องค์กรมหาชนอิสระในกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจฝรั่งเศส (Les autorités administratives indépendantes en Droit public de l’économie français) โดยนางสาวกิตยาภรณ์ ประยูรพรหม และนางสาวพิมพ์ดาว จันทรขันตี 30 ตุลาคม 2548 21:39 น.        คำนำ                ในยุคปัจจุบัน ด้วยปัจจัยต่างๆ รูปแบบการค้าและบริการโดยเฉพาะสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐานเริ่มเปลี่ยนจากการค้าแบบผูกขาดเป็นการค้าที่เสรีมากขึ้น ดั่งเช่น กรณีของการค้าและบริการสาธารณูปโภคในประเทศไทย หลังจากที่ไทยเข้าขอความช่วยเหลือทางการเงินและวิชาการจากกองทุนการเงินระหว่างประเทศ ประเทศไทยจะต้องปฏิบัติตามแนวนโยบายที่กำหนดไว้ในหนังสือแจ้งความจำนงขอรับความช่วยเหลือ ซึ่งการแปรรูปรัฐวิสาหกิจและการเปิดให้เกิดการแข่งขันเสรีทางการค้าเป็นเงื่อนไขสำคัญประการหนึ่งที่ระบุไว้ในหนังสือแจ้งจำนงฯ นอกจากปัจจัยที่กล่าวมาแล้ว ยังมีปัจจัยภายในจากการบริหารจัดการรัฐวิสาหกิจที่นำไปสู่ความจำเป็นในการแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นๆ เพื่อให้การแปรรูปรัฐวิสาหกิจและการเปิดให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีเป็นไปเพื่อประโยชน์ของประเทศชาติและประชาชนอย่างแท้จริง จึงมีความจำเป็นเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องจัดตั้งองค์กรหรือหน่วยงานกำกับดูแลการค้าและการบริการของรัฐวิสาหกิจที่ได้รับการแปรรูปในสาขาต่างๆ ด้วยตระหนักในความสำคัญขององค์กรกำกับดูแลการประกอบกิจการการค้าและการให้บริการ คณะผู้เขียน ในฐานะนักศึกษาสาขากฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจและกฎหมายเศรษฐกิจระหว่างประเทศ ณ ประเทศฝรั่งเศส จึงจัดทำบทความเรื่อง “องค์กรมหาชนอิสระในกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจฝรั่งเศส” ขึ้นเพื่อเผยแพร่แก่ผู้สนใจต่อไป        คณะผู้เขียนขอขอบพระคุณ ศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ เป็นอย่างสูงที่ให้แรงบันดาลใจและให้โอกาสในการนำเสนอผลงาน ณ เวปไซด์แห่งนี้        อนึ่ง เนื่องด้วยคณะผู้เขียนมาศึกษาวิชากฏหมายที่ประเทศฝรั่งเศสตั้งแต่ระดับปริญญาตรี หากมีความผิดพลาดในการใช้ภาษา รวมถึงการแปลคำศัพท์กฎหมายจากภาษาฝรั่งเศสเป็นภาษาไทยประการใด คณะผู้เขียนขออภัยและขอรับคำชี้แนะมา ณ ที่นี้                บทนำ(1)                โดยปกติในนิติรัฐโดยทั่วไป รวมถึงกรณีของประเทศฝรั่งเศส องค์กรของรัฐมักจะเป็นผู้ผูกขาดในการประกอบกิจการและให้บริการสาธารณูปโภคขั้นพื้นฐาน เช่น ไฟฟ้า น้ำประปา โทรศัพท์ หรือ ไปรษณีย์ ซึ่งองค์กรดังกล่าวอาจจะถูกจัดตั้งในรูปของนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชน (รัฐวิสาหกิจ หรือ Les établissements publics industriels et commerciaux) หรือในรูปของนิติบุคคลตามกฎหมายเอกชนอันมีรัฐเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่ แต่การเปิดให้เกิดการแข่งขันเสรีทางการค้าตามข้อบังคับของสหภาพยุโรปทำให้มีผู้ประกอบการใหม่ๆเข้ามาร่วมประกอบกิจการในตลาดมากขึ้น(2) ผู้ประกอบการรายใหม่เหล่านี้ต้องแข่งขันกับผู้ประกอบการของรัฐที่ได้เปรียบกว่าทั้งในด้านเครื่องไม้เครื่องมือ ความรู้ ประสบการณ์ รวมถึงความไว้เนื้อเชื่อใจจากผู้ใช้บริการ        ในทางปฏิบัติการแปรรูปจากรัฐวิสาหกิจหรือบริษัทอันมีรัฐเป็นผู้ถือหุ้นรายใหญ่เป็นบริษัทเอกชนไม่ได้ทำให้การผูกขาดในตลาดหายไป เพียงแต่การผูกขาดโดยรัฐถูกเปลี่ยนรูปเป็นการผูกขาดโดยบริษัทเอกชน ทำให้ผู้ประกอบการรายใหม่ในตลาดไม่สามารถแข่งขันกับรัฐวิสาหกิจที่ถูกแปรรูปได้บนพื้นฐานที่เท่าเทียมและยุติธรรม ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อผู้ใช้บริการและผู้บริโภคต่อไป และนั่นคือที่มาของความจำเป็นในการจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลการกระทำอันเป็นการกีดกันทางการค้าหรือการกระทำอันเป็นการผูกขาดทางการค้าโดยเอกชนและส่งเสริมให้มีการแข่งขันเสรีทางการค้าในกิจการแต่ละสาขา                           “องค์กรมหาชนอิสระ(3) หรือ องค์กรปกครองอิสระ” (Les autorités administratives indépendantes) ตามกฎหมายมหาชนฝรั่งเศส หมายถึง องค์กรที่จัดตั้งขึ้นโดยกฎหมายระดับรัฐบัญญัติ (La loi) เพื่อรับผิดชอบกิจการด้านใดด้านหนึ่ง โดยสามารถดำเนินงานได้อย่างอิสระ ไม่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลของฝ่ายบริหาร เช่น องค์กรมหาชนอิสระตามกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจ ถูกตั้งขึ้นเพื่อกำกับ ดูแล และควบคุมการประกอบและดำเนินกิจการทางเศรษฐกิจเพื่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรี อย่างไรก็ตาม องค์กรดังกล่าวยังคงเป็น “องค์กรปกครอง” (L’autorité administrative)(4) ซึ่งคำสั่งขององค์กรดังกล่าวถือว่าเป็นคำสั่งทางปกครอง (L’acte administratif)(5) แต่การร้องขอความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง (Le recours de légalité) โดยปกติจะอยู่ภายใต้อำนาจของศาลปกครอง ยกเว้นในบางกรณีที่รัฐบัญญัติให้อำนาจการพิจารณาแก่ศาลสถิตยุติธรรม(6)                ก่อนที่จะศึกษาในรายละเอียดของแต่ละองค์กรมหาชนอิสระตามกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจและผลของการจัดตั้งองค์กรมหาชนอิสระนั้นๆ คำถามที่ควรจะพิจารณา คือ เหตุใดจึงจำเป็นที่จะต้องจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลขึ้นมาในรูปของ “องค์กรมหาชนอิสระ” มิใช่ภายใต้รูปแบบขององค์กรปกครองตามกฎหมายมหาชนหรือส่วนราชการ (Les administrations) หรือ ให้เป็นอำนาจของศาลปกครองหรือศาลยุติธรรม (Les jurisdictions) หรือ ให้เป็นอำนาจขององค์กรที่มาจากการเลือกตั้ง                (ก) เหตุผลที่ไม่จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลทางเศรษฐกิจในรูปขององค์กรนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน หรือหน่วยงานราชการ                การจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลการประกอบกิจการทางเศรษฐกิจภายใต้รูปขององค์กรมหาชนอิสระสามารถอธิบายได้ด้วยเหตุผลทางกฎหมายและเหตุผลในทางปฏิบัติ ดังนี้                เหตุผลทางกฎหมาย        ตามที่ได้กล่าวมาแล้วข้างต้น รัฐเป็นทั้งผู้ประกอบกิจการและให้บริการกิจการทางเศรษฐกิจ (L’opérateur économique) ในขณะเดียวกันรัฐก็มีบทบาทเป็นผู้กำกับดูแลการแข่งขันในตลาดของกิจการนั้นๆ (Le régulateur économique) ซึ่งการที่รัฐเป็นทั้งผู้ประกอบกิจการและผู้กำกับดูแลการแข่งขันอาจจะทำให้เกิดปัญหาในเรื่องผลประโยชน์ทับซ้อนได้ เนื่องจาก“รัฐผู้กำกับดูแล”อาจจะออกกฎระเบียบที่เอื้อต่อ“รัฐผู้ประกอบกิจการ”ได้ ทำให้ผู้ประกอบการรายใหม่ในตลาดต้องแข่งขันกับผู้ประกอบการของรัฐผู้มีอำนาจการผูกขาดตลาดภายใต้ข้อกฎหมายที่ไม่ยุติธรรม เพื่อให้การค้าเสรีอันเป็นเป้าหมายหลักของสหภาพยุโรปสามารถเกิดขึ้นได้บนพื้นฐานของความโปร่งใส เท่าเทียมและยุติธรรม กฎหมายแห่งสหภาพยุโรปบังคับให้มีการแยกองค์กรทั้งในทางปฏิบัติและ/หรือในทางกฎหมายระหว่าง “ผู้กำกับดูแล” และ “ผู้ประกอบกิจการ” ภายใต้หลักการ “การแบ่งแยกองค์กรกำกับดูแลออกจากองค์กรประกอบกิจการทางเศรษฐกิจ” (Le principe de séparation du régulateur et des opérateurs)(7) กล่าวคือ องค์กรกำกับดูแลและหน่วยงานที่ประกอบกิจการทางเศรษฐกิจจะต้องมีการแยกบัญชีงบประมาณและการดำเนินงานออกจากกัน ทั้งนี้ จึงมิได้หมายความว่า รัฐจะต้องแปรรูปรัฐวิสาหกิจทั้งหมดให้เป็นกิจการของเอกชน                เหตุผลในทางปฏิบัติ        ข้อดีของการเลือกจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลทางเศรษฐกิจในรูปขององค์กรมหาชนอิสระ อันเป็นข้อดีที่ไม่สามารถเกิดขึ้นได้หากองค์กรกำกับดูแลเป็นหน่วยงานราชการ คือ ประการที่หนึ่ง เพื่อให้การแข่งขันสามารถเกิดขึ้นได้อย่างเสรีบนพื้นฐานของความเท่าเทียมและยุติธรรมระหว่างผู้ประกอบการในตลาด การกำกับดูแลและควบคุมการแข่งขันในการประกอบกิจการทางเศรษฐกิจจำเป็นอย่างยิ่งที่จะต้องถูกมอบหมายให้ผู้ที่มีความรู้ ความเข้าใจ รวมถึงความชำนาญและเชี่ยวชาญในลักษณะเฉพาะของกิจการแต่ละสาขานั้นๆ ซึ่งในการคัดเลือกบุคคลเพื่อเป็นกรรมการในคณะกรรมการกำกับดูแลกิจการสาขาใดนั้น จักต้องมุ่งพิจารณาเรื่องความรู้และความเชี่ยวชาญในสาขานั้นของบุคคลเป็นสำคัญ        ประการที่สอง เพื่อให้การกำกับดูแลกิจการทางเศรษฐกิจสามารถเกิดขึ้นได้อย่างมีประสิทธิภาพ องค์กรกำกับดูแลจักต้องสามารถมีอิสระในการดำเนินพอที่ผู้ประกอบการจะมอบความไว้เนื้อเชื่อใจและพร้อมที่จะเปิดเผยข้อมูลในทางธุรกิจ ซึ่งหากองค์กรกำกับดูแลเป็นหน่วยงานราชการหรือองค์กรภายใต้การกำกับดูแลของฝ่ายบริหาร การเข้าถึงข้อมูลขององค์กรกำำกับดูแลอาจจะทำได้ยากหรือเป็นไปไม่ได้ เนื่องด้วยไม่ได้รับความร่วมมือในการเปิดเผยข้อมูลทางธุรกิจจากผู้ประกอบการ ตัวอย่างที่เห็นได้ เช่น การกำกับดูแลการประกอบกิจการทางเศรษฐกิจจากผู้ประกอบการ(นักลงทุน)ด้านการเงินและตลาดหลักทรัพย์        ประการที่สาม ปัจจัยด้านเวลามีผลต่อการประกอบกิจการ การค้า การลงทุนทางเศรษฐกิจเป็นอย่างมาก ดังนั้น รูปแบบการดำเนินงานของหน่วยงานของรัฐที่ล่าช้าจึงไม่เอื้อต่อผู้ประกอบการทางเศรษฐกิจ                (ข) เหตุผลที่ไม่ให้อำนาจการกำกับดูแลทางเศรษฐกิจเป็นของตุลาการ        ประธานศาลฎีกา M. Guy CANIVET ได้กล่าวในบทความเรื่อง “องค์กรกำกับดูแลและอำนาจตุลาการ”(8) ว่า การที่รัฐจัดตั้งองค์กรมหาชนอิสระเพื่อกำกับดูแลกิจการทางเศรษฐกิจเป็นหนึ่งในการริดรอนอำนาจของศาลตุลาการ โดยเฉพาะศาลสถิตยุติธรรม เพราะ องค์กรมหาชนอิสระมีอำนาจในการรับคำร้องเรียน สอบสวนคำร้องเรียนและวินิจฉัยชี้ขาดข้อพิพาทระหว่างผู้บริโภคกับผู้ประกอบการและระหว่างผู้ประกอบการด้วยกัน ซึ่งตามเดิมโดยทั่วไปแล้ว ข้อพิพาทดังกล่าวอยู่ภายใต้อำนาจของศาลสถิตยุติธรรม        อย่างไรก็ตาม การที่รัฐเลือกที่จะจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลทางเศรษฐกิจภายใต้รูปแบบขององค์กรมหาชนอิสระโดยที่ไม่เลือกให้เป็นอำนาจของตุลาการนั้น มีข้อดี คือ การดำเนินงานขององค์กรมหาชนอิสระมักจะอยู่ในรูปแบบของการป้องกันล่วงหน้า (L’action préventive) มากกว่าการแก้ไขผลเสียที่เกิดขึ้นแล้ว กล่าวคือ คำสั่งทางปกครองหรือการกำกับดูแลมักจะเกิดขึ้นก่อน (en amont) ที่ผู้ประกอบการจะได้ลงมือกระทำกิจการทางเศรษฐกิจ แต่การเข้ามากำกับดูแลโดยศาลตุลาการมักจะเกิดขึ้นหลังการประกอบกิจการทางเศรษฐกิจ (en aval) เช่น ก่อนที่ผู้ประกอบการจะลงมือกระทำกิจการทางเศรษฐกิจ องค์กรมหาชนอิสระจะได้ตรวจสอบผลของกิจการที่อาจจะเกิดขึ้นต่อตลาด ผู้ใช้บริการ รวมถึงผู้บริโภคโดยทั่วไป หากกิจการที่จะลงมือกระทำจะส่งผลให้เกิดการผูกขาดหรือการกีดกันทางการค้า ผู้ประสงค์ประกอบกิจการจะไม่ได้รับใบอนุญาตประกอบกิจการ ในทางกลับกัน หากให้อำนาจกำกับดูแลทางเศรษฐกิจเป็นของตุลาการ ศาลไม่อาจที่จะเข้ามาแทรกแซงก่อนการเกิดข้อพิพาทได้ ดังนั้นหากผู้ประกอบการได้ลงทุนในกิจการไปแล้ว แต่เกิดข้อพิพาทและศาลพิจารณาว่ามีการผูกขาดหรือการกีดกันทางการค้าในภายหลัง ผู้ประกอบกิจการจะต้องเลิกดำเนินกิจการดังกล่าว ดังนั้น จึงเกิดความไม่ปลอดภัยในการกระทำธุรกรรมนำมาซึ่งความสูญเสียทางทรัพย์สินและโอกาสในทางเศรษฐกิจ                (ค) เหตุผลที่ไม่จัดตั้งองค์กรกำกับดูแลทางเศรษฐกิจในรูปขององค์กรที่มาจากการเลือกตั้ง        James Buchanan ผู้ได้รับรางวัลโนเบลสาขาเศรษฐศาสตร์ ค.ศ. 1986 ได้อธิบายพฤติกรรมของผู้มีสิทธิเลือกตั้ง, นักการเมือง และพนักงานของรัฐด้วยทฤษฎีทางเศรษศาสตร์จุลภาคว่า(9) นักการเมือง และพนักงานของรัฐมีพฤติกรรมเฉกเช่นผู้บริโภคในระบบเศรษฐกิจ กล่าวคือ แรงบันดาลใจในการกระทำการใดๆของนักการเมืองคือการสร้างผลประโยชน์ส่วนตนมากกว่าที่จะสนใจผลประโยชน์ของส่วนรวม กล่าวในอีกแง่หนึ่งคือ การที่นักการเมืองจะได้กระทำการใดๆให้ผู้มีสิทธิเลือกตั้งพอใจนั้น (หมายถึง การกระทำเพื่อผลประโยชน์ของส่วนรวม) นักการเมืองได้ลงมือทำเพราะเล็งเห็นว่าผู้มีสิทธิเลือกตั้งเหล่านั้นจะได้กลับมาเลือกตนเป็นตัวแทนอีกในสมัยต่อๆไป (หมายถึง เล็งเห็นต่อผลประโยชน์ส่วนตัว) ดังนั้น หากได้มีการมอบอำนาจในการกำกับดูแลกิจการทางเศรษฐกิจให้แก่นักการเมืองหรือบุคคลที่มาจากการเลือกตั้ง จึงมีความเป็นไปได้สูงว่าการกำกับดูแลกิจการทางเศรษฐกิจจะไม่ได้ตั้งอยู่บนพื้นฐานของความเท่าเทียม ยุติธรรมและโปร่งใส เนื่องด้วยนักการเมืองก็ยังจะมีความกังวลว่าผลของการตัดสินใจใดๆของตนอาจจะมีผลต่ออนาคตทางการเมืองในวันข้างหน้าได้ ข้อดีอีกข้อหนึ่งในการไม่ให้อำนาจในการกำกับดูแลกิจการทางเศรษฐกิจเป็นขององค์กรที่มาจากการเลือกตั้งคือ กิจการทางเศรษฐกิจเป็นกิจการที่มีลักษณะพิเศษเฉพาะ จึงมีความจำเป็นเป็นอย่้างยิ่งที่จะมอบหมายอำนาจการกำกับดูแลให้แก่ผู้เชี่ยวชาญและชำนาญการในกิจการสาขานั้นๆมากกว่านักการเมือง                จากเหตุผลที่ได้กล่าวมาข้างต้น ประเทศฝรั่งเศสจึงเลือกที่จะจัดตั้งองค์กรกำกับดูแลทางเศรษฐกิจขึ้นภายใต้รูปแบบขององค์กรมหาชนอิสระ ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าองค์กรลักษณะดังกล่าวเป็น “อำนาจที่สี่” (Le 4e pouvoir) นอกเหนือไปจากอำนาจนิติบัญญัติ, อำนาจบริหาร และ อำนาจตุลาการ                อีกประเด็นหนึ่งที่ควรถูกนำมาศึกษา คือเรื่องประเภทขององค์กรมหาชนอิสระทางเศรษฐกิจ ทั้งนี้เพราะ ในกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจฝรั่งเศสมีองค์กรที่ถูกจัดตั้งขึ้นเพื่อกำกับดูแลทางเศรษฐกิจหลายองค์กร และ สามารถแบ่งออกได้สองประเภทใหญ่ๆ คือ        (๑) องค์กรมหาชนอิสระที่มีอำนาจในการกำกับดูแลครอบคลุมในทุกกิจการ (Les autorités de régulation aux compétences transversales ou horizontales) เช่น คณะกรรมการแข่งขันทางการค้า (Le Conseil de la concurrence), คณะกรรมการคุ้มครองความปลอดภัยผู้บริโภค (La Commission de la sécurité des consommateurs), คณะกรรมการกำกับดูแลข้อสัญญาที่ไม่เป็นธรรม (La Commission des clauses abusives) เป็นต้น        (๒) องค์กรมหาชนอิสระที่มีอำนาจในการกำกับดูแลกิจการด้านในด้านหนึ่ง (Les autorités de régulation sectorielles ou verticales) องค์กรที่สำคัญเช่น คณะกรรมการกำกับดูแลด้านพลังงาน (La Commission de Régulation de l’Energie), องค์กรกำกับดูแลกิจการโทรคมนาคมและการไปรษณีย์สื่อสาร (L’Autorité de Régulation des Communications Electroniques et des Postes), องค์กรกำกับดูแลตลาดหลักทรัพย์ (L’Autorité des Marchés Financiers) เป็นต้น                ในบทความตอนต่อๆไป ในภาคที่หนึ่ง คณะผู้เขียนจะได้ให้รายละเอียดการจัดตั้ง การบริหารและการดำเนินการกำกับดูแลของแต่ละองค์กรมหาชนอิสระที่สำคัญๆในกฎหมายมหาชนเศรษฐกิจฝรั่งเศส จากนั้นจะได้วิเคราะห์และสรุปย่อบทบาท การดำเนินงานขององค์กรมหาชนอิสระกำกับดูแลกิจการทางเศรษฐกิจในภาพรวมในภาคที่สอง                เชิงอรรถ        (1) ผู้เขียน  นางสาวกิตยาภรณ์ ประยูรพรหม        (2) รายละเอียดของการก่อให้เกิดการแข่งขันอย่างเสรีทางการค้าในแต่ละสาขาบริการ คณะผู้เขียนจะได้ให้รายละเอียดเมื่อกล่าวถึงองค์กรกำกับดูแลในกิจการสาขานั้นๆ        (3) ศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์, คำอธิบายศัพท์กฎหมายมหาชนฝรั่งเศส-ไทย, สำนักพิมพ์วิญญูชน, 2548.        (4) CE 10 juillet 1980, Retail, Conseil constitutionnel 88-248 DC du 17 janvier 1989 pour le CSA, 89-260 DC du 23 janvier 1989 pour le COB.        (5) Conseil constitutionnel, 96-378 DC du 23 juillet 1986 pour l’ART        (6) คณะผู้เขียนจะอธิบายเรื่องคำสั่งทางปกครองขององค์กรอิสระตามกฎหมายมหาชนทางเศรษฐกิจกับองค์กรศาลและวิธีพิจารณาคดีในตอนต่อๆไป        (7) CJCE, RTT 13 décembre 1991, C-18/88 ; CJCE, Decoster, 27 octobre 1993, C-46/90 ; ตัวอย่างกฎของสหภาพยุโรปDirectives 30 juin 1990 « services de télécommunications », 19 décembre 1996 « concernant des règles communes pour le marché intérieur de l’électricité ».        (8) Guy CANIVET, Régulateurs et juges : conclusions générales, Les Petites Affiches, n°17, 23 janvier 2003, p.50-55.        (9) James M. Buchanan (Nobel Prize 1986) and Gordon Tullock, Public Choice Theory  in The Calculus of Consent, 1962. พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=816 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:34 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)