ครั้งที่ 122 27 พฤศจิกายน 2548 23:07 น.        "ศาลปกครองสั่งระงับการขายหุ้น กฟผ.และการขายหุ้นกิจการไฟฟ้าของฝรั่งเศส"        ข่าวใหญ่ที่สุดสำหรับช่วงเวลาสองสัปดาห์ที่ผ่านมาก็คือ การที่ศาลปกครองสูงสุดมีคำสั่งระงับการขายหุ้นของบริษัท กฟผ.จำกัด (มหาชน) ไว้ชั่วคราวจนกว่าศาลจะมีคำพิพากษาหรือคำสั่งในคดีที่มีผู้ฟ้องขอให้ศาลปกครองเพิกถอนพระราชกฤษฎีกา 2 ฉบับที่เกี่ยวข้องกับ “การแปลงสภาพ” การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) คือ พระราชกฤษฎีกากำหนดอำนาจ สิทธิ และประโยชน์ของบริษัท กฟผ.จำกัด (มหาชน) พ.ศ.2548 และพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย พ.ศ.2548        คำสั่งศาลปกครองสูงสุดดังกล่าวมีขึ้นเมื่อตอนบ่ายของวันอังคารที่ 15 พฤศจิกายน 2548 ในขณะที่กำหนดการเปิดให้ประชาชนทั่วไปจองซื้อหุ้น กฟผ. คือวันพุธที่ 16 พฤศจิกายน 2548 ครับ เมื่อเกิดเหตุการณ์ดังกล่าวขึ้น จึงทำให้เกิดความปั่นป่วนขึ้นในหลาย ๆ วงการ ไม่ว่าจะเป็นรัฐบาล ผู้สนใจซื้อหุ้นทั้งในและต่างประเทศ และประชาชนทั่วไปครับ        เนื่องจากเรื่องดังกล่าวอยู่ในระหว่างการดำเนินกระบวนพิจารณาของศาลปกครองอยู่ในขณะนี้ จึงไม่ค่อยเหมาะสมเท่าไรที่จะวิพากษ์วิจารณ์ว่า คำสั่งวิธีการชั่วคราวก่อนพิพากษาข้างต้นนั้น “ถูก” หรือ “ผิด” และศาลปกครองจะใช้เหตุผลใดในการพิจารณาเพื่อ “เพิกถอน” หรือ “ไม่เพิกถอน” พระราชกฤษฎีกาสองฉบับข้างต้น เพราะก่อนหน้าที่จะมีการออกพระราชกฤษฎีกาในลักษณะดังกล่าวสำหรับ กฟผ.นั้น ก็ได้มีการออกพระราชกฤษฎีกาในทำนองเดียวกันใช้กับรัฐวิสาหกิจที่แปลงสภาพไปแล้วหลายแห่ง เช่น ปตท. ทศท. กสท. ทอท. เป็นต้น        สิ่งที่สมควรนำมากล่าวในที่นี้ก็คือ ภาพรวมของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจในประเทศไทยครับ เพราะหลังเกิดเหตุการณ์ข้างต้น ก็มีผู้คนออกมาแสดงความคิดเห็นเกี่ยวกับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจของรัฐบาลกันมาก ซึ่งผมมองแล้วเห็นว่าก่อนที่เราจะพูดเรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้น คงต้องมีความกระจ่างในบางเรื่องก่อน ดังนั้นผมจึงมี “คำถาม” ที่ต้องถามรัฐบาลก่อน 2 คำถามด้วยกัน        คำถามแรกคือเหตุผลของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ผมจำได้ว่าเมื่อสมัยปลายรัฐบาลประชาธิปัตย์ มีการพูดกันมากว่า รัฐวิสาหกิจประสบปัญหาหลายอย่าง เช่น ทำงานไม่มีประสิทธิภาพเท่าเอกชน มีกฎระเบียบมาใช้บังคับมากเกินไป การเมืองเข้ามาแทรกในหลาย ๆ ส่วน ขาดเงินมาลงทุน ฯลฯ จากเหตุผลต่าง ๆ ที่นำมาอ้างจึงทำให้มีความจำเป็นต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจ ดังนั้นจึงเกิดพระราชบัญญัติทุนรัฐวิสาหกิจ พ.ศ.2542 ขึ้นเพื่อใช้เป็นเครื่องมือในการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจในรูปแบบองค์กรของรัฐไปเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายเอกชนคือรัฐวิสาหกิจในรูปแบบของบริษัทจำกัด หรือบริษัทมหาชนจำกัด ซึ่งผลที่ตามมาหลังการแปลงสภาพดังกล่าวก็คือ รัฐวิสาหกิจจะมี “ทุนเป็นหุ้น” ที่หากเมื่อใดมีการนำหุ้นของรัฐวิสาหกิจไปขายจนสัดส่วนการถือหุ้นของรัฐลดน้อยลงไปกว่าร้อยละ 50 ก็จะเกิดผลเป็นการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นเพราะรัฐวิสาหกิจจะสิ้นสภาพการเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายครับ        ที่ผ่านมา เรามีการดำเนินการแปลงสภาพรัฐวิสาหกิจไปแล้วหลายแห่ง แต่ยังไม่มีแห่งใดเลยที่ “พ้นสภาพ” การเป็นรัฐวิสาหกิจเพราะรัฐยังคงมีสัดส่วนในการถือหุ้นเกินกว่าร้อยละ 50 อยู่ แล้วผมก็ไม่ทราบว่า เมื่อมีการ “แปลงสภาพ” รัฐวิสาหกิจเหล่านั้นไปแล้ว ปัญหาที่เกิดขึ้นกับรัฐวิสาหกิจที่ใช้เป็นเหตุผลสำคัญที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจได้รับการแก้ไขหรือมี “พัฒนาการ” ในทางที่ดีขึ้นหรือไม่ อย่างไร รวมทั้ง “เงิน” ที่ได้จากการขายหุ้นรัฐวิสาหกิจบางแห่งนั้นได้นำไปใช้ทำประโยชน์อะไรให้กับประเทศชาติหรือประชาชนบ้าง สิ่งเหล่านี้ไม่มีคำตอบหรือคำชี้แจงให้ประชาชนทราบครับ ดังนั้น ในวันนี้โดยภาพรวมคือเรายังไม่ทราบเหตุผลที่ชัดเจนของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ        เมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมา ในช่วงเวลาเดียวกับที่เรากำลังมีเรื่องวุ่นวายเกี่ยวกับการแปรรูป กฟผ. ที่ประเทศฝรั่งเศสก็มีปัญหาเกี่ยวกับการแปรรูปการไฟฟ้าของฝรั่งเศสเช่นเดียวกันครับ แม้ฝรั่งเศสจะมีกฎหมายกลางสำหรับการแปรรูปรัฐวิสาหกิจมาตั้งแต่ปี ค.ศ.1986 แล้วก็ตาม แต่ฝรั่งเศสก็ไม่ได้ดำเนินการแปรรูป “สาธารณูปโภค” ก่อน เพิ่งจะมาทำการแปรรูปสาธารณูปโภคกันในช่วงเวลาไม่กี่ปีนี้เองครับ โดยก่อนที่จะมีการแปรรูปการไฟฟ้า ก็มีการเตรียมตัวกันมานานมาก เช่น จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลด้านไฟฟ้าและก๊าซ (The Regulatory Authority for Electricity and Gas) ในปี ค.ศ.1995 เพื่อกำหนดกฎเกณฑ์และควบคุมการประกอบกิจการไฟฟ้าและก๊าซ การแยกกิจการไฟฟ้าของฝรั่งเศส (EDF) ออกเป็นบริษัทต่าง ๆ ที่รับผิดชอบแต่ละเรื่อง เป็นต้น ซึ่งการขายหุ้นของการไฟฟ้าของฝรั่งเศสเมื่อสัปดาห์ที่ผ่านมาก็เป็นการขายเฉพาะหุ้นของบริษัทไฟฟ้าพลังนิวเคลียร์เท่านั้นครับ        ข้อน่าสังเกตประการหนึ่งก็คือ รัฐบาลฝรั่งเศสประกาศชัดเจนว่าจะขายหุ้นของบริษัทไฟฟ้าพลังนิวเคลียร์ไม่เกินร้อยละ 15 และจะไม่ขายมากไปกว่านี้ในอนาคต ส่วนราคาค่าไฟฟ้านั้นรัฐบาลก็ยังคงเป็นผู้ควบคุมอยู่ จึงเป็นที่ไว้ใจได้ว่าแม้จะขายหุ้นบางส่วนไปแต่การควบคุมอัตราค่าไฟซึ่งจะส่งผลกระทบโดยตรงต่อประชาชนยังเป็นของรัฐอยู่เช่นเดิมครับ ก็คงเข้ามาสู่คำถามที่ผมถามไว้ในตอนต้นว่าอะไรคือเหตุผลของการแปรรูปของฝรั่งเศสในครั้งนี้ คำตอบก็คือเพื่อหาเงินมาใช้ในการบริหารประเทศครับ!        ผมคิดว่าไม่ใช่เรื่องเสียหายอะไรเลยหากรัฐบาลไม่ว่ารัฐบาลไหนในโลกจะ “ขาย” ส่วนเล็ก ๆ ส่วนหนึ่งของรัฐวิสาหกิจเพื่อนำเงินมาบริหารประเทศครับ ว่ากันว่า เงินที่จะได้จากการขายหุ้นประมาณร้อยละ 15 ของบริษัทโรงไฟฟ้านิวเคลียร์ของฝรั่งเศสนั้นมีจำนวนเท่ากับงบประมาณรายได้ของประเทศถึง 2 ปีทีเดียวครับ เงินจำนวนนี้รัฐบาลสามารถนำไปสร้างสาธารณูปโภคใหม่เพื่อประชาชนได้อีกมากมายหลายชนิดครับ ก็คงต้องย้อนกลับมาถามรัฐบาลไทย ณ วันนี้ครับว่า จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจเพื่ออะไร ถ้าต้องการเงินมาบริหารประเทศเหมือนของฝรั่งเศสก็คงต้องทำ “หลาย ๆ อย่าง” โดยควรต้องศึกษาจากประสบการณ์ของต่างประเทศด้วย เช่น หากระบวนการที่โปร่งใสและตรวจสอบได้สำหรับดำเนินการในทุกขั้นตอน เริ่มตั้งแต่การแปลงทุนเป็นหุ้นไปจนถึงการขายหุ้น มีเป้าหมายที่ชัดเจนว่าจะนำเงินที่ได้จากการขายหุ้นไปทำอะไรที่เกิดประโยชน์เต็มที่สำหรับประเทศชาติและประชาชนครับ        คำถามที่สองที่ต้องถามรัฐบาลก็คือ มีหลักเกณฑ์อย่างไรในการเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปรรูป คำถามนี้เป็นเรื่องสำคัญมากและเป็นประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องกับคำถามแรกด้วยครับ การเลือกรัฐวิสาหกิจมาแปรรูปเป็นสิ่งสำคัญที่แสดงให้เห็นถึงเหตุผลของการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ กล่าวคือ หากต้องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีปัญหาต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นกับรัฐวิสาหกิจและส่งผลกระทบต่อประชาชน (เช่น บริการไม่ดี เป็นต้น) ดังเช่นที่ผมได้อ้างถึงไปแล้วในตอนต้น รัฐบาลก็คงจะต้องเลือกแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่มีปัญหามากที่สุดที่รัฐบาลไม่สามารถแก้ไขปัญหาเหล่านั้นได้แล้วเป็นอันดับแรก แต่ถ้าหากรัฐบาลต้องการ “เงิน” มาใช้ในการบริหารประเทศ รัฐบาลก็คงต้องเลือกแปรรูปรัฐวิสาหกิจที่ดี ๆ ที่สามารถสร้าง “เงิน” ให้กับรัฐบาลได้ง่าย ๆ เพราะสามารถขายหุ้นได้อย่างไม่ลำบากครับ เพราะฉะนั้น คำตอบประการที่สองจึงเป็นเรื่องสำคัญที่สุดอีกเรื่องหนึ่งที่รัฐบาลต้องอธิบายให้ประชาชนฟังอย่างชัดแจ้งและกระจ่างครับ        ส่วนคำถามสุดท้ายคือ รัฐบาลได้ทำการ “จัด” ประเภทของรัฐวิสาหกิจไว้แล้วหรือไม่และอย่างไร การจัดประเภทของรัฐวิสาหกิจเป็นสิ่งสำคัญที่มีความเชื่อมโยงกับสองคำถามข้างต้นเช่นกันครับ เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่าเรามีรัฐวิสาหกิจจำนวนมากที่จัดทำบริการสาธารณะหลาย ๆ อย่าง เราเห็นความแตกต่างระหว่างรถเมล์ รถไฟ โทรศัพท์ กับไฟฟ้าและประปาอยู่แล้ว บริการสาธารณะบางอย่างหากให้บริการไม่ดีหรือแพงเกินไป ประชาชนก็มีทางเลือกที่จะใช้บริการสาธารณะอื่นที่มีลักษณะเหมือนหรือใกล้เคียงกันแทนที่ได้ ในขณะที่บริการสาธารณะบางอย่างมีลักษณะพิเศษที่ไม่มีอะไรแทนที่ได้ แถมยังเป็นสิ่งจำเป็นขั้นพื้นฐานที่สำคัญที่สุดในชีวิตประจำวันของประชาชนด้วย ด้วยเหตุนี้เองที่ผมคิดว่า ก่อนที่จะทำการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ รัฐบาลควรจัดประเภทของบริการสาธารณะก่อนเพื่อให้ทราบว่าบริการสาธารณะนั้นรัฐควรเก็บไว้ทำเอง ควรให้สัมปทาน หรือควรขายให้เอกชนไปเลยครับ ในส่วนตัวของผมนั้น ไฟฟ้าเป็นบริการสาธารณะที่มีความจำเป็นที่สุดต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชน จำเป็นต่อการรักษาความสงบเรียบร้อยและความมั่นคงของประเทศ เป็นผม ผมจะแปรรูปกิจการไฟฟ้าเป็นรัฐวิสาหกิจสุดท้ายครับ ควรรอจนกว่าระบบต่าง ๆ ที่จะสร้างขึ้นมาเพื่อเป็นหลักประกันให้กับการมีชีวิตความเป็นอยู่ที่ดีของประชาชนดำเนินไปได้ด้วยดีมีหลักประกันที่แน่นอนว่าจะมีไฟฟ้าใช้อย่างต่อเนื่อง ดี และไม่แพงจนเกินไปครับ        คำถามทั้งสามคำถามเป็นคำถาม “เบื้องต้น” ที่เป็นการ “เบิกทาง” ไปสู่การ “คิด” ที่จะแปรรูปรัฐวิสาหกิจครับ เพราะการแปรรูปรัฐวิสาหกิจยังมีกระบวนการอีกมากที่เราต้องจับตาดูว่า ในที่สุดแล้ว ผู้ได้ประโยชน์ที่สุดที่เกิดจากการแปรรูปรัฐวิสาหกิจจะเป็นใครในระหว่าง ประเทศชาติ ประชาชน หรือผู้มีอำนาจในขณะนั้นครับ        เรื่อง “การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ” นี้ผมได้ให้สัมภาษณ์หนังสือพิมพ์ไทยโพสต์ซึ่งลงพิมพ์ไปเมื่อวันจันทร์ที่ 21 พฤศจิกายนที่ผ่านมานะครับ ผมได้ขอจากไทยโพสต์นำมาลงเผยแพร่ใน www.pub-law.net ด้วยครับ สนใจลองอ่านดูได้ใน “สัมภาษณ์” ครับ        เมื่อกลางสัปดาห์ที่ผ่านมามีเรื่องน่ายินดีเกิดขึ้นกับผมอีกครั้งหนึ่งครับ โดยสภาวิจัยแห่งชาติได้คัดเลือกให้ผมเป็น “นักวิจัยดีเด่นแห่งชาติประจำปี 2548 สาขานิติศาสตร์” ครับ ก็นับเป็นความภาคภูมิใจที่สุดในชีวิตอีกครั้งหนึ่งสำหรับสิ่งที่ได้รับมานี้ครับ หลาย ๆ คนถามผมว่าเกิดอะไรขึ้นกับผมถึงได้มีสิ่งต่าง ๆ เข้ามาในชีวิตมากมาย ไม่ว่าจะเป็นการได้เป็นศาสตราจารย์ด้านกฎหมายมหาชน การได้รับอิสริยาภรณ์ระดับสูงจากประเทศฝรั่งเศส หรือการได้เป็นนักวิจัยดีเด่นแห่งชาติ ผมคงไม่สามารถตอบให้เป็นอื่นไปได้นอกจากคำตอบที่ว่า เพราะผมมีความขยัน ตั้งใจจริง และอดทนในการทำทุก ๆ อย่างครับ หากเราขยัน ตั้งใจจริง และอดทน ความสำเร็จอยู่ไม่ไกลจากเรานักหรอกครับ                ในสัปดาห์นี้ ผมมีบทความหลายบทความมานำเสนอ เริ่มจากบทความขนาดยาว 3 ตอนจบของผมก่อนคือบทความเรื่อง  “การรับฟังความคิดเห็นของประชาชน” (ตอนที่ 1) ที่เขียนขึ้นเพื่อศึกษาและวิเคราะห์ถึงกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนตามมาตรา 59 แห่งรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน ซึ่งเมื่อวันที่ 25 กันยายน 2548 ที่ผ่านมาเราก็มี “ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน พ.ศ.2548” มาใช้บังคับครับ ในคราวนี้ผมขอลงบทความนี้เป็นตอนแรกครับ ส่วนบทความที่สองเป็นบทความเรื่อง “Une tentative de « conventionalisation » du code de l’expropriation” ที่เขียนโดยเพื่อนของผมคือ ศาสตราจารย์ ดร. René HOSTIOU แห่งคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัย Nantes ประเทศฝรั่งเศสครับ บทความนี้ได้ลงเผยแพร่ครั้งแรกโดยวารสารกฎหมายปกครอง AJDA ของฝรั่งเศสครับ บทความที่สามเป็นบทความขนาดยาวที่ส่งมาจากประเทศฝรั่งเศสเช่นกัน คือ บทความเรื่อง “บทโต้แย้งทางวิชาการกรณีตำแหน่งผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดิน” (ตอนที่1) ที่เขียนโดยอาจารย์ธีระ สุธีวรางกูร อาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ขณะนี้กำลังอยู่ในระหว่างการทำวิทยานิพนธ์ระดับปริญญาเอกสาขากฎหมายมหาชนที่มหาวิทยาลัย Aix-Marseille 3 ประเทศฝรั่งเศสครับ กรณีผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินก็ยังคงเป็นปัญหาสำคัญที่บรรดานักวิชาการทั้งหลายยังพยายามช่วยกันหาทางออกอยู่ครับ ส่วนตอนต่อไปของบทความเรื่อง “องค์กรมหาชนอิสระในกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจฝรั่งเศส” นั้น ขอติดไว้คราวหน้าครับ        นอกจากบทความทั้ง 3 บทความแล้ว เรามีการแนะนำหนังสือดี ๆ จำนวนหนึ่งใน “หนังสือตำรา”ด้วยครับ        ระหว่างวันที่ 4-18 ธันวาคมนี้ ผมจะเดินทางไปเป็น visiting professor ที่มหาวิทยาลัย Aix-Marseille 3 ประเทศฝรั่งเศสครับ บทบรรณาธิการคราวหน้าคงมีอะไรน่าสนใจในประเทศฝรั่งเศสมาเล่าให้ฟังกันครับ                พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 12 ธันวาคม 2548 ครับ                ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=842 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 18:09 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)