ครั้งที่ 126 23 มกราคม 2549 14:10 น.        "เจรจาข้อตกลงการค้าเสรีเป็นหนังสือสัญญาที่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาหรือไม่?"        เมื่อวันที่ 9 ถึงวันที่ 13 มกราคมที่ผ่านมา มีเหตุการณ์น่าสนใจเกิดขึ้นที่เป็นประเด็นข้อขัดแย้งทั้งทางสังคมและทางกฎหมาย โดยในช่วงเวลาดังกล่าวได้มีการเจรจาข้อตกลงการค้าเสรี (Free Trade Agreement หรือ FTA) ระหว่างประเทศไทยกับประเทศสหรัฐอเมริกาที่จังหวัดเชียงใหม่ จากการติดตามข่าวทราบว่ามีผู้ประท้วงจำนวนมากและมีการปะทะกันระหว่างผู้ประท้วงกับตำรวจด้วยครับ        เนื่องจากผมไม่ได้เป็นนักกฎหมายเศรษฐกิจหรือนักกฎหมายระหว่างประเทศ จึงไม่สามารถอธิบายถึงสาเหตุและความจำเป็นของการทำข้อตกลงดังกล่าวได้อย่างดีและละเอียดลึกซึ้ง รวมทั้งไม่สามารถอธิบายผลดีและผลเสียที่เกิดจากข้อตกลงดังกล่าวด้วย แต่เนื่องจากเรื่องนี้เป็นประเด็นทางสังคมที่สำคัญ จึงต้องนำมาเขียนไว้ในบทบรรณาธิการครั้งนี้ครับ        การเจรจาข้อตกลงการค้าเสรี (FTA) กับสหรัฐอเมริกาที่ผ่านมามีการคัดค้านกันอย่างมากและเกิดความรุนแรงขึ้นด้วย การคัดค้านที่เกิดขึ้นส่วนหนึ่งแล้วคงเป็นเรื่องที่ผู้คัดค้านรวมทั้งประชาชนทั่ว ๆ ไป “ไม่ทราบ” ว่า เมื่อเราผูกพันกับข้อตกลงดังกล่าวแล้วจะเกิดผลดีหรือผลเสียอย่างไรบ้าง เพราะเมื่อฟังข้อมูลจากฝ่ายรัฐบาลก็จะพบว่าหากเราทำข้อตกลง FTA กับสหรัฐอเมริกาได้ก็จะเป็นผลดีต่อเศรษฐกิจไทย ในขณะที่ฝ่ายผู้คัดค้านก็อ้างว่าข้อมูลของฝ่ายรัฐบาลเป็นข้อมูลด้านเดียวที่รัฐบาล “เลือก” ที่จะให้ประชาชนรับทราบข้อมูลบางส่วน กระบวนการเจรจาไม่มีความโปร่งใส ไม่มีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนทั้ง ๆ ที่เมื่อรัฐบาลลงนามในข้อตกลงดังกล่าวแล้วก็จะผูกพันกับประเทศไทยและประชาชนชาวไทยทั้งที่ทำธุรกิจและเกษตรกร ดังนั้น การคัดค้านส่วนใหญ่จึงเป็นการมุ่งให้รัฐบาลให้ข้อมูลทุก ๆ ด้านกับประชาชนและฟังเสียงประชาชนก่อนที่จะตัดสินใจลงนามในข้อตกลงดังกล่าว        เมื่อเรามาพิจารณาถึงข้อตกลงการค้าเสรีอย่างละเอียดจะพบว่าการทำข้อตกลงดังกล่าวมีวัตถุประสงค์เพื่ออำนวยความสะดวกทางการค้าระหว่างคู่สัญญา โดยข้อตกลงส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับการลดอัตราภาษีหรือการเปิดเสรีธุรกิจต่าง ๆ จากข้อมูลที่ผมได้ทราบมานั้น ข้อตกลงในลักษณะดังกล่าวมักจะเกิดผลดีสำหรับประเทศที่มีอำนาจมาก เพราะเมื่อเราลดภาษีหรือเปิดเสรี ประเทศที่มีอำนาจมากก็สามารถขยายอำนาจทางเศรษฐกิจของตนได้ง่ายขึ้น สินค้าต่าง ๆ รวมทั้งเทคโนโลยีก็จะเข้ามาสู่ประเทศคู่สัญญามากขึ้น ซึ่งก็อาจจะส่งผลทำให้เกิดปัญหาทางเศรษฐกิจ สังคม วัฒนธรรมและการเมืองตามมาได้ง่าย        หากจะถามว่า การทำข้อตกลงการค้าเสรีดังกล่าวดีหรือไม่ ผมคงตอบยากเพราะอย่างที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่าผมไม่ได้เป็นนักกฎหมายเศรษฐกิจหรือนักกฎหมายระหว่างประเทศ แต่ผมก็เชื่ออยู่อย่างหนึ่งว่า ถ้าไม่ดีต่อประเทศชาติและประชาชน รัฐบาลก็คงไม่เดินหน้าเจรจาอยู่ดังเช่นที่ผ่านมาครับ ก็คงจะต้องมีข้อดีอยู่บ้าง และอีกประการหนึ่ง ผมคิดว่าการแข่งขันในภูมิภาคยังเป็นเรื่องสำคัญมากเพราะในวันนี้หากเราไม่ทำข้อตกลงดังกล่าวและหากประเทศเพื่อบ้านเราชิงตัดหน้าทำข้อตกลงในลักษณะเดียวกัน “ตลาด” ก็อาจย้ายไปอยู่ข้างบ้านเราก่อน กรณีนี้ก็อาจก่อให้เกิดความเสียหายและผลกระทบต่อระบบเศรษฐกิจของเราพอสมควรเช่นกันครับ        มีปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่ผมค่อนข้างวิตกครับ ผมอยาก “เรียกร้อง” รัฐบาลให้ลองเตรียมหาทางแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ที่อาจตามมาจากการทำข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกา ก็อย่างที่บอกไปแล้วข้างต้นว่า ภายใต้ข้อตกลงดังกล่าวทำให้เราต้องลดอัตราภาษีและเปิดเสรีหลาย ๆ อย่าง ผมอยากทราบว่า ณ วันนี้เรามีการกำหนด “มาตรการ” ที่จำเป็นเพื่อป้องกันและปกป้องคุ้มครองประชาชนชาวไทยดีแล้วหรือยังครับ ในวันข้างหน้าเราอาจต้องสูญเสียอาชีพบางอาชีพให้กับคนต่างชาติ เราอาจต้องสูญเสียธุรกิจบางอย่างให้กับคนต่างชาติ เราอาจต้องสูญเสียวัฒนธรรมและความเป็นคนไทยไปเพราะเทคโนโลยีและสิ่งต่าง ๆ ที่หลั่งไหลเข้ามาในประเทศไทยอย่างง่ายดายอันเป็นผลมาจากการลดอัตราภาษีและการเปิดเสรี เราเตรียมตัวที่จะแก้ปัญหานี้กันอย่างไรบ้างครับ เพราะทุกวันนี้ผมเริ่มเบื่อหน่ายกับ “สังคมทุนนิยม” เต็มทนแล้วครับ เห็นมีแต่การแข่งกันเปิดศูนย์การค้าขายของแพง ๆ ในขณะที่เงินก็หายากขึ้น ๆ ทุกวัน ลำพังแค่นี้ก็เป็นปัญหาทางสังคมที่เรายังแก้ไม่ได้แล้ว หากเราเปิดเสรีและลดภาษีสินค้าหลาย ๆ อย่าง ปัญหาคงตามมาอีกมาก คงต้องหาลู่ทางที่จะแก้ปัญหาเอาไว้ล่วงหน้าก่อนที่จะสายเกินไปครับ        กลับมาสู่เรื่องการเจรจาข้อตกลงการค้าเสรีกันต่อ อย่างที่ผมกล่าวไปแล้วข้างต้นว่า การเจรจากับสหรัฐอเมริกาเมื่อ 9-13 มกราคมที่ผ่านมามีปัญหา และปัญหาที่สำคัญอีกประการหนึ่งก็คือประชาชนขาดข้อมูลที่สำคัญที่ควรรับทราบ ก็เลยทำให้เข้าใจกันไปว่ามีอะไร “ซ่อน” อยู่ในการเจรจาครั้งนี้ จริง ๆ ก็ไม่แปลกเพราะในปัจจุบันมีคนจำนวนหนึ่งที่ “มอง” นายกรัฐมนตรีในทางลบเพราะนายกรัฐมนตรีเคยเป็นนักธุรกิจมาก่อนและปัจจุบันครอบครัวนายกรัฐมนตรีก็ยังทำธุรกิจกันอยู่ ในบางครั้งก็ยังมีข่าวออกมาทางหนังสือพิมพ์ว่ามีเครือญาติหรือผู้ใกล้ชิดเข้ามายุ่งเกี่ยวกับธุรกิจ ดังนั้นจึงห้ามไม่ได้ที่คนจำนวนหนึ่งจะมองการเจรจาข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกาในครั้งนี้ว่าไม่โปร่งใสเท่าที่ควรเพราะประชาชนรับทราบข้อมูลน้อย อาจมีบางสิ่งบางอย่างซ่อนอยู่และเอื้อประโยชน์ให้กับบุคคลบางกลุ่มได้ ประเด็นนี้เองที่เป็นประเด็นที่น่าสนใจเพราะในยุคปัจจุบัน เรามีกลไกในการตรวจสอบที่รัฐธรรมนูญสร้างขึ้นเอาไว้มากไม่ว่าจะเป็นการออกเสียงประชามติ การอภิปรายทั่วไปในรัฐสภา และแม้กระทั่งการใช้กลไกตามมาตรา 224 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งผมมองว่าน่าจะเป็นสิ่งที่ดีที่สุดและเหมาะสมที่สุดสำหรับกรณี FTA ครั้งนี้ครับ        มาตรา 224 วรรคสอง แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันเป็นมาตราที่กำหนดให้รัฐสภาต้องให้ความเห็นชอบหนังสือสัญญาที่มีบทเปลี่ยนแปลงอาณาเขตไทยหรือเขตอำนาจแห่งรัฐหรือต้องออกพระราชบัญญัติเพื่อให้การเป็นไปตามสัญญา บทบัญญัติในมาตรา 224 วรรคสองนี้ก็เป็นสิ่งหนึ่งที่คนนำมาพูดและนำมาเป็นประเด็นในการคัดค้านการเจรจาข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกาในครั้งนี้ว่ารัฐบาลไม่ควรลงนามในข้อตกลงดังกล่าวได้เพราะข้อตกลงดังกล่าวเป็นสิ่งที่ต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 224 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญก่อน ส่วนฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกับแนวคิดนี้ก็อ้างหลักจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2542 ลงวันที่ 22 พฤษภาคม 2542 ที่ได้ให้ความเห็นว่าหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือทางวิชาการและการเงิน (LOI) ที่รัฐบาลมีไปถึงกองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ไม่เป็นหนังสือสัญญาที่จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาตามมาตรา 224 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญ เนื่องจาก LOI เป็นเพียงการชี้แจงนโยบายของการดำเนินงานของรัฐบาลเพื่อเป็นเหตุผลประกอบการขอใช้สิทธิถอนเงินจากกองทุน        ผมคงไม่โต้เถียงคำวินิจฉัยดังกล่าวเพราะแม้ผมจะไม่เห็นด้วยก็ตาม แต่ในปัจจุบันเหตุการณ์ก็ผ่านไปแล้วและไม่มีความเสียหายใด ๆ เกิดขึ้น เราใช้หนี้ IMF หมดแล้วและเราก็ไม่ต้องดำเนินการตาม LOI ทั้งหลายเหล่านั้น แต่ผมก็มีข้อสังเกตว่าหากเราดูเหตุการณ์ต่าง ๆ อย่างใจเป็นธรรมแล้วก็จะพบว่ามีสิ่งที่เหมือน ๆ กันเกิดขึ้นในหลาย ๆ ที่ เช่น ในระบบกฎหมายเอกชนนั้นในบางครั้งคู่สัญญาก็มักจะร่วมมือกันเขียนสัญญาเพื่อหลีกเลี่ยงหรือปกปิดข้อมูลบางอย่างเพื่อประโยชน์ของคู่สัญญาเองหรือเพื่อให้เสียภาษีน้อยลง หนังสือแจ้งความจำนงหรือ LOI ก็เป็นคำที่เรานำมาใช้แทนคำว่า “สัญญา” เพื่อหลีกเลี่ยงกระบวนการทางรัฐสภาและให้เป็นอำนาจของฝ่ายบริหารแต่เพียงผู้เดียวที่จะตัดสินใจครับ ซึ่งจริง ๆ แล้วผมคิดว่าเราควรดู “ผล” มากกว่า “รูปแบบ” เพราะ LOI นั้นเขียนไว้ชัดเจนว่าจะต้องมีการแก้กฎหมายและออกกฎหมายใหม่ซึ่งก็น่าจะเข้าเกณฑ์ตามมาตรา 224 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญที่ต้องให้รัฐสภาเห็นชอบก่อน แต่พอ “ชื่อ” เป็น LOI ก็เลยหลุดการตรวจสอบก่อนโดยรัฐสภาไปครับ!        คำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวจะนำมาปรับใช้ในกรณี FTA ได้หรือไม่คงไม่ใช่หน้าที่ของผมที่จะตอบ แต่สำหรับผมนั้น ผมมองที่ “ผล” ของข้อตกลงมากกว่า หากเราทำข้อตกลงการค้าเสรีกับประเทศหนึ่งไปแล้ว หากในเวลาต่อมา ไม่ว่าเมื่อใดก็ตาม เราต้องออกกฎหมายหรือแก้ไขกฎหมายให้เป็นไปตามข้อตกลงนั้น ผมคิดว่าต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 224 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญก่อน เพราะการที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ดังกล่าวก็เพื่อให้เกิดความรอบคอบต่อการดำเนินการต่าง ๆ และเพื่อปกป้องคุ้มครองประชาชนและประโยชน์ของประชาชนด้วยครับ กล่าวอีกนัยหนึ่งก็คือป้องกันไม่ให้ฝ่ายบริหารมีอำนาจในการดำเนินการที่สำคัญระดับประเทศบางอย่างได้ตามลำพังครับ ด้วยเหตุผลนี้เองที่ผมมองว่า ข้อตกลงการค้าเสรี (FTA) นั้น หากต้องมีการแก้ไขหรือออกกฎหมายเพิ่มตามมา ก็ควรจะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนที่ฝ่ายบริหารจะลงนามผูกพันตามที่บัญญัติไว้ในมาตรา 224 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งตรงนี้เองผมก็ยังไม่ค่อยกล้า “ฟันธง” เท่าไรนักว่าข้อตกลงการค้าเสรีระหว่างประเทศไทยกับประเทศสหรัฐอเมริกานี้จะเข้าข่ายมาตรา 224 วรรคสองหรือไม่เพราะยังไม่มีข้อมูลใดจากฝ่ายรัฐบาลที่เปิดเผยให้เราทราบว่าผลที่เกิดขึ้นจากข้อตกลงการค้าเสรีกับสหรัฐอเมริกาครั้งนี้จะส่งผลในอนาคตให้ประเทศไทยต้องแก้ไขกฎหมายหรืออกกฎหมายใหม่หรือไม่ครับ !!!        สืบเนื่องจากคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 11/2542 ดังกล่าวข้างต้น ผมอยาก “แนะนำ” ให้ผู้สนใจลองไปศึกษาดูคำวินิจฉัยส่วนตัวของ ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช ในเรื่องดังกล่าวซึ่งผมเห็นว่าเป็นคำวินิจฉัยที่มีประโยชน์และมีคุณค่าทางวิชาการสูงมาก อาจารย์ชัยอนันต์ฯ ได้อธิบายถึงสัญญาที่มีลักษณะเป็นสนธิสัญญาระหว่างประเทศไว้อย่างละเอียดชัดเจน อธิบายถึงเจตนารมณ์ของมาตรา 224 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญ รวมไปถึงการวิเคราะห์วินิจฉัยอย่างเป็นระบบว่าเหตุใดหนังสือแจ้งความจำนง (LOI) จึงมีลักษณะเป็นหนังสือสัญญาที่จะต้องขอความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนลงนาม หากเราอ่านและทำความเข้าใจคำวินิจฉัยส่วนตัวของอาจารย์ชัยอนันต์ฯ อย่างละเอียด คงไม่ยากที่จะ “เข้าใจ” ว่าสถานะของข้อตกลงการค้าเสรี (FTA) นั้น ต้องหรือไม่ต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาก่อนที่ฝ่ายบริหารจะลงนามผูกพันครับ                ในสัปดาห์นี้ มีผู้ส่งบทความมาร่วมกับเราเป็นจำนวนมากอีกเช่นเคยครับ บทความแรกที่จะนำเสนอคือ ตอนที่ 3 ซึ่งเป็นตอนจบของบทความขนาดยาวของผม เรื่อง “กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน” ครับ บทความที่สองเป็นบทความที่เกี่ยวกับปัญหาสำคัญของประเทศที่ยังไม่จบง่าย ๆ บทความนี้เขียนโดยอาจารย์คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ซึ่งเป็นนักวิชาการรุ่นใหม่ไฟแรงที่กำลังอยู่ในระหว่างทำวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาเอกสาขากฎหมายมหาชนอยู่ที่ประเทศฝรั่งเศสคือ อาจารย์ธีระ สุธีวรางกูร ที่เขียนบทความ “ตอบ” บทความของรองศาสตราจารย์ ดร.วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ชื่อ “คำอธิบายต่อคำตอบเรื่องผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน” ส่วนบทความที่สามที่ถือว่าเป็นบทความเด่นของสัปดาห์นี้คือบทความของปรมาจารย์ด้านกฎหมายมหาชนของประเทศไทย คือ ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ ที่ทนไม่ไหวกับปัญหาเรื่องการสรรหาผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน ก็เลยต้องลุกขึ้นมาเป็นบทความขนาดยาวที่ผมได้นำมาลงเผยแพร่ในครั้งนี้จนจบตอน นั่นก็คือบทความเรื่อง “ปัญหาการแต่งตั้งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินกับพื้นฐานกฎหมายมหาชนของประเทศไทย” จะเห็นได้ว่ากรณีผู้ตรวจการแผ่นดินนี้เป็นกรณีที่สร้างปมปัญหาให้นักวิชาการออกมาแสดงความคิดเห็นกันมากมายเหลือเกินครับ ผมขอขอบคุณท่านอาจารย์อมรฯ และอาจารย์ธีระฯ ไว้ ณ ที่นี้สำหรับบทความที่มอบให้กับ www.pub-law.net แค่เพียงแห่งเดียวครับ                พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 6 กุมภาพันธ์ 2549 ครับ                ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=863 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 16:26 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)