เมื่อชาวฝรั่งเศสลงประชามติไม่เห็นด้วยกับธรรมนูญยุโรป (ตอนที่1) โดย อาจารย์ปิยบุตร แสงกนกกุล 7 สิงหาคม 2548 20:45 น.        เมื่อชาวฝรั่งเศสลงประชามติไม่เห็นด้วยกับธรรมนูญยุโรป (ตอนที่1)                สหภาพยุโรปริเริ่มจัดทำธรรมนูญยุโรป เพื่อปรับปรุงการทำงานของสหภาพยุโรปรองรับการขยายตัวเป็น ๒๕ ประเทศในปี ๒๐๐๔ และเป็น ๒๗ ประเทศในปี ๒๐๐๗ และรวบรวมกฎเกณฑ์ สนธิสัญญาต่างๆเข้าไว้เป็นหมวดหมู่ ตลอดจนจัดสรรอำนาจหน้าที่ระหว่างสหภาพยุโรปกับรัฐสมาชิกและปรับปรุงกลไกทำงานของสถาบันในสหภาพยุโรปให้เหมาะสม ที่ประชุม Conseil européen ณ เมือง Laeken เมื่อเดือนธันวาคม ๒๐๐๑ จึงจัดตั้งคณะกรรมาธิการร่างธรรมนูญยุโรป โดยมี เป็นประธาน มีกรรมการ ๑๐๕ คนมาจากแต่ละรัฐสมาชิก คณะกรรมาธิการจัดทำร่างธรรมนูญยุโรปแล้วเสร็จเมื่อ ๒๐ มิ.ย. ๒๐๐๓ และประมุขของรัฐลงนาม ณ กรุงโรม เมื่อ ๒๙ ต.ค. ๒๐๐๔ จากนั้นรัฐสมาชิกทั้งหมดต้องให้สัตยาบันภายในพฤศจิกายน ๒๐๐๖                ในส่วนของฝรั่งเศส รัฐบาลตัดสินใจให้กระบวนการให้สัตยาบันธรรมนูญยุโรปโดยการลงประชามติในวันที่ ๒๙ พ.ค. ๒๐๐๔ ปรากฏว่าชาวฝรั่งเศสไม่รับธรรมนูญยุโรป ก่อนที่จะวิเคราะห์ถึงผลการลงประชามติที่ชาวฝรั่งเศสไม่รับธรรมนูญยุโรป (๒.) สมควรกล่าวโดยย่อถึงสาระสำคัญบางส่วนของธรรมนูญยุโรปนี้เสียก่อน (๑.)                ๑. สาระสำคัญบางส่วนในธรรมนูญยุโรป                ๑.๑ ภาพรวมของธรรมนูญยุโรป        ธรรมนูญยุโรปหรือชื่ออย่างเป็นทางการว่า “สนธิสัญญาก่อตั้งธรรมนูญยุโรป (Le traité établissant une Constitution pour l'Europe)” ประกอบไปด้วย ๔ ภาค ภาคแรกว่าด้วยบทบัญญัติพื้นฐานซึ่งมีเนื้อหาเกี่ยวกับนิยามและวัตถุประสงค์ของสหภาพยุโรป เขตอำนาจของสหภาพยุโรป กระบวนการออกกฎเกณฑ์ของสหภาพยุโรป และสถาบันของสหภาพยุโรป ภาคที่สองว่าด้วยกฎบัตรสิทธิขั้นพื้นฐาน ซึ่งธรรมนูญยุโรปนี้ผนวกเข้ามารวมไว้ด้วยกัน ภาคที่สามว่าด้วยนโยบายของสหภาพยุโรป และภาคสุดท้ายว่าด้วยกระบวนการรับและแก้ไขธรรมนูญยุโรป        ธรรมนูญยุโรปได้ปรับปรุงโครงสร้างและกลไกการทำงานของสหภาพยุโรปรวมทั้งสร้างนวัตกรรมใหม่ๆซึ่งพอสรุปได้ ๘ ประการ ดังนี้        ๑. ตำแหน่งประธาน Conseil européen ปัจจุบันตำแหน่งประธาน Conseil européen ใช้ระบบหมุนเวียนสลับกันเป็นทุกๆ ๖ เดือนระหว่างประมุขของรัฐสมาชิกหรือผู้นำรัฐบาลของรัฐสมาชิก กล่าวกันว่าระบบหมุนเวียนนี้ก่อให้เกิดปัญหาความไม่ต่อเนื่องในการทำงาน ธรรมนูญยุโรปจึงแก้ไขกำหนดให้ตำแหน่งประธาน Conseil européen มาจากการเลือกตั้งมีวาระสองปีครึ่งและดำรงตำแหน่งได้อีกหนึ่งวาระ        ๒. การกำหนดสถานะทางกฎหมายให้แก่สหภาพยุโรป ธรรมนูญยุโรปได้สร้างความเป็นนิติบุคคลแก่สหภาพยุโรปไว้อย่างชัดเจน        ๓. ตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศประจำสหภาพยุโรป ธรรมนูญยุโรปได้สร้างตำแหน่งรัฐมนตรีต่างประเทศประจำสหภาพยุโรป ขึ้นเพื่อทำหน้าที่ด้านนโยบายต่างประเทศและความมั่นคงของสหภาพยุโรป        ๔. สิทธิในการริเริ่มเสนอร่างกฎหมายโดยประชาชน        ๕. การผนวกกฎบัตรสิทธิขั้นพื้นฐานแห่งสหภาพยุโรป (La Charte des droits fondamonteaux de l’Union européenne) เข้ามารวมในธรรมนูญยุโรป        ๖. การแบ่งเขตอำนาจระหว่างสหภาพยุโรปและรัฐสมาชิกให้ชัดเจนขึ้น        ๗. การปรับปรุงกลไกการทำงานของสถาบันในสหภาพยุโรป        ๘. การกำหนดสิทธิในการถอนตัวออกจากสหภาพยุโรปของรัฐสมาชิก                ๑.๒. เนื้อหาในส่วนสถาบันที่สำคัญในสหภาพยุโรป        สถาบันของสหภาพยุโรปเป็นฟันเฟืองสำคัญในการดำเนินงานของสหภาพยุโรปให้บรรลุตามเป้าหมายดังที่ Jean Monnet ซึ่งถือเป็นบิดาของสหภาพยุโรปได้กล่าวสุนทรพจน์ที่กรุงวอชิงตันเมื่อวันที่ ๓๐ เมษายน ๑๙๕๒ ว่า “สหภาพไม่อาจตั้งอยู่ได้ด้วยเพียงเจตจำนงที่ดีหรือกฎเกณฑ์ที่จำเป็นเท่านั้น... คนผ่านมาแล้วก็ต้องผ่านไป คนอื่นก็เข้ามาแทนที่ สิ่งที่เราจะทิ้งเอาไว้ได้ไม่ใช่ประสบการณ์ของแต่ละคนที่สูญหายไปพร้อมๆกับตัวคน หากแต่เป็นสถาบันที่เราสามารถสร้างขึ้นและทิ้งไว้ต่อไปได้ ชีวิตของสถาบันย่อมยืนยาวกว่าชีวิตของคน ถ้าสถาบันได้รับการออกแบบอย่างเหมาะสมก็จะสามารถสะสมและถ่ายทอดสิ่งดีๆไปสู่คนรุ่นถัดไปได้อย่างยอดเยี่ยม” ด้วยเหตุนี้ธรรมนูญยุโรปจึงมุ่งสร้างและปฏิรูปสถาบันเหล่านี้ที่เปรียบเสมือน “สถาปัตยกรรมแห่งอำนาจในบ้านยุโรป” (L’architecture des pouvoirs dans la maison de l’Europe) โดยเน้นที่ความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรต่างๆให้เป็นไปอย่างสมดุล และเพิ่มความชอบธรรมให้แก่องค์กรต่างๆ        ธรรมนูญยุโรปกำหนดสถาบันของสหภาพยุโรปไว้ ๘ สถาบัน ได้แก่ สภายุโรป, Conseil européen, คณะมนตรียุโรป, คณะกรรมาธิการยุโรป, ศาลยุติธรรมแห่งสหภาพยุโรป, ศาลบัญชียุโรป ผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งสภายุโรป และธนาคารกลางยุโรป นอกจากนี้ยังมีอีกสององค์กรที่ทำหน้าที่ในเชิงที่ปรึกษา คือ คณะกรรมการระดับภูมิภาค และคณะกรรมการเศรษฐกิจและสังคมแห่งยุโรป                กล่าวเฉพาะสถาบันการเมือง สถาบันการเมืองเป็นสถาบันหลัก (Le cadre institutionnel de l’Union) ที่ต้องมุ่งสนับสนุนการดำเนินงานให้บรรลุตามคุณค่า (les valeurs) และวัตถุประสงค์ (les objectifs) ของสหภาพยุโรป รักษาผลประโยชน์ (les intérêts) ของสหภาพยุโรป พลเมืองยุโรปและรัฐสมาชิก ตลอดจนสร้างความต่อเนื่องและประสิทธิภาพในการดำเนินนโยบายของสหภาพยุโรป การดำเนินงานของสหภาพยุโรปโดยหลักแล้วจะขับเคลื่อนด้วย ๓ องค์กรที่เป็นผู้เล่นหลักหรือที่เรียกว่า “สามเหลี่ยมสถาบันแห่งสหภาพยุโรป (Le triangle institutionnel de l’Union européenne )” ได้แก่ สภายุโรป (Le Parlement européen), คณะมนตรียุโรป (Le Conseil des ministres) และคณะกรรมาธิการยุโรป (La Commission européenne) นอกจากนี้ยังมี Conseil européen ที่ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายกว้างๆของสหภาพยุโรปอีกด้วย                ๑.๒.๑ สภายุโรป (Le Parlement européen): ตัวแทนของพลเมืองชาวยุโรป        สภายุโรปมีอำนาจหน้าที่ในการนิติบัญญัติและการงบประมาณโดยใช้ร่วมกับคณะมนตรียุโรป มีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมการบริหารงานของคณะกรรมาธิการยุโรปรวมทั้งให้คำปรึกษาตามเงื่อนไขที่กำหนดในธรรมนูญนี้ และเป็นผู้เลือกประธานคณะกรรมาธิการยุโรป นอกจากนี้ยังมีอำนาจหน้าที่ในการแต่งตั้งผู้ตรวจการแผ่นดินแห่งสภายุโรป (Le médiateur européen)(1) ตลอดจนแต่งตั้งคณะกรรมการไต่สวนเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบข้อกล่าวหาเกี่ยวกับการบริหารราชการที่บกพร่อง สภายุโรปมีที่ตั้งอยู่ที่เมืองสตราสบูร์ก ประเทศฝรั่งเศส                สภายุโรปประกอบด้วยสมาชิกไม่เกินจำนวน ๗๓๖ คนมาจากการเลือกตั้งทางตรง ทั่วไป อิสระ และลับโดยพลเมืองของยุโรปในแต่ละรัฐสมาชิก ทั้งนี้ให้รัฐสมาชิกจัดให้มีการเลือกตั้งตามหลักเกณฑ์และวิธีการที่รัฐสมาชิกกำหนดตามกฎหมายภายใน สมาชิกมีวาระ ๕ ปี จำนวนของสมาชิกสภายุโรปที่แต่ละรัฐสมาชิกจะพึงมีนั้น ให้กำหนดตามสัดส่วนของประชากรของแต่ละรัฐสมาชิก ทั้งนี้รัฐสมาชิกหนึ่งต้องมีจำนวนสมาชิกสภายุโรปอย่างน้อย ๔ คนขึ้นไป        ภายหลังการขยายตัวของสหภาพยุโรปเป็น ๒๕ ประเทศทำให้ต้องมีการคำนวณสัดส่วนกันเสียใหม่ พิธีสารว่าด้วยผู้แทนของพลเมืองในสภายุโรปและน้ำหนักของเสียงในที่ประชุมระดับนโยบายและการเมืองของสหภาพยุโรปและคณะมนตรียุโรป (Protocole sur la représentation des citoyennes et des citoyens au Parlement européen et la pondération des voix au conseil européen et au Conseil des ministres) ซึ่งได้ผนวกเข้าเป็นส่วนหนึ่งในตอนท้ายของร่างธรรมนูญยุโรปนี้จึงได้กำหนดจำนวนสมาชิกสภายุโรปของแต่ละรัฐสมาชิกเพื่อรองรับการเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรปที่มีขึ้นในปี ๒๐๐๔ ดังนี้ เยอรมนี ๙๙ ที่นั่ง ฝรั่งเศส ๗๘ ที่นั่ง สหราชอาณาจักร ๗๘ ที่นั่ง อิตาลี ๗๘ ที่นั่ง สเปน ๕๔ ที่นั่ง โปแลนด์ ๕๔ ที่นั่ง เนเธอร์แลนด์ ๒๗ ที่นั่ง โปรตุเกส ๒๔ ที่นั่ง เบลเยียม ๒๔ ที่นั่ง กรีซ ๒๔ ที่นั่ง ฮังการี ๒๔ ที่นั่ง เช็ค ๒๔ ที่นั่ง สวีเดน ๑๙ ที่นั่ง ออสเตรีย ๑๘ ที่นั่ง ฟินแลนด์ ๑๔ ที่นั่ง เดนมาร์ก ๑๔ ที่นั่ง สโลวาเกีย ๑๔ ที่นั่ง ไอร์แลนด์ ๑๓ ที่นั่ง ลิธัวเนีย ๑๓ ที่นั่ง แลตเวีย ๙ ที่นั่ง สโลเวเนีย ๗ ที่นั่ง ลักเซมเบิร์ก ๖ ที่นั่ง ไซปรัส ๖ ที่นั่ง เอสโทเนีย ๖ ที่นั่ง มอลตา ๕ ที่นั่ง รวมทั้งหมด ๗๓๒ คน(2) อย่างไรก็ตามจำนวนสมาชิกดังกล่าวนี้จะเปลี่ยนแปลงอีกครั้งในการเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรปปี ๒๐๐๙ เพื่อรองรับการเข้าร่วมเป็นสมาชิกใหม่ของโรมาเนีย และบัลกาเรียในปี ๒๐๐๗                ธรรมนูญยุโรปได้เพิ่มบทบาทแก่สภายุโรปมากยิ่งขึ้นตามเจตนารมณ์เบื้องต้นของการเสนอให้มีการปฏิรูปสหภาพยุโรปให้เป็นประชาธิปไตย กล่าวคือ ปัจจุบันนี้สภายุโรปที่มีสมาชิกมาจากการเลือกตั้งอันถือเป็นตัวแทนของพลเมืองยุโรปแต่กลับมีส่วนร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติน้อยทั้งที่กฎเกณฑ์ที่สหภาพยุโรปออกมานั้นมีผลใช้บังคับกับพลเมืองยุโรปเอง เมื่อเปรียบเทียบบทบาทในกระบวนการนิติบัญญัติระหว่างรัฐสภาของแต่ละรัฐสมาชิกกับสภายุโรปแล้ว จะเห็นได้ว่าสภายุโรปมีบทบาทน้อยมากทั้งที่มีที่มาจากการเลือกตั้งเหมือนกัน ดังนั้นธรรมนูญยุโรปจึงเพิ่มบทบาทในกระบวนการนิติบัญญัติ                การเพิ่มบทบาทแก่สภายุโรปถือเป็นความก้าวหน้าที่เกิดขึ้นจากธรรมนูญนี้ตามที่นาย วาเลรี่ จิสการ์ด เดสแต็ง (Valéry Giscard d’Estaing) ประธานสภาร่างธรรมนูญกล่าวว่า “ประเด็นเรื่องสภายุโรปนี้ถือเป็นชัยชนะอันยิ่งใหญ่ของธรรมนูญยุโรป” อย่างไรก็ตาม เมื่อบทบาทของสภายุโรปมีมากขึ้นก็ยิ่งทำให้การแบ่งสัดส่วนจำนวนสมาชิกสภายุโรปที่แต่ละรัฐสมาชิกจะพึงมีทวีความสำคัญขึ้นตามไปด้วย แต่ละรัฐสมาชิกย่อมต้องการมีจำนวนสมาชิกสภายุโรปเพิ่มขึ้นเพื่อโอกาสในการเข้าไปผลักดันให้ออกกฎเกณฑ์ตามที่รัฐตนเห็นควร ในขณะที่จำนวนสมาชิกสภายุโรปทั้งหมดมีได้ไม่เกิน ๗๓๖ คนและแต่ละรัฐสมาชิกต้องมีจำนวนสมาชิกสภายุโรปอย่างน้อย ๔ คนขึ้นไป เมื่อมีรัฐสมาชิกใหม่เข้าร่วมกับสหภาพยุโรปจึงจำเป็นอยู่เองที่ต้องมีการไกล่เกลี่ยจำนวนสัดส่วนกันใหม่และลดจำนวนสมาชิกที่แต่ละรัฐสมาชิกมีอยู่แต่เดิมลงเพื่อนำไปเพิ่มให้แก่รัฐสมาชิกใหม่นั้น แต่มาตรา I-๑๙ (๒) กำหนดให้การกำหนดสัดส่วนจำนวนสมาชิกสภายุโรปที่แต่ละรัฐสมาชิกพึงมี ต้องเป็นมติเอกฉันท์ (l’unanimité) ของคณะที่ประชุมระดับนโยบายและการเมืองของสหภาพยุโรปซึ่งประกอบไปด้วยบรรดาผู้นำของรัฐสมาชิก (Le conseil européen) เท่านั้น ไม่ต้องสงสัยเลยว่าคงเป็นเรื่องยากที่ผู้นำรัฐสมาชิกจะยอมร่วมลงมติให้รัฐของตนต้องลดจำนวนสมาชิกสมาชิกสภายุโรปจากเดิมที่เคยมี เป็นที่คาดหมายกันได้ว่าในอนาคตประเด็นดังกล่าวจะนำมาซึ่งความขัดแย้งระหว่างรัฐสมาชิกด้วยกัน(3)                ๑.๒.๒. คณะมนตรียุโรป : องค์กรร่วมในกระบวนการนิติบัญญัติ        คณะมนตรียุโรปประกอบด้วยผู้แทนในระดับรัฐมนตรีของแต่ละรับสมาชิก มีอำนาจหน้าที่ร่วมกับสภายุโรปในกระบวนการนิติบัญญัติและการงบประมาณ ปัจจุบันคณะมนตรียุโรปมีกรรมการรวม ๙ คน ประธานของคณะมนตรีมาจากการหมุนเวียนกันเป็นระหว่างรัฐสมาชิกคราวละ ๖ เดือน เมื่อสหภาพยุโรปขยายตัวเป็น ๒๕ ประเทศ หากยังคงใช้ระบบประธานหมุนเวียนดังที่เป็นอยู่แล้ว แต่ละรัฐสมาชิกจะมีโอกาสส่งตัวแทนของตนเป็นประธานได้ประมาณทุกๆ ๑๒ ปีครึ่ง ทำให้การทำงานเป็นไปอย่างไม่ต่อเนื่อง ธรรมนูญยุโรปจึงแก้ไขในหลายประเด็น เช่น กำหนดให้ประธานคณะมนตรียุโรปอยู่ในรูปของกลุ่มรวม ๓ คนซึ่งเป็นตัวแทนจาก ๓ ประเทศ มีวาระ ๑๘ เดือน นอกจากนี้ยังแยกกลุ่มทำงานด้านต่างประเทศออกมาต่างหากโดยอยู่ภายใต้การนำของรัฐมนตรีต่างประเทศของสหภาพยุโรป                ๑.๒.๓. คณะกรรมาธิการยุโรป: ฝ่ายบริหารของสหภาพยุโรป        คณะกรรมาธิการยุโรปเป็นฝ่ายบริหารของสหภาพยุโรป มีอำนาจหน้าที่ในการเสนอร่างกฎหมาย บังคับใช้กฎหมายและงบประมาณ ดำเนินนโยบายของสหภาพยุโรป โดยรับผิดชอบต่อสภายุโรป คณะกรรมาธิการยุโรปประกอบด้วยตัวแทนจากรัฐสมาชิกทุกรัฐรัฐละหนึ่งคน นับแต่ปี ๒๐๑๔ องค์ประกอบของคณะกรรมาธิการจะลดลงเหลือสองในสามของจำนวนรัฐสมาชิก การคำนวณสัดส่วนใช้หลักการหมุนเวียนอย่างเท่าเทียมกันระหว่างรัฐสมาชิก                ๑.๒.๔. ที่ประชุมระดับนโยบายและการเมืองของสหภาพยุโรป (Le Conseil européen) (4): องค์กรกำหนดนโยบายในภาพรวม        Conseil européen กำเนิดขึ้นเมื่อปี ๑๙๗๔ ตามดำริของนายวาเลรี่ จิสการ์ด เดสแต็ง (Valéry Giscard d’Estaing) ประธานาธิบดีฝรั่งเศสในขณะนั้นกับนายเฮลมุท ชมิดท์ (Helmut Schmidt) นายกรัฐมนตรีเยอรมนีในขณะนั้น ด้วยเหตุว่าต้องการให้บรรดาผู้นำของแต่ละรัฐสมาชิกมีโอกาสมาประชุมร่วมกันอย่างสม่ำเสมอเพื่อกำหนดทิศทางในการดำเนินนโยบายของสหภาพยุโรป นับตั้งแต่การจัดให้มีการประชุมในรูปของ Conseil européen ครั้งแรกเมื่อเดือนมีนาคม ๑๙๗๕ ที่กรุงดับลิน ประเทศไอร์แลนด์ จนกระทั่งถึงปัจจุบันนี้ Conseil européen ประกอบไปด้วยประมุขของรัฐหรือผู้นำรัฐบาลของรัฐสมาชิกตามแต่ระบอบการปกครองของรัฐสมาชิกนั้นๆ ประธานของ Conseil européen ใช้ระบบหมุนเวียนสลับกันเป็นทุกๆ ๖ เดือนระหว่างประมุขของรัฐหรือผู้นำรัฐบาลของรัฐสมาชิก การประชุมดังกล่าวจัดขึ้นปีละ ๒ ครั้งทุกๆเดือนมิถุนายนและธันวาคม ณ ประเทศที่ประมุขหรือหัวหน้ารัฐบาลเป็นประธาน อย่างไรก็ตาม สนธิสัญญานีซซึ่งมีผลใช้บังคับเมื่อเดือนกุมภาพันธ์ ๒๐๐๓ ได้กำหนดให้การประชุมมีขึ้นที่กรุงบรัสเซลส์ ประเทศเบลเยียมแทน                Conseil européen ได้การรับรองไว้เป็นลายลักษณ์อักษรครั้งแรกโดย L’Acte unique de 1986 และตามมาด้วยสนธิสัญญามาสทริสช์ ๑๙๙๒ แต่ก็ยังเป็นที่สงสัยกันว่า Conseil européen มีสถานะเป็นสถาบันของสหภาพยุโรปหรือเป็นเพียงการประชุมที่จัดขึ้นสม่ำเสมอเท่านั้น Conseil européen มีบทบาทในการกำหนดนโยบายสำคัญๆของสหภาพยุโรปในหลายกรณี เช่น การประชุมที่กรุงมาดริดเมื่อปี ๑๙๙๕ ได้มีมติในเรื่องการใช้เงินสกุลยูโร หรือการประชุมที่กรุงอัมสเตอร์ดัมเมื่อปี ๑๙๙๗ ได้มีมติเกี่ยวกับการดำเนินการปฏิรูปสถาบันของประชาคมยุโรป                ในทางปฏิบัติแล้วบทบาทของ Conseil européen ยังค่อยๆแทรกแซงเข้าไปในแดนอำนาจหน้าที่ของคณะมนตรียุโรปมากขึ้นเรื่อยๆอีกด้วย เช่น กรณีประเด็นปัญหาสำคัญที่เป็นที่ถกเถียงกันยังไม่เป็นที่ยุติในคณะมนตรียุโรปบ่อยครั้ง Conseil européen มักเข้ามาเป็นผู้ชี้ขาด เป็นต้น จึงเป็นการสมควรอย่างยิ่งที่ต้องแบ่งแยกบทบาทระหว่าง Conseil européen กับคณะมนตรียุโรปให้ชัดเจน มิฉะนั้นจากองค์กรที่ทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบายในภาพรวม Conseil européen จะกลายเป็น “ผู้เล่น” ในการดำเนินงานของสหภาพยุโรปเสียเอง                จากสภาพปัญหาที่เกิดขึ้นกับ Conseil européen ตั้งแต่ความไม่ชัดเจนในความเป็นสถาบัน ขอบเขตอำนาจหน้าที่ที่ก้าวล่วงไปในแดนของคณะมนตรียุโรป ตลอดจนตำแหน่งประธานที่ใช้ระบบหมุนเวียนอันนำมาซึ่งความไม่ต่อเนื่องในการปฏิบัติหน้าที่ ด้วยเหตุนี้ธรรมนูญยุโรปจึงได้ปรับปรุงแก้ไขในหลายประเด็น กล่าวคือ ในมาตรา I-๑๙ กำหนดไว้ชัดเจนว่า Conseil européen เป็นสถาบันของสหภาพยุโรป และในมาตรา I-๒๑ วรรค ๑ ได้กำหนดว่า Conseil européen มีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดแนวนโยบายกว้างๆทั่วไปหรือทิศทางการดำเนินงานของสหภาพยุโรปอีกนัยหนึ่งทำหน้าที่ในการวางกรอบนโยบายและการเมืองนั่นเอง Conseil européen ไม่สามารถทำหน้าที่ในกระบวนการนิติบัญญัติได้ ในส่วนขององค์ประกอบในที่ประชุมนั้น มาตรา I-๒๑ วรรค ๒ กำหนดให้ที่ประชุมระดับนโยบายและการเมืองของสหภาพยุโรป (Le Conseil européen) นอกจากจะมีประมุขของรัฐหรือผู้นำรัฐบาลของรัฐสมาชิกตามแต่ระบอบการปกครองของรัฐสมาชิกนั้นๆแล้วยังมีประธานของที่ประชุม (Le Président du Conseil européen) ประธานคณะกรรมาธิการยุโรป และรัฐมนตรีการต่างประเทศของสหภาพยุโรป (Le ministre des Affaires étrangères de l’Union) อีกด้วย นอกจากนี้ในกรณีจำเป็นสมาชิกของ Conseil européen แต่ละคนอาจขอความช่วยเหลือในการประชุมจากรัฐมนตรียุโรปหรือกรรมาธิการยุโรปได้ หากกรณีดังกล่าวเกิดขึ้นจริง ที่ประชุมระดับนโยบายและการเมืองของสหภาพยุโรปอาจมีผู้เข้าร่วมได้ถึง ๕๔ คนซึ่งเป็นจำนวนที่มากเกินไปไม่สมเจตนารมณ์ที่มุ่งหมายให้เป็นการประชุมสุดยอดของบรรดาผู้นำแต่ละรัฐสมาชิกเท่านั้น อาจกล่าวได้ว่าองค์ประกอบของ Conseil européen ตามร่างธรรมนูญยุโรปนี้เป็นผลผลิตจากการประนีประนอมระหว่างรัฐสมาชิกด้วยกัน(5) ธรรมนูญยุโรปยังได้เพิ่มจำนวนการประชุมในแต่ละปีไปอีกโดยต้องจัดให้มีการประชุมขึ้นทุกๆ ๓ เดือนตามแต่ประธานจะนัดหมายและประธานอาจเรียกประชุมเป็นการพิเศษได้ในกรณีจำเป็น (มาตรา I-๒๑ วรรค ๓)                ตำแหน่งประธานของ Conseil européen ถือเป็นนวัตกรรมใหม่ที่เกิดขึ้นจากร่างธรรมนูญยุโรปนี้ จากเดิมที่ตำแหน่งประธานใช้ระบบหมุนเวียนสลับกันทุกๆ ๖ เดือน อันทำให้การทำงานไม่ต่อเนื่อง และไม่มีบุคคลที่ทำหน้าที่เสมือนตัวแทนของสหภาพยุโรปที่มีวาระยาวนานเพียงพอ ดังที่นายเฮนรี่ คิสซิงเจอร์ อดีตรัฐมนตรีกระทรวงการต่างประเทศของสหรัฐอเมริกาในสมัยประธานาธิบดีริชาร์ด นิกสันเคยกล่าวล้อเลียนว่า “สหภาพยุโรปหรือ เบอร์โทรศัพท์อะไรล่ะ” ด้วยเหตุนี้ธรรมนูญยุโรปจึงแก้ไขให้ตำแหน่งประธาน Conseil européen มาจากการเลือกตั้งด้วยเสียงข้างมากพิเศษ (majorité qualifiée) โดยที่ประชุม Conseil européen มีวาระการดำรงตำแหน่งสองปีครึ่งและเป็นได้อีกหนึ่งวาระ                เชิงอรรถ        (1) เราอาจเทียบ Le médiateur européen ได้กับผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภาหรือที่รู้จักกันดีในนาม Ombudsman        (2) การเลือกตั้งสมาชิกสภายุโรปที่แต่ละรัฐสมาชิกจัดให้มีตั้งแต่วันที่ ๑๐ ถึง ๑๓ มิถุนายน ๒๐๐๔ ผลปรากฏว่า พรรคประชายุโรป-ประชาธิปไตยยุโรปซึ่งเป็นฝ่ายขวากลาง (Parti populaire européen-Démocrates européens ; PPE-DE) ได้ ๒๗๒ ที่นั่ง พรรคสังคมนิยมยุโรป (Parti socialiste européen ; PSE) ได้ ๒๐๑ ที่นั่ง พรรคเสรีประชาธิปไตยและปฏิรูปแห่งยุโรป (Parti européen des libéraux démocrates et réformateurs) ได้ ๖๖ ที่นั่ง พรรคเขียว (Les verts) ได้ ๔๒ ที่นั่ง กลุ่มคอมมิวนิสต์ยุโรป (Gauche unitaire européenne) ได้ ๓๖ ที่นั่ง กลุ่มยุโรปเพื่อชาติ (Union pour l’Europe des nations) ซึ่งเป็นกลุ่มการเมืองที่สนับสนุนการรักษาอำนาจอธิปไตยของแต่ละรัฐสมาชิกและไม่สนับสนุนการรวมตัวเป็นสหภาพยุโรปเท่าไรนักได้ ๒๘ ที่นั่ง กลุ่มยุโรปแห่งประชาธิปไตยและความแตกต่าง (Europe des démocraties et des différences) ได้ ๑๘ ที่นั่ง และกลุ่มอื่นๆได้ ๖๙ ที่นั่ง (ที่มา : หนังสือพิมพ์ Le monde วันอังคารที่ ๑๕ มิถุนายน ๒๐๐๔)        (3) ประเด็นดังกล่าวเป็นเหตุผลหนึ่งที่ฝ่ายคัดค้านการเข้าร่วมสหภาพยุโรปของตุรกีหยิบยกมาอ้าง เพราะจำนวนประชากรของตุรกีปัจจุบันมีถึง ๗๐ ล้านคน หากเข้าสหภาพยุโรปในปี ๒๐๑๕ จำนวนประชากรอาจเพิ่มเป็น ๑๐๐ ล้านคน ทำให้จำนวนประชากรของตุรกีอาจมากเป็นอันดับหนึ่งหรือสองของสหภาพยุโรปและอาจเกิดปัญหาในการไกล่เกลี่ยสัดส่วนของจำนวนสมาชิกสภายุโรปที่แต่ละรัฐพึงมีได้        (4) ผู้เขียนยังไม่สามารถค้นพบคำในภาษาไทยที่เหมาะสมตรงกับคำว่า Conseil européen หรือ The European Council คำว่า « Conseil » หรือที่ในภาษาอังกฤษเรียกว่า « Council » นี้อาจแปลได้หลายความหมายตามแต่บริบท เช่น Conseil d’Etat ซึ่งเป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองสูงสุดในฝรั่งเศส นักกฎหมายไทยแปลว่า สภาแห่งรัฐ หรือ Conseil constitutionnel นักกฎหมายไทยแปลว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ในขณะที่องค์กรบางแห่งในประเทศไทย เช่น สภาสตรีแห่งชาติ ใช้ชื่อภาษาอังกฤษว่า หรือ The National Council of Women of Thailand หรือ สภามหาวิทยาลัยต่างๆก็ใช้ภาษาอังกฤษว่า Council ส่วนพจนานุกรมทั้งภาษาฝรั่งเศสและภาษาอังกฤษนั้น คำว่า Conseil หรือ Council แปลว่า คณะกรรมการ, สภา, ที่ประชุม เมื่อพิจารณาประกอบกับคำว่า Conseil européen แล้ว หากแปลว่าสภายุโรปก็จะสับสนกับคำว่า Parlement européen ที่แปลว่าสภายุโรปในความหมายขององค์กรนิติบัญญัติ หรือหากแปลว่าคณะกรรมการยุโรปก็อาจไปสับสนกับ Commission européenne ได้อีกเช่นกัน ผู้เขียนจึงพิจารณาจากองค์ประกอบและอำนาจหน้าที่ตลอดจนลักษณะของ Conseil européen แล้วจึงเลือกใช้คำว่า “ที่ประชุมระดับนโยบายและการเมืองของสหภาพยุโรป”  แทนคำว่า Conseil européen ไปพลางก่อน ซึ่งหากพิจารณาคำต่อคำแล้วอาจไม่ตรงนักแต่ผู้เขียนเห็นว่าพอที่จะสื่อความหมายถึงองค์กร Conseil européen ได้ใกล้เคียง ถ้าต่อไปมีการค้นพบคำที่เหมาะสมผู้เขียนก็ไม่ขัดข้องที่จะเปลี่ยนไปใช้คำนั้น หรือหากผู้ใดมีความเห็นเป็นอย่างอื่นผู้เขียนก็น้อมรับฟังด้วยความยินดียิ่ง อนึ่ง จากการตรวจสอบตำราภาษาไทย ผู้เขียนพบว่า รศ.อรณี นวลสุวรรณ์ ใช้ทับศัพท์ว่า The European Council และขยายความว่าเป็น การประชุมสุดยอดแห่งประมุขของรัฐหรือของรัฐบาล (อรณี นวลสุวรรณ์, พัฒนาการของประชาคมยุโรปตั้งแต่ ค.ศ. ๑๙๘๐ สู่สหภาพยุโรป, สำนักพิมพ์จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย, ๒๕๔๓, หน้า ๑๒๕.) เดิมผู้เขียนตั้งใจจะใช้คำว่า “คณะผู้นำของรัฐสมาชิก” ซึ่งสอดคล้องกับ รศ.อรณีฯ เช่นกัน แต่เมื่อพิจารณาถึงองค์ประกอบของ Conseil européen ตามที่ธรรมนูญยุโรปนี้ได้แก้ไขใหม่นั้นจะเห็นได้ว่า Conseil européen ไม่ได้ประกอบแต่เพียงประมุขของรัฐหรือผู้นำรัฐบาลเหมือนเดิมเท่านั้น ทว่าได้เพิ่มองค์ประกอบส่วนอื่นเข้ามาอีกด้วยโดยเฉพาะอย่างยิ่งตำแหน่งประธานที่ประชุมระดับนโยบายและการเมืองของสหภาพยุโรป (Le Président du Conseil européen)        (5) PHILIP Christian, La Constitution européenne, PUF, 2004, p.85.          พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=799 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 17:37 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)