขัดแย้งทางอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่ว่าจะเป็นความขัดแย้งในทางบวกหรือในทางลบ ” มาเป็นกรอบพื้นฐานในการพิจารณากรณีสองตัวอย่างข้างต้นแล้ว เมื่อพิเคราะห์กันโดยอาศัยสามัญสำนึกอย่างละเอียด เราจะพบว่าปัญหาความขัดแย้งระหว่างคณะรัฐมนตรีกับรัฐสภาในกรณีการทำหนังสือสัญญาหรือปัญหาความขัดแย้งระหว่างที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดกับวุฒิสภา ในกรณีการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ นั้นหาได้อยู่ในความหมายของคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ตามกรอบความคิดของผู้วิจารณ์ไม่ เพราะเหตุใด เหตุผลในเรื่องนี้ก็มีอยู่คือหากจะพิจารณาจากคำนิยามของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญของผู้วิจารณ์ ที่มีลักษณะเพียงว่าต้องเป็นปัญหาความขัดแย้งทางอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นความขัดแย้งในทางบวกหรือในทางลบ เราจะเห็นได้ว่ากรณีจะต้องมี “ อำนาจประเภทเดียวกัน ” มาเป็นวัตถุให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญแต่ละองค์กรกล่าวอ้างว่าอำนาจดังกล่าวนั้นเป็นของตนหรือมิใช่ของตน แล้วแต่กรณี อย่างไรก็ตาม สำหรับความขัดแย้งระหว่างคณะรัฐมนตรีกับรัฐสภา เมื่อ “ อำนาจในการทำหนังสือสัญญา ” นั้นเป็นอำนาจของคณะรัฐมนตรีโดยแท้ อีกทั้ง “ อำนาจในการให้ความเห็นชอบหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ ” ก็เป็นอำนาจเฉพาะของรัฐสภา ก็เมื่อกรณีนั้นแท้จริงแล้ว กลับเป็นปัญหาความขัดแย้งในเรื่อง “ ความชอบด้วยขั้นตอนแห่งการใช้อำนาจในทางรัฐธรรมนูญ ” ว่าหนังสือสัญญาที่คณะรัฐมนตรีจะไปทำกับประเทศใดประเทศหนึ่ง นั้นเป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐหรือไม่ อันจะมีผลไปถึงขั้นตอนแห่งการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรี ว่าตนมีอำนาจที่จะกระทำการดังกล่าวนี้ไปได้เลยหรือจะต้องขอรับความเห็นชอบจากรัฐสภาเสียก่อน โดยมิใช่เป็นกรณีที่รัฐสภาไปโต้แย้งคณะรัฐมนตรีว่าอำนาจในการทำหนังสือสัญญานั้นเป็นของตน หรือคณะรัฐมนตรีไปโต้แย้งรัฐสภาว่าอำนาจในการให้ความเห็นชอบหนังสือสัญญานั้นเป็นของคณะรัฐมนตรี เมื่อการใช้อำนาจหน้าที่ทั้งของคณะรัฐมนตรีและของรัฐสภามิได้มีสภาพการณ์ที่เกิด “ ความซ้ำซ้อน ” กันใน “ อำนาจประเภทเดียวกัน ” หากแต่เป็นความขัดแย้งกันด้วยเหตุทาง “ ขั้นตอนแห่งการใช้อำนาจในทางรัฐธรรมนูญ ” ของแต่ละองค์กรในกรณีการทำหนังสือสัญญา ดังนี้ เราจะถือได้อย่างไรว่า นี่คือปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญภายใต้กรอบความเห็นของผู้วิจารณ์                ๓ . ๖ เหตุผลดังได้ยกขึ้นมาสาธยายข้างต้น ก็แน่นอนว่าย่อมสามารถนำมาปรับใช้กับกรณีความขัดแย้งระหว่างที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดกับวุฒิสภาได้ในทำนองเดียวกัน กล่าวคือ เมื่อ “ อำนาจการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ” ไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นเป็นอำนาจของที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด ส่วน “ อำนาจในการถวายคำแนะนำ ” เพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่ผ่านการคัดเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดไปดำรงตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญนั้นก็เป็นอำนาจของวุฒิสภา เมื่อกรณีดังกล่าวนี้ แท้จริงแล้วเป็นปัญหาความขัดแย้งกันในเรื่อง “ สภาวะความเป็นที่สุดจากการใช้อำนาจในทางรัฐธรรมนูญของที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด ” ว่า การคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเพื่อให้ไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญของที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด จะถือเป็นบทเบ็ดเสร็จเด็ดขาดให้วุฒิสภาต้องถูกผูกพันให้ใช้อำนาจในการถวายคำแนะนำเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งโดยมิอาจกระทำการให้เป็นอย่างอื่นหรือไม่ เมื่อการใช้อำนาจหน้าที่ทั้งของวุฒิสภาและที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด ก็มิได้มีสภาพการณ์ที่เกิด “ ความซ้ำซ้อน ” กันของ “ อำนาจประเภทเดียวกัน ” ในทำนองเดียวกันกับความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างรัฐสภากับคณะรัฐมนตรีตามที่ได้กล่าวมาแล้ว ดังนี้ เราจะถือตามกรอบความเห็นของผู้วิจารณ์ได้อีกอย่างไรว่านี่คือปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ                ๓ . ๗ ฉะนั้น จากความที่ได้กล่าวมา หากถือตามความเห็นของผู้วิจารณ์ที่ได้สรุปเอาไว้ว่า คำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ย่อมมีความหมายเพียงว่าเป็นปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เกิดการซ้ำซ้อนกันของอำนาจหรือการปฏิเสธไม่ยอมรับอำนาจ เมื่อพิจารณาถึงโครงสร้างทางอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในระบบกฎหมายไทย ซึ่งมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเอาไว้อย่างค่อนข้างแน่ชัด เราคงเห็นได้ว่ากรณีจะทำให้เกิดความหมายที่แคบอย่างมากและคงหาตัวอย่างมิค่อยได้ที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญตั้งแต่สององค์กรขึ้นไปจะมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในลักษณะดังการให้ความหมายของผู้วิจารณ์ อนึ่ง หากผู้วิจารณ์จะตอบว่ากรณีเรื่องความขัดแย้งระหว่างคณะรัฐมนตรีกับรัฐสภาหรือความขัดแย้งระหว่างวุฒิสภากับที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด ดังที่ได้ยกมาข้างต้น ย่อมถือเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เกิด “ ความซ้ำซ้อน ” กันของอำนาจแล้ว กรณีดังนี้ แม้ผู้เขียนจะมิเห็นว่าเป็นเช่นนั้น แต่ก็ต้องถือว่านั่นเป็นความเห็นต่างในทางวิชาการของผู้วิจารณ์ซึ่งผู้เขียนก็ยินดีที่จะน้อมรับ อย่างไรก็ตาม ในอีกทางหนึ่ง หากผู้วิจารณ์มีความเห็นพ้องกับผู้เขียนว่าในสองตัวอย่างดังว่านั้น แม้จะมิใช่เป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เกิด “ ความซ้ำซ้อน ” กันของอำนาจก็ตาม แต่ก็ถือได้ว่ามีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะอีกอย่างหนึ่งเกิดขึ้นแล้ว หากความปรากฏออกมาดังนี้ ผู้วิจารณ์ก็คงหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่จะต้องยอมรับว่า ตนเองก็ได้ตีความปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะที่ “ กว้าง ” กว่าความมุ่งหมายของผู้ร่างรัฐธรรมนูญอันปรากฏเป็นแนวคิดอยู่ในชั้นการยกร่างตามความเห็นของผู้วิจารณ์เช่นกัน กระนั้นก็ตาม ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด แท้จริงแล้วผู้ร่างรัฐธรรมนูญได้มีความมุ่งหมายให้คำว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นมีความหมายเฉพาะเพียงกรณีดังที่ผู้วิจารณ์ได้สรุปเอาไว้หรือไม่ ผู้เขียนใคร่ขอพิเคราะห์ให้เห็นกันต่อไปจาก “ วิธีการยกร่างกฎหมาย ” ที่ผู้วิจารณ์ได้หยิบยกขึ้นมาสนับสนุนความเห็นของตน                ๓ .๘ ตามที่ผู้วิจารณ์ได้ให้เหตุผลว่า ด้วยเหตุของการตัดถ้อยคำเดิมที่ว่า “ ซ้ำซ้อนกัน” ออกไปโดยอาศัยวิธีการยกร่างกฎหมายที่เมื่อจะต้องแก้ไขถ้อยคำ ก็มักจะพยายามแก้ไขให้น้อยที่สุด จึงทำให้บุคคลซึ่งอ่านรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ โดยพิเคราะห์แต่เพียง “ ถ้อยคำ ” อย่างเดียว เกิดความไม่เข้าใจว่าทำไมปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ จึงต้องเป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ นั้น โดยอาศัยเหตุผลเกี่ยวกับวิธีการยกร่างกฎหมายในอีกทางหนึ่ง ผู้เขียนใคร่ขอกล่าวด้วยว่าแท้จริงแล้วเมื่อผู้ร่างกฎหมายมีความประสงค์จะบัญญัติถ้อยคำใดเพื่อรองรับความมุ่งหมายของผู้ร่างในเรื่องหนึ่งเรื่องใด การเลือกใช้ถ้อยคำทางกฎหมายที่ไม่กว้างหรือแคบไปกว่าเจตนารมณ์ของผู้ร่างจนเกินไป ย่อมถือเป็นข้อปฏิบัติสำคัญต่อการเป็น “ นักยกร่างกฎหมายที่ดี ” สำหรับกรณีของถ้อยคำที่กำลังเป็นปัญหาอยู่ แม้ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ( ตามความเห็นของผู้วิจารณ์ ) มีความมุ่งหมายจะให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในลักษณะที่เกิดความซ้ำซ้อนกันของอำนาจหรือการปฏิเสธที่จะใช้อำนาจอย่างแท้จริง แต่ทว่าตัวผู้ร่างรัฐธรรมนูญกลับไปเลือกใช้ถ้อยคำของคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ซึ่งมีความหมายกว้างไปกว่าความมุ่งหมายของตนสุดประมาณ ในทำนองเดียวกันกับที่ผู้ร่างกฎหมายต้องการบัญญัติกฎหมายให้หมายถึง “ไก่ ” แต่กลับไปใช้ถ้อยคำว่า “ สัตว์ปีก ” ดังนี้แล้ว การเลือกใช้ถ้อยคำของผู้ร่างรัฐธรรมนูญในลักษณะเช่นนี้ หากเรามิประสงค์จะกล่าวว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้ยกร่างกฎหมายที่ไม่รอบคอบต่อการเลือกใช้ถ้อยคำ เราก็อาจกล่าวได้ว่าผู้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้ร่างกฎหมายที่มองการณ์ไกล ที่ได้บัญญัติถ้อยคำอันเปิดช่องให้ศาลรัฐธรรมนูญมีโอกาสพิเคราะห์ถึง “ ลักษณะของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ให้เหมาะสมกับสถานการณ์ของเรื่องที่ผู้ร่างรัฐธรรมนูญมิอาจคาดคิดได้ว่าจะมีปัญหาในลักษณะดังนั้นในวันหนึ่งข้างหน้า ทั้งนี้ โดยให้ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ที่มีลักษณะทั้งในทางบวกและในทางลบอันปรากฏเป็นแนวความคิดในชั้นของการยกร่าง เป็นเพียง “ กรอบพื้นฐาน ” ต่อการให้ความหมายถึงลักษณะของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ อันมิใช่เป็น “ กรอบจำกัด ” ต่อการที่จะห้ามมิให้มีการให้ความหมายออกไปเป็นอย่างอื่นได้อีกดังที่ผู้วิจารณ์ได้แสดงความเห็น และหากความมุ่งหมายของผู้ร่างรัฐธรรมนูญเป็นไปอย่างที่ได้กล่าวในประการหลังนี้ โดยผลจากการเลือกใช้ถ้อยคำในการยกร่างรัฐธรรมนูญดังนี้ใช่หรือไม่ ที่ทำให้ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างคณะรัฐมนตรีกับรัฐสภากรณีการทำหนังสือสัญญาหรือแม้ปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างวุฒิสภากับที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดเรื่องการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญดังที่ได้ยกขึ้นมาเป็นตัวอย่างข้างต้น ได้ก้าวเข้ามาสู่กรอบแห่งความหมายของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดเพื่อให้ปัญหาดังนั้นเป็นอันเกิดข้อยุติ จากความข้อนี้ เราจึงคงกล่าวแต่เพียงอย่างเดียวมิได้แล้วว่า “ กฎหมายย่อมฉลาดกว่าผู้ร่างกฎหมาย ” ทั้งนี้ เพราะในบางกรณี “ ผู้ร่างกฎหมายก็ย่อมฉลาดไม่น้อยกว่ากฎหมาย ” โดยอาศัยเทคนิคแห่งการยกร่างเปิดช่องให้กฎหมายมีโอกาสได้ใช้ความฉลาดเพื่อการปรับตัวให้รับกับความเปลี่ยนแปลงของเหตุการณ์ผ่านทางองค์กรตุลาการซึ่งจะหน้าที่เป็นผู้วินิจฉัยตีความถ้อยคำนั้น                ๓ . ๙ โดยสรุปจากความที่กล่าวมาทั้งหมดในส่วนนี้ แม้ผู้วิจารณ์จะเห็นว่าความหมายของคำว่า ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ตามเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ย่อมมีอยู่ได้เพียงเฉพาะเป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่เกิดมีอำนาจหน้าที่ซ้ำซ้อนกันหรือมีการปฏิเสธอำนาจหน้าที่ซึ่งกันและกัน ก็ตาม แต่สำหรับความเห็นของผู้เขียนแล้ว ความหมายของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ปรากฎเป็นแนวคิดอยู่ในชั้นการยกร่างของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ ย่อมเป็นเพียงกรอบพื้นฐานขั้นต่ำต่อการให้ความหมายของถ้อยคำดังกล่าวนั้น เท่านั้น โดยหาใช่เป็นกรอบบังคับต่อการห้ามมิให้ศาลรัฐธรรมนูญไปตีความถ้อยคำดังว่านั้นให้เป็นไปในลักษณะอย่างอื่นด้วยไม่ อนึ่ง ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด พึงตระหนักว่าเจตนารมณ์ของผู้ร่างกฎหมายกับเจตนารมณ์ของกฎหมายนั้นแท้จริงแล้วก็มิใช่เป็นสิ่งเดียวกัน                ๔ . โครงสร้างของระบบกฎหมายไทยหรือจะแสดงให้เห็นเพียงว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นหมายถึงปัญหาความขัดแย้งในทางรัฐธรรมนูญระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เท่านั้น                ๔ . ๑ ผู้วิจารณ์มีความเห็นสรุปได้ว่า การพิเคราะห์ความมุ่งหมายของผู้ร่างรัฐธรรมนูญประการเดียวอาจยังไม่เพียงพอต่อการสรุปว่าคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้นต้องหมายถึง “ ความขัดแย้งทางรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” กรณีจึงต้องพิเคราะห์ถึงการตีความตามระบบให้สอดรับกับระบบกฎหมาย กล่าวคือ แม้องค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นอาจใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญหรืออำนาจตามกฎหมายที่ออกโดยรัฐสภาก็ได้ หากทว่าเฉพาะแต่ความขัดแย้งอันเกิดจากการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญเท่านั้น ที่ถือเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งสามารถเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ในกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญเกิดปัญหาความขัดแย้งจากการใช้อำนาจในระดับพระราชบัญญัติ นี่ต้องย่อมถือเป็นข้อพิพาทในทางปกครองอันต้องแก้ไขโดยการให้ศาลปกครองวินิจฉัยชี้ขาด หรือต้องมีการแก้ไขกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติเพื่อขจัดข้อขัดแย้งนั้นโดยรัฐสภา สำหรับกรณีว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญเกิดปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่กับองค์กรอื่นของรัฐนั้น ตามหลักการทางทฤษฎีแล้วย่อมเกิดได้ยาก เพราะองค์กรของรัฐที่ไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยทั่วไปย่อมไม่อาจใช้อำนาจในทางรัฐธรรมนูญได้ ฉะนั้น หากตีความคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ว่าหมายถึงปัญหาเกี่ยวกับความขัดแย้งขององค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วยกันเอง หรือขององค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรอื่นของรัฐโดยไม่พิเคราะห์ถึงเนื้อหาของความขัดแย้งแล้ว ก็เท่ากับเป็นการตีความโดยไม่ได้ดูระบบและจะทำให้การวินิจฉัยความหมายของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญขัดแย้งกับระบบกฎหมายได้ และในที่สุดแล้วจะทำให้ศาลรัฐธรรมนูญต้องเข้ามาวินิจฉัยคดีที่โดยธรรมชาติแล้วนั่นมิใช่เป็นคดีรัฐธรรมนูญ                ๔ . ๒ ต่อความเห็นของผู้วิจารณ์ คงจำเป็นต้องกล่าวก่อนว่ามิว่าบุคคลใดหากได้อ่านบทความของผู้เขียน เรื่อง “ ศาลรัฐธรรมนูญกับการวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ดังที่ปรากฏอยู่ในจดหมายข่าวศาลรัฐธรรมนูญ ปีที่ ๒ ฉบับที่ ๕ พ.ศ. ๒๕๔๒ คงพบว่าในสาระสำคัญของเรื่องที่ผู้วิจารณ์ได้กล่าวมานั้น จะมีความสอดคล้องต้องกันกับความเห็นของผู้เขียนที่ได้กล่าวถึงเรื่องนี้มาเป็นเวลาเกือบหกปีแล้ว อย่างไรก็ตาม เมื่อผู้วิจารณ์อาจยังมิทราบว่าเมื่อผู้เขียนใช้คำว่า “ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ครั้งใด แท้ที่จริงได้มีความหมายเป็นปริยายไปถึง “ การใช้อำนาจในทางรัฐธรรมนูญ ” ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญแล้ว ดังนี้ เพื่อมิให้เกิดความเข้าใจคลาดเคลื่อนโดยที่อาจมิได้ตั้งใจ ก่อนจะไปพิเคราะห์ถึงการให้เหตุผลของผู้วิจารณ์ในเรื่องข้างต้น กรณีคงเป็นการสมควรที่ผู้เขียนจะได้กล่าวถึง “ ความหมายขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” กันโดยสังเขปเสียก่อน                ๔ . ๓ โดยระบบการจัดตั้งองค์กรของรัฐเพื่อปฏิบัติภารกิจทั้งหลายทั้งปวงในนามของรัฐนั้น องค์กรต่างๆของรัฐมิใช่ว่าจะถือเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญไปเสียทั้งหมด องค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดจะมีสถานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญขึ้นได้ องค์กรของรัฐองค์กรนั้น “โดยปกติ ” จะต้องมีลักษณะทั่วไปอยู่สามประการประกอบกันคือ ( ๑ ) ได้รับการจัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ ( ๒ ) มีการกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญ และ ( ๓ ) ต้องมีการใช้หรือกำลังจะใช้อำนาจหน้าที่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ                ๔ . ๔ เริ่มกันที่ลักษณะประการแรก มีหลักการอย่างไรที่จะพิจารณากันได้ว่าองค์กรหนึ่งองค์กรใดของรัฐนั้นได้รับการจัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ สำหรับความข้อนี้ เมื่อพิเคราะห์กันตามทฤษฎีกฎหมายรัฐธรรมนูญแล้ว หากเป็นกรณีที่ไม่เคยมีรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นภายในรัฐนั้นๆมาก่อน เมื่อมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญในครั้งแรกสุด หากองค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดที่ไม่เคยมีปรากฏขึ้นในระบบ “ การจัดองค์กรของรัฐ ” มาก่อนหน้านี้ ได้ถูกกำหนดเอาไว้ให้มีในรัฐธรรมนูญ หรือรัฐธรรมนูญได้นำเอาองค์กรของรัฐบางองค์กรในระบบเดิมก่อนหน้าที่จะมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ มาบัญญัติรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ ดังนี้ กรณีย่อมถือเป็นข้อสังเกตอย่างหนึ่งได้ว่า องค์กรของรัฐดังกล่าวนั้นน่าจะถือเป็นองค์กรของรัฐที่ได้รับการจัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ อย่างไรก็ตาม ความที่กล่าวมาข้างต้นอาจยังไม่แสดงให้เห็นกันอย่างแจ้งชัดเพียงพอ ฉะนั้น ข้อที่ต้องพิจารณากันต่อไปจึงมีอยู่คือ เมื่อรัฐได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญไปแล้ว ในกรณี“ สถานการณ์ปกติ ” ที่จำเป็นต้องมีการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฉบับเดิมอย่างมาก ด้วยเหตุผลในทางทฤษฎีกฎหมายซึ่งยอมรับกันว่าองค์กรของรัฐจะคงอยู่หรือหายไป ก็ย่อมสุดแท้แต่การดำรงคงอยู่ของกฎหมายที่จัดตั้งองค์กรนั้นๆของรัฐ จากความข้อนี้ หากเราพบว่าในบทเฉพาะกาลของรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ได้มีบทบัญญัติรับรองให้องค์กรของรัฐที่มีปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญฉบับเดิม เป็นองค์กรของรัฐตามรัฐธรรมนูญที่ได้มีการยกร่างขึ้นใหม่ หรือมีการแก้ไขเพิ่มเติมครั้งใหม่ด้วยแล้ว กรณีดังนี้ ก็ย่อมจะถือเป็นข้อสังเกตสำคัญได้ว่านี่ย่อมจะเป็นองค์กรของรัฐที่ได้รับการจัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ อนึ่ง ควรตั้งข้อพิจารณาประการหนึ่งด้วยว่า ปกติแล้วเมื่อองค์กรของรัฐที่รัฐธรรมนูญจัดตั้งขึ้น ย่อมสามารถดำเนินภารกิจของตนไปได้โดยที่ไม่จำเป็นต้องมีกฎหมายในระดับพระราชบัญญัติมาจัดตั้งองค์กรของรัฐนั้นซ้ำอีก หากองค์กรของรัฐที่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญองค์กรใดสามารถดำเนินภารกิจของตนได้เลยโดยที่ไม่จำเป็นต้องมีต้องการออกพระราชบัญญัติมารองรับ กรณีเช่นว่านี้ ก็เป็นข้อสังเกตอีกประการหนึ่งได้ว่าองค์กรของรัฐองค์กรนั้น น่าจะเป็นองค์กรของรัฐที่ได้รับการจัดตั้งจากรัฐธรรมนูญ                ๔ . ๕ สำหรับลักษณะประการที่สอง นอกจากจะได้รับการจัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญแล้ว องค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดจะมีสถานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ ย่อมมีข้อที่ต้องพิจารณากันต่อไปอีกว่าองค์กรของรัฐองค์กรนั้นมีอำนาจหน้าที่ของตนปรากฏอยู่หรือไม่ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ กล่าวคือ หากอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐองค์กรดังกล่าวได้รับการกำหนดเอาไว้ในรัฐธรรมนูญในลักษณะที่เป็น “ รูปธรรม ” อันจะทำให้องค์กรของรัฐองค์กรนั้นสามารถอ้างอิงบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญมาเป็นฐานต่อการใช้อำนาจหน้าที่ของตนได้โดยตรง แม้องค์กรของรัฐองค์กรดังกล่าวจะมีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายธรรมดาประกอบกันไป กรณีดังนี้ ก็ย่อมถือได้ว่าองค์กรของรัฐองค์กรนั้นได้ถูกกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่เอาไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแล้ว                ๔ . ๖ ส่วนลักษณะประการสุดท้าย แม้องค์กรของรัฐจะได้รับการจัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญและมีการกำหนดอำนาจหน้าที่ไว้ในรัฐธรรมนูญก็ตาม แต่ในกรณีที่องค์กรของรัฐองค์กรนั้นเกิดมีอำนาจหน้าที่ทั้งตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญและตามบทบัญญัติของกฎหมายอื่นประกอบกันไป เฉพาะเมื่อมี “ การใช้หรือกำลังจะใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ ” เท่านั้น ที่จะทำให้องค์กรของรัฐองค์กรดังกล่าวสามารถกลับกลายสถานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้                ๔ . ๗ มีข้อควรสังเกตอย่างยิ่งว่า แม้ปกติแล้วองค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดจะมีสถานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้จะต้องมีองค์ประกอบร่วมกันในสามประการข้างต้น แต่ในบางกรณีก็มีเช่นกันที่องค์กรของรัฐอาจกลายสถานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้โดยที่ไม่จำเป็นต้องมีลักษณะทั่วไปครบทั้งสามประการ ความข้อนี้ ขอให้พิจารณาจากลักษณะที่ว่าองค์กรนั้นๆของรัฐจะต้องได้รับการจัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ ยกตัวอย่างให้เป็นรูปธรรม คือกรณี “ ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ” ในกรณีดังกล่าวนี้ ความจริงแล้วแม้รัฐธรรมนูญจะมีการ “ รับรอง ” องค์กรของรัฐองค์กรนี้ไว้ในบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แต่แท้จริงแล้วก็หาได้เป็นรัฐธรรมนูญที่ก่อตั้งองค์กรของรัฐองค์กรดังกล่าวนี้ไม่ กรณีกลับเป็นพระธรรมนูญศาลยุติธรรมต่างหากที่เป็นกฎหมายก่อตั้ง เราทราบอย่างไรว่ากฎหมายใดเป็นกฎหมายจัดตั้ง “ ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ” คำตอบในเรื่องนี้ก็มีอยู่คือ แม้จะมีการเลิกใช้หรือแก้ไขเปลี่ยนแปลงรัฐธรรมนูญก็ตาม มิว่ากรณีจะเป็นประการใด ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาก็ยังมิได้สูญหายไปจากระบบสถาบันในทางกฎหมายของรัฐ หากพระธรรมนูญศาลยุติธรรมยังคงมีผลบังคับใช้และยังไม่มีการเปลี่ยนแปลงแก้ไขให้มีผลกระทบต่อการดำรงอยู่ขององค์กรดังกล่าวนี้ อนึ่ง ความทั้งหมดที่กล่าวมานี้ก็สามารถนำไปปรับใช้กับกรณี “ ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด” ซึ่งได้รับการจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองในทำนองเดียวกัน ปัญหามีว่าแล้วสถานการณ์ใดที่ทำให้ “ ที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ” หรือ “ ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุด ” กลายสถานะเป็น “ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ขึ้นมาได้ คำตอบต่อปัญหานี้ก็คือ เมื่อองค์กรของรัฐทั้งสององค์กรได้ใช้อำนาจหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญ “ มอบหมาย ” เอาไว้ ไปทำการคัดเลือก “ ผู้พิพากษาในศาลฎีกา ” และ “ ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ” ตามแต่กรณี เพื่อดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ นั่นเอง ฉะนั้น โดยเหตุผลดังนี้ แม้ทั้งที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาและที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดจะมิถือว่าเป็นองค์กรของรัฐที่ได้รับการก่อตั้งโดยรัฐธรรมนูญ แต่ทว่าเมื่อรัฐธรรมนูญได้มีบทบัญญัติ “ รับรอง ” องค์กรของรัฐทั้งสององค์กรนี้ไว้ในรัฐธรรมนูญ พร้อมทั้ง “ มอบหมาย ” ให้ทั้งสององค์กรดังกล่าวมีอำนาจในบางเรื่องบางประการตามรัฐธรรมนูญ หากทั้งสององค์กรดังว่านี้ได้ใช้อำนาจหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญมอบหมายนั้นแล้ว ความเป็นองค์กรของรัฐของทั้งที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาและที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดก็ย่อมกลายสถานะไปเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งหากเกิดมีปัญหาเกี่ยวกับการใช้อำนาจหน้าที่ในเรื่องดังกล่าวข้างต้น กรณีก็ย่อมเป็นเรื่องที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะเข้ามาทำหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาด                ๔ . ๘ จากความที่กล่าวมาทั้งหมดเกี่ยวกับความหมายขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ที่ผู้วิจารณ์ได้แสดงความเห็นว่าการพิเคราะห์ถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ต้องตระหนักถึง “ เนื้อหา ” ของอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วย โดยมิใช่จะไปพิเคราะห์กันในเชิง “ องค์กร ” เพียงอย่างเดียวเพราะจะทำให้การวินิจฉัยความหมายของถ้อยคำดังกล่าวขัดแย้งกับระบบกฎหมายได้ นั้น บัดนี้ กรณีคงพอจะเข้าใจกันได้แล้วว่า การพิเคราะห์ถึงความหมายของ “ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ซึ่งเป็นการพิเคราะห์ในแง่ “ องค์กร ” ของผู้เขียน นั้นได้สื่อให้เห็นความหมายไปตลอดทั้งสายรวมถึงการพิเคราะห์ในเชิง “ เนื้อหา ” ของอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอยู่ในตัวของมันเอง อย่างไร                ๔ . ๙ ย้อนกลับมาพิจารณากันถึงความเห็นของผู้วิจารณ์ กรณีที่กล่าวกันว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นอาจมีปัญหาขัดแย้งกันได้ทั้งจากอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญและอำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติ แต่การขัดแย้งกันในประการหลังนั้นย่อมมิใช่เป็นข้อพิพาทในทางรัฐธรรมนูญ หากแต่เป็นกรณีพิพาทในทางปกครองซึ่งเป็นเรื่องที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะเข้ามาวินิจฉัย หรือต้องแก้ไขปัญหากันด้วยการแก้ไขกฎหมายอันเป็นอำนาจหน้าที่ของรัฐสภา นั้น ต่อความข้อนี้ ผู้เขียนใคร่ขอตั้งข้อสังเกตต่อการใช้ถ้อยคำของผู้วิจารณ์ก่อนว่า ความจริงแล้วหากเราทราบอยู่ว่าด้วยเหตุที่ “ สถานะแห่งความเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ของ “ องค์กรของรัฐ ” นั้นมิได้ดำรงคงอยู่ตลอดเวลา หากเพียงแต่จะเกิดขึ้นเมื่อองค์กรของรัฐที่รัฐธรรมนูญได้ “ จัดตั้ง ” ขึ้นหรือมีบทบัญญัติ “ รับรอง ” ไว้ในรัฐธรรมนูญได้ใช้หรือกำลังจะใช้ “ อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ ” เท่านั้น ดังนี้ เมื่อองค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดที่รัฐธรรมนูญได้จัดตั้งขึ้นหรือมีบทบัญญัติรับรองอยู่ในรัฐธรรมนูญ ได้เกิดมีปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่กับองค์กรของรัฐองค์กรอื่นซึ่งรัฐธรรมนูญก็ได้จัดตั้งหรือมีการรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญ ในลักษณะอันเป็นปัญหาที่เกิดจาก “ การใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายธรรมดา ” ด้วยกันทั้งสององค์กร ในกรณีเช่นว่านี้ เราก็ต้องถือว่านี่ย่อมเป็นปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรของรัฐที่มีสถานะเป็นองค์กรของรัฐโดยทั่วไป เท่านั้น อันมิใช่เป็นปัญหา “ ความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญจากการใช้อำนาจตามพระราชบัญญัติ ” ดังถ้อยคำที่ผู้วิจารณ์ได้หยิบยกขึ้นมาใช้ ฉะนั้น ด้วยเหตุจากความข้อนี้ หากกล่าวกันอย่างถึงที่สุด แท้จริงแล้วจึงย่อมไม่มีกรณีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายธรรมดาระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้ ทั้งนี้ ก็เมื่อการใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายดังนั้นขององค์กรของรัฐที่รัฐธรรมนูญได้ก่อตั้งขึ้นหรือรับรองเอาไว้ มิอาจทำให้องค์กรดังกล่าวของรัฐกลับกลายสถานะไปเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญได้อยู่แล้ว โดยตรรกะจากการนี้ เราจะกล่าวกันได้อย่างไรว่านี่คือปัญหาความขัดแย้งระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติ ดังกรณีที่เราไม่เคยเรียกที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกาเมื่อได้ใช้อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายธรรมดาเพื่อพิจารณาพิพากษาคดี หรือกรณีคณะรัฐมนตรีเมื่อได้ใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติในการออกพระราชกฤษฎีกาว่าเป็น“ การใช้อำนาจตามกฎหมายธรรมดาขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ฉันใดก็ฉันนั้น ฉะนั้น จากความที่กล่าวมานี้ หากเกิดมีปัญหาความขัดแย้งทางอำนาจหน้าที่ในลักษณะเช่นนี้ขึ้น กรณีจึงสามารถเข้าใจกันได้เป็นปกติอยู่ว่านี่ย่อมมิใช่ปัญหาที่จะอยู่ในเขตอำนาจการพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ แต่ทว่าโดยทั่วไปก็คงต้องให้ศาลปกครองเข้ามาทำการวินิจฉัยชี้ขาดหรือมีการแก้ไขกฎหมายเพื่อให้ปัญหาดังนั้นเป็นอันได้พบทางออก                ๔ . ๑๐ ปัญหาที่ต้องพิจารณากันต่อไปก็มีอยู่ว่า ในบทความก่อนหน้านี้ ผู้เขียนได้มีความเห็นว่านอกจากจะเป็น “ ปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ด้วยกันแล้ว ลักษณะอีกประการหนึ่งของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญก็ย่อมได้แก่ “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรอื่นของรัฐ ” ด้วย ต่อความข้อนี้ มีการกล่าวกันว่าโดยหลักการในทางทฤษฎีกรณีนี้ย่อมเกิดขึ้นได้ยาก เพราะองค์กรของรัฐที่ไม่ใช่องค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยทั่วไปย่อมไม่อาจใช้อำนาจในทางรัฐธรรมนูญได้ ต่อความเห็นเช่นว่านี้ ผู้เขียนใคร่ขอพิเคราะห์ให้เห็นกันว่า กรณีมีความเป็นไปได้หรือไม่ที่อาจเกิดมีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรของรัฐกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ                ๔ . ๑๑ ดูตัวอย่างกันตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ ๕๒ / ๒๕๔๖ เรื่องปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างคณะกรรมการการเลือกตั้งกับศาลปกครองสูงสุด ในคดีดังกล่าวนี้ ข้อเท็จจริงโดยสรุปนั้นมีอยู่ว่า ศาลปกครองสูงสุดได้ใช้อำนาจหน้าที่ในการพิจารณาวินิจฉัยคดี ออกคำสั่งให้ศาลปกครองกลางรับคำฟ้องของผู้ฟ้องคดีที่ได้ฟ้องคณะกรรมการการเลือกตั้งไว้พิจารณา อย่างไรก็ตาม คณะกรรมการการเลือกตั้งมีความเห็นว่าการใช้อำนาจของตนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๕ ( ๓ ) เกี่ยวกับการสืบสวนสอบสวนและวินิจฉัยชี้ขาดในคดีอันเกี่ยวกับการเลือกตั้ง นั้นได้รับการยืนยันผ่านคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญมาก่อนหน้านี้แล้วว่า ให้ถือเป็นข้อยุติเด็ดขาดซึ่งมิว่าองค์กรใดก็ไม่อาจเข้ามาตรวจสอบได้อีก ฉะนั้น เมื่อศาลปกครองสูงสุดได้มีคำสั่งในลักษณะดังนั้น คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงถือว่าการใช้อำนาจตุลาการของศาลปกครองสูงสุดในกรณีดังกล่าวนี้ มีผลเป็นการก้าวล่วงเข้ามาในเขตแดนแห่งอำนาจอันมีลักษณะซึ่งเมื่อใช้แล้วจะเกิดสภาพอันเป็นที่สุดของตน คณะกรรมการการเลือกตั้งจึงได้เสนอคำร้องมาเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย และศาลรัฐธรรมนูญก็ได้มีคำวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งดังว่านั้นถือเป็นอันยุติ อันมีผลให้ศาลปกครองมิอาจเข้ามาตรวจสอบ                ๔ . ๑๒ จากตัวอย่างที่ได้กล่าวมาข้างต้น แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะได้กล่าวไว้ในคำวินิจฉัยนี้ว่าศาลปกครองนั้นถือเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และกรณีดังนี้ย่อมถือเป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วยกัน แต่ในเบื้องต้น โดยความเคารพต่อคำวินิจฉัยของศาล ผู้เขียนกลับมีความเห็นว่าเรื่องนี้ย่อมมิใช่เป็นกรณีที่ได้มีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เพราะหนึ่งในองค์กรของรัฐที่เป็นคู่กรณีอย่างศาลปกครองนั้นมิได้มีสถานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ เนื่องจากมิได้ถูกก่อตั้งโดยรัฐธรรมนูญ อีกทั้งมิได้มีอำนาจหน้าที่อย่างเป็นรูปธรรมตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ประกอบกับในกรณีนี้ก็มิใช่เป็นอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญที่ศาลปกครองได้ใช้จนไปมีผลกระทบกระเทือนต่ออำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง อย่างไรก็ตาม แม้ศาลปกครองจะไม่มีสถานะดังว่านั้น แต่ในกรณีดังกล่าวนี้ ก็ย่อมถือว่าได้เกิดมี “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ตามความหมายของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ขึ้นแล้ว ปัญหามีอยู่อย่างไร ปัญหาก็มีอยู่ว่าเมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งเป็นองค์กรของรัฐที่รัฐธรรมนูญได้จัดตั้งขึ้น และมีอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ ได้กลายสถานะไปเป็น “ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” จากการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๕ ( ๓ ) เมื่อการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งในกรณีดังนี้ ได้เคยมีการยืนยันผ่านคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแล้วว่ามีลักษณะเป็นที่ยุติเด็ดขาด หากทว่าศาลปกครองสูงสุดก็ยังประสงค์จะใช้อำนาจตามกฎหมายของตนเข้าไปทำการตรวจสอบอยู่อีก จากข้อเท็จจริงดังนี้ กรณีจึงกล่าวได้ว่าย่อมเกิดมี “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์ตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรของรัฐ ” ขึ้นแล้ว ฉะนั้น จากตัวอย่างที่ได้กล่าวมานี้ เราจึงเห็นได้ว่าแม้ศาลปกครองจะไม่มีสถานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญก็ตาม แต่การใช้อำนาจตุลาการตามกฎหมายธรรมดาของ “ ศาลปกครอง ” ในฐานะที่เป็น “ องค์กรของรัฐ ” ก็ยังมีโอกาสที่จะสามารถก้าวล่วงเข้าไปให้เกิด “ ความขัดแย้ง ” กับอำนาจหน้าที่ของ “ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ซึ่งในที่นี้ก็คือ “ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ” อยู่ได้เช่นกัน                ๔ . ๑๓ มีการกล่าวกันว่า ความจริงแล้วเรื่องที่ผู้เขียนได้ยกขึ้นมาเป็นตัวอย่างข้างต้น ควรเป็นปัญหาว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งจะยอมปฏิบัติตามคำสั่งของศาลปกครองหรือไม่ ซึ่งถ้าหากไม่ปฏิบัติ ก็ย่อมถือเป็นเรื่องที่คณะกรรมการการเลือกตั้งได้กระทำการฝ่าฝืนคำสั่งของศาล อันจะต้องไปทำการแก้ไขรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายให้เกิดความแน่นอนชัดเจน โดยมิใช่เป็นหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะก้าวล่วงเข้าไปชี้ขาดถึงกรอบแห่งอำนาจของศาลปกครองซึ่งเป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตุลาการเช่นเดียวกันกับศาลรัฐธรรมนูญ ต่อความเห็นดังกล่าวนี้ การที่จะกล่าวว่าองค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดจะต้องปฏิบัติตามคำสั่งของศาลปกครองหรือไม่ กรณีมีความจำเป็นต้องพิจารณาถึงปัญหาพื้นฐานว่าการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐองค์กรนั้นได้ตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบควบคุมของศาลปกครองหรือไม่กันเสียก่อน กล่าวเฉพาะการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง หากคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ใช้อำนาจหน้าที่ตาม“ พระราชบัญญัติ ” ในการออกกฎหรือคำสั่งทางปกครองอันเป็นการกระทำการในฐานะที่เป็นองค์กรฝ่ายปกครอง กรณีก็ แน่นอนว่าการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งในลักษณะดังนี้ ย่อมจำเป็นอยู่เองที่ต้องตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบควบคุมของศาลปกครองและจะต้องปฏิบัติตามคำสั่งของศาลปกครองโดยมิอาจปฏิเสธ อย่างไรก็ตาม สำหรับกรณีที่เกิดเป็นปัญหาข้างต้น เมื่อข้อเท็จจริงปรากฎว่าคณะกรรมการการเลือกตั้งนั้นมิได้ใช้อำนาจหน้าที่ตามพระราชบัญญัติ หากแต่ได้ใช้อำนาจหน้าที่ตาม “ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ” อันมีผลทำให้สถานะความเป็นองค์กรของรัฐของคณะกรรมการการเลือกตั้งในกรณีดังนี้ได้กลับกลายไปเป็น “ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ไปแล้ว ผลจากความข้อนี้ เมื่อพิเคราะห์กันถึง “ ลำดับศักดิ์ขององค์กร ” และ “ ประเภทของกฎหมาย ” อันเป็นฐานต่อการใช้อำนาจหน้าที่ของแต่ละองค์กรตามโครงสร้างการจัดองค์กรของรัฐอันปรากฏอยู่ตามระบบกฎหมายไทยในปัจจุบัน การใช้อำนาจ ( ที่แม้จะเป็นอำนาจตุลาการ ) ตาม “ พระราชบัญญัติ ” ของ “ ศาลปกครอง ” ที่มีสถานะเป็นเพียง “ องค์กรของรัฐ ” ทั่วไป จึงย่อมมิอาจเข้าไปทำการตรวจสอบการใช้อำนาจหน้าที่ตาม “ รัฐธรรมนูญ ” ของ “ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ” ที่ได้กระทำการไปในฐานะที่เป็น “ องค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ได้ ทั้งนี้ มิพักต้องกล่าวไปถึงข้อเท็จจริงอย่างอื่นด้วยว่า ความจริงแล้วก่อนหน้านี้ ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้เคยมีคำวินิจฉัยเอาไว้แล้วว่าการใช้อำนาจหน้าที่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๕ ( ๓ ) ของคณะกรรมการการเลือกตั้งนั้นถือว่า “ เป็นที่สุด ” ฉะนั้น จากเหตุผลที่ได้อธิบายมานี้ กรณีที่กล่าวกันว่าเรื่องนี้ควรเป็นเรื่องที่คณะกรรมการการเลือกตั้งจะยอมปฏิบัติตามคำสั่งของศาลปกครองหรือไม่ จึงย่อมมิอาจจะนำมาใช้ได้กับกรณีการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้ง ซึ่งกระทำการไปในฐานะที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญอันมิได้ตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบควบคุมของศาลปกครอง เมื่อศาลปกครองยังพยายามที่จะเข้าไปทำการตรวจสอบการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งอยู่อีก และเมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ทำการคัดค้านโต้แย้ง แม้คณะกรรมการการเลือกตั้งจะมิใช่เป็นองค์กรตุลาการเช่นเดียวกับศาลปกครอง แต่เมื่อสถานะของคณะกรรมการการเลือกตั้งในกรณีดังนี้ มิได้มีความสัมพันธ์กับศาลปกครองในฐานะเป็นองค์กรที่ตกอยู่ภายใต้การควบคุม ซึ่งมิอาจจะขัดแย้งกับศาลและจะต้องปฏิบัติตามคำสั่งของศาลแล้ว กรณีจึงต้องถือว่าปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างคณะกรรมการการเลือกตั้งกับศาลปกครองสูงสุดย่อมจะต้องเกิดขึ้น                ๔ . ๑๔ อนึ่ง เมื่อปัญหาในลักษณะดังกล่าวนี้องค์กรตุลาการทั่วไปที่มีอำนาจหน้าที่จากบ่อเกิดแห่งอำนาจตามกฎหมายธรรมดาต่างก็ไม่มีอำนาจที่จะเข้ามาพิจารณาวินิจฉัยถึงการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญได้ และครั้นจะไปแก้ไขพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยการใช้อำนาจหน้าที่ดังกล่าวนี้ของคณะกรรมการการเลือกตั้งก็กระทำมิได้อีก เพราะย่อมเป็นการขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๔๕ ( ๓ ) ที่ศาลรัฐธรรมนูญได้เคยให้ความหมายเอาไว้ว่า การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญมาตรานี้ย่อมถือว่าเป็นที่สุด ดังนี้ เมื่อรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาดปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ แม้ในกรณีเช่นว่านี้จะมิใช่เป็นปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วยกัน แต่เมื่อการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ        การเลือกตั้งในฐานะที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นเกิดมีปัญหา จากสาเหตุที่ศาลปกครองอันมีฐานะเป็นองค์กรของรัฐพยายามที่จะใช้อำนาจเข้ามาก้าวล่วง เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งได้เสนอเรื่องขึ้นมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย กรณีจึงต้องตีความคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ให้หมายรวมถึง “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรของรัฐ ” เป็นอีกลักษณะหนึ่งด้วย เพื่อให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถเข้าไปพิจารณาวินิจฉัยให้ปัญหาดังนั้นเป็นอันเกิดข้อยุติ                ๔ . ๑๕ สุดท้ายนี้ ผู้เขียนใคร่ขอฝากข้อสังเกตไว้อย่างหนึ่งด้วยว่า นอกจากปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองสูงสุดกับคณะกรรมการการเลือกตั้งแล้ว ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีได้ออกพระราชกฤษฎีกาเกี่ยวกับการรวมหรือการโอนกระทรวง ทบวง กรมโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๓๐ วรรคห้า อันจะทำให้คณะรัฐมนตรีได้กลับกลายสถานะไปเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ แม้โดยทั่วไปศาลปกครองสูงสุดจะมีอำนาจในการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายของพระราชกฤษฎีกา ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้ออกมาโดยอาศัยอำนาจตามความแห่งพระราชบัญญัติก็ตาม แต่ในกรณีดังกล่าวนี้ เมื่อคณะรัฐมนตรีได้กระทำการไปในฐานะที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญมิใช่องค์กรฝ่ายปกครอง หากศาลปกครองสูงสุดยังประสงค์จะใช้อำนาจตามกฎหมายธรรมดาของตนเข้าไปทำการตรวจสอบอยู่อีก กรณีย่อมเป็นไปได้ว่าศาลปกครองสูงสุดอาจถูกโต้แย้งถึงการใช้อำนาจดังนั้นจากคณะรัฐมนตรีในทำนองเดียวกันกับที่ศาลปกครองสูงสุดเคยถูกโต้แย้งถึงการใช้อำนาจในลักษณะดังนี้จากคณะกรรมการการเลือกตั้ง                ๔ . ๑๖ โดยสรุปจากความที่กล่าวมาทั้งหมดในส่วนนี้ เมื่อพิเคราะห์จากเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญดังที่ได้อธิบายเอาไว้แล้วในข้อ ๓ . ๘ ประกอบกับข้อเท็จจริงของปัญหาที่ได้เคยเกิดขึ้นมาและคาดการณ์ได้ว่าอาจจะเกิดขึ้นต่อไปอีก ผู้เขียนใคร่ขอแสดงความเห็นอีกครั้งว่า คำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้นย่อมมิอาจจะตีความให้มีความหมายเพียงว่าคือ “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ในลักษณะเดียวโดยเด็ดขาด หากจำเป็นต้องตีความให้มีความหมายรวมไปถึง “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรของรัฐ ” อยู่ด้วย ซึ่งการตีความในลักษณะดังนี้ก็มิได้มีส่วนใดที่ขัดหรือแย้งกับโครงสร้างของระบบกฎหมายของรัฐไทย อนึ่ง ที่มีการกล่าวกันว่าปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรของรัฐย่อมเกิดขึ้นได้ยากในทางทฤษฎี นั้น ต่อกรณีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลปกครองสูงสุดกับคณะกรรมการการเลือกตั้งดังที่ได้กล่าวมาแล้ว คงพอจะเป็นกรณีศึกษาให้ทราบกันได้ว่า การให้ความหมายของผู้เขียนนั้นมีเหตุผลมารองรับหรือไม่ในสถานการณ์แห่งความเป็นจริง                ๕ . การตีความความหมายของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญว่าคือ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดเป็นการเฉพาะ ด้วย หรือจะมีผลกระทบกับการใช้อำนาจในทางการเมืองขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ                ๕ . ๑ ผู้วิจารณ์มีความเห็นสรุปได้ว่า ที่มีการให้ความหมายของคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ว่าย่อมมิได้หมายถึงเฉพาะปัญหาในเชิงความขัดแย้ง แต่ยังรวมไปถึงกรณีที่มีปัญหาการตีความอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญหรือองค์กรที่เกี่ยวข้องในกระบวนการใช้รัฐธรรมนูญด้วย นั้น กรณีนี้ แม้รัฐธรรมนูญจะให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาทางรัฐธรรมนูญ แต่ย่อมมิได้หมายความว่าปัญหาทางการเมืองทุกปัญหาจะต้องแปรสภาพไปเป็นปัญหาทางกฎหมายและแก้ไขกันโดยวิธีการทางกฎหมายประการเดียว ความจริงแล้วในกรณีที่องค์กรหนึ่งองค์กรใดมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตน องค์กรนั้นก็ย่อมมีหน้าที่ที่ต้องวินิจฉัยอำนาจหน้าที่ขององค์กรตนและใช้อำนาจหน้าที่ตามที่ตนเห็นว่าอยู่ในเขตอำนาจของตนนั้น และหากการใช้อำนาจหน้าที่ดังกล่าวก่อให้เกิดความขัดแย้งกับองค์กรอื่น ก็ต้องมาพิจารณาต่อไปว่าปัญหาดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ เพราะเป็นไปได้ที่ปัญหาทางรัฐธรรมนูญบางปัญหาที่สัมพันธ์ใกล้ชิดกับการเมืองอาจไม่อยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ในกรณีเช่นนี้ องค์กรที่เกี่ยวข้องก็ต้องหาหนทางแก้ไขปัญหาและไม่ใช่หน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญที่จะตีความขยายเขตอำนาจของตนเพื่อแก้ไขปัญหานั้น ซึ่งหากศาลรัฐธรรมนูญไม่ระวังกรณีก็อาจไปกระทบกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรอื่นซึ่งมีฐานะเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญเช่นกัน และอาจทำให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญบางองค์กรผลักภาระการตีความรัฐธรรมนูญมาให้ศาลรัฐธรรมนูญโดยที่ตนไม่ต้องรับผิดชอบ ทั้งที่ศาลรัฐธรรมนูญสมควรเป็นองค์กรที่อยู่ตอนท้ายของระบบการปรับใช้กฎหมายคือควรให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญปรับใช้รัฐธรรมนูญก่อน และหากมีข้อพิพาทเกิดขึ้นจากการตีความหรือปรับใช้รัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญจึงจะเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดปัญหานั้นในภายหลัง ไม่ใช่เพียงแต่เกิดปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่โดยไม่มีความขัดแย้งก็ส่งเรื่องมาให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย                ๕ . ๒ ก่อนจะไปพิเคราะห์กันถึงความเห็นของผู้วิจารณ์ ก่อนอื่นผู้เขียนใคร่ขอกล่าวก่อนว่าสำหรับลักษณะของ “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้น นอกจากจะมีลักษณะถึง “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” และ “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรของรัฐ ” ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ผู้เขียนยังมีความเห็นอีกด้วยว่ากรณียังมีลักษณะที่รวมไปถึง “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือหลายองค์กรเป็นการเฉพาะ ” สุดแท้แต่ลักษณะของปัญหา ด้วย                ๕ . ๓ เพราะเหตุใด “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” จึงต้องตีความให้หมายรวมถึง “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือหลายองค์กรเป็นการเฉพาะ ” สำหรับความข้อนี้ กรณีนั้นมิได้เกิดขึ้นจากความเคยชินกับอำนาจในการตีความรัฐธรรมนูญของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ. ศ. ๒๕๓๔ ดังที่ได้มีการกล่าวกัน หากแต่ผู้เขียนมีเหตุผลต่อการนี้อยู่สองประการที่จะขอนำมากล่าวเอาไว้โดยสังเขปก่อน ก็คือ ประการแรก ก็เพื่อให้มีการตรวจสอบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญจากการใช้อำนาจหน้าที่ซึ่งอาจจะมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ และประการที่สอง ก็เพื่อป้องกันหรือบรรเทาความเสียหายอันอาจจะเกิดขึ้น หรือได้เกิดขึ้นมาแล้ว จากการใช้อำนาจหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ                ๕ . ๔ หากจะมีคำถามกันว่า การให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถก้าวเข้ามาวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือหลายองค์กรเป็นการเฉพาะ ทั้งที่ยังไม่มีปัญหาความขัดแย้งกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่นหรือกับองค์กรอื่นของรัฐ จะถือว่าเป็นการไม่สอดคล้องกับธรรมชาติของความเป็นศาลที่ต้องวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาความขัดแย้งหรือไม่ ต่อความข้อนี้ ผู้เขียนได้เคยมีความเห็นเอาไว้ในบทความก่อนหน้านี้แล้วว่า ศาลรัฐธรรมนูญนั้นแม้จะมีชื่อว่า “ ศาล ” ก็ตาม แต่หากได้พิจารณาถึงประวัติศาสตร์และปรัชญาของการจัดตั้งสถาบันนี้ เราก็จะพบว่าการจัดให้มีศาลรัฐธรรมนูญขึ้นนั้น ก็หาได้มีวัตถุประสงค์หลักเพื่อให้องค์กรดังกล่าวนี้ไปทำการวินิจฉัยชี้ขาดปัญหาข้อพิพาทเหมือนดังธรรมชาติของศาลยุติธรรมหรือศาลปกครองแต่อย่างใดไม่ หากแต่ได้ถูกจัดให้มีขึ้นก็เพื่อไปตรวจสอบควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญกฎหมายอันเป็นผลผลิตจากการใช้อำนาจนิติบัญญัติเป็นสำคัญ นอกจากนี้หากย้อนกลับมาพิจารณาถึงโครงสร้างทางอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญไทย ในระบบกฎหมายที่มีผลใช้บังคับอยู่จริงเราก็จะพบอีกว่า โดยหลักใหญ่ใจความ ศาลรัฐธรรมนูญก็มิได้มีอำนาจหน้าที่ในการวินิจฉัยกรณีพิพาท หากแต่จะไปทำการวินิจฉัยถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายหรือร่างกฎหมาย หรือวินิจฉัยถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของการกระทำขององค์กรของรัฐ ของพรรคการเมือง หรือของบุคคลใด ในบางลักษณะ นอกจากนั้น ก็จะไปวินิจฉัยถึงความสมบูรณ์ตามรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับสถานะของบุคคลต่อการดำรงตำแหน่งในองค์กรของรัฐ ฯ ฉะนั้น จากความข้อนี้ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมิได้ถูกกำหนดให้มีขึ้นเพื่อให้ไประงับปัญหาความขัดแย้งเป็นสำคัญ หากศาลรัฐธรรมนูญจะตีความคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ให้หมายรวมถึง “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือหลายองค์กรเป็นการเฉพาะ ” และได้รับเรื่องในลักษณะดังนี้มาพิจารณาวินิจฉัย เรา จึงกล่าวได้ว่าการใช้อำนาจหน้าที่ในลักษณะดังนั้นของศาลรัฐธรรมนูญย่อมจะไม่ถือเป็นการขัดต่อธรรมชาติแห่งความเป็นสถาบันศาลแต่อย่างใด                ๕ . ๕ บัดนี้ขอให้ย้อนกลับมายังความเห็นของผู้วิจารณ์ ในเบื้องต้น กรณีที่มีการกล่าวกันว่าปัญหาทางการเมืองทุกปัญหานั้นใช่ว่าจะแปรสภาพไปเป็นปัญหาทางกฎหมาย และแก้ไขกันโดยวิธีการทางกฎหมายแต่เพียงอย่างเดียวได้ นั้น ต่อความข้อนี้ ก่อนอื่นคงต้องกล่าวก่อนว่า ผู้เขียนมิเคยมีข้อสรุปเอาไว้ ณ ที่ใดว่าปัญหาทางการเมืองทุกปัญหาจะแปรสภาพไปเป็นปัญหาทางกฎหมายและสามารถแก้ไขโดยอาศัยวิธีการทางกฎหมายได้หมด ในทางกลับกัน สำหรับบทความก่อนหน้านี้ของผู้เขียน ผู้เขียนได้ให้ความเห็นในลักษณะภาพกว้างเพียงว่า การนำ “ ปัญหาทางการเมืองบางลักษณะ ” ที่มิใช่เป็น “ ปัญหาทางการเมืองโดยแท้ ” มาปรับให้เป็นคดีรัฐธรรมนูญเพื่อหาข้อยุติกันโดยอาศัยกระบวนการทางศาล ย่อมเกิดผลดีที่จะทำให้มีความแน่นอนชัดเจนได้ว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดจะสามารถใช้อำนาจอย่างใดได้หรือมิได้ ภายในขอบเขตอย่างไร เท่านั้น อย่างไรก็ตาม เมื่อยังมีการตั้งข้อสังเกตในลักษณะดังนี้อยู่ เพื่อให้เกิดความเข้าใจที่ชัดเจนมากขึ้น คงเป็นการสมควรที่ผู้เขียนควรจะอธิบายถึงความข้อนี้เอาไว้อย่างน้อยก็โดยสังเขป                ๕ . ๖ อะไรคือ “ ปัญหาทางการเมืองโดยแท้ ” อันไม่สามารถนำมาหาข้อยุติกันโดยอาศัยกระบวนการทางศาลได้ ต่อความดังกล่าวนี้ ปัญหาว่าคณะรัฐมนตรีได้อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญกำหนดนโยบายในการบริหารราชการแผ่นดินเหมาะสมกับสถานการณ์ของประเทศหรือไม่ หรือปัญหาว่าคณะรัฐมนตรีได้อาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญในการเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยงบประมาณรายจ่ายเหมาะสมกับสถานะทางการเงินการคลังของประเทศหรือไม่ หรือปัญหาว่าเกิดกรณีฉุกเฉินรีบด่วนที่คณะรัฐมนตรีสมควรจะถวายคำแนะนำเพื่อให้พระมหากษัตริย์ทรงตราพระราชกำหนดเพื่อประโยชน์ต่อการรักษาความมั่นคงในทางเศรษฐกิจของรัฐหรือไม่ ฯลฯ กรณีเหล่านี้ พอจะถือเป็นตัวอย่างกันได้ว่านี่ย่อมเป็นปัญหาทางการเมืองโดยแท้ ที่ต้องไปทำการตรวจสอบ “ ความหมาะสมในการใช้ดุลพินิจ ” ของคณะรัฐมนตรีกันโดยอาศัยวิธีการทางการเมือง นอกจากนั้น แม้กรณีจะเป็น “ ปัญหาทางการเมืองที่อาจตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบควบคุมถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ ” ได้ แต่หากปรากฏว่ารัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติอย่างแจ้งชัดให้องค์กรหนึ่งองค์กรใดเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยปัญหานั้นแล้วกรณีย่อมเป็นธรรมดาอยู่เองที่ต้องให้องค์กรนั้นๆเป็นผู้ที่ทำหน้าที่วินิจฉัยชี้ขาด ดังรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๖๙ ได้กำหนดให้ที่ประชุมร่วมกันของประธานสภาผู้แทนราษฎรและประธานคณะกรรมาธิการสามัญของสภาผู้แทนราษฎรทุกคณะเป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยว่า ร่างพระราชบัญญัติหรือร่างพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญใดเป็นร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวด้วยการเงินที่จะต้องมีคำรับรองของนายกรัฐมนตรี ฯ ฉะนั้น จากความที่กล่าวมานี้ นอกเหนือจาก “ ปัญหาทางการเมืองโดยแท้ ” และ “ ปัญหาทางการเมืองที่ตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญโดยองค์กรอื่นของรัฐ ” แล้ว ในกรณีที่เกิดมีปัญหาทางการเมืองในลักษณะอื่นอันเกี่ยวข้องหรือยึดโยงอยู่กับปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ หากศาลรัฐธรรมนูญเห็นว่ากรณีนั้นมีเหตุผลและความจำเป็น ปัญหาทางการเมืองเหล่านั้นก็ย่อมสามารถที่จะถูกปรับให้เป็น “ คดีรัฐธรรมนูญ ” ได้ เพื่อให้เกิดข้อยุติกันโดยอาศัยกระบวนการทางตุลาการตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖                ๕ . ๗ จริงอยู่ที่การรักษา “ ดุลยภาพแห่งอำนาจ ” ต้องถือเป็นเรื่องสำคัญ แต่ความดังกล่าวนี้ก็มิควรเข้าใจให้ไกลเกินไปว่า จะถือเป็นการต้องห้ามให้ศาลรัฐธรรมนูญเข้ามาตรวจสอบ “ การใช้อำนาจที่มิชอบด้วยรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” มิได้ อย่างไรก็ตาม หากองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดเกิดความคับข้องหมองใจว่าศาลรัฐธรรมนูญได้ใช้อำนาจตุลาการก้าวล่วงอำนาจหน้าที่ของตนมากไปทั้งที่ไม่มีอำนาจที่จะกระทำการดังนั้น เพื่อรักษาดุลยภาพของอำนาจระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วยกัน องค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรนั้นก็ย่อมสามารถตอบโต้การใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ โดยการใช้กลไกในทางรัฐธรรมนูญเพื่อขอให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญไปจำกัดอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญมิให้กระทำการดังนั้นต่อไปได้ ยิ่งกว่านั้น หากเห็นว่าการกระทำเช่นว่านั้นเป็นกรณีร้ายแรงยิ่ง องค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรดังกล่าวก็ย่อมสามารถอาศัยกระบวนการในทางรัฐธรรมนูญ เสนอเรื่องให้วุฒิสภาดำเนินการถอดถอนตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ในข้อหาอันส่อว่ามีการจงใจใช้อำนาจหน้าที่ขัดต่อบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญก็ได้ เป็นอีกหนทางหนึ่ง ฉะนั้น จากความที่กล่าวมานี้ หากศาลรัฐธรรมนูญจะมีความระมัดระวังต่อการใช้อำนาจหน้าที่ของตน ประกอบกับได้มีการกำหนดกลไกในทางรัฐธรรมนูญไว้คอยดุลและคานการใช้อำนาจตามอำเภอใจของศาลรัฐธรรมนูญอยู่แล้ว กรณีจึงมิควรวิตกกันจนเกินไปว่าศาลรัฐธรรมนูญจะใช้อำนาจหน้าที่ของตน จนมีผลเป็นการทำลายดุลยภาพแห่งอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยที่ไม่มีระบบการตรวจสอบ                ๕ . ๘ นอกเหนือจากความข้างต้น ต่อกรณีที่มีการกล่าวกันว่าการที่ศาลรัฐธรรมนูญได้ให้ความหมายของ “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” อันรวมไปถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือหลายองค์กรเป็นการเฉพาะ อาจมีผลทำให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรนั้นไม่ยอมใช้อำนาจหน้าที่ของตน หรือไม่ยอมหาหนทางแก้ปัญหา และอาจผลักภาระการตีความรัฐธรรมนูญมาให้ศาลรัฐธรรมนูญโดยที่ตนไม่ต้องรับผิดชอบ ทั้งที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรดังกล่าวควรปรับใช้รัฐธรรมนูญไปก่อน และหากเกิดมีกรณีพิพาทกันจึงค่อยเสนอเรื่องขึ้นมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย มิใช่เพียงแต่เกิดปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่โดยที่ไม่มีความขัดแย้งก็เสนอเรื่องขึ้นมาแล้ว นั้น ต่อความเห็นดังกล่าวนี้ หากพิเคราะห์กันถึงข้อเท็จจริงที่เคยเกิดขึ้นอย่างเป็นรูปธรรม เราลองมาพิจารณากันว่ากรณีมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใดที่จะเกิดสภาพการณ์ในลักษณะดังนั้น                ๕ . ๙ เมื่อปี พ.ศ. ๒๕๔๓ หลังจากที่มีการเลือกตั้งสมาชิกวุฒิสภาอันเป็นการเลือกตั้งทั่วไป คณะรัฐมนตรีซึ่งมีอำนาจหน้าที่ดำเนินการถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ ทรงตราและประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภาสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ เกิดความไม่แน่ใจว่าตนจะมีอำนาจกระทำการดังนั้นเพื่อให้เป็นไปตามมติของที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรหรือไม่ เนื่องจากศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยที่ ๒๐ / ๒๕๔๓ เอาไว้ก่อนหน้านี้ว่า กรณีที่มีผู้ได้รับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาโดยถูกต้องเพียงจำนวน ๑๒๒ คน จากจำนวนสมาชิกวุฒิสภาที่จะต้องมีตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญทั้งหมด ๒๐๐ คน นั้นถือว่ายังไม่ครบองค์ประกอบที่จะเป็นวุฒิสภาทั้งยังไม่สามารถดำเนินการให้มีการประชุมเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้ เมื่อรัฐสภานั้นประกอบไปด้วยสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา แต่วุฒิสภานั้นยังมีสมาชิกไม่ครบจำนวนที่จะถือเป็นวุฒิสภาตามคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่เคยวินิจฉัยมาแล้ว คณะรัฐมนตรีในฐานะที่ต้องดำเนินการถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ ทรงตราและประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภาสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ เมื่อเห็นว่าตนเกิดมีปัญหาไม่แน่ใจต่อการที่จะใช้อำนาจหน้าที่ของตนขึ้น โดยอาศัยการริเริ่มของตนเอง คณะรัฐมนตรีจึงได้เสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยว่าในกรณีที่วุฒิสภายังมีจำนวนสมาชิกไม่ครบ ๒๐๐ คน ตนจะสามารถดำเนินการถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงตราและประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภาสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติได้หรือไม่ อย่างไร กรณีนี้ ศาลรัฐธรรมนูญได้รับคำร้องของคณะรัฐมนตรีไว้พิจารณาวินิจฉัย และได้มีคำวินิจฉัยว่าคณะรัฐมนตรีสามารถถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงตราและประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภาสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติได้ ดังนี้ คำถามมีอยู่ว่าในกรณีเช่นว่านี้เราจะถือนี่คือ “ การไม่ยอมหาหนทางแก้ปัญหา ” หรือเป็นการแสดง “ ความไม่รับผิดชอบ ” ของคณะรัฐมนตรี หรือไม่                ๕ . ๑๐ ต่อความดังกล่าวข้างต้น สำหรับการดำเนินการถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงตราและประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภาสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ หากคณะรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจหน้าที่ดำเนินการเช่นว่านั้นไปก่อน ทั้งๆที่ศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยไว้ก่อนหน้านี้แล้วว่ากรณีที่มีผู้ได้รับการเลือกตั้งเป็นสมาชิกวุฒิสภาโดยถูกต้องเพียงจำนวน ๑๒๒ คน นั้นถือว่ายังไม่ครบองค์ประกอบที่จะเป็นวุฒิสภาที่จะดำเนินการให้มีการประชุมเพื่อปฏิบัติหน้าที่ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญได้ หากมีการโต้แย้งกันในภายหลังว่าการใช้อำนาจหน้าที่ดังกล่าวของคณะรัฐมนตรีนั้นเป็นการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญเพราะเหตุที่ยังไม่มีวุฒิสภามาเป็นองค์ประกอบให้มีการเรียกประชุมรัฐสภา และหากมีการเสนอคำร้องมาเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย สมมติว่าศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยในภายหลังว่าการดำเนินการของคณะรัฐมนตรีดังนั้นถือเป็นการใช้อำนาจหน้าที่ที่มิชอบด้วยรัฐธรรมนูญ เพราะเหตุแห่งความเป็นรัฐสภายังมิได้เกิดมีขึ้นที่จะให้พระมหากษัตริย์ ทรงตราและประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาเรียกประชุมรัฐสภาสมัยประชุมสามัญนิติบัญญัติ หากสถานการณ์ออกมาดังนี้ เราจะคาดการณ์ได้อย่างไรว่าคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในกรณีดังกล่าวนี้จะมิทำให้เกิดมีปัญหาข้อโต้แย้งกันต่อไป ถึงปัญหาความสมบูรณ์ทางกฎหมายจากการใช้อำนาจหน้าที่ในทุกกรณีของรัฐสภา ทั้งนี้ ไม่เว้นแม้กระทั่งปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของบรรดากฎบัตรกฎหมายทั้งหลายที่รัฐสภาได้ออกไปแล้วจากการใช้อำนาจนิติบัญญัติของตน                ๕ . ๑๑ ฉะนั้น จากตัวอย่างที่ได้กล่าวมา แม้จะมีความเห็นกันว่ากรณีที่คณะรัฐมนตรีเสนอคำร้องมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตนโดยเฉพาะเสียก่อน อาจถือเป็นการแสดงถึงความไม่รับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีที่ได้ผลักภาระการตีความรัฐธรรมนูญมาให้ศาลรัฐธรรมนูญ โดยไม่ยอมรอให้มีปัญหาข้อพิพาทเกิดขึ้นก่อนแล้วจึงค่อยเสนอเรื่องมาให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยชี้ขาดในภายหลัง นั้น ในทางตรงกันข้าม ผู้เขียนกลับมีความเห็นว่าการเสนอเรื่องขึ้นมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยก่อนของคณะรัฐมนตรีในกรณีข้างต้น นั้นย่อมถือเป็นการแสดง “ ความรับผิดชอบ ” ของคณะรัฐมนตรีอย่างยิ่ง ต่อการที่จะป้องกันมิให้เกิดความเสียหายอย่างประมาณการมิได้ในภายหลัง จริงอยู่ว่าหากจะพิจารณากันตามตรรกะของเหตุผล กรณีย่อมมีความเป็นไปได้ที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญบางองค์กรอาจไม่ยอมรับผิดชอบที่จะตีความรัฐธรรมนูญเพื่อดำเนินการต่อการใช้อำนาจหน้าที่ของตน แต่หากว่าเราจะพิจารณากันจากข้อเท็จจริงในทางปฏิบัติของคดีในทำนองนี้ ที่ได้ขึ้นมาสู่การพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ เราก็จะพบว่าทั้งคณะรัฐมนตรี คณะกรรมการการเลือกตั้ง ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา หรือองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่นส่วนใหญ่ต่างก็ได้ตีความรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายเพื่อดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ของตนไปก่อนเสมอ จะมีก็เฉพาะเพียงบางกรณีที่เป็นลักษณะพิเศษเป็นการเฉพาะจริงๆ ที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญบางองค์กรได้ขอให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยตีความถึงการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญของตนเสียก่อน ซึ่งในหลายกรณีศาลรัฐธรรมนูญก็มิได้รับคำร้องเอาไว้พิจารณาเพราะเหตุว่ากรณีที่มีการเสนอขึ้นมานั้นยังมิได้เกิดปัญหาขึ้นจริง ฉะนั้น จากสภาพการณ์ของความเป็นจริงดังที่ได้กล่าวมานี้ เมื่อกรณีมิได้เกิดขึ้นบ่อยครั้ง เราก็ไม่ควรห่วงจนเกินไปว่าการที่ศาลรัฐธรรมนูญได้รับเรื่องปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะเช่นนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัย จะมีผลเป็นการทำให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่ยอมใช้อำนาจหน้าที่ของตน หรือไม่ยอมแก้ปัญหา หรือจะเป็นการผลักภาระมาให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความรัฐธรรมนูญโดยที่ตนไม่ประสงค์จะรับผิดชอบ                ๕ . ๑๒ โดยสรุปจากความที่กล่าวมาในส่วนนี้ทั้งหมด แม้ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจวินิจฉัยถึงปัญหาทางการเมืองก็ตาม แต่กรณีก็เป็นปัญหาทางการเมืองในบางลักษณะที่ยึดโยงอยู่กับปัญหาความชอบด้วยรัฐธรรมนูญ อันมิใช่เป็น “ ปัญหาทางการเมืองโดยแท้ ” หรือ “ ปัญหาทางการเมื่องที่ตกอยู่ภายใต้การตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญโดยองค์กรอื่นของรัฐ ” เท่านั้น สำหรับความเห็นที่ว่ากรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญได้รับเรื่องปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในลักษณะเฉพาะตนขององค์กรตามรัฐธรรมนูญไว้พิจารณาวินิจฉัย อาจทำให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่ยอมแก้ไขปัญหาของตนแต่กลับจะเป็นการผลักภาระมาให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความโดยที่ตนไม่ต้องรับผิดชอบนั้น ในสถานการณ์ของความเป็นจริง เรากลับเห็นได้ว่ากรณีก็มิได้เป็นเช่นนั้น ยิ่งกว่านั้น ในทางตรงกันข้าม การรับเรื่องของศาลรัฐธรรมนูญในลักษณะดังนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัย กลับจะเป็นการช่วยป้องกันความเสียหายที่อาจจะเกิดขึ้นตามมาในภายหลังได้อย่างมากอีกด้วย                ๖ . อะไรคือบทบาทที่แท้จริงของประธานรัฐสภาในฐานะเป็นผู้มีอำนาจเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ                ๖ . ๑ ผู้วิจารณ์มีความเห็นสรุปได้ว่า หากพิจารณาให้รับกับความมุ่งหมายของผู้ร่างรัฐธรรมนูญแล้ว ประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ย่อมมีบทบาทเพียงว่า เป็นผู้มีอำนาจเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยเฉพาะกรณีเกิดความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางปฏิเสธขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เมื่อไม่มีองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรใดจะสนใจส่งเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยเขตอำนาจของตน สำหรับกรณีที่กล่าวกันว่า เมื่อองค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดเกิดมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของตนจากการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญและองค์กรของรัฐองค์กรนั้นไม่อยู่ในฐานะที่จะเสนอเรื่องไปเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้ หากถือกันว่าประธานรัฐสภาจะสามารถช่วยคลี่คลายปัญหาดังกล่าวโดยการเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ นั่นย่อมเท่ากับว่ากำลังทำให้กระบวนการเริ่มคดีในทางรัฐธรรมนูญเกิดความไม่แน่นอน เพราะไม่มีอะไรเป็นเกณฑ์บ่งชี้ว่าประธานรัฐสภาต้องเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ ด้วยเหตุใด ฉะนั้น ที่กล่าวกันว่าการให้ประธานรัฐสภาสามารถนำปัญหาดังกล่าวขึ้นสู่การพิจารณาศาลรัฐธรรมนูญได้ จะมีข้อดีที่ก่อให้เกิดความแน่นอนชัดเจนว่าองค์กรตามรัฐธรรมนูญใดใช้อำนาจได้หรือไม่ในขอบเขตอย่างไร นั้น กรณีคงจะหวังให้เกิดความแน่นอนชัดเจนไม่ได้เมื่อในเบื้องต้นก็เกิดความไม่แน่นอนชัดเจนเสียแล้วถึงหลักเกณฑ์ในการเสนอเรื่องของประธานรัฐสภา อนึ่ง เมื่อการระบุตำแหน่งประธานรัฐสภาถือเป็นความผิดพลาดในทางโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ จึงควรตีความความผิดพลาดของการตรากฎหมายไปในทางแก้ไข กล่าวคือ ต้องตีความอำนาจหน้าที่ของประธานรัฐสภาให้จำกัดเฉพาะกรณีที่เป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในทางบวกหรือในทางลบเท่านั้น มิใช่เอาโครงสร้างที่ผิดพลาดมาเป็นฐานในการตีความเพื่อขยายความอำนาจหน้าที่ของประธานรัฐสภาให้เพิ่มมากขึ้นไปอีก                ๖ . ๒ ต่อความเห็นของผู้วิจารณ์ เบื้องต้นกรณีที่กล่าวกันว่าตำแหน่งประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ได้ถูกกำหนดขึ้นเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่เสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ในกรณีที่เกิดปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในทางปฎิเสธนั้น ความข้อนี้ แม้ในทางปฏิบัติประธานรัฐสภาจะมิเคยมีโอกาสได้ปฏิบัติหน้าที่จากปัญหาความขัดแย้งขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะดังนี้เลยในระยะเวลาแปดปีนับตั้งแต่มีศาลรัฐธรรมนูญ แต่เมื่อผู้วิจารณ์มีกรอบความคิดว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ นั้นต้องเป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วยกันเองไม่ว่าจะในทางบวกหรือทางลบ เมื่อความขัดแย้งในทางบวกนั้น องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เกิดปัญหาความขัดแย้งสามารถเสนอเรื่องไปเพื่อศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้เองอยู่แล้ว ก็คงเหลือแต่เหตุผลของความขัดแย้งในทางลบซึ่งไม่มีองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรใดจะสนใจเป็นธุระเท่านั้น ที่จะนำมาเป็นเหตุผลประการเดียวต่อการรองรับให้ประธานรัฐสภาสามารถเข้ามามีบทบาทเป็นผู้มีอำนาจเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย เหตุผลของผู้วิจารณ์ดังนี้ จากกรอบความคิดของผู้วิจารณ์เช่นนี้ ย่อมไม่มีข้อบกพร่องอย่างใดในทางตรรกะ อย่างไรก็ตาม เมื่อกรอบความคิดของผู้เขียนต่อการให้ความหมายถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ นั้นมีความหมายรวมไปถึงปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรของรัฐ และปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือหลายองค์กรเป็นการเฉพาะดังที่ได้พิเคราะห์ให้เห็นมาแล้ว ด้วย ฉะนั้น แม้การให้เหตุผลของผู้วิจารณ์จะมีความสมเหตุสมผลในทางตรรกะตามกรอบความคิดของผู้วิจารณ์อย่างไร ต่อความข้อนี้ ผู้เขียนก็ไม่มีความจำเป็นใดที่จะต้องมีความเห็นพ้องด้วยว่าประธานรัฐภาจะเข้ามามีบทบาทอยู่ได้ก็แต่เพียงเมื่อเกิดปัญหาในลักษณะข้างต้นของผู้วิจารณ์ เท่านั้น                ๖ . ๓ สำหรับกรณีที่กล่าวกันว่า ในกรณีที่องค์กรของรัฐองค์กรหนึ่งองค์กรใดเกิดมีปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่กับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ และองค์กรของรัฐองค์กรนั้นไม่อยู่ในฐานะที่จะเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ หากจะถือกันตามความเห็นของผู้เขียนที่ว่าประธานรัฐสภาจะช่วยคลี่คลายปัญหาดังกล่าวให้เกิดความชัดเจน ก็ย่อมเท่ากับว่าเรากำลังจะทำให้กระบวนการริเริ่มคดีทางรัฐธรรมนูญนั้นขาดความแน่นอน เพราะไม่มีอะไรเป็นเกณฑ์บ่งชี้ว่าประธานรัฐสภาจะต้องเสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ ด้วยเหตุใด และเมื่อในเบื้องต้นก็เกิดความไม่ชัดเจนถึงหลักเกณฑ์ในการเสนอเรื่องของประธานรัฐสภาเสียแล้ว ก็ย่อมหวังกันมิได้ว่าการเสนอเรื่องของประธานรัฐสภาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยจะทำให้เกิดความชัดเจนถึงขอบเขตแห่งอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ นอกจากนั้น การตีความอำนาจหน้าที่ของประธานรัฐสภาตามความเห็นของผู้เขียน ก็ยิ่งจะทำให้ประธานรัฐสภาสามารถใช้การเสนอคำร้องหรือการไม่เสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญมาเป็นเครื่องมือทางการเมืองได้ด้วย และจะยิ่งก่อให้เกิดปัญหาทางการเมืองตามมาอีกมาก นั้น ต่อความเห็นดังกล่าวนี้ ผู้เขียนจะขอพิเคราะห์ให้เห็นกันต่อไปว่าจะมีความเป็นไปได้มากน้อยเพียงใดที่จะเกิดสถานการณ์ดังกล่าวนั้น                ๖ . ๔ ก่อนอื่น ผู้เขียนใคร่กล่าวก่อนว่า อำนาจหน้าที่ของประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรา ๒๖๖ ย่อมมิได้อยู่ในฐานะเป็น “ บุรุษไปรษณีย์ ” ขององค์กรของรัฐต่อการนำเสนอคำร้องในกรณีต่างๆไปยังศาลรัฐธรรมนูญ หากแต่ประธานรัฐสภาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรานี้ จะมีบทบาทสำคัญยิ่งในเบื้องต้นต่อการจะช่วยคลี่คลายปัญหาอันเกิดขึ้นจากการใช้อำนาจหน้าที่ซึ่งอาจจะมิชอบด้วยรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ อนึ่ง เมื่อมิได้อยู่ในฐานะอันเป็นบุรุษไปรณีย์ ประธานรัฐสภาจึงย่อมมี “ อำนาจดุลพินิจ ” ต่อการพิจารณาว่าได้เกิดมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ อันตนควรเสนอเรื่องพร้อมความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยหรือไม่ หากประธานรัฐสภาได้ใช้ดุลพินิจพิจารณาอย่างถ้วนถี่แล้วเห็นว่าในกรณีอย่างหนึ่งอย่างใด นั้นได้เกิดมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญขึ้นแล้ว เมื่อประธานรัฐสภาได้เสนอเรื่องพร้อมความเห็นไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย ประธานรัฐสภาก็ย่อมจะมีฐานะเป็น “ ผู้ร้อง ” ในคดีรัฐธรรมนูญที่ตนได้ทำการเสนอเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณา                ๖ . ๕ ปัญหาอันสมควรหยิบยกขึ้นมาพิจารณาก็มีอยู่ว่า จริงหรือไม่ที่การใช้ดุลพินิจของประธานรัฐสภาที่ไม่มีหลักเกณฑ์บ่งชี้ตายตัวสำหรับการเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ จะมีผลทำให้กระบวนการริเริ่มคดีรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ นั้นขาดความแน่นอน ต่อปัญหาดังกล่าวนี้ ก่อนอื่น ผู้เขียนมีคำถามที่ต้องถามกลับไปก็คือ แล้วการใช้ดุลพินิจของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา ในการเสนอปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ นั้นมีหลักเกณฑ์บ่งชี้ตายตัวหรือไม่ อย่างไร ต่อคำถามดังกล่าวนี้ ก็เมื่อเราพบว่ากรณีผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภานั้นก็ไม่มีหลักเกณฑ์ตายตัวในการเสนอปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ในกรณีดังนี้ หรือเราจะกล่าวได้เช่นกันว่าการที่รัฐธรรมนูญมีบทบัญญัติให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภามีอำนาจดุลพินิจในเรื่องนี้ ก็ย่อมมีผลทำให้กระบวนการริเริ่มคดีรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๑๙๘ นั้นขาดความแน่นอนชัดเจน ความจริงแล้ว กรณีนี้มิควรที่จะต้องหยิบยกขึ้นมาพิจารณากันเลย เพราะหากกล่าวกันอย่างถึงที่สุด เราย่อมปฏิเสธมิได้ว่าเมื่อใดที่มีการใช้ “ อำนาจดุลพินิจ ” ซึ่งมิใช่ “ อำนาจผูกพัน ” เมื่อนั้นก็ย่อมมีความไม่แน่นอนเกิดขึ้นเป็นปกติ อย่างไรก็ตาม ในกรณีของประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ แม้กรณีอาจมีความไม่แน่นอนอยู่ แต่ก็ใช่ว่าจะไม่มีหลักเกณฑ์ใดมาถือเป็นกรอบเบื้องต้นต่อการใช้ดุลพินิจของประธานรัฐสภาเอาเสียเลย แท้ที่จริงบรรทัดฐานจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ได้เคยตีความถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญมาแล้ว อย่างน้อยก็ย่อมถือเป็นแนวทางเบื้องต้นต่อการใช้ดุลพินิจในการเสนอคำร้องของประธานรัฐสภาไปยังศาลรัฐธรรมนูญได้ แต่หากประธานรัฐสภาจะใช้ดุลพินิจพิจารณาตามอำเภอใจโดยมิสนใจบรรทัดฐานจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว แม้จะไม่มีความรับผิดชอบทางกฎหมาย ประธานรัฐสภาก็ต้องไปรับผิดชอบในทางการเมืองและสังคมจากการปฏิบัติหน้าที่อันไม่ชอบด้วยเหตุผลของตน อย่างไรก็ตาม ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด ควรเข้าใจกันว่าความชัดเจนในทางอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดที่ผู้เขียนกล่าวถึง นั้นมีความหมายเฉพาะในกรณีที่ได้มีการเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย และศาลรัฐธรรมนูญก็ได้มีคำวินิจฉัยไปในทางหนึ่งทางใดแล้วเท่านั้น มิใช่เป็นความชัดเจนในทางอำนาจหน้าที่ที่จะพิจารณากันจากความแน่นอนชัดเจนในการใช้ดุลพินิจของประธานรัฐสภาจากหลักเกณฑ์ของการเสนอคำร้อง ซึ่งมิใช่เป็นกรณีเดียวกัน                ๖ . ๖ ข้อที่ควรพิจารณาต่อไปยังมีอยู่ว่า กรณีที่กล่าวกันว่าการให้อำนาจดุลพินิจกับประธานรัฐสภาเพื่อพิจารณาถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอันไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอนตายตัว ย่อมมีผลทำให้ประธานรัฐสภาสามารถนำกรณีดังกล่าวมา “ เล่นการเมือง ” หรือมาเป็น “ เครื่องมือทางการเมือง ” ได้นั้น ต่อความข้อนี้ คำถามที่ผู้เขียนต้องถามกลับไปอีกครั้งก็คือ แล้วกรณีการใช้ดุลพินิจของผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาในการเสนอปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของกฎหมายไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยซึ่งก็ไม่มีหลักเกณฑ์แน่นอนตายตัว หรือจะมิทำให้ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภานำดุลพินิจดังกล่าวมา “ เล่นการเมือง ” กับสิทธิเสรีภาพของประชาชน ทั้งนี้ มิพักต้องกล่าวถึงว่า สำหรับกรณีของประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ แม้กรณีจะเป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในทางปฏิเสธ แต่ก็ใช่ว่าประธานรัฐสภาจะมิอาจนำกรณีดังว่านั้นมาใช้เป็นเครื่องมือทางการเมืองได้หากประธานรัฐสภาประสงค์จะกระทำ อย่างไรก็ตาม ความจริงแล้ว หากกล่าวอย่างถึงที่สุด ความเห็นดังกล่าวข้างต้นก็ใช่ว่าจะไม่มีเหตุผลในความเป็นจริงมารองรับ แต่อย่างน้อยเราก็ควรพิจารณากันในทางที่ดีด้วยว่า ตำแหน่งประธานรัฐสภานั้นมีไว้เพื่อให้บุคคลที่ดำรงตำแหน่งดังกล่าวนี้ไปกระทำการตามอำนาจหน้าที่ในกรณีที่ชอบในเรื่องที่ควรจะกระทำ แม้กระนั้น หากยังจะมองกันในทางที่มิชอบแต่เพียงประการเดียวแล้ว กรณีก็มิควรลืมว่าไม่ว่าบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งใดก็สามารถที่จะนำเอาปัญหาต่างๆ มาเล่นการเมืองกันได้ด้วยกันทั้งสิ้น อนึ่ง ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด ข้อสังเกตในเรื่องที่กล่าวมานี้ ก็ย่อมถือเป็นปัญหาเกี่ยวกับข้อที่ควรประพฤติปฏิบัติของประธานรัฐสภาเท่านั้น โดยหาอาจจะนำไปถือเป็นเหตุผลเพื่อประกอบการพิจารณาถึงการตีความคำว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญไม่                ๖ . ๗ สุดท้ายนี้ กรณีที่ผู้วิจารณ์มีความเห็นว่าการกำหนดตำแหน่งประธานรัฐสภาไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ นั้นหาเหตุผลรองรับได้ยากและควรถือเป็นความผิดพลาดทางโครงสร้างของรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าว จึงมิควรตีความเอาความผิดพลาดของการตรากฎหมาย มาเป็นฐานในการตีความเพื่อขยายอำนาจหน้าที่ของประธานรัฐสภาให้เพิ่มมากขึ้นไปอีกนั้น ต่อความดังกล่าวนี้ ผู้เขียนก็ยังมิค่อยเข้าใจว่ากรณีจะถือเป็นความผิดพลาดในทางโครงสร้างของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ได้อย่างไร ในเมื่อผู้วิจารณ์เองก็ยังตีความให้ประธานรัฐสภาตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตราดังกล่าว นั้นมีบทบาทในการเสนอคำร้องมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ในกรณีที่เกิดมีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในทางปฏิเสธด้วยเช่นกัน อย่างไรก็ตาม ไม่ว่าผู้วิจารณ์จะมีความเห็นเป็นประการใด หากทว่าสำหรับผู้เขียนแล้ว ตำแหน่งประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ นั้นหาได้ถือเป็นความผิดพลาดในทางโครงสร้างของรัฐธรรมนูญอย่างใดไม่ และเมื่อผู้เขียนได้มีความเห็นไปแล้วว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้นมีความหมายรวมไปถึง “ ปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรของรัฐ ” และ “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือหลายองค์กรเป็นการเฉพาะ ” ด้วย ดังนี้ เมื่อพิจารณาความสัมพันธ์ระหว่าง “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ในลักษณะข้างต้นกับการกำหนดให้มี “ ตำแหน่งประธานรัฐสภา ” เอาไว้ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ให้สอดคล้องต้องกันทั้งระบบ ผู้เขียนจึงมีบทสรุปของตนเองได้ว่าตำแหน่งประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรานี้ นั้นถูกกำหนดขึ้นเพื่อให้มีอำนาจหน้าที่ในการเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย ในกรณีที่องค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดได้ใช้อำนาจหน้าที่ของตนตามรัฐธรรมนูญไปก้าวล่วงอำนาจหน้าที่ขององค์กรของรัฐ นอกจากนั้น หากเกิดกรณีมีความจำเป็นจะต้องมีการตรวจสอบการใช้อำนาจหน้าที่เฉพาะตนที่อาจจะมีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใด ซึ่งองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ใช้อำนาจหน้าที่ดังนั้นมิยอมเสนอเรื่องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยด้วยตนเอง ประธานรัฐสภาตามรัฐธรรมนูญมาตรานี้ก็จะมีอำนาจหน้าที่ในการเสนอคำร้องไปให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยด้วยอีกโสดหนึ่ง                ๖ . ๘ โดยสรุปจากความที่กล่าวมาในส่วนนี้ทั้งหมด นอกจากจะมีบทบาทเป็นผู้มีอำนาจเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้พิจารณาวินิจฉัย ถึงปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางปฏิเสธขององค์กรตามรัฐธรรมนูญด้วยกันเองแล้ว ประธานรัฐสภาก็ยังมีบทบาทสำคัญในการเป็นองค์กรริเริ่มเบื้องต้นให้มีการตรวจสอบถึงความชอบด้วยรัฐธรรมนูญจากการใช้อำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเช่นกัน และในกรณีประการหลังนี้ ความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญจะเกิดผลในทางปฏิบัติอย่างแท้จริงหรือไม่ อย่างไร ประธานรัฐสภาจะมีส่วนสำคัญอย่างมากทีเดียวที่จะทำให้หลักการดังกล่าวนั้นปรากฎผลขึ้นจริงในระบบกฎหมายไทย                ๗ . ลักษณะคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแสดงนัยยะอย่างไรต่อการให้ความหมายถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ                ๗ . ๑ ผู้วิจารณ์มีความเห็นสรุปได้ว่า การจะพิเคราะห์ถึง “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ว่ามีความหมายเช่นใดนั้น โดยหลักการตีความที่ต้องคำนึงถึงความเป็นเอกภาพของรัฐธรรมนูญ กรณีจะต้องพิจารณาประกอบไปกับการทำคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่าศาลมีความจำเป็นที่จะต้องออกคำบังคับหรือไม่ หรือศาลจะมีอำนาจสั่งเพิกถอนการกระทำการขององค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือไม่ สำหรับกรณีปัญหาเรื่องตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน หากศาลรัฐธรรมนูญจะรับคดีไว้พิจารณาวินิจฉัย ก็จำเป็นต้องพิจารณาต่อไปด้วยว่าผลของคดีจะเป็นอย่างไรและจะบังคับกันตามคำวินิจฉัยได้อย่างไร โดยศาลจะมีอำนาจเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งบุคคลหรือไม่ หรือสามารถสั่งการให้องค์กรที่เกี่ยวข้องดำเนินการเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งหรือไม่ และหากศาลไม่มีอำนาจดังกล่าว จะมีบทกฎหมายใดมารองรับผลของคำวินิจฉัยของศาล การพิจารณากระบวนการดำเนินคดีรัฐธรรมนูญตลอดสายตั่งแต่เริ่มคดีจนคดีสิ้นสุดและคำนึงถึงคำวินิจฉัยเช่นนี้จะทำให้เกิดความกระจ่างว่าคดีดังกล่าวอยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ และเมื่อปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ นั้นหมายถึงปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ซึ่งเมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยแล้ว คำวินิจฉัยของศาลก็จะมีผลเป็นเพียงการชี้ขอบเขตอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่พิพาทกัน โดยที่ศาลไม่ต้องไปเพิกถอนการกระทำขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอย่างใด ฉะนั้น การตีความอำนาจหน้าที่ของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ดังนี้ จึงไม่ก่อให้เกิดปัญหาในการที่ศาลรัฐธรรมนูญจะก้าวล่วงเข้าไปวินิจฉัยกระทบกับการกระทำขององค์กรอื่นที่ยุติไปแล้ว และการกระทำนั้นได้ก่อให้เกิดสิทธิในตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ดังที่ปรากฏในกรณีปัญหาของตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน                ๗ . ๒ ต่อความเห็นของผู้วิจารณ์ ก่อนจะไปพิเคราะห์กันว่าแท้จริงแล้วการพิจารณาถึงความหมายของคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้นมีความจำเป็นที่จะต้องพิจารณาประกอบกันไปกับการทำคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญว่าศาลจะมีอำนาจออกคำบังคับหรือไม่ หรือศาลจะมีอำนาจไปเพิกถอนการกระทำการขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือไม่ หรือได้มีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือบทบัญญัติของกฎหมายใดได้กำหนดผลทางกฎหมายมารองรับคำวินิจฉัยของศาลตามรัฐธรรมนูญหรือไม่ ต่อความข้อนี้ ขอให้มาพิจารณาถึงลักษณะโดยทั่วไปของ “ คดีรัฐธรรมนูญ ” อันว่าด้วยปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดังปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ กันเสียก่อน                ๗ . ๓ ในคดีรัฐธรรมนูญตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ หากพิจารณากันให้ดีจะพบว่ากรณีนั้นมีลักษณะพิเศษที่แตกต่างไปจากคดีรัฐธรรมนูญคดีอื่นๆอยู่ประการหนึ่ง กล่าวคือ สำหรับบรรดาคดีรัฐธรรมนูญทั้งหลายที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญแล้ว แม้รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายอื่นใดนั้นจะมิได้มีการให้อำนาจกับศาลรัฐธรรมนูญในการออกคำบังคับเอาไว้ก็ตาม แต่หากศาลรัฐธรรมนูญได้มีคำวินิจฉัยในคดีนั้นๆไปในทางหนึ่งทางใดแล้ว รัฐธรรมนูญจะมีการกำหนดผลทางกฎหมายในลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใด มิว่าจะโดยตรงหรือโดยปริยาย มารองรับคำวินิจฉัยของศาลในเรื่องนั้นเสมอ ดังกรณีที่หากศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ รัฐธรรมนูญมาตรา ๖ จะมีบทบัญญัติกำหนดผลทางกฎหมายเอาไว้ให้บทบัญญัติแห่งกฎหมายนั้นเป็นอันใช้บังคับมิได้ ฯลฯ อย่างไรก็ตาม สำหรับคดีรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ แล้ว นอกจากรัฐธรรมนูญจะมิได้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญในการออกคำบังคับเหมือนกับคดีรัฐธรรมนูญส่วนใหญ่ รัฐธรรมนูญก็ยังมิได้มีบทบัญญัติใดอันเป็นการกำหนดผลทางกฎหมายมารองรับคำวินิจฉัยของศาลในกรณีนี้ด้วย                ๗ . ๔ จากลักษณะพิเศษของคดีรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ดังนี้ เมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงที่ว่ารัฐธรรมนูญมิได้ให้อำนาจกับศาลรัฐธรรมนูญในการออกออกคำบังคับ หรือสั่งยกเลิกเพิกถอนการกระทำการขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใด อีกทั้งรัฐธรรมนูญหรือก็มิได้มีบทบัญญัติกำหนดผลทางกฎหมายใดๆมารองรับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญในกรณีดังกล่าว กรณีจึงย่อมไม่แปลกที่จะก่อให้เกิดความเข้าใจกันได้ว่า การให้ความหมายของคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้นต้องเป็นไปในลักษณะที่เป็นแต่เพียง “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ตามรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” เท่านั้น เพราะการตีความถ้อยคำดังกล่าวในลักษณะดังนี้ ดูเสมือนจะมีผลเป็นการสอดรับกับผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ว่าเมื่อศาลมีคำวินิจฉัยในกรณีดังกล่าวแล้ว คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญก็จะมีผลเป็นเพียงการแสดงขอบเขตแห่งอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เกิดมีกรณีพิพาทกันเท่านั้น โดยที่ศาลไม่มีความจำเป็นต้องไปยกเลิกเพิกถอนการกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เป็นคู่กรณีพิพาท อย่างไรก็ตาม แท้จริงแล้วเป็นไปได้หรือไม่ที่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ จะมีผลเพียงแต่เป็นการชี้ให้เห็นถึงกรอบแห่งอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญดังที่มีการกล่าวกัน ต่อความข้อนี้ ก่อนที่จะไปทำการพิเคราะห์ ขอให้ลองพิจารณาถึงข้อเท็จจริงในบางเรื่องบางกรณี กันเสียก่อน                ๗ . ๕ เริ่มกันที่ตัวอย่างแรก กรณีการทำหนังสือสัญญาของพระมหากษัตริย์ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๒๔ ซึ่งจะมีคณะรัฐมนตรีเป็นผู้ถวายคำแนะนำ กล่าวคือ ในกรณีที่คณะรัฐมนตรีเพิ่งจะมีการทำหนังสือสัญญากับประเทศหนึ่งประเทศใดไปได้ไม่นาน แม้โดยเนื้อหาของหนังสือสัญญาฉบับนี้ คณะรัฐมนตรีจะมิได้ถือว่าเป็นหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐอันจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภา แต่หลังจากที่เนื้อหาของหนังสือสัญญาฉบับนี้ได้ปรากฏออกไปสู่การรับรู้ของสมาชิกรัฐสภาแล้ว สมาชิกรัฐสภาส่วนใหญ่กลับมีความเห็นว่าหนังสือสัญญาฉบับดังกล่าวที่คณะรัฐมนตรีเพิ่งได้จัดทำเสร็จสิ้นไปนั้น แท้จริงแล้วต้องเสนอมาให้รัฐสภาพิจารณาให้ความเห็นชอบก่อนเพราะถือเป็นหนังสือสัญญาที่มีผลเป็นการเปลี่ยนแปลงเขตอำนาจแห่งรัฐ ดังนี้ หากรัฐสภาได้ประชุมปรึกษากันและมีมติให้เสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย คำถามมีอยู่ว่า ในกรณีเช่นนี้จะถือว่าเป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ อันศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ หรือไม่ อีกตัวอย่างหนึ่ง กรณีการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๕๕ กล่าวคือ ในกรณีที่ที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดได้ทำการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และได้เสนอรายชื่อตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่ได้รับการคัดเลือกไปยังวุฒิสภา เพื่อที่วุฒิสภาจะได้ถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง เมื่อวุฒิสภาได้ประชุมปรึกษากันแล้วและได้มีมติของวุฒิสภาออกมาโดยการปฏิเสธที่จะถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าแต่งตั้งแล้ว หากที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดมีความเห็นว่าแท้ที่จริงวุฒิสภามิได้มี “ อำนาจดุลพินิจ ” ที่จะกระทำการดังกล่าวนั้นได้ หากแต่มีอำนาจเพียงประการเดียวที่จะทำได้คือวุฒิสภาต้องเสนอรายชื่อตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่ตนได้ทำการคัดเลือก ไปให้พระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯแต่งตั้งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญเท่านั้นโดยมิอาจกระทำการให้เป็นไปในลักษณะอย่างอื่น หากที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดได้ประชุมปรึกษากันและได้มีมติของตนให้เสนอเรื่องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย คำถามมีอยู่เช่นเดียวกันว่า ในกรณีดังนี้จะถือว่าเป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอันศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ หรือไม่                ๗ . ๖ ในกรณีทั้งสองตัวอย่างข้างต้น หากถือกันตามความเห็นที่กล่าวกันว่าความหมายของคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ที่ศาลรัฐธรรมนูญจะรับเรื่องไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ จะต้องเป็นกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญจะต้องออกคำวินิจฉัยในลักษณะที่เป็นแต่เพียงการชี้ถึงขอบเขตแห่งอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ โดยที่ไม่มีการออกคำบังคับหรือต้องไม่ไปเพิกถอนการกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เป็นคู่กรณีพิพาทแล้ว เราจะพบว่าทั้งปัญหาความขัดแย้งระหว่างคณะรัฐมนตรีกับรัฐสภา และปัญหาความขัดแย้งระหว่างที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดกับวุฒิสภา ในสองกรณีดังที่ได้กล่าวมาแล้ว แม้โดยเหตุผลของเรื่องนั้นต้องถือว่าได้เกิดมีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นแล้ว แต่โดยอาศัยเทคนิคการตีความตามกรอบความเห็นที่กล่าวมาข้างต้น กลับเป็นกรณีที่ทำให้เรามิอาจถือได้ว่าเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ อันศาลรัฐธรรมนูญจะสามารถรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ เพราะเหตุใด เหตุผลในเรื่องนี้ก็มีอยู่คือเมื่อคณะรัฐมนตรีได้ใช้อำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญโดยการทำหนังสือสัญญากับประเทศหนึ่งประเทศใดไปแล้ว หากจะถือกันว่าในกรณีดังนี้นั้นไม่มีบทกฎหมายใดได้ให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญต่อการไปเพิกถอนหนังสือสัญญา อีกทั้งรัฐธรรมนูญก็มิได้มีการกำหนดผลทางกฎหมายอย่างหนึ่งอย่างใด มารองรับความไม่สมบูรณ์ในทางกฎหมายของหนังสือสัญญา ในกรณีหากศาลรัฐธรรมนูญเกิดมีคำวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจในการทำหนังสือสัญญาของคณะรัฐมนตรีนั้นไม่ชอบด้วยขั้นตอนแห่งการใช้อำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ดังนี้ เราจะถือได้ว่ากรณีดังว่านี้ได้เกิดมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอันศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ได้อย่างไร สำหรับกรณีที่วุฒิสภาได้มีมติของวุฒิสภาที่จะไม่ถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญก็เป็นไปในทำนองเดียวกัน กล่าวคือ ก็เมื่อไม่มีบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดให้อำนาจศาลรัฐธรรมนูญไปเพิกถอนมติของวุฒิสภา อีกทั้งรัฐธรรมนูญก็มิได้มีการกำหนดผลทางกฎหมายอย่างหนึ่งอย่างใดมารองรับความไม่สมบูรณ์ในทางกฎหมายของมติของวุฒิสภา ในกรณีที่ศาลรัฐธรรมนูญเกิดมีคำวินิจฉัยว่าการใช้อำนาจในการไม่ถวายคำแนะนำของวุฒิสภาในกรณีดังกล่าว ถือเป็นการใช้อำนาจที่มิชอบด้วยรัฐธรรมนูญเช่นกัน ดังนี้ เราจะถือกันได้อย่างไรอีกว่าในกรณีดังกล่าวนี้ได้เกิดมีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ อันจะส่งผลให้ศาลรัฐธรรมนูญสามารถรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖                ๗ . ๗ จากตัวอย่างการตีความปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่นำไป “ ยึดโยง ” อยู่กับการมีอำนาจหรือความสามารถของศาลรัฐธรรมนูญในการออกคำบังคับ หรือในการไปเพิกถอนการกระทำอย่างหนึ่งอย่างใดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ดังนี้ เราจึงพบได้ว่ากรณีนั้นได้นำไปสู่การให้ผลลัพธ์ที่แปลกประหลาด เพราะปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญโดยแท้ที่ศาลรัฐธรรมนูญควรจะรับเรื่องไว้พิจารณาวินิจฉัยได้ ได้กลับกลายไปเป็นปัญหาอย่างอื่นซึ่งกรณีมิอาจถือได้ว่ามีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ความจริงแล้ว หากพิเคราะห์กันให้ดี มิว่าเราจะตีความคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ในลักษณะกว้างแคบตามความเห็นของผู้วิจารณ์หรือของผู้เขียนอย่างไร แต่แท้ที่จริงเมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดได้ใช้อำนาจตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญไปแล้ว เราจะพบว่ากรณีย่อมจะต้องมี “ ผลผลิตจากการใช้อำนาจ ” ในลักษณะอย่างหนึ่งอย่างใดเกิดขึ้นเสมอ ไม่ว่าผลผลิตนั้นจะเป็น “ ผลผลิตในระหว่างกระบวนการใช้อำนาจ ” ที่อาจจะยังไม่มีผลสมบูรณ์ทางกฎหมายเต็มรูปในการก่อให้เกิดสิทธิและหน้าที่กับบุคคล อย่างกรณีของ “ มติของวุฒิสภา ” ต่อการปฏิเสธที่จะถวายคำแนะนำให้พระมหากษัตริย์ทรงโปรดเกล้าฯแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ที่ได้รับคัดเลือกจากที่ประชุมใหญ่ศาลปกครองสูงสุดให้ไปดำรงตำแหน่งเป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หรือผลผลิตนั้นจะเป็น “ ผลผลิตสุดท้ายของกระบวนการการใช้อำนาจ ” ที่เกิดผลสมบูรณ์ทางกฎหมายอย่างเต็มรูปแบบ ในการก่อสิทธิและหน้าที่กับรัฐที่เป็นคู่สัญญาด้วยกัน ดังกรณีของ “ หนังสือสัญญา ” ที่คณะรัฐมนตรีได้จัดทำกับประเทศใดประเทศหนึ่งเสร็จสิ้นไปแล้ว ฉะนั้น จากความที่กล่าวมานี้ เราจึงเห็นได้ว่าไม่ว่าศาลรัฐธรรมนูญจะได้ชี้ถึงขอบเขตแห่งอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเมื่อศาลได้วินิจฉัยถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญอย่างไร แต่อย่างน้อยในการวินิจฉัยถึงปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญดังที่ปรากฏตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ก็จะต้องมีผลผลิตจากการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญซึ่งได้เกิดขึ้นมาหลังจากมีการใช้อำนาจ มาเป็นปัญหาให้ต้องพิจารณาอยู่เสมอว่าศาลรัฐธรรมนูญจะต้องจะทำอย่างไรกันบ้างกับผลผลิตที่ได้เกิดขึ้นมาแล้วจากการใช้อำนาจนั้น                ๗ . ๘ อนึ่ง หากจะกล่าวกันว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในความหมายดังนี้ นั้นเป็นการตีความถึงเฉพาะกรณีที่เป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ “ ก่อน ” ที่จะมีผลผลิตจากการใช้อำนาจเกิดขึ้น เท่านั้น ซึ่งหากจะกล่าวกันเช่นนี้ กรณีก็ย่อมเกิดมีความขัดแย้งกันอยู่ในตัวกับความเห็นของผู้วิจารณ์ที่ได้กล่าวมาก่อนหน้านี้อยู่ดี ที่ว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญต้องเป็นปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในทางรัฐธรรมนูญขององค์กรตามรัฐธรรมนูญเมื่อมีการใช้อำนาจหน้าที่ไปแล้วเท่านั้น ก็หากในกรณีดังกล่าวนี้ เมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดยังมิได้มีการใช้อำนาจหน้าที่ของตนเลย องค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่นจะมาโต้แย้งว่าได้อย่างไรว่าการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรนั้น ได้ก่อให้เกิดความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่กับอำนาจหน้าที่ของตน                ๗ . ๙ จากความที่กล่าวมานี้ หากเราจะพิจารณาทั้งตามกรอบความเห็นที่ว่ากรณีที่จะเกิดมีปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญได้นั้น องค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดจะต้องใช้อำนาจหน้าที่ของตนไปก่อน เมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่นเห็นว่าการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรนั้น ได้ก่อให้เกิดความขัดแย้งกับอำนาจหน้าที่ของตนขึ้นแล้วจึงค่อยเสนอเรื่องขึ้นมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัย ประกอบกันไปกับกรอบความเห็นที่ว่าการให้ความหมายของ “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้นมีความจำเป็นต้องพิจารณาให้ยึดโยงอยู่กับความมีอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญในการออกคำบังคับ หรือจะต้องมีบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมากำหนดผลทางกฎหมายเพื่อรองรับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญด้วยแล้ว ดังนี้ ก็หากปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ นั้นต้องมีความหมายเฉพาะเพียงว่าเป็นปัญหาความขัดแย้งจากการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ แต่ในขณะเดียวกันปัญหาความความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ดังนั้นก็จะต้องไม่มีผลผลิตจากการใช้อำนาจมาให้ศาลรัฐธรรมนูญต้องยกเลิกเพิกถอน หรือรัฐธรรมนูญจะต้องมีบทบัญญัติกำหนดผลทางกฎหมายมารองรับผลผลิตจากการใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ เมื่อศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยไปในทางหนึ่งทางใด ในกรณีเช่นนี้ เมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดยังไม่มีการใช้อำนาจหน้าที่ก็ย่อมไม่อาจเกิดปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่กับองค์กรตามรัฐธรรมนูญอื่นอันจะสามารถส่งเรื่องมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยได้ แต่เมื่อองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดได้ใช้อำนาจหน้าที่ของตนไปจนทำให้เกิดเป็นปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่กับองค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรอื่นกรณีก็ส่งมาให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยไม่ได้อีก เพราะปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ นั้นมีลักษณะเพียงการชี้กรอบอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ โดยต้องไม่ยังผลให้ศาลรัฐธรรมนูญต้องเข้าไปเพิกถอนผลผลิตจากการใช้อำนาจนั้น หรือรัฐธรรมนูญจะต้องมีการกำหนดผลทางกฎหมายอย่างหนึ่งอย่างใดมารองรับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ดังนี้ ก็เมื่อการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญนั้นย่อมจะต้องมีผลผลิตจากการใช้อำนาจเกิดขึ้นเสมอตามที่ได้กล่าวมาแล้ว ด้วยเหตุจากความข้อนี้ ผู้เขียนจึงเกิดความไม่ความไม่เข้าใจว่า แล้วกรณีที่จะถือได้ว่าเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจรับเรื่องไว้พิจารณาวินิจฉัยได้จะต้องเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ในลักษณะอย่างไร และเราจะมีโอกาสได้พบปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะดังกล่าวนี้ได้หรือไม่ หากเราจะตีความคำว่าปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ โดยพิจารณาให้ยึดโยงอยู่กันกับลักษณะของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญและผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังที่ได้กล่าวกันเช่นนั้น                ๗ . ๑๐ ฉะนั้น จากความที่กล่าวมานี้ ไม่ว่าบุคคลใดจะมีความเห็นถึงเรื่องนี้กันอย่างไร แต่ผู้เขียนกลับมีความเห็นอยู่ว่าสำหรับการตีความคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” แล้ว เราย่อมมิอาจจะนำเอาลักษณะของคำวินิจฉัยหรือผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ มาเป็นบาทฐานต่อการพิเคราะห์ถึงความหมายของ “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ได้อย่างเด็ดขาด อนึ่ง ไม่ว่าเราจะตีความปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญกันเช่นใด ในกรณีหากเกิดมีผลผลิตจากการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญมาให้ต้องพิจารณาว่าศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจยกเลิกเพิกถอนได้เองหรือไม่ ถ้าไม่แล้วศาลรัฐธรรมนูญจะมีอำนาจออกคำบังคับให้องค์กรตามรัฐธรรมนูญที่ผู้ใช้อำนาจจนเกิดผลผลิตจากการใช้อำนาจนั้นไปเพิกถอนผลผลิตเองหรือไม่ หรือในกรณีที่รัฐธรรมนูญมิได้มีการกำหนดผลทางกฎหมายมารองรับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญควรจะปล่อยให้ผลผลิตจากการใช้อำนาจที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญนั้นยังคงมีผลสมบูรณ์ต่อไปในทางกฎหมายหรือไม่ อย่างไร นั่นย่อมเป็นปัญหาอีกปัญหาหนึ่งซึ่งต้องนำมาพิจารณาถกเถียงกันในชั้นหลังอีกครั้ง แต่มิใช่ว่าจะไปตีความถึงความหมายของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ให้ไปยึดโยงอยู่กับลักษณะของคำวินิจฉัยหรือผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญจนก่อให้เกิดความหมายที่ยังผลให้เกิดความแปลกประหลาดเช่นนั้น                ๗. ๑๑ โดยสรุปจากความที่กล่าวมาในส่วนนี้ทั้งหมด คำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” จะมีความหมายอย่างไร โดยความเห็นของผู้เขียนแล้ว กรณีย่อมมิอาจจะพิจารณาเอาจากลักษณะของคำวินิจฉัยหรือผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญได้อย่างแน่นอน                สรุปความทั้งหมดเกี่ยวกับการพิเคราะห์ถึงความหมายของคำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ เมื่อพิจารณาจากเจตนารมณ์ของผู้ร่างรัฐธรรมนูญ โครงสร้างของระบบกฎหมายไทยที่ได้นำมาพิจารณาประกอบกับการตีความปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ความหลากหลายแห่งลักษณะของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ นัยยะที่ซ่อนอยู่เบื้องหลังการให้ประธานรัฐสภาเป็นผู้มีอำนาจในการเสนอคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ประกอบไปกับลักษณะของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ดังที่ได้กล่าวมาแล้ว ผู้เขียนใคร่ขอแสดงความเห็นอีกครั้งว่า คำว่า “ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” นั้นต้องตีความให้หมายถึง “ ปัญหาความขัดแย้งเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ” “ ปัญหาความขัดแย้งในทางอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรตามรัฐธรรมนูญกับองค์กรของรัฐ ” อีกทั้ง“ ปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญองค์กรหนึ่งองค์กรใดเป็นการเฉพาะ ” ด้วย สำหรับกรณีปัญหาการใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และวุฒิสภาในกระบวนการเพื่อให้ได้มาซึ่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินนั้นเมื่อกรณีนี้เป็นปัญหาเกี่ยวกับการใช้อำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ ว่ามีปัญหาเกี่ยวกับความชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ อันเป็นปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนญองค์กรหนึ่งองค์กรใดหรือหลายองค์กรเป็นการเฉพาะ ตามลักษณะของปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ขององค์กรตามรัฐธรรมนูญในลักษณะที่สาม กรณีก็ถือว่าเรื่องนี้อยู่ในเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะรับเรื่องดังกล่าวไว้พิจารณาวินิจฉัยตามรัฐธรรมนูญ มาตรา ๒๖๖ ซึ่งศาลรัฐธรรมนูญก็ได้เคยรับเรื่องในลักษณะดังนี้ไว้พิจารณาวินิจฉัยมาแล้วหลายครั้ง รวมถึงปัญหาเกี่ยวกับการใช้อำนาจหน้าที่ของวุฒิสภาในกรณีการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ตามที่ได้กล่าวมาแล้ว                อนึ่ง ความจริงแล้วผู้เขียนมีความประสงค์ที่อยากจะขออธิบายถึงกระบวนพิจารณาของศาลรัฐธรรมนูญและผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับปัญหาการตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินอีกครั้งว่า ผู้เขียนได้คิดค้นหลักกฎหมายในเรื่องนี้ขึ้นเอง หรือผู้เขียนมีบทพิเคราะห์ในเรื่องดังกล่าวอย่างผิวเผินขาดการแยกแยะ ตามความเห็นของผู้วิจารณ์หรือไม่        อย่างไรก็ตาม ด้วยเหตุที่ผู้เขียนเพิ่งจะทราบข่าวว่าขณะนี้องค์กรของรัฐที่เกี่ยวข้องกำลังพยายามที่จะทำการแก้ไขปัญหาเรื่องนี้ทั้งโดยอาศัยวิธีการทางกฎหมาย ทางการบริหาร หรือแม้กระทั่งทางการเมือง อย่างเต็มกำลังเพื่อให้ปัญหาดังกล่าวได้เกิดข้อยุติโดยเร็วอันจะเป็นประโยชน์ต่อรัฐ ฉะนั้น แม้ยังมีความประสงค์ที่อยากจะกระทำเช่นนั้นอยู่ แต่กรณีน่าจะเป็นการเหมาะสมกว่าหากผู้เขียนจะได้พิเคราะห์กันถึงเรื่องดังกล่าวกันอีกครั้ง เมื่อปัญหาเรื่องตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินได้มีข้อยุติไปในทางหนึ่งทางใดแล้วอย่างแน่นอนชัดเจน อย่างไรก็ตาม ไม่ว่ากรณีจะเป็นประการใด ผู้เขียนใคร่ขอกล่าวอีกครั้งว่าผู้เขียนยังขอตั้งข้อสงวนที่จะแสดงความเห็นต่างกับความเห็นของผู้วิจารณ์ที่ผู้เขียนไม่มีความเห็นพ้องด้วย ไม่ว่าจะเป็นความเห็นที่ผู้วิจารณ์ได้กล่าวมาแล้วหรือที่ผู้วิจารณ์จะได้ตั้งประเด็นใหม่กันต่อไป โดยผู้เขียนจะขออธิบายหรือโต้แย้งถึงเรื่องดังกล่าวทั้งหมดเมื่อถึงเวลาอันสมควร                สุดท้ายนี้ ผู้เขียนใคร่ขอแสดงความขอบคุณเป็นอย่างสูงกับความเห็นทางวิชาการของผู้วิจารณ์ที่ทำให้ผู้เขียนได้พิจารณาถึงเรื่องนี้อย่างรอบคอบมากยิ่งขึ้น และต่อไปผู้เขียนก็ยังหวังว่าวิวาทะทางวิชาการระหว่างผู้วิจารณ์กับผู้เขียนในเรื่องที่ต่างบุคคลต่างก็มีความเห็นอันแตกต่างกัน จะได้เกิดขึ้นมาอีกครั้งเพื่อประโยชน์ทางวิชาการในด้านนิติศาสตร์ ( หากจะมี ) ต่อสังคมกฎหมายไทย                ....................................................................... พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=865 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 06:36 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)