ปัญหาการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น : การถ่ายโอนสถานศึกษา โดย คุณ สโรช สันตะพันธุ์ 9 มกราคม 2549 00:43 น.        ปัญหาการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น : การถ่ายโอนสถานศึกษา  โดย คุณสโรช สันตะพันธุ์ (1)                เมื่อรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปัจจุบันมีผลใช้บังคับ สิ่งหนึ่งที่มีการดำเนินการอภิวัฒน์ให้เป็นไปตามที่รัฐธรรมนูญบัญญัติไว้ก็คือ “การกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” จึงมีการตรา พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ขึ้น จากนั้นก็มีการจัดตั้ง คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กกถ.) ขึ้นเมื่อวันที่ 13 มกราคม 2543 โดยคณะกรรมการดังกล่าวได้มีการจัดทำ “แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543” และ “แผนปฏิบัติการกำหนดขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” เพื่อดำเนินการ “กระจายอำนาจ” ให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ                การกระจายอำนาจ คืออะไร        การกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) หมายถึง การจัดระเบียบการปกครองที่รัฐมอบอำนาจในการปกครองท้องถิ่นบางส่วนให้องค์การอื่นนอกจากองค์กรของราชการบริหารส่วนกลางจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างโดยมีความอิสระตามสมควร ไม่ต้องขึ้นอยู่ในความบังคับบัญชาของราชการบริหารส่วนกลาง เพียงแต่ขึ้นอยู่ในความควบคุมดูแลเท่านั้น เช่น รัฐกระจายอำนาจ การปกครองส่วนท้องถิ่นให้แก่เทศบาล (2)        การกระจายอำนาจปกครอง เป็นวิธีการหนึ่งในการจัดการปกครองประเทศที่รัฐมอบอำนาจการปกครองบางส่วนให้กับองค์กรอื่นนอกจากองค์กรของส่วนกลาง เพื่อจัดทำบริการสาธารณะบางอย่างโดยให้มีความเป็นอิสระ (autonomy) ในการดำเนินการและไม่อยู่ในการบังคับบัญชาของส่วนกลาง แต่จะอยู่ภายใต้การกำกับดูแล (tutelle) ของส่วนกลาง (3)        การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น เป็นปัจจัยสำคัญประการหนึ่งในการบริหารจัดการบ้านเมืองของรัฐในระบอบประชาธิปไตย โดยมุ่งลดบทบาทของรัฐในส่วนกลางให้เหลือแต่ภารกิจหลักที่ต้องทำเท่าที่จำเป็น และเพิ่มบทบาทให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เข้าดำเนินการแทนในภาระงานที่ส่งผลกระทบต่อชีวิตประจำวันของประชาชนส่วนใหญ่ซึ่งรวมถึงการดูแลความสงบเรียบร้อย การพัฒนาท้องถิ่นและการจัดบริการสาธารณะ ให้แก่ประชาชนพร้อมทั้งส่งเสริมให้ประชาชนได้มีส่วนร่วม ในการจัดบริการสาธารณะ การพัฒนาและจัดการแก้ไข ปัญหาของท้องถิ่น ตามเจตนารมณ์ของประชาชนมากขึ้น        การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่น จึงเป็นการจัดความสัมพันธ์ทางอำนาจหน้าที่ระหว่างส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นให้สอดคล้องกับสภาพการณ์บ้านเมืองที่เปลี่ยนแปลงไปในสภาวะที่สังคมมีกลุ่มที่หลากหลาย มีความต้องการและความคาดหวังจากรัฐที่เพิ่มขึ้น ในขณะที่รัฐมีขีดความสามารถและทรัพยากรที่จำกัด ในการตอบสนองปัญหาความต้องการที่เกิดขึ้นในแต่ละท้องถิ่นได้ทันต่อเหตุการณ์ และตรงกับความต้องการของท้องถิ่น (4)                ประชาชนและท้องถิ่นได้รับประโยชน์อะไร        ประชาชน        1. ได้รับการบริการสาธารณะที่ดีขึ้น มีคุณภาพมาตรฐานและสามารถเข้าถึงบริการสาธารณะได้อย่างทั่วถึงและเป็นธรรม        2. มีบทบาทในการตัดสินใจการกำกับดูแล และการตรวจสอบ ตลอดจนการสนับสนุนการดำเนินกิจกรรมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอย่างเต็มที่        3. มีโอกาสเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การไปเลือกตั้ง การเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น การถอดถอนผู้บริหารหรือสมาชิกท้องถิ่น (5)                ท้องถิ่น        1. ความเป็นอิสระในการตัดสินใจ การกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริการจัดการ การบริหารงานบุคคล และการเงินการคลังของตนเอง        2. เข้มแข็งและสามารถพึ่งตนเองได้ จากรายได้ที่เพิ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2544 คิดเป็นร้อยละ 20 ของรายได้รัฐบาล และร้อยละ 35 ของรายได้รัฐบาล ในปีพ.ศ. 2549 นอกจากนี้ยังมีการปรับปรุงระบบภาษี การขยายฐานภาษี ฯลฯ ซึ่งจะสร้างความเข้มแข็งให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นยิ่งขึ้น        3. ความสัมพันธ์ในอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง และระหว่างรัฐและมีความชัดเจน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีอำนาจหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะ และมีบุคลากรที่เพิ่มขึ้นด้วย        4. ประชาชนจะสามารถเข้ามามีส่วนร่วมในการปกครองตนเอง โดยการเสนอความคิดเห็นสมัครเข้ารับการเลือกตั้ง ลงคะแนนเสียง และตรวจสอบการทำงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมากขึ้น (6)                หลักการแห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น        รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 มาตรา 284 ได้บัญญัติให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นอย่างต่อเนื่อง โดยกำหนดสาระ        สำคัญ ดังนี้        1. การกำหนดอำนาจและหน้าที่ในการจัดระบบการบริการสาธารณะ ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง        2. การจัดสรรสัดส่วนภาษีและอากรระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงภาระหน้าที่ของรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองเป็นสำคัญ        3. การจัดให้มีคณะกรรมการขึ้นคณะหนึ่งประกอบด้วย ผู้แทนของหน่วยงานราชการที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งมีคุณสมบัติตามที่กฎหมายบัญญัติโดยมีจำนวนเท่ากัน ทำหน้าที่ตามข้อ 1 และข้อ 2 ข้างต้น        โดยมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กำหนดหลักเกณฑ์ของแผนการกระจายอำนาจ ดังนี้        มาตรา 30 แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ดำเนินการ ดังนี้        (1) ให้ดำเนินการถ่ายโอนภารกิจการให้บริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการอยู่ในวันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในกำหนดเวลา ดังนี้        (ก) ภารกิจที่เป็นการดำเนินการซ้ำซ้อนระหว่างรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หรือภารกิจที่รัฐจัดให้บริการในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้ดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในสี่ปี        (ข) ภารกิจที่รัฐจัดให้บริการในเขตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและกระทบถึงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอื่น ให้ดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายมในสี่ปี        (ค) ภารกิจที่เป็นการดำเนินงานตามนโยบายของรัฐบาล ให้ดำเนินการให้เสร็จสิ้นภายในสี่ปี        (2) กำหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการให้บริการสาธารณะของรัฐและขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองตามอำนาจและหน้าที่ที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้ให้ชัดเจน โดยในระยะแรกอาจกำหนดภารกิจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้แตกต่างกันได้ โดยให้เป็นไปตามความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละแห่ง ซึ่งต้องพิจารณาจากรายได้และบุคลากรขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น จำนวนประชากร ค่าใช้จ่ายในการดำเนินงาน ตลอดจนคุณภาพในการให้บริการที่ประชาชนจะได้รับ ทั้งนี้ ต้องไม่เกินระยะเวลาสิบปี        (3) กำหนดแนวทางและหลักเกณฑ์ให้รัฐทำหน้าที่ประสานความร่วมมือและช่วยเหลือการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้มีประสิทธิภาพ        (4) กำหนดการจัดสรรภาษีและอากร เงินอุดหนุน และรายได้อื่นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เพื่อให้สอดคล้องกับการดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทอย่างเหมาะสม โดยในช่วงระยะเวลาไม่เกิน พ.ศ. 2544 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบ และในช่วงระยะเวลาไม่เกิน พ.ศ. 2549 ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีรายได้เพิ่มขึ้นคิดเป็นสัดส่วนต่อรายได้ของรัฐบาลในอัตราไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบห้า ทั้งนี้ โดยการเพิ่มสัดส่วนตามระยะเวลาที่เหมาะสมแก่การพัฒนา ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถดำเนินกิจการบริการสาธารณะได้ด้วยตนเอง และโดยการจัดสรรสัดส่วนที่เป็นธรรมแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยคำนึงถึงรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นด้วย        (5) การจัดตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปีในส่วนที่เกี่ยวกับการบริการสาธารณะในเขตองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ให้รัฐจัดสรรเงินอุดหนุนให้เป็นไปตามความจำเป็นและความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น                แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2543        มาตรา 12 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ได้กำหนดให้คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีอำนาจและหน้าที่จัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและแผนปฏิบัติการ เพื่อขอความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรีและรายงานต่อรัฐสภา และบทเฉพาะกาลมาตรา 35 ของพระราชบัญญัติดังกล่าว ให้จัดทำแผนการกระจายอำนาจให้แล้วเสร็จภายใน 1 ปี นับตั้งแต่วันที่กรรมการเริ่มปฏิบัติหน้าที่ หรือภายในวันที่ 2 กุมภาพันธ์ 2544        แผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นแผนที่กำหนดกรอบแนวคิด เป้าหมาย และแนวทางการกระจายอำนาจให้เป็นไปตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 เพื่อให้การกระจายบรรลุเจตนารมณ์ที่ระบุไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540 โดยยึดหลักการมีส่วนร่วมจากทุกฝ่าย ไม่เป็นแผนที่เบ็ดเสร็จมีกระบวนการที่ยืดหยุ่นและสามารถปรับวิธีการให้สอดคล้องกับสภาพการณ์ และการเรียนรู้จากประสบการณ์ที่เพิ่มขึ้น                เป้าหมายของแผนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มีดังนี้        1. ให้มีการถ่ายโอนภารกิจในการจัดบริการสาธารณะของรัฐให้แก่ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามมาตรา 30 แห่งพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ.2542 โดยกำหนดขอบเขตความรับผิดชอบในการให้บริการสาธารณะของรัฐและขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเองให้ชัดเจน        2. กำหนดการจัดสรรภาษี และอากร เงินอุดหนุนและรายได้อื่นให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพื่อให้สอดคล้องกับการดำเนินการตามอำนาจและหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแต่ละประเภทอย่างเหมาะสม        3. การจัดตั้งงบประมาณรายจ่ายประจำปี ในส่วนที่เกี่ยวข้องกับการจัดบริการสาธารณะในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้รัฐจัดสรรเงินอุดหนุนให้เป็นไปตามความจำเป็น และความต้องการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้น        4. จัดระบบของการถ่ายโอนบุคลากรจากหน่วยงานของรัฐ เพื่อให้สอดคล้องกับการถ่ายโอนภารกิจ        5. ปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องให้สอดคล้องกับการถ่ายโอนอำนาจและหน้าที่                ปัญหาการคัดค้านการถ่ายโอนภารกิจการจัดการศึกษา                ความเป็นมา        ตั้งแต่มีการจัดตั้งคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น (กกถ.) ขึ้นมาเมื่อ พ.ศ. 2543 จนบัดนี้เวลาผ่านมากว่า 5 ปี แล้ว ภารกิจกระจายอำนาจมิได้คืบหน้ามากนัก เนื่องจากบรรดาเครือข่ายองค์กรภาคประชาชนคัดค้านการถ่ายโอนภารกิจต่าง ๆ ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น การถ่ายโอนการศึกษา การสาธารณสุข เป็นต้น นอกจากนี้ยังเป็นปัญหาที่เกิดจากความไม่พร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ส่งผลให้การถ่ายโอนภารกิจเป็นไปอย่างล่าช้า        เมื่อวันที่ 4 พฤศจิกายน 2548 คณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ได้ข้อสรุปการถ่ายโอนสถานศึกษาขั้นพื้นฐานสังกัดสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยได้กำหนดสัดส่วนการขอรับถ่ายโอนสถานศึกษา แยกเป็น        ระดับองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.) 75 จังหวัด แต่ละแห่งสามารถขอรับถ่ายโอนได้ไม่เกิน 3 โรงเรียน แยกเป็นระดับ มัธยมศึกษาตอนปลายไม่เกิน 1 แห่ง ระดับมัธยมศึกษาตอนต้น และประถมศึกษา รวมถึงโรงเรียนขยายโอกาสไม่เกิน 2 แห่ง        ส่วนเทศบาลซึ่งมี 1,156 แห่ง และ องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) 6,622 แห่งทั่วประเทศ ได้กำหนดให้เทศบาลที่มีประสบการณ์จัดการศึกษาแต่ละแห่ง ขอรับถ่ายโอนโรงเรียนระดับประถมศึกษาและมัธยมศึกษาตอนต้นต้นไม่เกิน 2 โรงเรียน ส่วนเทศบาลที่ไม่มีประสบการณ์จัดการศึกษา หรือองค์การบริหารส่วนตำบลแต่ละแห่งสามารถขอรับถ่ายโอนโรงเรียนระดับประถมศึกษาได้ไม่เกิน 1 โรงเรียน        โดยทั้งหมดยังต้องผ่านเกณฑ์ประเมินความพร้อมตามที่กฎกระทรวงศึกษาธิการกำหนดเช่นเดิม ทั้งนี้การกำหนดสัดส่วนถ่ายโอนสถานศึกษาดังกล่าว เป็นการกำหนดเฉพาะปี 2549 เท่านั้น        เมื่อวันที่ 8 พฤศจิกายน คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบตามข้อเสนอดังกล่าว แต่มีเงื่อนไขเพิ่มเติมว่า การถ่ายโอนต้องเป็นไปด้วยความสมัครใจของสถานศึกษา ที่จะต้องมีการตัดสินใจร่วมกัน ระหว่างผู้บริหาร คณะครูและคณะกรรมการสถานศึกษา เพื่อหาทางออกที่จะลดผลกระทบ โดยให้เป็นไปในลักษณะของการสมัครใจใน 2 ระดับ คือสมัครใจในส่วนสถาบันคือโรงเรียน และการสมัครใจของผู้บริหารโรงเรียนและครู หากทั้ง 2 ฝ่ายสมัครใจและองค์กรส่วนท้องถิ่นเต็มใจที่จะรับ และมีความพร้อมที่จะรับ โดยกระทรวงศึกษาธิการจะประเมินความพร้อมของท้องถิ่นนั้นว่าท้องถิ่นพร้อมรับ และโรงเรียนพร้อมที่จะถ่ายโอนไปจึงจะสามารถถ่ายโอนได้ ถ้าโรงเรียนหรือท้องถิ่นไม่พร้อมก็ยังไม่มีการถ่ายโอน        เมื่อวันที่ 15 พฤศจิกายน คณะรัฐมนตรีมีมติให้กระทรวงศึกษาธิการแก้ไขเพิ่มเติมกฎกระทรวงกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการประเมินความพร้อมในการจัดการการศึกษาขั้นพื้นฐานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2547 โดยสาระสำคัญของร่างกฎกระทรวงดังกล่าวคือ การถ่ายโอนจะต้องมีการระบุชื่อโรงเรียนที่ชัดเจน และต้องเป็นไปด้วยความสมัครใจ โดยโรงเรียนที่ต้องการจะถ่ายโอนในปีการศึกษา 2549 จะต้องยื่นเรื่องขอรับการประเมินภายใน 120 วันก่อนวันเปิดภาคเรียน คือ ภายในวันที่ 15 มกราคม 2549 ซึ่งร่างกฎกระทรวงดังกล่าวจะต้องนำเข้าสู่การประชุมการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาอีกครั้ง        เมื่อวันที่ 17 พฤศจิกายน ที่ประชุมสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคไทยรักไทย มีมติให้เสนอแก้ไขพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542        เมื่อวันที่ 30 พฤศจิกายน ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรได้มีมติรับหลักการ ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ... พ.ศ. ...        เมื่อวันที่ 7 ธันวาคม ที่ประชุมสภาผู้แทนราษฎรมีมติเห็นชอบ ร่างพระราชบัญญัติแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ฉบับที่ ... พ.ศ. ... โดยมีเนื้อหาเป็นการแก้ไขเพิ่มเติมใน มาตรา 30 ว่า “มิให้นำความใน (1) และ (2) มาใช้บังคับกับภารกิจการจัดการศึกษา ทั้งนี้ การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นให้ดำเนินการตามความสมัครใจและความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามขอบเขตที่คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนด และตามความสมัครใจของครูและบุคลากรทางการศึกษา ผู้บริหารสถานศึกษา และคณะกรรมการสถานศึกษา ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนด”        เมื่อวันที่ 13 ธันวาคม ที่ประชุมวุฒิสภามีมติรับหลักการร่างฯ ที่สภาผู้แทนราษฎรเสนอมา แต่กำหนดระยะเวลา แปรญัตติไว้ 7 วัน ทำให้ร่างพระราชบัญญัตินี้ไม่สามารถพิจารณาได้เสร็จทันสมัยประชุมนี้ เนื่องจากจะปิดสมัยประชุมในวันที่ 19 ธันวาคม                กลุ่มคัดค้าน        กลุ่มครูที่มาเดินทางมาชุมนุมประท้วง ยืนยันไม่ต้องการให้มีการถ่ายโอนสถานศึกษาไปยังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไม่ว่าจะสมัครใจหรือไม่        กล่าวโดยสรุป สาเหตุที่บรรดาครูที่มาประท้วงไม่ต้องการให้มีการถ่ายโอน คือ        1. เมื่อรับถ่ายโอนสถานศึกษาแล้วเกรงว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะไม่สามารถจัดการศึกษาได้ดีและมีมาตรฐานได้เท่ากับกระทรวงศึกษาธิการ โดยเป็นห่วงในส่วนขององค์การบริหารส่วนตำบลมากที่สุด        2. ความรู้สึกในด้านขวัญและกำลังใจ สวัสดิการ อัตราเงินเดือน ความมั่นคง ความก้าวหน้าในชีวิตราชการ        3. เกรงว่าการศึกษาจะกลายเป็นเรื่อง “การเมือง” เพราะเวลานี้การเมืองในท้องถิ่นมี “ข่าว” เรื่องของการแข่งขันและผลประโยชน์เข้ามาเกี่ยวข้องมาก เกรงว่าผู้บริหารท้องถิ่นอาจละเลยการให้การศึกษาแก่กลุ่มประชาชนที่ไม่ใช่ “ฐานเสียง” ของตน ประกอบกับมี “ข่าว” เรื่องการทุจริตขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอยู่เนือง ๆ ทำให้กลุ่มครูเกรงว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะทุจริตงบประมาณในการจัดการศึกษา (7)                กลุ่มสนับสนุน        1. กลุ่มครูโรงเรียนมัธยม จำนวนหนึ่งซึ่งต้องการถ่ายโอนไปสังกัดองค์การบริหารส่วนจังหวัด (อบจ.)เพราะเห็นว่าหลังจากเปลี่ยนแปลงโครงสร้างในกระทรวงศึกษาธิการ โดยรวมสำนักงานคณะกรรมการการประถมศึกษาแห่งชาติ (ส.ป.ช.) ซึ่งดูแลโรงเรียนระดับประถมศึกษา เข้ากับกรมสามัญศึกษา ซึ่งดูแลโรงเรียนระดับมัธยมศึกษา แล้วจัดตั้งเป็นสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน (สพฐ.) ปรากฏว่า โรงเรียนมัธยมได้รับงบประมาณน้อยลง จึงต้องการไปอยู่กับองค์การบริหารส่วนจังหวัดซึ่งสามารถจัดสรรงบประมาณให้โรงเรียนมัธยมได้มากกว่า        2. องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ยืนยันว่าการถ่ายโอนเป็นพันธกิจที่ต้องปฏิบัติตามกฎหมาย และมีเหตุผลสนับสนุนว่า ควรให้ท้องถิ่นจัดการศึกษาเองเพราะท้องถิ่นทราบปัญหา และความต้องการของผู้เรียนในท้องถิ่นดีกว่าส่วนกลาง มีบางโรงเรียนที่อยู่ในเขตทุรกันดาร งบประมาณและครูจากส่วนกลางไปไม่ถึง และมีแนวโน้มว่าจะต้องถูกยุบ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจึงขอเสนอตัวว่าถ้ากระทรวงศึกษาจัดการไม่ไหวท้องถิ่นจะรับโอนไปจัดการศึกษาเอง ดีกว่าปล่อยให้โรงเรียนถูกยุบ ซึ่งผลเสียจะตกแก่ลูกหลานของเรา และยืนยันว่าแต่ละท้องถิ่นย่อมมีความรักและหวงแหนในอนาคตของเยาวชนในท้องถิ่นของตน ย่อมไม่ปล่อยให้การศึกษาซึ่งเป็นภารกิจสำคัญต้องดำเนินไปอย่างไร้ประสิทธิภาพอย่างแน่นอน                ข้อพิจารณา        ต่อไปนี้ผู้เขียนจะนำเสนอความคิดเห็นในทางวิชาการ โดยขอเสนอแนะให้ทุกฝ่ายใช้ “หลักคิด” เป็นฐานในการวิเคราะห์เรื่องนี้มากกว่าใช้ “อารมณ์” หรือความรู้สึกชอบ – ไม่ชอบต่อตัวบุคคลหรือองค์กรที่มีส่วนเกี่ยวข้องขึ้นตัดสิน ผู้อ่านโปรดพิเคราะห์ตามที่เห็นควร โดยต้องเคารพในรัฐธรรมนูญอันเป็นกฎหมายสูงสุด ระบอบประชาธิปไตย และระบบรัฐสภา                1. ปัญหาว่าพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญหรือไม่        1) ผู้เขียนเห็นว่ารัฐธรรมนูญ มาตรา 81 มีความหมายเป็นการกำหนดหน้าที่ของรัฐว่า รัฐต้องทำหน้าที่ประการนี้ แต่มิได้เป็นการ “จำกัด” ว่า เฉพาะรัฐ (ส่วนกลาง) เท่านั้นที่สามารถจัดการศึกษาได้ เพราะรัฐธรรมนูญ        มาตรา 78 บัญญัติรับรองไว้ว่า รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง และ        มาตรา 289 ก็บัญญัติรับรองไว้ว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีสิทธิที่จะจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภายในท้องถิ่นนั้น และเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ        มาตรา 43 วรรค 2 ยังกำหนดให้ การจัดการศึกษาอบรมของรัฐต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและเอกชน        บทบัญญัติรัฐธรรมนูญในส่วนนี้มิได้มีความหมายว่าท้องถิ่นไม่สามารถจัดการศึกษาได้ (ถ้าหมายความเช่นนั้นแสดงว่าโรงเรียนที่สังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เช่น “โรงเรียน กทม.” หรือ “โรงเรียนเทศบาล” ในเวลานี้ ก็เป็นสิ่งที่ขัดต่อรัฐธรรมนูญด้วย!) แต่หมายความว่า ท้องถิ่นต้อง “ร่วมกัน” จัดการจัดการศึกษากับรัฐ เพราะคำว่า “มีส่วนร่วม” ย่อมมีความหมายอยู่ในตัวแล้วว่า “ทั้ง 2 ฝ่าย ร่วมกัน” มิใช่ฝ่ายใดฝ่ายหนึ่ง โดยถ้าท้องถิ่นจะจัดการศึกษาก็ต้องเป็นไปตามเงื่อนไขของมาตรา 43 และมาตรา 81 กล่าวคือ ต้องจัดการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่าสิบสองปี ต้องจัดให้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่าย เช่นเดียวกับที่รัฐ (ส่วนกลาง) จัด ตามมาตรา 43 และต้องปรับปรุงการศึกษาให้สอดคล้องกับความเปลี่ยนแปลงทางเศรษฐกิจและสังคม สร้างเสริมความรู้และปลูกฝังจิตสำนึกที่ถูกต้องเกี่ยวกับการเมืองการปกครองในระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข สนับสนุนการค้นคว้าวิจัยในศิลปวิทยาการต่าง ๆ เร่งรัดพัฒนาวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีเพื่อการพัฒนาประเทศ พัฒนาวิชาชีพครู และส่งเสริมภูมิปัญญาท้องถิ่น ศิลปะและวัฒนธรรมของชาติ เช่นเดียวกับที่รัฐ (ส่วนกลาง) จัด ตามมาตรา 81 ผู้เขียนจึงเห็นว่า รัฐธรรมนูญมีเจตนารมณ์ให้ทั้งรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น “ร่วมกัน” จัดการศึกษา        แต่ทั้งนี้ต้องมีขอบเขตที่ชัดเจนว่า รัฐดูแลเรื่องใดบ้าง ท้องถิ่นดูแลเรื่องใดบ้าง ซึ่งผู้เขียนเห็นว่า รัฐต้องเป็นผู้กำหนดนโยบายการศึกษาของชาติโดยรวม กำหนดหลักสูตรการศึกษาแกนกลาง การแบ่งระดับช่วงชั้น สาระการเรียนรู้และมาตรฐานการเรียนรู้ ส่วนองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับผิดชอบดูแลในเรื่อง “การบริหาร” ได้แก่ งบประมาณ การพัสดุ การก่อสร้าง การซ่อมแซม ทั้งนี้ เพราะการศึกษาถือเป็นบริการสาธารณะระดับชาติ คือ บริการสาธารณะที่เป็นหน้าที่ของรัฐที่จะต้องเป็นผู้จัดทำ (8)                2) พระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 ตราขึ้นเพื่อกำหนด “รายละเอียด” ตามที่รัฐธรรมนูญได้มอบอำนาจไว้        มาตรา 282 กำหนดว่า ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น        มาตรา 284 กำหนดว่า องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งหลายย่อมมีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การปกครอง การบริหาร การบริหารงานบุคคล การเงินและการคลัง และมีอำนาจหน้าที่ของตนเองโดยเฉพาะ        การกำหนดอำนาจและหน้าที่ระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ โดยคำนึงถึงการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นเป็นสำคัญ        เพื่อพัฒนาการกระจายอำนาจเพิ่มขึ้นให้แก่ท้องถิ่นอย่างต่อเนื่องให้มีกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ...        มาตรา 289 กำหนดให้ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีหน้าที่บำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่น หรือวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น        องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นย่อมมีสิทธิที่จะจัดการศึกษาอบรมและการฝึกอาชีพตามความเหมาะสมและความต้องการภาย ในท้องถิ่นนั้น และเข้าไปมีส่วนร่วมในการจัดการศึกษาอบรมของรัฐ แต่ต้องไม่ขัดต่อมาตรา 43 และมาตรา 81 ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ        การจัดการศึกษาอบรมภายในท้องถิ่นตามวรรคสอง องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องคำนึงถึงการบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาท้องถิ่นและวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่นด้วย        ผู้เขียนเห็นว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด โดยสภาพเนื้อหาที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญจะเป็นเพียงการวางหลักการที่สำคัญของการจัดโครงสร้างและกลไกของการใช้และการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ ตลอดจนการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพ ส่วนรายละเอียดปลีกย่อยเกี่ยวกับขั้นตอน วิธีการ เงื่อนไข เป็นสิ่งที่ต้องบัญญัติเพิ่มเติมใน “กฎหมายลูก” ระดับพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญ หรือพระราชบัญญัติ ตามแต่ที่รัฐธรรมนูญกำหนด ซึ่งในกรณีนี้รัฐธรรมนูญได้วางหลักการให้กระจายอำนาจไปสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเพิ่มขึ้น โดยให้กำหนดรายละเอียดในกฎหมายกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจ (มาตรา 284) และได้เปิดช่องแล้วว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถจัดการศึกษาได้ (มาตรา 289) ไม่ใช่แต่เพียงรัฐ (ส่วนกลาง) เท่านั้น        การถ่ายโอนภารกิจการจัดการศึกษา ก็เป็นส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจปกครอง ดังที่ผู้เขียนได้ยกนิยามของคำว่า “กระจายอำนาจ” ขึ้นกล่าวแล้วข้างต้น การกำหนดเรื่องการถ่ายโอนการศึกษาจึงเป็นการกำหนดรายละเอียด “ขยายความ” เนื้อหาในรัฐธรรมนูญซึ่งเป็นเรื่องปกติของการตรา “กฎหมายลูก” ที่ย่อมขยายขอบเขตของรัฐธรรมนูญได้ ไม่เป็นการขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ แต่กฎหมายลูกไม่สามารถตัดทอนเงื่อนไขหรือหลักการในรัฐธรรมนูญได้ ความเข้าใจที่ว่ารัฐธรรมนูญไม่พูดถึง “การถ่ายโอน” แม้แต่คำเดียว ดังนั้น “กฎหมายลูก” ที่กำหนดการถ่ายโอนย่อมขัดรัฐธรรมนูญนั้น จึงไม่ต้องด้วยความเห็นของผู้เขียน        ผู้เขียนใคร่ขอยกตัวอย่าง บทกฎหมายอื่นที่บัญญัติเนื้อหากว้างกว่าบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญโดยเป็นการกำหนดรายละเอียดขยายความเพิ่มเติมที่ทำกันอยู่ทั่วไปและจำเป็นต้องทำ (เพราะรัฐธรรมนูญไม่สามารถบัญญัติรายละเอียดได้ทุกประการ) ขึ้นเปรียบเทียบ ดังนี้ (9)        “(กรณีของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. 2542 มาตรา 9 ที่กำหนดเขตอำนาจของศาลปกครองขยายจากรัฐธรรมนูญ มาตรา 276) ผู้ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ได้พิจารณาเห็นว่าบทบัญญัติมาตรา 276 วรรคหนึ่ง ของรัฐธรรมนูญฯ เป็นเพียงการกำหนดอำนาจหน้าที่ขั้นต่ำของศาลปกครอง มิได้หมายความว่า รัฐธรรมนูญฯ มีเจตนารมณ์ที่จะห้ามมิให้มีการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ กำหนดเจตอำนาจของศาลปกครองกว้างกว่าที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ การที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติเขตอำนาจของศาลปกครองไว้กว่างกว่าที่บัญญัติไว้ในบทบัญญัติมาตรา 276 วรรคหนึ่งของรัฐธรรมนูญฯ ก็มิได้หมายความว่าพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ แต่อย่างใด ซึ่งที่ผ่านมาก็เคยมีตัวอย่างของการตราพระราชบัญญัติให้อำนาจหน้าที่แก่องค์กรต่าง ๆ เพิ่มเติมหรือกว้างกว่าที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญหลายกรณี เช่น        กรณีของรัฐสภา ซึ่งรัฐธรรมนูญฯ ได้บัญญัติไว้แล้วว่ารัฐสภามีอำนาจหน้าที่ในเรื่องอะไรบ้าง แต่ก็มีการตราพระราชบัญญัติหลายฉบับบัญญัติอำนาจหน้าที่ของรัฐสภาเพิ่มเติมไปจากที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ เช่น พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ได้บัญญัติว่า บุคคลที่จะได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จะต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาเสียก่อน พระราชบัญญัติป้องกันและปราบปรามการฟอกเงิน พ.ศ. 2543ก็บัญญัติว่า บุคคลที่ได้รับการแต่งตั้งเป็นเลขาธิการคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการฟอกเงินจะต้องผ่านความเห็นชอบจากรัฐสภาเสียก่อนเช่นกัน        กรณีของศาลรัฐธรรมนูญ ซึ่งรัฐธรรมนูญฯ ได้บัญญัติไว้แล้วว่า ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจหน้าที่ในเรื่องอะไรบ้าง แต่ก็มีการตราพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2541 บัญญัติให้ศาลรัฐธรรมนูญมีอำนาจสั่งให้ยุบพรรคการเมืองได้ทั้ง ๆ ที่รัฐธรรมนูญมิได้บัญญัติไว้เช่นนั้น        กรณีของคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลตามพระราชบัญญัติว่าด้วยการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล พ.ศ. 2542 ซึ่งพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติให้อำนาจกรรมการฯ มีอำนาจวินิจฉัยในกรณีที่มีคำพิพากษาหรือคำสั่งถึงที่สุดระหว่างศาลขัดแย้งกันในคดีที่มีข้อเท็จจริงเป็นเรื่องเดียวกัน ทั้ง ๆ ที่รัฐธรรมนูญ มาตรา 248 บัญญัติให้คณะกรรมการดังกล่าวมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลทหาร หรือศาลอื่นเท่านั้น ซึ่งการตราพระราชบัญญัติดังกล่าวข้างต้น ให้รัฐสภา ศาลรัฐธรรมนูญ และคณะกรรมการวินิจฉัยชี้ขาดอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลมีอำนาจหน้าที่เพิ่มเติมหรือกว้างขวางกว่าที่ได้มีบทบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ ก็มิได้มีผู้ใดโต้แย้งว่าพระราชบัญญัติดังกล่าวขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ แต่อย่างใด”        ด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น ผู้เขียนจึงเห็นว่าพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 มิได้ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแต่ประการใด                2. การถ่ายโอนภารกิจให้บริการสาธารณะที่รัฐดำเนินการให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นการขัดต่อหลักการของ “รัฐเดี่ยว” หรือไม่        ศ. ดร. วิษณุ เครืองาม อธิบายว่า “รัฐเดี่ยว (Unitary state) ได้แก่ รัฐซึ่งอำนาจทางการเมืองเป็นเอกภาพ ไม่ว่าจะมีอาณาเขตติดต่อกันหรือแยกกัน เช่นเป็นเกาะแต่อำนาจทางการเมืองไม่ได้แบ่งแยกออกจากกัน มีการใช้อำนาจสูงสุดทั้งภายในและภายนอกโดยองค์การเดียวกันทั่วดินแดนของรัฐ อำนาจสูงสุดในที่นี้คืออำนาจอธิปไตย ประเทศที่มีรูปของรัฐเป็นรัฐเดี่ยว ได้แก่ ไทย สเปน โปรตุเกส ญี่ปุ่น นอร์เวย์ สิงคโปร์ เป็นต้น (10)        รัฐรวม สหรัฐ (United States) หรือที่เรียกว่า สหพันธรัฐ (Federation) คือ การรวมตัวของรัฐต่าง ๆ ซึ่งมีรัฐธรรมนูญของสหรัฐกำหนดไว้ การรวมตัวของรัฐต่าง ๆ ที่เป็นมลรัฐก่อให้เกิดรัฐใหม่ขึ้นเรียกว่า สหรัฐ (Federal State) ซึ่งปัจจุบันมี 50 มลรัฐ สหรัฐจะมีรัฐบาลกลาง มีรัฐสภาของสหรัฐ ซึ่งตรากฎหมายขึ้นใช้ตลอดทั้งสหรัฐ และมีศาลสูงสุดของสหรัฐทำหน้าที่ชี้ขาดข้อพิพาทระหว่างรัฐ โดยสหรัฐมีอำนาจบางประการเด็ดขาดแต่เพียงผู้เดียว เช่นอำนาจทางทหาร เศรษฐกิจ การเงินการคลัง และความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ส่วนมลรัฐนั้นยังคงมีความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ ส่วนมลรัฐนั้นยังคงมีอำนาจอธิปไตยที่จำกัดภายใต้รัฐธรรมนูญของสหรัฐ มีรัฐบาลมลรัฐ สภามลรัฐ และศาลมลรัฐ สำหรับกิจการในรัฐแต่ละรัฐ ตลอดทั้งมีรัฐธรรมนูญของมลรัฐเอง แต่ทั้งนี้การปกครองของมลรัฐจะขัดกับสหรัฐไม่ได้” (11)                ประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยว (Unitary State) (12)        ที่กล่าวว่าประเทศไทยเป็นรัฐเดี่ยวก็เพราะ รัฐธรรมนูญ มาตรา 1 บัญญัติว่า “ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้” นั่นแสดงให้เห็นว่าประเทศไทยเป็นรัฐที่มีเอกภาพ คือมีดินแดนที่เป็นอันหนึ่งอันเดียวกันทั้งประเทศ มีองค์กรและวิธีการใช้อำนาจอธิปไตยในลักษณะเดียวกันทั้งประเทศ กล่าวคือ ประเทศไทยมีรัฐสภาทำหน้าที่นิติบัญญัติ มีคณะรัฐมนตรีทำหน้าที่บริหาร และมีศาลทำหน้าที่ตุลาการ ตลอดจนมีรัฐธรรมนูญฉบับเดียวกันทั้งประเทศ อันต่างจากสหรัฐซึ่งมลรัฐแต่ละมลรัฐย่อมมีอำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหารและอำนาจตุลาการ ตลอดจนรัฐธรรมนูญของตนเองโดยไม่ขัดหรือแย้งกับของรัฐบาลสหรัฐ อย่างไรก็ดี การที่ประเทศไทยแบ่งการปกครองในพื้นที่ต่าง ๆ ของประเทศเป็นการปกครองส่วนภูมิภาคโดยมีจังหวัด อำเภอ ตำบล และหมู่บ้าน ซึ่งมีผู้ว่าราชการจังหวัด นายอำเภอ กำนัน และผู้ใหญ่บ้านรับผิดชอบในแต่ละท้องที่ดังกล่าวข้างต้นตามลำดับนั้น เป็นเพียงการแบ่งอำนาจบริหาร (Executive Power) ส่วนหนึ่งของระบบราชการส่วนกลาง อันมีกระทรวง ทบวง กรม และส่วนราชการอื่นไปให้ภูมิภาคโดยทั่วถึง และสร้างความสะดวกในการใช้ดุลพินิจสั่งการในทางบริหารให้ทันการและเหมาะแก่สภาพท้องถิ่น หาใช่เป็นการแบ่งอำนาจอธิปไตยให้ส่วนต่าง ๆ ของประเทศไม่ อนึ่งการที่มีศาลยุติธรรมตั้งอยู่ในทุกจังหวัดก็หาใช่เป็นการกระจายอำนาจตุลาการไม่ เพราะศาลที่ตั้งอยู่ตามจังหวัดต่าง ๆ เป็นเพียงศาลชั้นต้นเท่านั้น หากจะมีการอุทธรณ์ ฎีกา ก็ต้องส่งไปยังศาลอุทธรณ์ และศาลฎีกาต่อไป ส่วนที่มีการกระจายอำนาจปกครองตนเองให้ท้องถิ่นต่าง ๆ อันมี องค์การบริหารส่วนจังหวัด เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบล ก็หาใช่เป็นการกระจายอำนาจอธิปไตยไม่ หากแต่เป็นการมอบอำนาจการปกครองตนเองบางประการแก่ประชาชนในท้องถิ่น ตลอดจนมอบความเป็นอิสระในทางการเงิน และภาษีอากรในท้องถิ่นเท่านั้น (13) ดังนั้นการแบ่งอำนาจบริหาร (deconcentration) ให้แก่ราชการบริหารส่วนภูมิภาคและการกระจายอำนาจปกครองท้องถิ่นหาได้ขัดต่อบทบัญญัติในมาตรา 1 นี้ไม่ (14)                รศ. ดร. เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์ อธิบายว่า “ถ้าพิจารณาดูรัฐธรรมนูญจะเห็นว่า ในมาตรา 1 บัญญัติว่า “ประเทศไทยเป็นราชอาณาจักรอันหนึ่งอันเดียวจะแบ่งแยกมิได้” และในมาตรา 282 บัญญัติว่า “ภายใต้บังคับมาตรา 1 รัฐจะต้องให้ความเป็นอิสระแก่ท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น” เมื่อได้พิจารณามาตรา 282 จะเห็นได้ว่าเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญนั้นต้องการให้มีการกระจายอำนาจทางบริหาร หรือทางปกครองให้แก่ส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นการสะท้อนให้เห็นถึงการที่ต้องการให้ประชาชนในท้องถิ่นนั้น มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการท้องถิ่นของตนเอง อันเป็นการแสดงออกซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตย แต่ในขณะเดียวกัน การให้ส่วนท้องถิ่นมีโอกาสได้บริหารท้องถิ่นของตนเองนั้นต้องยังอยู่ภายใต้บังคับแห่ง มาตรา 1 กล่าวคือ การกระจายอำนาจดังกล่าวต้องไม่กระทบต่อความเป็นเอกภาพของรัฐ ไม่กระทบต่อบูรณภาพแห่งดินแดน ไม่ทำให้ความเป็นประเทศไทยนั้นแตกแยกออกเป็นหลายดินแดนจนทำให้เกิดรัฐใหม่ ๆ ขึ้นมา        ดังได้กล่าวมาแล้วว่าการกระจายอำนาจดังกล่าวเป็นการกระจายอำนาจทางบริหารหรือทางปกครองเท่านั้นไม่ได้เป็นการกระจายอำนาจทางนิติบัญญัติและอำนาจทางตุลาการไปด้วย ด้วยเหตุดังกล่าวประเทศไทยจึงไม่มีศาลท้องถิ่น ไม่มีสภาท้องถิ่นดังเช่นประเทศสหรัฐอเมริกาที่มีรูปของรัฐเป็นรัฐรวม มีแต่เพียงองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นซึ่งเป็นราชการบริหารส่วนท้องถิ่นอันเป็นส่วนหนึ่งของรัฐ        การจัดบริหารราชการส่วนท้องถิ่นดังกล่าว ต้องเป็นการกระจายอำนาจจากรัฐไปให้โดยมีรัฐธรรมนูญวางหลักการหลัก ๆ ไว้ แต่ในเรื่องรายละเอียดต่าง ๆ นั้น การกระจายอำนาจดังกล่าวต้องออกเป็นกฎหมายจากฝ่ายนิติบัญญัติ ดังปรากฏในมาตรา 283 วรรคแรก บัญญัติว่า “ท้องถิ่นใดมีลักษณะที่จะปกครองตนเองได้ ย่อมมีสิทธิได้รับจัดตั้งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ...” และในวรรคสอง ของมาตราเดียวกันก็บัญญัติว่า “การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ต้องทำเท่าที่จำเป็นตามที่กฎหมายบัญญัติ แต่ต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนของประเทศเป็นส่วนรวม ทั้งนี้จะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้” ถึงแม้ว่าท้องถิ่นใดได้รับการจัดตั้งเป็นองค์กรปกตรองส่วนท้องถิ่นตามวรรคแรกที่กล่าวมาแล้วก็ตาม แต่ใช่ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นจะเป็นอิสระจากรัฐได้ รัฐจะต้องเป็นผู้กำกับดูแลส่วนท้องถิ่นโดยอาจให้ราชการส่วนภูมิภาคทำหน้าที่กับกับดูแลองค์กรส่วนท้องถิ่นแทนรัฐได้ มิเช่นนั้นแล้ว ถ้าให้องค์กรส่วนท้องถิ่นเป็นอิสระจากรัฐไม่มีการควบคุมกำกับดูแลแล้ว ก็เท่ากับทำลายหลักความเป็นเอกภาพของรัฐเสีย        อย่างไรก็ตาม การที่รัฐเข้ามากำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นไม่ใช่หมายความว่าสามารถเข้ามากำกับดูแลตามอำเภอใจได้ เพราะมิเช่นนั้นแล้วจะเป็นการทำลายหลักแห่งความเป็นอิสระในการจัดการบริการท้องถิ่นไปเสีย มาตรา 283 ดังกล่าวจึงวางหลักต่อไปอีกสี่ประการว่า การกำกับดูแลดังกล่าวนั้น ประการแรก การกำกับดูแลนั้นต้องทำเท่าที่จำเป็นและทำตามกฎหมายที่ตราโดยฝ่ายนิติบัญญัติซึ่งสอดคล้องกับคำกล่าวที่ว่า “...ไม่มีการกำกับดูแลถ้าปราศจากกฎหมายและไม่มีการกำกับดูแลที่เกินเลยไปจากกฎหมาย...” และประการที่สอง การกำกับดูแลนั้นต้องทำไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือของประเทศเป็นส่วนรวมด้วย ประการที่สาม การกำกับดูแลจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นไม่ได้ และประการสุดท้าย การกำกับดูแลจะกระทำนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้ไม่ได้” (15)        ดังนั้น จึงสรุปได้ว่าการถ่ายโอนภารกิจตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 เป็นส่วนหนึ่งของการกระจายอำนาจปกครอง (Decentralization) ซึ่งเป็นอำนาจบริหาร (Executive Power) ให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ที่เรียกว่า “Local Administration” (ไม่ใช่รัฐบาลส่วนท้องถิ่น ที่เรียกว่า “Local Government” ในรัฐรวม) จึงไม่สูญเสียความเป็นเอกภาพและไม่ขัดต่อหลักการของรัฐเดี่ยวแต่อย่างใด                บทสรุปและข้อเสนอแนะ        1. ในกรณีที่มีการถ่ายโอน ภายหลังองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นรับโอนสถานศึกษาไปแล้วระยะหนึ่ง ควรมีการประเมินผลการจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยอาจมอบให้สำนักงานรับรองมาตรฐานและประเมินคุณภาพการศึกษา (องค์การมหาชน) หรือ สมศ. เป็นผู้ดำเนินการ เพราะปัญหาที่ทุกฝ่ายเป็นห่วงมากที่สุดคือเรื่องของคุณภาพและมาตรฐานทั้งในส่วนของหลักสูตร และในการจัดการเรียนการสอน        2. แม้หลักการ “ถ่ายโอน” ภารกิจตามพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น พ.ศ. 2542 จะเป็นสิ่งที่จำเป็นต้องทำตามกรอบเจตนารมณ์ในการกระจายอำนาจของรัฐธรรมนูญ แต่ผู้เขียนยังเห็นว่า ระยะเวลาที่พระราชบัญญัติฉบับนี้กำหนดไว้ในมาตรา 30 คือ 10 ปีนั้น แลดูกระชั้นชิดเกินไป จนไม่อาจปฏิเสธได้ว่าทุกฝ่าย ทั้งฝ่ายที่ต้องถ่ายโอน และผู้รับการถ่ายโอนคือองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหลายแห่งยังไม่พร้อมเท่าที่ควร        ผู้เขียนจึงเห็นด้วยกับการแก้ไขพระราชบัญญัติกำหนดแผนและขั้นตอนการกระจายอำนาจฯ โดยกำหนดให้ “การกระจายอำนาจการจัดการศึกษาแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นดำเนินการตามความสมัครใจและความพร้อมขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตามขอบเขตที่คณะกรรมการการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นกำหนด และตามความสมัครใจของครูและบุคลากรทางการศึกษา ผู้บริหารสถานศึกษา และคณะกรรมการสถานศึกษา ทั้งนี้ตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่กระทรวงศึกษาธิการกำหนด” และ ให้ขยายระยะเวลา 4 ปี ในมาตรา 30 (1) และ ระยะเวลา 10 ปี ในมาตรา 30 (2) ออกไป โดย “มิให้นำความใน (1) และ (2) มาใช้บังคับกับภารกิจการจัดการศึกษา”        อย่างน้อยที่สุดก็เป็นการประสานประโยชน์แบบ “พบกันครึ่งทาง” เนื่องจากองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเองได้ยืนยันว่า มีหลายโรงเรียนในถิ่นทุรกันดารที่ส่วนกลาง (กระทรวงศึกษาธิการ) ดูแลไม่ทั่วถึง มีความต้องการถ่ายโอนไปสังกัดองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น นอกจากนี้กระทรวงศึกษาธิการยังเปิดโอกาสให้ครูที่ไม่ต้องการโอนไปอยู่กับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้สามารถสังกัดอยู่กับกระทรวงศึกษาธิการตามเดิมได้ (16) และหากประเมินผลพบว่าท้องถิ่นจัดการศึกษาได้ไม่ดี สามารถโอนกลับมายังกระทรวงศึกษาธิการได้ จึงไม่ควรยกเลิกการถ่ายโอนเสียทั้งหมด แม้ว่าขณะนี้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นส่วนใหญ่ยังไม่พร้อมเท่าที่ควร แต่ก็ควรเปิดโอกาสให้โรงเรียนที่มีความต้องการจะถ่ายโอนและท้องถิ่นซึ่งมีความพร้อมและผ่านการประเมินได้ถ่ายโอนภารกิจการจัดการศึกษาไปให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น        3. การจัดการศึกษาขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ควรเป็นการรับผิดชอบในงานด้าน “การบริหาร” เกี่ยวกับการก่อสร้าง การจัดหา การซ่อมแซม อุปกรณ์สื่อการเรียนการสอนและอาคารสถานที่ของสถานศึกษา ส่วนรัฐ (กระทรวงศึกษาธิการ) ยังคงทำหน้าที่ดูแลเกี่ยวกับโครงสร้างหลักสูตรแกนกลาง กำหนดสาระการเรียนรู้และมาตรฐานการเรียนรู้ทั้งหมด ฉะนั้นจึงเป็นไปไม่ได้ว่า หากมีการถ่ายโอนแล้ว กระทรวงศึกษาธิการจะไม่มี “งาน” จนต้อง “ยุบ” กระทรวงศึกษาธิการ                ------------------------------------------        เชิงอรรถ        (1) นิสิตชั้นปีที่ 4 คณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย (สาขาวิชากฎหมายมหาชน)        นักศึกษาชั้นปีที่ 3 คณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง (สาขาวิชาการปกครอง)        (2) ราชบัณฑิตยสถาน, พจนานุกรมศัพท์กฎหมายไทย (กรุงเทพฯ : ราชบัณฑิตยสถาน, 2544), หน้า 21        (3) นันทวัฒน์ บรมานันท์, การปกครองส่วนท้องถิ่น (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2545), หน้า 19        (4) http://www.dloc.opm.go.th (ณ วันที่ 14 ธันวาคม 2548)        (5) แหล่งเดียวกัน        (6) แหล่งเดียวกัน        (7) ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน ชยพล หมีทอง, ถ่ายโอนโรงเรียนให้ อปท. ทำได้หรือไม่ (นำเสนอต่อ คณะกรรมาธิการการศึกษา สภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 22 กันยายน 2548)        (8) โปรดดู นันทวัฒน์ บรมานันท์, หลักกฎหมายปกครองเกี่ยวกับบริการสาธารณะ (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2547), หน้า 56 – 74        (9) วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, “ปัญหาเขตอำนาจศาล: ศาลปกครองกับศาลยุติธรรม” (การถอดเทปบันทึกเสียงการสัมมนาทางวิชาการ เรื่อง ปัญหาเขตอำนาจศาล : ศาลปกครองกับศาลยุติธรรม ณ ห้องประชุมจิตติ ติงศภัทิย์ คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เมื่อวันพุธที่ 19 กรกฎาคม 2543 เวลา 9.00 – 12.00 น.) อ้างไว้ใน ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2548), หน้า 116 – 117        (10) วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ (กรุงเทพฯ : นิติบรรณาการ, 2530), หน้า 285        (11) เรื่องเดียวกัน, หน้า 286 – 287        (12) ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 287 – 289        (13) ธานินทร์ กรัยวิเชียร, ระบอบประชาธิปไตย (กรุงเทพฯ : โรงพิมพ์คุรุสภา, 2520), หน้า 91 – 97 อ้างไว้ใน วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 289        (14) หยุด แสงอุทัย, คำอธิบายธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2515 (นครหลวงกรุงเทพธนบุรี : แสวงสุทธิการพิมพ์, 2516), หน้า 14 อ้างไว้ใน วิษณุ เครืองาม, กฎหมายรัฐธรรมนูญ, หน้า 289        (15) เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์, “หลักความเป็นเอกภาพของรัฐและหลักกระจายอำนาจในการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย” www.pub-law.net        (16) ดูรายละเอียดเพิ่มเติมใน เอกสาร “การดำเนินการถ่ายโอนภารกิจด้านการศึกษาให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ของสำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐานที่ http://www.obec.go.th/news48/12_december/02/paper_transfer_local_aw.pdf                เอกสารอ้างอิงและค้นคว้าเพิ่มเติม                เกรียงไกร เจริญธนาวัฒน์. “หลักความเป็นเอกภาพของรัฐและหลักกระจายอำนาจในการปกครองส่วนท้องถิ่นของไทย” www.pub-law.net        ชยพล หมีทอง. ถ่ายโอนโรงเรียนให้ อปท. ทำได้หรือไม่. (นำเสนอต่อ คณะกรรมาธิการการศึกษา สภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันพฤหัสบดีที่ 22 กันยายน 2548)        ชาญชัย แสวงศักดิ์. คำอธิบายกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง. พิมพ์ครั้งที่ 5. กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2548        นันทวัฒน์ บรมานันท์. การปกครองส่วนท้องถิ่น. พิมพ์ครั้งที่ 2. กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2545        _________________. หลักกฎหมายปกครองเกี่ยวกับบริการสาธารณะ. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพมหานคร : วิญญูชน, 2547        ราชบัณฑิตยสถาน. พจนานุกรมศัพท์กฎหมายไทย. พิมพ์ครั้งที่ 4. กรุงเทพมหานคร : ราชบัณฑิตยสถาน, 2544        วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ. พิมพ์ครั้งที่ 3. กรุงเทพมหานคร : นิติบรรณาการ, 2530        http://www.dloc.opm.go.th (สำนักงานคณะกรรมการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น)        http://www.obec.go.th/ (สำนักงานคณะกรรมการการศึกษาขั้นพื้นฐาน หรือ สพฐ.) พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=857 เวลา 23 พฤศจิกายน 2567 00:48 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)