คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสอยู่ภายใต้การควบคุมของศาลปกครองหรือไม่ โดย รองศาสตราจารย์ ดร. นันทวัฒน์ บรมานันท์ 9 มกราคม 2548 03:10 น.                            เมื่อวันที่ 30 ธันวาคม พ.ศ. 2546 ที่ผ่านมา สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญได้แถลงข่าวการวินิจฉัยปัญหาสำคัญประการหนึ่งเกี่ยวกับ “สถานะขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ” โดยความเป็นมาของคดีดังกล่าวเริ่มขึ้นในปี พ.ศ. 2545 เมื่อคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ร้องขอให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยว่า คำสั่งของศาลปกครองสูงสุดที่ 84/2544 ลงวันที่ 30 ตุลาคม 2544 ที่วินิจฉัยรับคำฟ้องคดีที่มีผู้ฟ้องคณะกรรมการการเลือกตั้งต่อศาลปกครองไว้พิจารณานั้นชอบด้วยรัฐธรรมนูญหรือไม่ เนื่องจากคณะกรรมการการเลือกตั้งมิได้เป็นหน่วยงานของรัฐตามความหมายของกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง อีกทั้งคณะกรรมการการเลือกตั้งก็เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญโดยเฉพาะ ในที่สุด ศาลรัฐธรรมนูญก็ได้พิจารณาปัญหาดังกล่าวแล้วเห็นว่า การใช้อำนาจของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามที่ได้มีการฟ้องคดีต่อศาลปกครองสูงสุดเป็นการใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญอันมีผลทำให้การวินิจฉัยชี้ขาดของคณะกรรมการการเลือกตั้งที่ได้ใช้อำนาจตามรัฐธรรมนูญถือเป็นยุติ                            เมื่อพิจารณาผลของคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าวแล้วทำให้เข้าใจได้ว่า การใช้อำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญดังที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญถือเป็นการใช้อำนาจที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาด ไม่อาจถูกตรวจสอบได้โดยองค์กรใดทั้งนั้นไม่ว่าจะเป็นศาลยุติธรรม ศาลปกครองหรือแม้แต่ศาลรัฐธรรมนูญเองก็ตาม!!!                            คำวินิจฉัยดังกล่าวคงมีทั้งคนที่เห็นด้วยและไม่เห็นด้วย แต่ที่แน่นอนก็คือคงมีปัญหาตามมาอีกมากมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งหากองค์กรตามรัฐธรรมนูญเหล่านั้นเกิดใช้อำนาจโดยมิชอบหรือมีข้อบกพร่องอันเกิดจากการใช้อำนาจของตนเองและไปกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนตามรัฐธรรมนูญเข้า ประชาชนจะทำอย่างไรกับความเดือดร้อนเสียหายเหล่านั้น คำตอบที่ดีคงมีได้แต่ต้องใช้เวลาคิดสักระยะหนึ่ง                            เมื่อไม่กี่เดือนที่ผ่านมา ผู้เขียนมีโอกาสได้อ่านคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด (le Conseil d’Etat) ของฝรั่งเศสที่วินิจฉัยเกี่ยวกับการออกข้อกำหนดของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ (le Conseil Constitutionnel) ของฝรั่งเศสแล้วเห็นว่า น่าสนใจมาก จึงได้เรียบเรียงเป็นบทความนี้ขึ้นเพื่อนำเสนอต่อผู้สนใจในปัญหาขององค์กรตามรัฐธรรมนูญจะได้พิจารณาเปรียบเทียบกับกรณีของประเทศไทยดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นต่อไป แต่อย่างไรก็ดี ก่อนที่จะเข้าไปถึงสาระสำคัญของบทความนี้ คงต้องขออธิบายสักเล็กน้อยถึงลักษณะของรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสฉบับปัจจุบัน (ค.ศ. 1958) ก่อนว่า รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้จัดตั้งองค์กรขึ้นมาหลายองค์กรนอกเหนือจากองค์กรและสถาบันที่เป็นโครงสร้างปกติในการปกครองประเทศคือ ประธานาธิบดี รัฐบาล รัฐสภา องค์กรเหล่านั้นได้แก่ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการตุลาการ (Le Conseil Supérieur de la Magistrature) ศาลอาญาชั้นสูง (la Haute Cour de Justice) ศาลอาญาแห่งสาธารณรัฐ (la Cour de justice de la République) และสภาเศรษฐกิจและสังคม (le Conseil Economique et Social) โดยองค์กรตามรัฐธรรมนูญเหล่านี้ต่างก็มีโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ (les lois organiques) ที่ออกมาขยายความบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญที่เกี่ยวข้องกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญ                            ในส่วนที่เกี่ยวกับคณะตุลาการรัฐธรรมนูญนั้น ปรากฏอยู่ในหมวด 7 แห่งรัฐธรรมนูญตั้งแต่มาตรา 56 ถึงมาตรา 63 รวม 8 มาตราด้วยกัน โดยในมาตรา 56 เป็นเรื่องเกี่ยวกับโครงสร้างของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ มาตรา 57 เป็นเรื่องเกี่ยวกับการห้ามประกอบอาชีพอื่นขณะดำรงตำแหน่งตุลาการรัฐธรรมนูญ มาตรา 58 ถึงมาตรา 61 เป็นเรื่องเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ มาตรา 62 เป็นผลของคำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ และในมาตรา 63 เป็นมาตราที่กำหนดให้มีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญขึ้นเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดองค์กร การดำเนินการ และวิธีพิจารณาของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งบทบัญญัติในมาตรา 63 นี่เองที่ในเวลาต่อมาฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารได้นำมาเป็นฐานในการออก “กฎหมาย” ตามมาอีกจำนวนหนึ่งคือ                            - รัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญที่ 58-1067 ลงวันที่ 7 พฤศจิกายน คศ. 1958 เกี่ยวกับโครงสร้างและการดำเนินงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ1                            - รัฐกฤษฎีกาที่ 59-1292 ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน คศ. 1959 เกี่ยวกับข้อปฏิบัติของตุลาการรัฐธรรมนูญ2                            - รัฐกฤษฎีกาที่ 59-1299 ลงวันที่ 13 พฤศจิกายน คศ. 1959 เกี่ยวกับสำนักงานเลขาธิการคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ3                            นอกจากนี้ เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน คศ.2001 ที่ผ่านมา คณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็ได้ออกข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเรื่องการเข้าถึงเอกสาร (les archives) ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ4 ข้อกำหนดดังกล่าวได้กลายมาเป็น “ประเด็น” เข้าสู่การพิจารณาของศาลปกครองสูงสุดที่จะได้นำเสนอต่อไปในบทความนี้                            1. ความเป็นมา ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่า เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน คศ. 2001 คณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้มีคำสั่ง (décision)5เพื่อออกข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการเข้าถึงเอกสารของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ข้อกำหนดดังกล่าวประกอบด้วยสาระสำคัญดังต่อไปนี้ คือ                             ก. กำหนดให้การเข้าถึงรายงานการประชุม (les comptes rendus) และเอกสารอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ สามารถทำได้อย่างเสรีเมื่อพ้นกำหนดเวลา 60 ปี                             ข. กำหนดให้ประธานตุลาการรัฐธรรมนูญสามารถอนุญาตให้มีการเข้าถึง        เอกสารในข้อ ก. ได้ก่อนระยะเวลา 60 ปี โดยประธานตุลาการรัฐธรรมนูญจะต้องประชุมปรึกษาหารือกับคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก่อนที่จะอนุญาต                             สามวันภายหลังจากข้อกำหนดดังกล่าวประกาศในรัฐกิจจานุเบกษา (le journal officiel)6 นาย Jean-Philippe Brouant อาจารย์ด้านกฎหมายมหาชนแห่งมหาวิทยาลัย Lille ก็ได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองสูงสุด (le Conseil d’Etat) เพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ให้ออกข้อกำหนดภายในดังกล่าว โดยอ้างว่าคณะตุลาการรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจในการออกข้อกำหนด ดังนั้นข้อกำหนดดังกล่าวจึงเป็นข้อกำหนดที่ออกมาโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย                            2. บทบัญญัติแห่งกฎหมาย หมวด 7 แห่งรัฐธรรมนูญฝรั่งเศสฉบับปัจจุบัน (คศ. 1958) ประกอบด้วยบทบัญญัติที่เกี่ยวข้องกับคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ รวม 8 มาตรา ดังนี้คือ                หมวด 7        คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ        มาตรา 56                            คณะตุลาการรัฐธรรมนูญประกอบด้วยตุลาการจำนวนเก้าคน มีวาระการดำรงตำแหน่งเก้าปีและไม่อาจแต่งตั้งใหม่ได้ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะมีการเปลี่ยนแปลงตุลาการจำนวนหนึ่งในสามทุก ๆ สามปี ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐเป็นผู้แต่งตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญสามคน ประธานสภาผู้แทนราษฎรแต่งตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญสามคน และประธานวุฒิสภาแต่งตั้งตุลาการรัฐธรรมนูญอีกสามคน                            นอกเหนือจากตุลาการรัฐธรรมนูญจำนวนเก้าคนดังกล่าวแล้ว ผู้ที่เคยดำรงตำแหน่งประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐทุกคนเป็นตุลาการรัฐธรรมนูญตลอดชีพโดยตำแหน่ง                            ประธานตุลาการรัฐธรรมนูญได้รับการแต่งตั้งโดยประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ ประธานมีสิทธิออกเสียงชี้ขาดในกรณีที่คะแนนเสียงเท่ากัน        มาตรา 57                            หน้าที่ของตุลาการรัฐธรรมนูญย่อมขัดต่อการปฏิบัติหน้าที่รัฐมนตรีหรือสมาชิกรัฐสภา การกำหนดตำแหน่งหน้าที่อื่นไม่สามารถดำรงตำแหน่งพร้อมกันกับตำแหน่งตุลาการรัฐธรรมนูญให้เป็นไปตามที่บัญญัติในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ        มาตรา 58                            คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้ดูแลตรวจสอบความถูกต้องของการเลือกตั้งประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ                            คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้ตรวจสอบข้อร้องเรียนและประกาศผลการเลือกตั้ง        มาตรา 59                            ในกรณีที่มีการคัดค้านผลการเลือกตั้ง ให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้พิจารณาชี้ขาดเกี่ยวกับความถูกต้องของการเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา        มาตรา 60                            คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้ดูแลตรวจสอบความถูกต้องของวิธีการออกเสียงแสดงประชามติ และเป็นผู้ประกาศผลการออกเสียงแสดงประชามติ        มาตรา 61                            ก่อนที่จะมีการประกาศใช้กฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและก่อนที่จะมีการใช้บังคับข้อบังคับการประชุมรัฐสภา ให้ส่งร่างกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและร่างข้อบังคับดังกล่าวไปยังคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อวินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายและร่างข้อบังคับดังกล่าวเสียก่อน                            เพื่อความมุ่งหมายอย่างเดียวกัน ก่อนที่จะมีการประกาศใช้รัฐบัญญัติ ประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐ หรือนายกรัฐมนตรี หรือประธานสภาผู้แทนราษฎร หรือประธานวุฒิสภา หรือสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรจำนวนหกสิบคน หรือสมาชิกวุฒิสภาจำนวนหกสิบคนอาจร้องขอต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเพื่อให้วินิจฉัยความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างรัฐบัญญัตินั้นก่อนได้                            ในกรณีตามที่บัญญัติไว้ในวรรคสอง คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจะต้องวินิจฉัยภายในกำหนดระยะเวลาหนึ่งเดือน แต่ในกรณีเร่งด่วนตามที่รัฐบาลร้องขอ ให้วินิจฉัยภายในเวลาแปดวัน                            ในกรณีดังกล่าวข้างต้น การร้องขอให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยย่อมทำให้การนับระยะเวลาที่กำหนดไว้สำหรับการประกาศใช้กฎหมายหยุดลง        มาตรา 62                            บทบัญญัติใดที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัยว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญย่อมไม่อาจประกาศใช้เป็นกฎหมาย และไม่อาจมีผลบังคับได้                            คำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญย่อมเป็นที่สุดและมีผลผูกพันสถาบันทางการเมืองแห่งรัฐ ตลอดทั้งองค์กรเจ้าหน้าที่ทั้งในทางบริหารและในทางตุลาการ        มาตรา 63                            ให้มีกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดองค์กรและการดำเนินการของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตลอดทั้งกระบวนวิธีพิจารณา และโดยเฉพาะอย่างยิ่งการกำหนดระยะเวลาในการเสนอข้อขัดแย้งให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญวินิจฉัย                                            3. ประเด็นในการพิจารณา เป็นที่ทราบกันดีอยู่แล้วว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสเป็นองค์กรทางการเมืองที่ทำหน้าที่ควบคุมมิให้บทบัญญัติและกฎหมายใด ๆ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ โดยรัฐธรรมนูญได้กำหนดให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีหน้าที่ในการควบคุมร่างกฎหมายก่อนที่จะประกาศใช้บังคับและไม่มีบทบัญญัติใด ๆ ที่กำหนดให้มีการควบคุมกฎหมายหลังจากที่ประกาศใช้บังคับไปแล้ว และนอกจากจะมีอำนาจหน้าที่ในการควบคุมมิให้บทบัญญัติและกฎหมายใด ๆ ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญแล้ว ยังมีอำนาจหน้าที่อื่นอีกหลายประการ เช่น การตรวจสอบความถูกต้องของการเลือกตั้งฝ่ายนิติบัญญัติ การควบคุมคุณสมบัติของผู้สมัครเข้ารับเลือกตั้งของฝ่ายนิติบัญญัติ การควบคุมความถูกต้องของการเลือกตั้งประธานาธิบดี และการควบคุมความถูกต้องของการลงคะแนนเสียงประชามติ เป็นต้น                            ด้วยอำนาจหน้าที่ต่าง ๆ ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังกล่าวไปแล้ว เมื่อพิจารณาถึงประเด็นของการฟ้องศาลปกครองถึงอำนาจของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในการออกข้อกำหนด จึงทำให้เกิดประเด็นที่จะต้องทำความเข้าใจในเบื้องต้นเสียก่อนถึง “สถานะของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” ก่อนที่จะนำมาสู่ประเด็นสำคัญที่มีความเกี่ยวพันกับประเด็นแรกคือ “เขตอำนาจของศาลปกครอง”                            ในส่วนที่เกี่ยวกับ “สถานะของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ” นั้น เมื่อพิจารณาถึงบทบัญญัติต่าง ๆ ในหมวด 7 แห่งรัฐธรรมนูญดังที่ได้นำเสนอไปแล้วข้างต้น จะพบว่าคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีสถานะเป็น “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” (pouvoir public constitutionnel) โดยมีเหตุผลสนับสนุนคือ เนื่องจากบทบัญญัติในหมวด 7 แห่งรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้นได้กำหนดโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญไว้เป็นพิเศษแยกออกสถาบันของฝ่ายบริหาร สถาบันของฝ่ายนิติบัญญัติและสถาบันของฝ่ายตุลาการ ประกอบกับเมื่อพิจารณาถึงอำนาจหน้าที่ที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้โดยเฉพาะของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญแล้วก็จะพบว่า การใช้อำนาจหน้าที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมิใช่เป็นการใช้อำนาจนิจิบัญญัติ อำนาจบริหาร หรืออำนาจตุลาการ แต่เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจโดยเฉพาะตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ซึ่งการใช้อำนาจของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในบางกรณีก็มีลักษณะคล้ายการใช้อำนาจตุลาการในการพิจารณาวินิจฉัยข้อพิพาท ดังนั้น จึงอาจกล่าวได้ว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญประเภทหนึ่งที่มิได้เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจบริหาร หรืออำนาจตุลาการ แต่เป็นองค์กรที่ใช้อำนาจโดยเฉพาะตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้ ส่วนเขตอำนาจของศาลปกครองนั้น ศาลปกครองมีอำนาจที่จะพิจารณาคดีข้อพิพาทอันเกิดจากการกระทำขององค์กรที่อยู่ในฝ่ายบริหาร (des autorités relevant du pouvoir exécutif) เท่านั้น หลักดังกล่าวมีที่มาจากคำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญคดี Conseil de la Concurrence ลงวันที่ 23 มกราคม ค.ศ.1987 ที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้กล่าวไว้ว่า ศาลปกครองมีอำนาจในการเพิกถอน (annulation) และเปลี่ยนแปลง (réformation) คำสั่งหรือการกระทำที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายปกครอง ซึ่งก็คือหน่วยงานที่ใช้อำนาจบริหาร (le pouvoir exécutif) บุคลากรของหน่วยงานเหล่านั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานอื่น ๆ ที่อยู่ภายใต้ระบบบังคับบัญชาหรืออยู่ภายใต้การควบคุมขององค์กรที่ใช้อำนาจบริหารเหล่านั้น แต่อย่างไรก็ตาม หลักดังกล่าวก็ได้ถูก “ขยายความ” ออกไปบ้างโดยศาลปกครอง กล่าวคือศาลปกครองจะมุ่งพิจารณาถึงการกระทำต่าง ๆ ขององค์กรเป็นสำคัญ โดยในคำวินิจฉัยคดี Falco et Vidaillac ลงวันที่ 17 เมษายน คศ. 1953 ศาลปกครองสูงสุดได้วินิจฉัยคดีเกี่ยวกับอำนาจในการเลือกตั้งกรรมการในคณะกรรมการตุลาการ (le Conseil supérieur de la magistrature) ว่า คณะกรรมการเลือกตั้งกรรมการตุลาการอันประกอบประธานศาลฎีกาและหัวหน้าคณะในศาลฎีกากับตุลาการอื่นอีก 4 คน ซึ่งได้รับแต่งตั้งโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็น “ฝ่ายปกครอง” (une autorité administrative) ซึ่งคำสั่งหรือการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายของคณะกรรมการเลือกตั้งกรรมการตุลาการจะอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง                            เมื่อพิจารณาถึงสถานะของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญและเขตอำนาจของศาลปกครองแล้ว ปัญหาในคดีที่นาย Brouant ได้ยื่นฟ้องต่อศาลปกครองเพื่อขอให้เพิกถอนคำสั่งของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้น จึงมีประเด็นสำคัญอยู่ที่ว่าศาลปกครองมีอำนาจในการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญหรือไม่                            4. ความเห็นของตุลาการผู้แถลงคดี ตุลาการผู้แถลงคดี (Commissaire du Gouvernement) เป็น “จุดเด่น” ของระบบการพิจารณาคดีปกครองของฝรั่งเศส กล่าวคือ ในการพิจารณาคดีปกครองนั้น ทำโดยองค์คณะที่มีตุลาการจำนวนหลายคน ในการพิจารณาคดีแต่ละคดี องค์คณะก็จะแต่งตั้งให้ตุลาการในองค์คณะคนหนึ่งทำหน้าที่เป็นตุลาการเจ้าของสำนวน และก็จะมีตุลาการอีกคนหนึ่งที่ไม่ได้อยู่ในองค์คณะ เรียกว่า ตุลาการผู้แถลงคดี ทำหน้าที่จัดทำสรุปข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย พร้อมเสนอเอกสารความเห็นของตนในคดีดังกล่าวต่อองค์คณะ การเสนอความเห็นของตุลาการผู้แถลงคดีนี้เป็นการถ่วงดุลและตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์คณะว่าเป็นไปโดยถูกต้องหรือไม่                            ในการพิจารณาคดีดังกล่าว ตุลาการผู้แถลงคดีได้กล่าวไว้ในคำแถลงการณ์ของตนก่อนที่จะมีความเห็นสรุปความได้ว่า ในช่วงระยะเวลา 30 ปีที่ผ่านมา คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเข้าไปมีบทบาทสำคัญเกี่ยวกับการควบคุมความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายที่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิและเสรีภาพของประชาชน ซึ่งคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเห็นว่า ปัญหาสำคัญประการหนึ่งที่จะทำให้สิทธิและเสรีภาพของประชาชนมีหลักประกันมากขึ้นก็คือการที่ประชาชนสามารถเข้าถึงข้อมูลของฝ่ายปกครองได้ กระบวนการดังกล่าวทำให้ประชาชนสามารถตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองที่ไปกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของตนได้ ด้วยเหตุดังกล่าว คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจึงเริ่มคิดที่จะนำระบบการเปิดเผยข้อมูลของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมาใช้เพื่อให้ประชาชนสามารถเข้าถึงเอกสารต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้                            เมื่อพิจารณาถึงบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่ขยายความบทบัญญัติที่เกี่ยวกับคณะตุลาการรัฐธรรมนูญแล้ว ปรากฏว่ารัฐธรรมนูญมิได้มีบทบัญญัติใด ๆ ที่กล่าวถึงเอกสาร (archives)ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเอาไว้เลย ซึ่งก็อาจเป็นไปได้ว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญมีความเข้าใจว่าการเข้าถึงเอกสารดังกล่าวควรเป็นไปตามกฎหมายทั่วไปที่บัญญัติในเรื่องข้อมูลข่าวสารของฝ่ายปกครอง หรืออาจเป็นไปได้เช่นกันว่า ผู้ร่างรัฐธรรมนูญ “ลืม” นึกถึงประเด็นดังกล่าว                            เนื่องจากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเห็นความสำคัญของการให้ประชาชนมีโอกาสเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของตน และในเมื่อไม่มีหลักเกณฑ์ใดที่จะนำมาเป็นฐานในการให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลข่าวสารของตน คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจึงมีคำสั่ง (décision) เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน คศ. 2001 ให้ออกข้อกำหนดภายใน (règlement intérieur) เรื่องการเข้าถึงเอกสารของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ข้อกำหนดดังกล่าวได้รับการประกาศในรัฐกิจจานุเบกษาเมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม คศ. 2001 โดยข้อกำหนดมีสาระสำคัญคือกำหนดเวลารักษาข้อมูลข่าวสารที่เกี่ยวกับรายงานการประชุมของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญและเอกสารอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญไว้เป็นระยะเวลา 60 ปี หลังจากนั้นจึงเปิดเผยต่อสาธารณชน โดยมีข้อยกเว้นคือประธานตุลาการรัฐธรรมนูญอาจอนุญาตให้มีการเปิดเผยเอกสารใดก่อนระยะเวลา 60 ปีได้ แต่จะต้องหารือกับคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก่อน                            ภายหลังจากข้อกำหนดดังกล่าวประกาศใช้บังคับในรัฐกิจจานุเบกษา นาย Brouant อาจารย์ด้านกฎหมายมหาชนก็ได้ร้องต่อศาลปกครองสูงสุดว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจในการออกข้อกำหนดดังกล่าว เพราะการกำหนดหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นหน้าที่ของฝ่ายนิติบัญญัติดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 63 แห่งรัฐธรรมนูญ จึงร้องขอต่อศาลปกครองสูงสุดให้เพิกถอนข้อกำหนดภายในดังกล่าวเนื่องจากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญไม่มีอำนาจในการออกข้อกำหนด                            ตุลาการผู้แถลงคดีได้พิจารณาคำร้องของนาย Brouant ดังกล่าวแล้วเห็นว่า มีข้อควรพิจารณาในเบื้องต้นคือ คำสั่ง (décision) ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ให้ออกข้อกำหนดภายในที่เป็นปัญหาจะถือว่าเป็น คำสั่ง (décision) ที่มีผลเป็นคำวินิจฉัย ดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 62 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้ว่า คำสั่ง (décision) ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญย่อมเป็นที่สุดและมีผลผูกพันสถาบันทางการเมืองแห่งรัฐ ตลอดจนองค์กรเจ้าหน้าที่ทั้งในทางบริหารและในทางตุลาการ หรือไม่ ซึ่งในประเด็นดังกล่าว ประธานตุลาการรัฐธรรมนูญ (Président du Conseil Constitutionnel) ก็ได้ทำคำชี้แจงต่อศาลปกครองสูงสุดว่า ตามที่มาตรา 62 วรรคสองแห่งรัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้ว่า คำสั่ง (décision) ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญย่อมเป็นที่สุดนั้น หมายความว่าเป็นคำสั่งทุกประเภทของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะเป็นคำสั่งที่เกี่ยวข้องกับการตรวจสอบความชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายหรือคำสั่งที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ทั้งหลายของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญตามที่รัฐธรรมนูญมาตราต่าง ๆ ได้กำหนดเอาไว้ และตามกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องคือ รัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญลงวันที่ 7 พฤศจิกายน ค.ศ. 1958 เกี่ยวกับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ รัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญลงวันที่ 24 กรกฎาคม ค.ศ. 1999 เกี่ยวกับสถานะของดินแดน Nouvelle-Calédonie และรัฐบัญญัติที่มาจากการประชามติ (la loi référendaire) ลงวันที่ 6 พฤศจิกายน คศ.1962 เกี่ยวกับการเลือกตั้งประธานาธิบดีแห่งสาธารณรัฐฝรั่งเศส รวมทั้งรัฐกฤษฎีกาอีกสองฉบับที่ออกตามความของรัฐบัญญัติฉบับหลังนี้ด้วยคือ รัฐกฤษฎีกาที่ 64-231 ลงวันที่ 14 มีนาคม คศ. 1964 และรัฐกฤษฎีกาที่ 2001-213 ลงวันที่ 8 มีนาคม คศ. 2001                            จากคำชี้แจงของประธานตุลาการรัฐธรรมนูญดังกล่าวจึงทำให้ต้องมาพิจารณาดูต่อไปว่าข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่เป็นปัญหานี้ เป็น “เรื่อง” ที่เกี่ยวข้องกับอำนาจหน้าที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้องดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นหรือไม่ ซึ่งในการพิจารณาประเด็นดังกล่าว ตุลาการผู้แถลงคดีเห็นว่า แม้รัฐธรรมนูญและกฎหมายทั้งหลายจะมอบอำนาจให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญไว้หลายอย่างทั้งอำนาจหน้าที่ที่มีลักษณะเป็นอำนาจตุลาการและอำนาจหน้าที่มีลักษณะเป็นอำนาจบริหาร แต่ก็ไม่มีกฎหมายมาตราใดเลยที่มอบอำนาจให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญออกข้อกำหนดเกี่ยวกับการให้ประชาชนเข้าถึงข้อมูลเอกสารของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้ กล่าวคือ รัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญลงวันที่ 7 พฤศจิกายน คศ. 1958 เกี่ยวกับโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็มิได้กล่าวถึงอำนาจของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในเรื่องการออกข้อกำหนดไว้ และสาระสำคัญของรัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญดังกล่าวก็มุ่งเน้นถึงหน้าที่ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในส่วนที่เกี่ยวกับการควบคุมคุณสมบัติของผู้สมัครเข้ารับเลือกตั้งของฝ่ายนิติบัญญัติ การควบคุมความถูกต้องของการเลือกตั้งประธานาธิบดี และการควบคุมความถูกต้องของการลงคะแนนเสียงประชามติ มีเพียงมาตราเดียวในรัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวคือ ในมาตรา 56 ที่ให้อำนาจในการวางกฎเกณฑ์ (une compétence réglementaire) โดยมาตรา 56 บัญญัติไว้ว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีอำนาจในการออกข้อกำหนดภายใน (le règle intérieur) เพื่อเพิ่มเติมวิธีพิจารณาที่เกี่ยวข้องกับการสอบสวน (mesures d’instructions) ซึ่งจากบทบัญญัติดังกล่าวทำให้ทราบว่า คณะตุลาการรัฐธรรมนูญสามารถออกข้อกำหนดภายในของตนได้ในเรื่องที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการพิจารณาคดีเท่านั้น ส่วนหลักเกณฑ์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญนั้น มาตรา 63 แห่งรัฐธรรมนูญบัญญัติให้จัดทำเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ซึ่งในมาตรา 55 แห่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ ฉบับลงวันที่ 7 พฤศจิกายน คศ. 1958 ก็ได้บัญญัติไว้ว่า คณะรัฐมนตรีสามารถออกรัฐกฤษฎีกา (décret en Conseil des Ministres) มาขยายเพิ่มเติมบทบัญญัติในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้ซึ่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญก็มิได้ให้อำนาจคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่จะกำหนดกฎเกณฑ์ต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของตน ในทางปฏิบัติเป็นเวลา 40 กว่าปีที่ผ่านมา คณะตุลาการรัฐธรรมนูญก็เคารพหลักเกณฑ์ดังกล่าวอย่างเคร่งครัด โดยคณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้ออกข้อกำหนดตามมาตรา 56 แห่งรัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญ ฉบับลงวันที่ 7 พฤศจิกายน คศ. 1958 มาสองฉบับเพื่อขยายความหลักเกณฑ์เกี่ยวกับกระบวนการพิจารณาคดีของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่บัญญัติไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว และเนื่องจากมาตรา 56 แห่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเป็นเพียงกฎหมายมาตราเดียวที่ให้อำนาจคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในการออกข้อกำหนดของตนเองได้เฉพาะกรณีขยายความหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการพิจารณาคดี ส่วนข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการเข้าถึงเอกสารของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่นำมาฟ้องนี้เป็นข้อกำหนดที่วางหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการดำเนินงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญซึ่งมิได้เป็นหลักเกณฑ์ที่เกี่ยวกับกระบวนการพิจารณาคดี ดังนั้น การที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญนำมาตรา 56 แห่งรัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญ ฉบับลงวันที่ 7 พฤศจิกายน คศ. 1958 มาเป็นฐานในการออกข้อกำหนดดังกล่าวจึงเป็นปัญหาที่จะต้องพิจารณาว่า คำสั่งของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ให้ออกข้อกำหนดภายในดังกล่าวทำลงไปภายในขอบเขตของรัฐธรรมนูญและกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญหรือไม่                            สำหรับประเด็นปัญหาอีกประเด็นหนึ่งที่ตุลาการผู้แถลงคดีหยิบยกมาพิจารณาก็คือ คำสั่ง (décision) ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ลงวันที่ 27 มิถุนายน คศ. 2001 ที่ให้ออกข้อกำหนดภายในเกี่ยวกับการเข้าถึงเอกสารของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญนั้น เป็นหรือไม่เป็นคำสั่งที่บัญญัติไว้ในมาตรา 62 แห่งรัฐธรรมนูญ ซึ่งในประเด็นดังกล่าว ตุลาการผู้แถลงคดีก็เห็นว่า คำสั่งดังกล่าวมิได้เป็นคำสั่งที่มีลักษณะเป็น “คำสั่ง” ตามมาตรา 62 แห่งรัฐธรรมนูญ เพราะคำสั่งตามมาตรา 62 แห่งรัฐธรรมนูญจะต้องเป็นคำสั่งที่มีลักษณะเป็นคำวินิจฉัยชี้ขาด ส่วนคำสั่งที่นำมาฟ้องต่อศาลปกครองนี้เป็นคำสั่งที่มีขึ้นเพื่อ “วางกฎเกณฑ์” ในการทำงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ                            ส่วนประเด็นปัญหาสุดท้ายที่ตุลาการผู้แถลงคดีได้หยิบยกขึ้นมาวินิจฉัยนั้น ได้แก่ ประเด็นเรื่องอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาคำร้องขอให้เพิกถอนคำสั่งของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ลงวันที่ 27 มิถุนายน คศ. 2001 ที่ให้ออกข้อกำหนดภายในเกี่ยวกับการเข้าถึงเอกสารของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ โดยในประเด็นดังกล่าวนี้ ตุลาการผู้แถลงคดีมีความเห็นว่า สมมติว่าหากรัฐธรรมนูญจะมิได้มีบทบัญญัติใด ๆ ที่กล่าวไว้ว่า คำวินิจฉัยของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นที่สุด แต่เนื่องจากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นสถาบันแห่งสาธารณรัฐที่อยู่ในระดับเดียวกับองค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหลาย และมิได้ขึ้นอยู่กับอำนาจบริหาร แต่ใช้อำนาจในลักษณะเดียวกับการใช้อำนาจตุลาการ เพราะคณะตุลาการรัฐธรรมนูญมีหน้าที่ในการเป็นผู้ที่ควบคุมให้บรรดาร่างกฎหมายเคารพต่อบทบัญญัติในรัฐธรรมนูญ ดังนั้น จึงถือเป็นเรื่องปกติและเป็นที่เข้าใจแก่สาธารณชนว่า ศาลปกครองไม่ควรที่จะมีอำนาจในการควบคุมคำสั่งของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่เกิดจากบทบัญญัติตามมาตรา 62 แห่งรัฐธรรมนูญได้ เพราะการใช้อำนาจของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในมาตราดังกล่าวเป็นการใช้อำนาจในลักษณะตุลาการ หลักดังกล่าวเป็นหลักที่ศาลคดีขัดกัน (Tribunal des conflits) ได้วางเอาไว้ในคำวินิจฉัยคดี Préfet de la Guyane ลงวันที่ 27 พฤศจิกายน คศ. 1952 ว่าศาลปกครองไม่มีอำนาจพิจารณาคดีที่ฟ้องว่ามีการกระทำนอกเหนืออำนาจหน้าที่ในกรณีที่เกี่ยวกับการกระทำทางนิติบัญญัติ (les actes législatifs) หรือการกระทำที่เกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ในกระบวนการยุติธรรม (les actes relatifs à l’exercise de la fonction juridictionnelle des organes judiciaires) และนอกจากนี้ ศาลปกครองเองก็ยังไม่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาการกระทำทางรัฐบาล (les actes du gouvernements) ด้วยเพราะการกระทำทางรัฐบาลทั้งหลายเป็นคำสั่งที่มีลักษณะทางการเมือง ดังนั้นศาลปกครองจึงมีขอบอำนาจแต่เพียงการพิจารณาคดีที่เกี่ยวกับคำสั่งทางปกครองเท่านั้น ซึ่งคำสั่งทางปกครองที่ว่านี้หมายความถึง คำสั่งหรือการกระทำของหน่วยงานที่อยู่ภายใต้ฝ่ายบริหาร แต่อย่างไรก็ตาม หลักที่ศาลคดีขัดกันได้วางไว้นี้ก็มีข้อยกเว้นคือ คำสั่งของนายกรัฐมนตรีบางคำสั่งอาจไม่อยู่ภายใต้เขตอำนาจของศาลปกครองก็ได้หากเป็นคำสั่งที่มีลักษณะเป็นการกระทำทางรัฐบาล ในขณะที่คำสั่งทางปกครองขององค์กรในกระบวนการยุติธรรมหรือองค์กรนิติบัญญัติซึ่งมิได้เป็นองค์กรในฝ่ายบริหารอาจมีลักษณะเป็นนิติกรรมทางปกครองก็ได้ โดยศาลปกครองสูงสุดได้เคยวินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยคดี Escriva ลงวันที่ 19 มกราคม คศ. 1996 ถึงความชอบด้วยกฎหมายของข้อบังคับภายในของสภาผู้แทนราษฎรเกี่ยวกับสถานะของบุคลากร หรือในคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดคดี Falco et Vidaillac ลงวันที่ 17 เมษายน คศ. 1953 ที่ศาลปกครองได้วินิจฉัยคดีเกี่ยวกับอำนาจในการเลือกตั้งกรรมการในคณะกรรมการตุลาการ (magistrature) ของคณะกรรมการเลือกตั้งกรรมการตุลาการ (le Conseil supérieur de la magistrature) ว่าเป็นนิติกรรมทางปกครองเพราะคำสั่งที่เกิดจากคณะกรรมการเลือกตั้งกรรมการตุลาการมิได้เป็นคำสั่งที่เกี่ยวข้องกับการพิจารณาคดีหรือการใช้อำนาจตุลาการ รวมไปถึงอำนาจของศาลปกครองสูงสุดในการพิจารณาคดีที่เกี่ยวกับความชอบด้วยกฎหมายของนิติกรรมทางปกครองที่ออกโดยองค์กรเอกชนที่มีหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะตามคำวินิจฉัยคดี Caisse primaire > ลงวันที่ 13 พฤษภาคม คศ. 1938 และคำวินิจฉัยคดี Monpeurt ลงวันที่ 31 กรกฎาคม คศ. 1942 รวมไปถึงการพิจารณาคดีที่เกี่ยวกับบรรดาองค์กรวิชาชีพ (les orders professionnels) ในคำวินิจฉัยคดี Bouguen ลงวันที่ 2 เมษายน คศ. 1942 เป็นต้น และนอกจากนี้ คณะตุลาการรัฐธรรมนูญได้เคยวินิจฉัยไว้ในคำวินิจฉัยที่ 86-224 ลงวันที่ 23 มกราคม คศ. 1987 ถึงอำนาจของศาลปกครองว่า ศาลปกครองมีอำนาจในการเพิกถอนและเปลี่ยนแปลงคำสั่งหรือการกระทำที่เกิดขึ้นจากการใช้อำนาจรัฐของฝ่ายปกครองโดยหน่วยงานที่ใช้อำนาจบริหารบุคลากรของหน่วยงานเหล่านั้น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นและหน่วยงานอื่น ๆ ที่อยู่ภายใต้ระบบบังคับบัญชาหรืออยู่ภายใต้การควบคุมขององค์กรที่ใช้อำนาจบริหารเหล่านั้น ด้วยเหตุดังกล่าวตุลาการผู้แถลงคดีจึงมีความเห็นว่าข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเรื่องการเข้าถึงเอกสารของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่เป็นเหตุแห่งการฟ้องคดีนี้มีลักษณะเป็นนิติกรรมทางปกครองโดยแท้ (un acte administratif par nature) เพราะเป็นข้อกำหนดที่มิได้ออกโดยอาศัยอำนาจตามรัฐธรรมนูญหรือตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญ และข้อกำหนดดังกล่าวก็มีลักษณะเป็นกฎ (règlement)ที่ออกโดยฝ่ายปกครอง จึงอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณาได้ ซึ่งในที่สุดตุลาการผู้แถลงคดีก็ได้กล่าวไว้ในคำแถลงการณ์ของตนว่า เห็นควรที่ศาลปกครองสูงสุดจะเพิกถอนคำสั่งของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญที่ให้ออกกำหนดดังกล่าว ทั้งนี้ เนื่องจากการออกข้อกำหนดดังกล่าวเป็นสิ่งที่ต้องทำเป็นกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญดังที่บัญญัติไว้ในมาตรา 63 แห่งรัฐธรรมนูญ กรณีจึงเป็นเรื่องที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญทำเกินขอบอำนาจหน้าที่ของตน และในตอนท้ายของคำแถลงการณ์ดังกล่าว ตุลาการผู้แถลงคดีก็ได้กล่าวไว้ด้วยว่า การเสนอขอให้เพิกถอนมติของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังกล่าวไม่ได้เป็นการกระทำที่ก่อให้เกิดผลกระทบใด ๆ ทั้งสิ้นต่อ “สถาบัน” คือ ต่อคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ เพราะในทางปฏิบัติที่ผ่าน ๆ มา ศาลปกครองสูงสุดก็เคยวินิจฉัยให้เพิกถอนคำสั่งของประธานาธิบดี ของนายกรัฐมนตรี และของประธานสภาผู้แทนราษฎรไปแล้ว โดยมิได้ก็ให้เกิดผลกระทบใด ๆ ทั้งสิ้นต่อสถาบันเหล่านั้น                            5. คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุด ที่ประชุมใหญ่ของศาลปกครองสูงสุดได้มีคำวินิจฉัยลงวันที่ 25 ตุลาคม คศ. 2002 ว่า ตามที่นาย Brouant ได้ร้องขอต่อศาลปกครองสูงสุดให้เพิกถอนคำสั่งของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญลงวันที่ 27 มิถุนายน คศ. 2001 เกี่ยวกับข้อกำหนดภายในเรื่องการเข้าถึงเอกสารของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญนั้น ศาลปกครองสูงสุดได้พิเคราะห์เอกสารหลักฐานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ได้พิเคราะห์รัฐธรรมนูญ รัฐกำหนดประกอบรัฐธรรมนูญที่ 58-1067 ลงวันที่ 7 พฤศจิกายน คศ. 1958 และประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครอง (le code de justice administrative) แล้วเห็นว่า ข้อกำหนดดังกล่าวเป็นสิ่งที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจัดให้มีขึ้นเพื่อกำหนดระบบพิเศษในการเข้าถึงข้อมูลภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญอันเป็นเรื่องที่เกี่ยวข้องกับวัตถุประสงค์ของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในการปฏิบัติหน้าที่ตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ข้อกำหนดดังกล่าวจึงไม่มีลักษณะเป็นนิติกรรมทางปกครองที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองที่จะพิจารณา ศาลปกครองสูงสุดจึงมีคำวินิจฉัยให้ยกคำร้องดังกล่าวเสีย                            6. ความเห็น ดังที่ได้กล่าวไปแล้วในตอนต้นว่า เมื่อผู้เขียนได้รับทราบว่า ศาลรัฐธรรมนูญของไทยได้วินิจฉัยเรื่องอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งไว้ในคำวินิจฉัยที่ 52/2546 เมื่อวันที่ 30 ธันวาคม พ.ศ. 2546 ว่า การใช้อำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการการเลือกตั้งตามรัฐธรรมนูญถือเป็นยุติ ผู้เขียนก็รู้สึก “ไม่เห็นด้วย” ขึ้นมาทันทีกับคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญดังกล่าว แต่เนื่องจากก่อนหน้านี้ ผู้เขียนได้มีโอกาสอ่านคำวินิจฉัยของศาลปกครองปกครองสูงสุดของฝรั่งเศสในคดีที่ได้นำมาเสนอไว้ข้างต้น ประกอบกับการที่ผู้เขียนมีโอกาสเดินทางไปยังประเทศฝรั่งเศสปีละหลายครั้ง ทำให้ได้มีโอกาสได้พูดคุยกับนักวิชาการอาจารย์ชาวฝรั่งเศสหลายต่อหลายคนที่มีความเห็นไม่ตรงกับความเห็นของศาลปกครองสูงสุดของฝรั่งเศส ผู้เขียนจึงได้ตัดสินใจที่จะนำเอาคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดของฝรั่งเศสมานำเสนอแทนที่จะวิเคราะห์วิจารณ์คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญของไทย ซึ่งผู้เขียนเข้าใจว่าในโอกาสต่อไปคงมีผู้วิจารณ์คำวินิจฉัยที่ 52/2546 กันอย่างมาก ผู้เขียนมีความเห็นว่าการนำเสนอสิ่งที่เกิดขึ้นในประเทศฝรั่งเศสที่กล่าวไปแล้วข้างต้น อาจทำให้เราสามารถมองเห็นปัญหาต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องโดยเฉพาะอย่างยิ่งปัญหาที่เกี่ยวข้องกับสถานะขององค์กรตามรัฐธรรมนูญได้อย่าง “มีเหตุมีผล” ขึ้น ซึ่งก็จะส่งผลทำให้เราสามารถทำการศึกษาเปรียบเทียบปัญหาทางกฎหมายที่เกิดขึ้นในประเทศไทยได้อย่างชัดเจนยิ่งขึ้นก็ได้ บทความนี้จึงเป็นบทความที่สำคัญบทความหนึ่งอาจนำไปสู่การศึกษาเปรียบเทียบปัญหาของ “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” ทั้งของไทยและของฝรั่งเศสว่ามีสภาพปัญหาอย่างไร และมีแนวทางในการแก้ไขปัญหาอย่างไรในอนาคต                            คำวินิจฉัยคดี Brouant ที่ได้นำเสนอไปแล้วข้างต้นนั้น นักวิชาการฝรั่งเศสถือว่า เป็นคำวินิจฉัยที่สำคัญมากคำวินิจฉัยหนึ่ง เพราะเป็นคำวินิจฉัยที่วางหลักเอาไว้ว่า ศาลปกครองสูงสุดไม่มีอำนาจในการ “ตรวจสอบ” ข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสาร ซึ่งหลักที่ศาลปกครองสูงสุดได้วางไว้นี้เป็นหลักที่ตรงกันข้ามกับความเห็นของตุลาการผู้แถลงคดีซึ่งไม่แต่เพียงเสนอว่า ศาลปกครองสูงสุดมีอำนาจในการพิจารณาความชอบด้วยกฎหมายของข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ แต่ยังเสนอให้เพิกถอนข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังกล่าวด้วย                            จากการพิจารณาเอกสารต่าง ๆ ที่มีการกล่าวอ้างทั้งในคำร้อง คำแถลงการณ์ของตุลาการผู้แถลงคดีและในคำวินิจฉัยแล้ว ผู้เขียนมีความเห็นว่า ข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังกล่าวไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญอย่างแน่นอน เพราะว่ามาตรา 63 แห่งรัฐธรรมนูญได้มอบหน้าที่ให้แก่ฝ่ายนิติบัญญัติเป็นผู้ออกกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญเพื่อกำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการจัดองค์กร การดำเนินงานและวิธีพิจารณาของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ซึ่งหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการเปิดเผยข้อมูลข่าวสารก็เป็นส่วนหนึ่งที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การที่คณะตุลาการรัฐธรรมนูญ “แย่ง” อำนาจจากรัฐสภาในการกำหนดวิธีการดำเนินงานมาเป็นอำนาจของตน จึงเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ                            เมื่อพิจารณาคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดของฝรั่งเศสแล้ว จะพบว่าคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดกรณีนี้ได้ก่อให้เกิด “อำนาจใหม่” ขึ้นมาในระบบ “อำนาจ” ของประเทศ นั่นคือ อำนาจสูงสุดขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ อันเป็นอำนาจที่ไม่มีขอบเขต และไม่มีข้อจำกัด ซึ่งแตกต่างจากอำนาจขององค์กรตามรัฐธรรมนูญทั้งหลาย เช่น ประธานาธิบดี รัฐบาลหรือรัฐสภา ที่การใช้อำนาจอาจถูกตรวจสอบได้ด้วยองค์กรพิเศษหรือด้วยการตรวจสอบซึ่งกันและกัน เหตุที่กล่าวเช่นนี้ก็เพราะว่า เมื่อพิจารณาจากข้อเท็จจริงที่ปรากฏจะพบว่า การออกข้อกำหนดภายในของคณะตุลาการรัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้นนั้น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญออกข้อกำหนดโดยปราศจากฐานทางกฎหมาย ปราศจากอำนาจทั้งที่รัฐธรรมนูญหรือกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญกำหนดไว้ แต่ศาลปกครองสูงสุดก็ได้วินิจฉัยโดยยึด “องค์กร” เป็นหลักมากกว่ายึด “การกระทำ” ขององค์กรเป็นหลัก โดยศาลปกครองสูงสุดได้พิจารณาดูว่า องค์กรนั้นมีที่มาจากที่ใด ถ้าเป็นองค์กรที่จัดตั้งโดยผลของกฎหมายทั่วไปแล้ว และอยู่ภายใต้การบังคับบัญชาหรือการกำกับดูแลของฝ่ายปกครอง องค์กรนั้นก็จะต้องถูกตรวจสอบโดยศาลปกครอง ในขณะที่หากองค์กรนั้นเป็นองค์กรที่จัดตั้งโดยรัฐธรรมนูญ ก็จะไม่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของฝ่ายบริหาร จึงไม่อาจถูกตรวจสอบโดยศาลปกครองได้ แต่ถ้าหากศาลปกครองจะยึดการกระทำเป็นหลักแล้ว ก็คงไม่ต้องพิจารณาดูว่าองค์กรนั้นเกิดขึ้นมาได้อย่างไร แต่จะดูลักษณะของการใช้อำนาจขององค์กรเหล่านั้นว่าเป็นอย่างไร หากการใช้อำนาจขององค์กรใดมีลักษณะเช่นเดียวกับการใช้อำนาจของฝ่ายปกครองที่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อประชาชน ก็ควรอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง                            คำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดคำวินิจฉัยนี้จึงเป็นคำวินิจฉัยที่ “ทำลาย” หลักหลาย ๆ อย่าง ไม่ว่าจะเป็นหลักว่าด้วยความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองที่ศาลปกครองสูงสุดได้สร้างไว้ในอดีตที่ผ่านมากว่าร้อยปี รวมทั้งยังทำลายหลักรัฐธรรมนูญนิยม (constitutionalisme) อีกด้วย เพราะตามความเห็นของผู้เขียนนั้น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นเพียงองค์กรของรัฐ (pouvoirs constitués) ที่เกิดขึ้นตามรัฐธรรมนูญ ดังนั้น คณะตุลาการรัฐธรรมนูญจึงย่อมมีอำนาจอย่างจำกัดเฉพาะตามที่รัฐธรรมนูญกำหนดไว้เท่านั้น หากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญใช้อำนาจเกินขอบเขตตามที่รัฐธรรมนูญกำหนด ก็ย่อมต้องถูกตรวจสอบได้ เพราะคณะตุลาการรัฐธรรมนูญเองก็เป็นเพียง “หนึ่ง” ในองค์กรตามรัฐธรรมนูญที่เมื่อทำผิดก็ย่อมต้องถูกตรวจสอบได้                            ผู้เขียนขอจบบทความนี้แต่เพียงเท่านี้ บทความนี้ มุ่งแสดงให้เห็นถึง “ข้อผิดพลาด” และ “ความเข้าใจผิด” เกี่ยวกับ “องค์กรตามรัฐธรรมนูญ” ที่โดยธรรมชาติแล้วคงปฏิเสธไม่ได้ว่า จะไม่ถูกตรวจสอบหากทำผิดกฎหมายหรือรัฐธรรมนูญ แต่อย่างไรก็ดี “ความเหมือน” ของ “วิธีคิด” ของศาลปกครองสูงสุดของฝรั่งเศสและศาลรัฐธรรมนูญของไทยจะทำให้เกิดปัญหาทางวิชาการในสองประเทศขึ้นเป็นจำนวนมาก คำตอบสำหรับคำถามที่ว่า หากคณะตุลาการรัฐธรรมนูญในประเทศฝรั่งเศสและศาลรัฐธรรมนูญในประเทศไทยทำผิดแล้วใครจะเป็นผู้ตรวจสอบนั้น คงจะเป็นคำตอบที่ดีและเกิดประโยชน์ต่อประชาชน หากเราสามารถค้นพบคำตอบนั้นครับ                        เชิงอรรถ                                    1. Ordonnance no 58-1067 du 7 novembre 1958 portant loi organique sur le Conseil Constitutionnel        [กลับไปที่บทความ]                                    2. Décret no 59-12192 du 13 novembre 1959 sur les obligations des membres du Conseil Constitutionnel        [กลับไปที่บทความ]                                    3. Décret no 59-12193 du 13 novembre 1959 relatif à l’organisation du Secrétariat Général du Conseil Constitutionnel        [กลับไปที่บทความ]                                    4. Règlement intérieur sur les archives du Conseil Constitutionnel        [กลับไปที่บทความ]                                    5. คำว่า décision นี้มีหลายความหมาย ในบางกรณีหมายถึง มติ ในบางกรณีอาจหมายถึง คำสั่ง คำวินิจฉัย หรือคำพิพากษาก็ได้        [กลับไปที่บทความ]                                    6. ข้อกำหนดภายใน ประกาศในรัฐกิจจานุเบกษา เมื่อวันที่ 1 กรกฎาคม คศ. 2001        [กลับไปที่บทความ]                                        ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 14 มิถุนายน พ.ศ. 2547                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=711 เวลา 21 เมษายน 2568 14:47 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)