การตรวจสอบองค์กรอิสระด้านการตรวจเงินแผ่นดิน 3 มกราคม 2548 17:46 น.                            หมายเหตุ : บทความนี้เป็นบทถอดเทปคำบรรยาย                                            ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ : ผมต้องขอขอบคุณคุณหญิงจารุวรรณมากนะครับที่ได้กรุณาบรรยายสรรพคุณของผมเกินความจริงไปนะครับ แต่ยังไงๆ ทุกคนก็ชอบฟังอะไรที่เกินความจริง นะครับ                            อย่างที่เรียนแล้วว่า หัวข้อในวันนี้ คือ “การตรวจสอบองค์กรอิสระ” ความหมายของหัวข้อนี้ ความจริงแล้วกว้างกว่าหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน กล่าวคือ ต้องมีการตรวจสอบ โดยผู้ที่ถูกตรวจสอบคือองค์กรอิสระ ดังนั้นจึงต้องมาดูว่า คำว่า “องค์กรอิสระ” หมายถึงองค์กรอะไร เมื่อกี้นี้ท่านผู้มีเกียรติก็ได้ฟังท่านผู้อภิปรายก่อนหน้านี้แล้วว่า องค์กรอิสระนั้นมีหลายกลุ่ม แล้วองค์กรอิสระในที่นี้ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือสำนักงานการตรวจสอบเงินแผ่นดินจะไปตรวจได้อย่างไร และนอกเหนือจากนั้น ส่วนที่ไม่อยู่ในอำนาจหน้าที่ของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินที่จะตรวจ ใครจะไปตรวจ ดังนั้น ในชื่อของหัวข้อว่า “การตรวจสอบองค์กรอิสระ”นั้น กว้างมาก และการที่จะพูดเจาะจงเฉพาะการตรวจสอบโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินนั้น ก็คงจะแคบไป                            ก่อนอื่น ผมจะขอพูดในลักษณะที่เป็น concept ที่ค่อนข้างกว้าง และขอย้อนหลังไปหน่อย ผมอยากจะเรียนว่าการที่เราสามารถมีกฎหมายใหม่ คือ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 กฎหมายฉบับนี้เป็นจริงขึ้นมาได้ ก็เพราะท่านรองนายกฯ บุญชู และท่านรองนายกฯ บุญชู นี้ ไม่ใช่ผลักดันครั้งเดียวนะครับเพราะท่านรองนายกบุญชู เป็นรองนายกฯ หลายครั้ง ผลักดันครั้งแรกไม่สำเร็จ ก็ผลักดันอีก และเพิ่งมาสำเร็จในครั้งหลัง ซึ่งผมเชื่อว่าท่านรองนายกฯ บุญชู ที่มาร่วมสัมมนาครั้งนี้ จะได้ให้ประสบการณ์แก่เราหลังจากที่ผมพูดแล้ว                            การตรวจเงินแผ่นดิน เป็นจุดอ่อนของการบริหารประเทศของเราทั้งระบบมานานแล้ว และจริง ๆ แล้วเราก็เพิ่งจะเริ่มต้นได้จริงๆ ก็โดย พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 นี้เอง ในสมัยก่อนเราเริ่มต้นการตรวจเงินแผ่นดินด้วยการมีคณะกรรมการ คือ คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน และต่อจากนั้น“คณะกรรมการ”ก็กลายเป็น“ผู้อำนวยการ” คือ ผู้อำนวยการสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน และบทบาทของสำนักงานตรวจเงินแผ่นดินก็หายไปนาน จนกระทั่งเราได้ พรบ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการตรวจเงินแผ่นดิน พ.ศ. 2542 นี้มา โดยรองนายกฯ บุญชู เป็นผู้ผลักดันขึ้นมา และหลังจากที่รองนายกฯ บุญชู ทำกฎหมายฉบับนี้ให้กับเรา เราก็จะเห็นได้ว่า ในช่วงเวลาไม่กี่ปีที่ผ่านมาบทบาทของสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินนั้นได้เพิ่มขึ้นสูงมาก                            ผมอยากจะเรียนว่า ในประเทศที่มีหน่วยงานการตรวจเงินแผ่นดินที่ดีนั้น เขาไม่จำเป็นต้องมี ป.ป.ช. ประเทศที่พัฒนาแล้วไม่มี ป.ป.ช. แต่เนื่องจากว่าเราทิ้งจุดอ่อนในระบบการตรวจเงินแผ่นดินไว้นาน เราเลยต้องไปแก้ที่ปลายเหตุก็คือมี ป.ป.ช. ดังนั้น นี่คือสิ่งที่เราจะต้องพัฒนาต่อไปข้างหน้า และเมื่อใดที่สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินปฏิบัติงานได้เต็มที่มากขึ้นแล้ว งานของ ป.ป.ช. ก็จะลดลง และแน่นอนผู้ที่จะต้องรับภาระนี้ก็คือ คุณหญิงจารุวรรณ ที่ดูแลสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินนั่นเอง                            ผมจะพูดถึง concept ทั่วไป ที่ท่านอาจารย์สุรพลได้เปิดประเด็นไว้อย่างมากมายและก็มากกว่าที่ผมคิดเสียอีก เพราะนอกจากท่านจะเปิดประเด็นในด้าน“จำนวน”ขององค์กรอิสระที่มีอยู่มากมายแล้วนั้น ท่านยังได้“ชี้จุดอ่อนของการทำงาน”ขององค์กรอิสระอีกด้วย อ.สุรพลได้บอกแล้วว่า องค์กรอิสระนับแล้วมีถึง 12 –13 องค์กร และถ้าบวกศาลฎีกาประเภทคดีอาญาของนักการเมือง องค์กรอิสระก็จะมีจำนวนมากขึ้นไปอีก และนอกจากนี้ท่าน อ.สุรพล ยังได้พูดถึงองค์กรอิสระที่อยู่นอกบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ เช่น “คณะกรรมการข้อมูลข่าวสาร” และพูดถึง “อำนาจของพนักงานสอบสวนของตำรวจ” อีกด้วย จากที่กล่าวมานี้ จะเห็นได้ว่าการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐและขององค์กรเหล่านี้ มีความสับสน และหลายคนอาจจะว่าซับซ้อน แต่การที่เราจะทำความเข้าใจเกี่ยวกับอำนาจขององค์กรอิสระ ไม่ว่าจะเป็นอำนาจขององค์กรอิสระที่อยู่ในบทบัญญัติรัฐธรรมนูญหรืออยู่นอกรัฐธรรมนูญ ได้ดีจนสามารถแก้ไขปัญหาการตรวจสอบองค์กรอิสระได้นั้น ผมคิดว่าเราจะต้องรู้และทำความเข้าใจกับ “พิมพ์เขียว”ของการใช้อำนาจของรัฐทั้งหมดเป็นภาพรวมเสียก่อน แล้วจึงจะรู้ว่า เราจะตรวจสอบอะไรกันบ้าง ไม่ว่าจะเป็นการตรวจสอบทางการเงินโดยสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน หรือการตรวจสอบด้านอื่น องค์กรอิสระเหล่านี้อยู่ที่ไหนกันบ้าง                            ผมอาจจะเริ่มต้นย้อนไปให้ไกลหน่อย ปัจจุบันนี้เราจะได้ยินคำว่า “นิติรัฐ” จากการสัมมนา 2 –3 ครั้งเมื่อเร็วๆ นี้ ครั้งสุดท้ายผมจำได้ว่า อ.สุรพล จัดที่ ม.ธรรมศาสตร์ก็คือ “นิติรัฐกับการออกพระราชกำหนด” ของรัฐบาล ผมได้เคยพูดในการสัมมนาครั้งนั้นว่า “นิติรัฐ” เป็นconcept ที่เริ่มต้นเมื่อ 200-300 ปีมาแล้ว ตั้งแต่สมัยโลกเรามีสมบูรณาญาสิทธิราชย์ ซึ่งตอนนั้นพระมหากษัตริย์ใช้อำนาจโดยปราศจากขอบเขต เพราะไม่มีรัฐธรรมนูญลายลักษณ์อักษรจัดระบบการปกครอง ดังนั้นนักวิชาการและนักการเมืองที่ต้องการจะวางกรอบให้พระมหากษัตริย์มีขอบเขตของการใช้อำนาจ จึงได้ใช้ concept เรื่องนิติรัฐ ก็คือรัฐโดยมีกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งกฎหมายรัฐธรรมนูญ นี่คือ จุดเริ่มต้นของการมีกฎหมายและการมีองค์กรต่างๆ ที่อำนาจมีขอบเขตจำกัดและมีการตรวจสอบ                            ขณะนี้ ประเทศที่พัฒนาแล้วเขาได้ก้าวไปยังอีกจุดหนึ่ง ก็คือ “นิติโลก” และเราจะเห็นได้ว่า โลกเราในปัจจุบันนี้อยู่ภายใต้กรอบของกฎหมายเช่นกัน นั่นคือ “World Order” หรือนิติโลก ขณะนี้นิติโลกก็กำลังพัฒนาไปโดยมีองค์กรสำคัญ 2 องค์กรคือ องค์การสหประชาชาติในด้านการเมือง และมี WTO ในด้านการค้า และขณะที่นิติโลกกำลังพัฒนาต่อไป แน่นอนว่าในระยะที่กำลังพัฒนานี้ก็ย่อมมีการขัดแย้ง อาจจะเห็นได้จากปัญหาต่างๆ ของประเทศมหาอำนาจที่ต่างฝ่ายต่างแย่งใช้อำนาจกันอยู่ในองค์การสหประชาชาติ เช่น กรณีอิรักก็ดี การมีปรมาณูของอิหร่านก็ดี หรือของเกาหลีเหนือก็ดี เหล่านี้เราจะเห็นว่าโลกทั้งโลกที่ประกอบด้วยรัฐเกือบ 200 ประเทศ กำลังจะวางรูปแบบของ World Order หรือ “นิติโลก”นั่นเอง                            ถ้าเราจะดูว่าย้อนไปก่อนหน้า 200-300 ปี มองไปไกลๆ เราจะเห็นว่า ตั้งแต่ต้นเรา ก็มี City State คือ ตั้งแต่เรารวมกันอยู่เป็น “รัฐ” โดยอยู่กันแต่ในกำแพงเมืองและไม่มีเขตดินแดน จนกระทั่งเมื่อ 300–400 ปีที่แล้ว เราจึงมีรัฐที่มีดินแดนมีเขตแดน ซึ่งเป็น Modern State แล้วต่อมารัฐสมัยใหม่ที่มีกษัตริย์ปกครองเหล่านี้ก็เป็น“นิติรัฐ”โดยมีกฎหมายรัฐธรรมนูญกำหนดขอบเขตการใช้อำนาจขององค์กรที่บริหารประเทศ และในอนาคตเรากำลังจะมี “นิติโลก” ก็คือ Globalization ถ้าเรามองวิวัฒนาการอย่างนี้ออกแล้ว เราจะเห็นว่าประเทศเราล้าหลังขนาดไหนเมื่อเทียบกับประเทศที่พัฒนาแล้ว และแน่นอน ถ้าหากว่าเรามองต่อไปข้างหน้าให้ไกลๆ ถ้าท่านดูภาพยนต์เรื่อง Star War เราก็จะเห็นว่าจะมีโลกหลายๆ โลก และกลายเป็น Federation ของโลกต่างๆ ที่มีมนุษย์ที่มีรูปร่างแปลกๆ นี่ก็คือโลกในอนาคตอีก 300- 400 ปีหรือพันปีข้างหน้า                            ปัญหาของเราในขณะนี้ คือ ในการสัมมนาครั้งนี้เราพูดถึงรัฐกับ“การตรวจสอบองค์กรอิสระ” คือ ปัญหาของประเทศของเราที่เป็นอยู่ในปัจจุบันเท่านั้นเอง ในขณะที่ประเทศอื่น คือ ประเทศที่พัฒนาแล้วเขาแก้ปัญหาการบริหารประเทศของเขาไปนานแล้ว โดยรัฐธรรมนูญของเขาไม่มีปัญหาเหมือนของเรา เพราะฉะนั้นเราจะเห็นว่า กม.หรือนิติรัฐของเราล้าหลังกว่าประเทศที่พัฒนาแล้วอย่างน้อย 200 ปี                            ท่าน อ.สุรพล พูดถึงศาลรัฐธรรมนูญ พูดถึงคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ไม่สามารถนำมาใช้ให้ยึดถือเป็นหลักเกณฑ์ในการบริหารได้ ผมอยากจะเรียนว่าถ้าหากท่านเทียบคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญของเราในปัจจุบัน เทียบกับคำวินิจฉัยของศาลสูงสุดสหรัฐ ซึ่งบังเอิญเริ่มต้นเมื่อปี ค.ศ.1803 ปัจจุบันนี้เราอยู่ในปี ค.ศ.2003 แตกต่างกัน 200 ปีพอดี คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกานั้น ได้วางหลักเกณฑ์ในการบริหารประเทศขึ้นมาได้ด้วยการใช้อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญตรวจสอบฝ่ายบริหาร คดีนั้นก็คือ คดี Marbury v Madison ผมก็ไม่ทราบว่าท่านได้อ่านหรือเปล่า แต่ผมก็จะไม่พูดว่า ศาลรัฐธรรมนูญของสหรัฐอเมริกาเขาวินิจฉัยเรื่องอะไร ถ้าท่านมีเวลา ก็กรุณาไปอ่านเอง ผมอยากจะชี้ให้เห็นเฉพาะตรงนี้ คือ คำวินิจฉัยที่วางหลักเกณฑ์การบริหารประเทศของสหรัฐอเมริกาฉบับนั้น ตุลาการของเขาได้วางหลักเกณฑ์ไว้แตกต่างกับแนวการวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญของเราในปัจจุบัน ความแตกต่างกันของการวินิจฉัยอยู่ที่วิธีคิดในทาง Philosophy เราจะเห็นว่า นิติปรัชญาของตุลาการของเขานั้นล้ำหน้าของเราไปอย่างน้อย 200 ปี เพราะแม้ในปัจจุบัน คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญของเราก็ยังไม่สามารถเทียบได้กับคำอธิบายเหตุผลที่เขียนอยู่ในคำพิพากษาในคดี Marbury v Madison ของเขาได้ ที่ผมเตือนให้ท่านมองปัญหานี้ ก็เพื่อที่จะให้ท่านเห็นสภาพทางวิชาการและสภาพขององค์กรอิสระของเรานั้น ว่าเราห่างไกลจากประเทศที่พัฒนาแล้วมาก                            ถ้าหากเรามองการบริหารประเทศของเราแล้ว ก็จะพบว่าตาม“นิติรัฐ”หรือตามรัฐธรรมนูญที่วางระบบการบริหารประเทศนั้น มีใครเป็นผู้บริหาร ผมอยากจะเรียนว่าผู้บริหารประเทศนั้น คือ องค์กรสูงสุดอันได้แก่ สถาบันการเมือง ซึ่งก็คือรัฐบาลกับรัฐสภา นั่นเอง                            รัฐบาลกับรัฐสภาตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือนิติรัฐนั้น ระบบไหนจะดีมีประสิทธิภาพ หรือระบบไหนไม่ดี ถ้าจะพูดกันจริงๆ แล้ว วงการวิชาการของเรายังไม่ได้ศึกษาให้แน่ชัด และมาบอกให้เราคือคนทั่วๆ ไปรู้ ขณะนี้ สหรัฐอเมริกาใช้ “ระบบประธานาธิบดี” แต่ประเทศไทยใช้“ระบบรัฐสภา” ซึ่งอันที่จริงก็พอบอกได้อยู่ในตัวแล้วว่า ระบบไหนมีประสิทธิภาพหรือระบบไหนไม่มีประสิทธิภาพ ในระบบรัฐสภาหรือ parliamentary system อย่างที่ได้เคยเรียนไว้แล้วว่ารัฐบาลกับสภานั้นเป็นพวกเดียวกันเพราะรัฐบาลเกิดมาจากการรวมตัวของสมาชิกเสียงข้างมากในรัฐสภานั่นเอง ท้งนี้ไม่ว่าเราจะมีรัฐบาลที่มาจากพรรคใหญ่พรรคเดียวหรือเป็นรัฐบาลที่เกิดจากหลายพรรครวมกลุ่มกันก็ตาม ดังนั้น สภาจึงไม่ได้ควบคุมรัฐบาล และยิ่งข้างหน้านี้ท่านนายกฯ บอกว่าพรรครัฐบาลจะครบ 400 เสียง                            เราจะเห็นว่าการบริหารประเทศใน”ระบบรัฐสภา”นั้น สภาไม่ได้คุมรัฐบาล นี่คือสิ่งที่แตกต่างกับระบบประธานาธิบดีหรือระบบ presidential system เราทราบอยู่แล้วว่า ในระบบประธานาธิบดี ประธานาธิบดีซึ่งเป็นตัวบุคคลที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรง มีอำนาจสิทธิ์ขาดในการบริหาร ส่วนสภานั้นเป็นองค์กรควบคุม ดังนั้นในระบบประธานาธิบดี สภาจึงควบคุมและตรวจสอบฝ่ายบริหารได้ตามความเป็นจริง แต่ในระบบรัฐสภาของเรานั้นสภาไม่ได้คุมฝ่ายบริหาร สิ่งที่เราสอนกันในตำราว่า สภาควบคุมรัฐบาลจึงเป็นสิ่งลวงตา เพราะ รัฐบาลคือเสียงข้างมากในสภาที่รวมตัวกันเข้าเป็นรัฐบาลนั่นเอง ซึ่งปัญหานี้ผมได้เรียนไว้แล้วว่าในบทความของผมเรื่อง constitutionnalism โดยได้บอกแล้วว่า ระบบรัฐสภาที่เราใช้อยู่นี้ล้าหลังไม่ทันสมัยไปแล้ว แต่เราก็ยังไม่ได้มองถึงวิธีการต่างๆ ที่จะนำมาแก้ไขปัญหาเหล่านี้ ประเทศอื่นๆ เขาแก้ปัญหานี้ไปหมดแล้ว                            ผมอยากจะเรียนว่าผมเองก็ชอบนะครับว่าเรามีผู้นำ และชอบที่เรามีนายกฯ ที่ขยันขันแข็งมี Initiative เพราะในสังคมปัจจุบัน leadership เป็นสิ่งสำคัญในการบริหารประเทศ ดังนั้นการที่เราอาจจะนิยมชมชอบท่านนายกฯ ผมจะไม่ตำหนิและผมก็ชอบ แต่สิ่งที่ผมอยากจะเตือนว่า ในระบบรัฐสภาของเรานั้นสภาไม่ได้คุมรัฐบาล แตกต่างกับประเทศสหรัฐอเมริกา และข้างหน้านั้น เราก็จะไปสู่ระบบเผด็จการทางรัฐสภาอย่างแน่นอน แต่ผลจะเป็นอย่างไร ก็คาดเดากันเอาเองนะครับ                            ฉะนั้นในด้านการเมือง ผมจึงอยากจะเรียนว่าสถาบันการเมืองที่อยู่ในรัฐธรรมนูญนั้น เป็นสิ่งที่เราจะต้องจับตาดู ส่วนเราจะปฏิรูประบบการเมืองเป็นครั้งที่ 2 เพื่อให้ประเทศมีผู้นำที่มิใช่เผด็จการ ได้หรือไม่ ไม่ได้อยู่ที่ผมหรืออยู่ที่ท่าน แต่อยู่ที่ว่าคนไทยทั้งประเทศว่าจะมองเห็นปัญหาที่เกิดจากการเผด็จการทางรัฐสภาได้หรือไม่                            ต่อมาผมจะพูดถึงการบริหารอีกระดับหนึ่งซึ่งต่างกับ“ระดับสถาบันการเมือง” นั่นก็คือระดับที่ต่ำกว่าสถาบันการเมืองที่หมายถึงสภากับรัฐบาล ระดับการบริหารที่กล่าวถึงนี้มี องค์กรอยู่หลายกลุ่ม เป็นต้นว่า กระทรวงทบวงกรม รัฐวิสาหกิจ องค์กรมหาชนหรือหน่วยงานอะไรก็ตามที่ใช้ “อำนาจรัฐ” องค์กรกลุ่มต่างๆ เหล่านี้บริหารตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายกำหนดและเป็นการบริหารประเทศที่อยู่ต่ำกว่าระดับสถาบันการเมือง และนอกจากนั้นก็ยังมีองค์กรท้องถิ่นอยู่อีก ซึ่งขณะนี้เราก็มีอยู่หลายรูปแบบไม่ว่าจะเป็น ก.ท.ม., เทศบาล, อ.บ.ต., อ.บ.จ. สรุปได้ว่าการบริหารประเทศ คือการใช้อำนาจรัฐในระดับที่ต่ำว่าสถาบันการเมืองนั้น มีอยู่หลายรูปแบบ                            ผมชี้ให้เห็นว่าองค์กรมี 2 ระดับ ก็เพราะว่าข้างหน้านี้เราจะพูดถึงระบบการตรวจสอบองค์กรอิสระที่อยู่ต่ำกว่าสถาบันการเมือง ก็ในเมื่อองค์กรที่อยู่ในระดับบริหารที่ต่ำกว่าสถาบันการเมืองมีอยู่มากมาย เราจะมาดูว่าเราจะตรวจสอบองค์กรเหล่านี้ได้อย่างไร องค์กรอิสระต่างๆ นี้มีทั้งองค์กรที่จะเป็นผู้ตรวจสอบองค์กรอื่น และมีทั้งองค์กรที่จะถูกตรวจสอบ ถ้าเรามองสภาพของภาพรวมนี้ให้ออก เราก็จะรู้ว่าระบบการบริหารประเทศในระดับที่ต่ำกว่าสถาบันการเมืองนั้นสับสน ดังนั้นเราจึงต้องดูระบบ“พิมพ์เขียว” ของการใช้อำนาจรัฐเสียก่อน แล้วเราก็จะเข้าใจว่า เราควรจะตรวจสอบกันอย่างไร โดยผมจะทิ้งไม่พูดถึงการตรวจสอบระดับสถาบันการเมือง คือ รัฐบาลกับสภา เพราะอยู่นอกเหนือหัวข้อที่เราสัมมนาวันนี้ ผมเพียงแต่ชี้จุดอ่อนให้เห็น ผมจะทิ้งไว้ให้เป็นเรื่องของการปฏิรูปการเมืองหรือเป็นเรื่องของพระสยามเทวาธิราชก็แล้วกัน ผมจะพูดถึงแต่ระดับล่างคือ การบริหารที่ต่ำกว่าสถาบันการเมือง                            อำนาจหน้าที่ขององค์กรอิสระทุกอย่างจะอยู่ในกฎหมายทั้งสิ้นไม่ว่าจะเป็นกฎหมายรัฐธรรมนูญหรือกฎหมายธรรมดา นี่ก็คือนิติรัฐนั่นเอง กฎหมายนั้นมีมากมาย คราวนี้เราจะดูแล องค์กรเหล่านี้ได้อย่างไร กระทรวงมีตั้ง 20 กระทรวงแล้วยังมีองค์การมหาชน องค์กรท้องถิ่น และยังมีรัฐวิสาหกิจอยู่มากมายไม่ว่าจะเป็นรัฐวิสาหกิจในรูปขององค์กรของรัฐตาม พ.ร.บ. หรืออยู่ในรูปที่แปรรูปแล้วคือเป็นบริษัทมหาชน จำกัด เงินของส่วนรวมหรือเงินของแผ่นดินจะรั่วไหลไปทางไหนบ้าง เมื่อพูดถึงตรงนี้ก็ยังเป็นห่วงคุณหญิงจารุวรรณว่า ท่านจะตรวจสอบได้อย่างไร                            คราวนี้เรามาดูว่า การตรวจสอบภายใต้โครงสร้าง “พิมพ์เขียว” ของการบริหารราชการของหน่วยงานของต่างๆ ที่อยู่ต่ำกว่าระดับสถาบันการเมืองว่าเราจะตรวจสอบได้อย่างไร ก่อนอื่นในการตรวจสอบเราต้องดูที่วัตถุประสงค์ คือ กรอบของอำนาจ จริงๆ แล้วหน่วยงานของรัฐทั้งหมดจะอยู่ภายใต้วัตถุประสงค์ใหญ่อันเดียวกัน ก็คือทำเพื่อประโยชน์ส่วนรวม                            ทำไมผมจึงใช้คำว่า “ประโยชน์ส่วนรวม” หรือ public แต่ผมไม่ใช้คำว่า “ประโยชน์ของประชาชน” ทั้งนี้ก็เพราะคำว่า“ประชาชน”นั้นไม่จำเป็นต้องหมายถึง “ส่วนรวม” เพราะประชาชนมีหลายกลุ่มหลายพวก ทุกคนก็อ้างว่าเป็นประชาชนทั้งนั้นและต่างก็อ้างเอาประโยชน์ของตนเอง นักการเมืองก็อ้าง“ประโยชน์ของประชาชน” ซึ่งไม่ทราบว่าหมายถึงใคร แต่กรอบใหญ่ของการกำหนดวัตถุประสงค์ของหน่วยงานของรัฐทั้งหมด ไม่ว่าจะเป็นกระทรวง ทบวง กรม รัฐวิสาหกิจ หรือท้องถิ่นจะได้แก่ “ประโยชน์ส่วนรวม” และในหน่วยงานของรัฐเหล่านี้ก็จะมีวัตถุประสงค์ย่อย ก็คือ กรอบแห่งอำนาจหน้าที่ที่อยู่ใน “กฎหมาย” ต่างๆ กระทรวงไหนมี “กรอบอำนาจหน้าที่”อย่างไร ก็อยู่ในกฎหมาย หน่วยงานไหนไม่ว่าจะเป็นองค์การมหาชนที่อยู่ในรูปแบบพิเศษหรือหน่วยงานใดๆ ทั้งหมดก็จะอยู่ในกรอบที่เป็นอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายเฉพาะเรื่องกำหนดไว้ให้ ทุกกรอบอำนาจหน้าที่เหล่านี้แหละครับ ที่กำหนดการประสานการทำงานขององค์กรตามกฎหมายเหล่านี้เข้าด้วยกัน แต่ก็ต้องระลึกว่า“วัตถุประสงค์ย่อย”ย่อมไม่สามารถออกนอกกรอบอันใหญ่ คือ ต้องเป็นไปเพื่อประโยชน์ส่วนรวมคือประโยชน์อันเป็นสาธารณะ                            สิ่งเหล่านี้ทุกคนมักจะลืมไปว่าเรามีกรอบอันใหญ่กำกับอยู่เหนือกรอบย่อยของอำนาจหน้าที่อีกชั้นหนึ่ง เพราะฉะนั้น เราจึงมีนักกฎหมายที่ชอบเล่นสำนวนถ้อยคำแบบศรีธนญชัย เช่น อ้างว่าตรงนี้กฎหมายว่าให้ทำได้หรือทำไม่ได้ ตรงนี้กฎหมายใช้ถ้อยคำว่าอย่างนี้ ตรงนั้นกฎหมายใช้ถ้อยคำว่าอย่างนั้น รวมความว่า แล้วแต่จะเลือกตีความเอาตามความเห็นของตนเอง อย่างนี้ก็ได้อย่างนั้นก็ได้ แต่อย่าลืมว่าตราบใดที่ท่านตีความอ้างว่าอย่างนี้ทำได้ แต่เป็นการทำที่ออกนอกกรอบของวัตถุประสงค์ใหญ่ คือ ถ้าท่านทำไปเพื่อแสวงหาประโยชน์ส่วนตัว ซึ่งไม่ตรงต่อความมุ่งหมายที่เป็นประโยชน์ส่วนรวม ท่านทำไม่ได้ ท่านตีความผิดไปแล้ว                            ดังนั้น ในการที่จะมาเล่นถ้อยคำต่างๆ ในตัวบทกฎหมายฉบับต่างๆ กว่า 500 ฉบับ โดยไม่คำนึงถึงกรอบของวัตถุประสงค์ใหญ่นั้นทำไม่ได้ ท่านกำลังบิดเบือนการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือ abuse of power เพราะกรอบของวัตถุประสงค์ใหญ่จะเป็นเครื่องกำหนดการตรวจสอบ คำว่า abuse of power หมายความว่าท่านใช้อำนาจของท่านบิดเบือนไปจากประโยชน์สาธารณะ เมื่อไดที่ท่านบิดเบือนไปจาก”ประโยชน์สาธารณะ” การกระทำของท่านจะไม่ชอบด้วยกฎหมาย หรือ illegality                            คราวนี้มาดูว่า การควบคุมองค์กรให้อยู่ในกรอบของวัตถุประสงค์ย่อยที่อยู่ในกรอบของวัตถุประสงค์ใหญ่ทำอย่างไร องค์กรทั้งหลายหรือหน่วยงานของรัฐนั้นทำหน้าที่หรือปฏิบัติงานด้วย“คน” กล่าวคือ กระทรวง ทบวง กรม มี“ข้าราชการ” ท้องถิ่นมี“พนักงาน” รัฐวิสาหกิจก็มี “พนักงาน” เราทำอย่างไรจึงจะคุม“คน”ได้ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง การตรวจสอบหรือการคุมนักการเมืองซึ่งเป็นผู้มีอำนาจสูงสุดในแต่ละหน่วยงาน ซึ่งข้อนี้เราไม่ได้พูดถึงเรื่อง“นโยบาย” นะครับ เพราะ“นโยบาย” ในการบริหารประเทศนั้น สภาเป็นคนคุม แต่สภาจะคุมได้หรือไม่ได้นั่นก็อีกเรื่องหนึ่ง แต่ต้องไม่ลืมว่า สถาบันทางการเมืองนั้นเขามีอำนาจในการกำหนดนโยบาย และนอกจากนั้นก็ยังมีอำนาจแก้ไขกฎหมายต่างๆ ได้ตามใจชอบ ถ้ากฎหมายต่างๆ เขียนไม่ดีหรือมีการแก้ไขกฎหมายเพื่อเปิดช่องให้มีการ abuse of power ได้โดยง่าย การบริหารประเทศก็เสื่อม แก้ปัญหาคอรัปชั่นไม่ได้ต่างผลัดกันเข้ามาคอรัปชั่น แต่อย่างไรก็ตาม นักการเมืองก็สามารถแก้ไขกฎหมายอย่างไรก็ได้ทั้งสิ้นและเราข้างล่างทำอะไรไม่ได้                            เมื่อเรารู้วิธีตรวจสอบการบริหาร โดยถือเอาวัตถุประสงค์ใหญ่และกรอบอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายเป็นเครื่องกำกับในการตรวจสอบแล้ว เราก็มาดูว่าเราจะตรวจสอบได้อย่างไร                            รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันคือฉบับปี พ.ศ.2540 ได้เพิ่ม“องค์กรอิสระ” ขึ้นมามากมาย ซึ่งอันนี้เป็นความมุ่งหมายที่สำคัญของรัฐธรรมนูญฉบับนี้ เราจะเห็นว่ารัฐธรรมนูญของเราตั้งแต่ฉบับที่ 1 ถึง 15 เราไม่ได้มองปัญหานี้เลย และนอกจากจะไม่ได้มองปัญหานี้แล้ว เรายังไม่ได้มองปัญหาที่เกิดจากระบบ “สถาบันการเมือง”ด้วย และแม้ในปัจจุบันนี้ คือรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันซึ่งเป็นฉบับที่ 16 เราก็ยังไม่ได้มองปัญหาของสถาบันการเมือง แต่เรายังจะไม่พูดถึงสถาบันการเมืองซึ่งเป็นเรื่องการปฏิรูปการเมืองในที่นี้ แต่เรามองเรื่องการคุม“คน” ในระดับที่ต่ำกว่าสถาบันการเมืองเท่านั้น องค์กรอิสระที่จัดตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ อ.สุรพล ว่า มีถึง 11 ถึง 12 แห่งนั้น เรากำหนดขึ้นเพื่อคุม“คน” ที่ใช้อำนาจรัฐ เพราะตามความเป็นจริง เราคงไม่สามารถสรุปได้ว่าเมื่อมีการเลือกตั้งในการปกครองระบอบประชาธิปไตยแล้ว คนที่ได้รับการเลือกตั้งและเข้ามามีอำนาจจะเป็นคนดี โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อผู้ที่เข้ามาสามารถมีอำนาจได้เบ็ดเสร็จเด็ดขาด เพราะว่าอำนาจเบ็ดเสร็จเด็ดขาดนั้นอาจจะถูกใช้เพื่อวัตถุประสงค์ในการหาประโยชน์ส่วนตัวก็ได้นะครับ                            เห็นไหมครับ ตัววัตถุประสงค์ของการใช้อำนาจรัฐ ก็คือว่า“ผู้ที่ใช้อำนาจ” จะต้องใช้อำนาจนั้นตามวัตถุประสงค์อันเป็นกรอบใหญ่ คือ เพื่อประโยชน์ส่วนรวม ส่วนกรอบย่อยนั้นจะถูกกำหนดให้เป็น“อำนาจหน้าที่”ขององค์กรต่างๆ โดยกฎหมาย ซึ่งเราต้องมาดูว่าองค์กรอิสระต่างๆ ที่สำคัญๆ ที่รัฐธรรมนูญปี พ.ศ.2540 เขียนใส่เข้ามานั้น มีอะไรบ้างและมีอำนาจหน้าที่อย่างไร ความจริงเมื่อสักครู่นี้ ท่านผู้อภิปรายก็ได้แยกประเภทองค์กรอิสระไว้แล้วว่า องค์กรอิสระนั้นต้องแยกประเภท เพื่อที่จะให้รู้ว่าการกำกับหรือการถูกกำกับนั้นจะทำกัน อย่างไร เพราะเพียงแต่รู้ว่าองค์กรนั้นองค์กรนี้เป็น“องค์กรอิสระ” เฉยๆ ย่อมไม่สามารถวางระบบการตรวจสอบให้มีประสิทธิภาพได้ ถ้าเราไม่รู้ว่าอำนาจหน้าที่และลักษณะงานขององค์กรอิสระต่างๆ ที่ถูกควบคุมหรือจะไปควบคุมเขา เป็นอย่างไร                            ผมได้ลองเปรียบเทียบดู ไม่ว่าจะเป็น ก.ก.ต. คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน คณะกรรมการ ปปช. ศาลฎีกาแผนกคดีอาญานักการเมือง ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง ศาลยุติธรรม คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน หรือแม้แต่องค์กรจัดสรรคลื่นความถี่ ถ้าเรามองไม่เห็น ลักษณะและอำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านี้ เราก็ไม่สามารถวางระบบการตรวจสอบได้                            ท่าน อ.สุรพล หรือท่าน อ.พีรพันธ์ ก็ได้กล่าวให้เราเห็นแล้วว่า ปัจจุบันนี้เรามี “ศาลรัฐธรรมนูญ” “ศาลปกครอง” และบวก “ศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของนักการเมือง” เข้าไปด้วย เราลองมาดูว่า “องค์กรประเภทศาล” นั้นแตกต่างกับองค์กรอิสระอื่นอย่างไร ก่อนอื่นผมอยากจะให้เราพิจารณาว่า ทำไมรัฐจึงให้องค์กรประเภทศาลนั้นมีความเป็นอิสระ “ความเป็นอิสระ”ของศาลหมายความว่า ผู้พิพากษาวินิจฉัยอะไรก็ได้ไม่ต้องถูกตรวจสอบนะครับ แต่ความเป็นอิสระขององค์กรประเภทศาลมีความแตกต่างอยู่อย่างหนึ่ง คือศาลไม่สามารถริเริ่มคดีได้ด้วยตนเอง ซึ่งจะต่างจากองค์กรบริหาร ข้อนี้แหละที่เป็นการถ่วงดุลอำนาจของผู้พิพากษา คือ ต้องรอให้มีการอุทธรณ์หรือมีการร้องเรียนขึ้นมาก่อนแล้วจึงจะมีอำนาจวินิจฉัย แต่จะไปชี้สั่งการเรื่องนั้นเรื่องนี้เองโดยไม่มีการฟ้องไม่ได้ องค์กรศาลจึงเป็นองค์กรที่จะต้องชี้และวินิจฉัยและก็จะต้องวินิจฉัยให้เป็นด้วย อ.สุรพลบอกว่า องค์กรศาลอย่าไปตีความขยายอำนาจตนเอง ซึ่งผมเห็นว่ายังไม่ถูกทีเดียวนัก ผมเห็นว่าศาลควรขยายอำนาจในสิ่งที่ควรขยายและไม่ขยายในสิ่งที่ไม่ควรขยาย เพราะถ้าองค์กรศาลไม่ขยายอำนาจเสียเลย แล้วใครจะไปคุมในสิ่งที่เป็นจุดอ่อนหรือเป็นข้อบกพร่องของตัวบทกฎหมาย เพราะบางทีกฎหมายก็มี “ช่องว่าง”ได้เหมือนกัน ศาลก็ต้องตีความเพื่ออุดช่องว่างของกฎหมาย เพราะฉะนั้น ปัญหาจึงมีอยู่ว่า อะไรควรอะไรไม่ควร เดี๋ยวผมจะบอกให้ดูว่าในบรรดา 4 ศาลหรือ 3 ศาลที่เรามีอยู่นี้จะแบ่งขอบเขตอำนาจกันได้อย่างไร                            นอกจาก“องค์กรอิสระประเภทศาล”แล้ว องค์กรอิสระอีกประเภทหนึ่งหนึ่งซึ่งเรียกว่าเป็นองค์กร hybrid ครึ่งๆ กลางๆ ก็คือ หน่วยงานของคุณหญิงจารุวรรณ นี่แหละ มันครึ่งๆ กลางๆ คือ จะมีทั้งอำนาจหน้าที่ในการบริหารและตรวจสอบและรวมไปถึงงานชี้ขาด คือ อำนาจชี้ขาด“วินัยทางงบประมาณและการคลัง”ด้วย องค์กรอิสระประเภทครึ่งๆ กลางๆ นี้อีกองค์กรหนึ่ง ก็คือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง มีทั้งอำนาจจัดการเลือกตั้งซึ่งเป็นงานบริหาร และทั้งมีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดให้ “ใบแดง”                            องค์กรครึ่งๆ กลางๆ องค์กรไหนดีองค์กรไหนไม่ดี ก็แล้วแต่กฎหมายจะเขียน เขียนดีก็ดี เขียนไม่ดีก็ไม่ดี ในองค์กรชี้ขาดแท้ๆ ซึ่งเป็น“ศาล”ที่เป็นฝ่ายรอรับเรื่องฟ้องร้อง กฎหมายจะไม่ให้มีอำนาจบริหาร เพราะเนื่องจากว่าเมื่อศาลวินิจฉัยชี้ขาดแล้วก็เป็นการเด็ดขาดไม่ถูกตรวจสอบอีก เขาก็เลยตัดอำนาจศาลว่า อย่าไปสั่งการทางบริหารนะ แล้วองค์กรประเภทครึ่งๆ กลางๆ คือ hybrid นี้เราคุมได้อย่างไร                            เมื่อเช้านี้ เรามีหัวข้อที่พูดถึงเรื่อง“การสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรอิสระ” ปัญหานี้ท่านพูดลอยๆ เป็นการทั่วไปไม่ได้นะครับ ท่านต้องแยกประเภทว่า เป็นการสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งขององค์กรอิสระประเภทไหน องค์กรประเภทบริหารจะสรรหาผู้ดำรงตำแหน่งได้อย่างไร ถ้าเป็นองค์กรศาลจะทำอย่างไร และถ้าเป็นองค์กรประเภทครึ่งๆ กลางๆ จะเป็นอย่างไร มันเหมือนกันไม่ได้ เพราะการคัดสรรจะเข้มงวดไม่เหมือนกัน องค์กรที่เป็นศาลนั้นเมื่อรัฐได้ให้ความเป็นอิสระแก่ตุลาการไปแล้ว ตัวบุคคลที่จะเข้าไปใช้อำนาจเป็นผู้พิพากษา ก็ต้องสำคัญกว่าองค์กรอิสระประเภทอื่น คือต้องเข้มงวดมากกว่า                            อ.สุรพล หรือ อ.พีรพันธ์ ผมจำไม่ได้แน่ว่าใครพูด ท่านได้กล่าวว่า การคัดเลือกบุคคลที่จะเข้าไปในองค์กรอิสระนั้นต้องมีวิธีการที่เปิดเผย ใครไม่ดีอย่าเข้ามาเชียวนะครับ ไม่ใช่มาสรรหาโดยตรวจสอบประวัติกันอย่างลับๆ ตรวจแล้วก็พิจารณาอย่างลับๆ ไม่ให้คนภายนอกรู้ และแถมยังบังคับให้ทำลายเอกสารทั้งหมดเมื่อมีการลงมติแล้ว อย่างที่วุฒิสภาทำกันทุกวันนี้อย่างนี้ ใช้ไม่ได้และประเทศอื่นเขาก็ไม่ใช้กัน เมื่อพิจารณาถึง“วิธีการสรรหา”ตัวคนแล้ว “วิธีพิจารณาของศาล”ก็เหมือนกัน ต้องถูกกำหนดให้แน่นอนโดยเป็นวิธีพิจารณาที่โปร่งใส ตรวจสอบได้ ประชาชนเห็นได้ ไม่ใช่ไปบัญญัติให้ตุลาการไปกำหนดวิธีพิจารณากันเอาเอง เหมือนอย่างวิธีพิจารณาศาลรัฐธรรมนูญที่เขียนอยู่ในรัฐธรรมนูญปัจจุบัน ดังนั้น วิธีพิจารณาจึงต้องมีตัวบทกฎหมายกำหนดให้แน่ชัด โดยมีกลไกที่โปร่งใสทุกขั้นตอน                            นอกจาก “การสรรหาตัวบุคคล”ที่จะเป็นผู้พิพากษาหรือตุลาการ และการกำหนด “วิธีพิจารณา” ที่ตุลาการจะต้องยึดถือปฏิบัติแล้ว ก็ยังไม่พอนะครับ คราวนี้ก็จะเป็นหน้าที่ของ อ.สุรพลนะครับว่า เรามีการตรวจสอบคุณภาพของคำพิพากษาหรือเปล่า คุณภาพของคำพิพากษาก็คือคุณภาพของตุลาการที่เขียนคำพิพากษานั่นเอง เราต้องมาติดตามดูว่า เหตุผลของการวินิจฉัยที่ตุลาการเขียนไว้ในคำพิพากษาดีหรือไม่ดี “เหตุผล”ของคำพิพากษาต้องไม่ใช่เป็นการเล่นสำนวนถ้อยคำหรือดูความหมายของถ้อยคำโดยเปิดพจนานุกรมมาอ่านเอา ผมบอกแล้วว่า เราคุมคุณภาพการใช้อำนาจรัฐของ“คน” ด้วยการตรวจสอบ“วัตถุประสงค์” ของการใช้อำนาจรัฐ วัตถุประสงค์นั้นกำกับไว้ว่าการพิพากษาต้องก่อให้เกิด “ประโยชน์แก่ส่วนรวม” ไม่ใช่พิพากษาว่า คำๆ นี้กฎหมายว่าอย่างนี้ ดังนั้น จึงโอนหุ้นให้ใครๆ ถือแทนก็ได้แล้วบอกว่าไม่ใช่หุ้นของตน โดยไม่คำนึงถึงวัตถุประสงค์ว่า ทำไมกฎหมายจึงห้ามไม่ให้เขาถือหุ้น อย่างนี้ไม่ใช่นะครับ ดังนั้น ในองค์กรประเภทศาลแม้จะต้องมีวิธีการสรรหาตัวบุคคลอย่างรัดกุมแล้วมีวิธีพิจารณาที่ดีแล้ว ยังต้องมีการติดตามตรวจสอบกันอีก สิ่งสำคัญก็คือ การตรวจสอบหรือการประเมินจะต้องกระทำโดยนักวิชาการอิสระ                            การตรวจสอบคุณภาพของตุลาการในการทำคำพิพากษาจึงเป็นหน้าที่ของ อ.สุรพล ในฐานะอาจารย์ในมหาวิทยาลัยนี่แหละ ถ้าตราบใดที่นักวิชาการในวงการมหาวิทยาลัยของเรา ไม่มีคุณภาพพอที่จะวิจารณ์คำพิพากษาของศาล หรือนักวิชาการไม่สนใจติดตามประเมินผลคำพิพากษา และหน่วยงานธุรการของศาลเองก็ไม่มีความสามารถทำหน้าที่วิเคราะห์คำพิพากษาและ ประเมินคุณภาพของตุลาการได้ เมื่อนั้นเราก็พัฒนาองค์กรอิสระประเภทศาลให้ไปข้างหน้าไม่ได้ เราต้องเข้าใจว่า หน่วยงานธุรการของศาลไม่ใช่เป็นเจ้าหน้าที่ที่คอยรับคำสั่งจากตุลาการ ไม่ใช่จะคอยเช็ดโต๊ะหรือเปิดสำนักงาน แต่หน่วยงานธุรการของศาล จะต้องมีคุณภาพและมีความสามารถพอที่จะประเมินพฤติกรรมของตุลาการด้วย                            อันนี้ท่านพอจะมองเห็นแล้วนะครับว่า “การตรวจสอบองค์กรอิสระ”นั้น สิ่งแรกที่ต้องทำคือ ต้องแยกประเภทขององค์กรอิสระที่จะถูกตรวจสอบเสียก่อน เราพูดถึงองค์กรศาลมาแล้ว ต่อไปผมจะเริ่มจากประเภทที่ซับซ้อนก่อน เอาประเภทที่เป็น hybrid ครึ่งๆ กลางๆ ก็แล้วกัน เป็นต้นว่า สำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินหรือคณะกรรมการ ก.ก.ต.                            ผมก็อยากจะเรียนว่าสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดินเป็นองค์กรประเภทที่เป็น hybrid สำนักงานนี้ตามกฎหมายใหม่ พ.ศ. 2542 มีโครงสร้างของการจัดองค์กรที่ค่อนข้างดีถึงประมาณ 90% ดังนั้นจึงอยู่ที่ว่า ท่านคือบุคคลที่ทำงานอยู่ในองค์กร จะทำงานให้ประสบความสำเร็จได้มากน้อยแค่ไหน ผมก็ได้เรียนแล้วว่ากฎหมายปี พ.ศ. 2542 ที่ตราออกมาได้ดีถึงขนาดนี้ คือ มีระบบที่ดีนั้น ก็คงจะต้องเอ่ยชื่อไปพร้อมกับท่านรองบุญชูด้วยเพราะท่านเป็นผู้ผลักดันกฎหมายฉบับนี้                            ส่วนองค์กร hybrid อีกองค์กรหนึ่ง คือ ก.ก.ต. ซึ่งอำนาจหน้าที่มีทั้งดูแลการเลือกตั้งและทั้งมีอำนาจออก“ใบแดง”ด้วย เราจะเห็นว่ามีทั้งอำนาจชี้ขาดเด็ดขาดและการบริหารรวมอยู่ในตัว ปัญหาทั้งหลายที่เกิดขึ้นในขณะนี้ก็เพราะเราเอง เราเขียน“กฎหมาย”ไม่ดีโครงสร้างการจัดองค์กรไม่ดี ทำให้เกิด“ปัญหา”ต่างๆ มากมายตามมา ปัญหามีว่า การออกใบแดงสมควรจะถูกตรวจสอบและวินิจฉัยชี้ขาดโดยองค์กรประเภทศาลหรือไม่ ไม่ว่าจะให้เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญหรือศาลยุติธรรมก็ตาม หรือว่าเมื่อ ก.ก.ต.ชี้ขาดแล้วก็เป็นอันเด็ดขาดมีความอิสระในตัว ดังนั้นเรื่องนี้ ก็เป็นเรื่องที่จะต้องพิจารณาแก้ไขตัวบทกฎหมายกันต่อไป                            ส่วนองค์กรอิสระประเภทอื่น อ.สุรพล ก็ได้แยกประเภทไว้ให้แล้ว เป็นต้นว่า คณะกรรมการสิทธิมนุษยชน ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา หรือสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจ อำนาจขององค์กรเหล่านี้เป็นอำนาจที่ไม่ได้ชี้ขาดวินิจฉัยอะไร คอยแต่ตรวจสอบหรือให้คำแนะนำเฉยๆ เพราะฉะนั้นความสำคัญขององค์กรประเภทนี้ก็จะมีน้อย บางประเทศเขาก็ไม่เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญ คือไปเขียนในกฎหมายธรรมดาก็ได้                            อีกองค์กรหนึ่งที่อยากจะเรียนไว้ ก็คือ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ซึ่งเป็นหนึ่งในองค์กรอิสระในรัฐธรรมนูญ คณะกรรมการ ป.ป.ช.เป็นองค์กรอิสระที่สำคัญ กล่าวคือ ในการวิเคราะห์องค์กรอิสระนั้นเราไม่ได้ดูเฉพาะอำนาจหน้าที่ของ “ศาล”ซึ่งเป็นองค์กรชี้ขาดเท่านั้น แต่เราต้องดูถึงกระบวนการสอบสวนในกระบวนการยุติธรรมด้วย พูดง่ายๆ ก็คือเราต้องดูตั้งแต่การริเริ่มเรื่องเพื่อไปสู่องค์กรศาลด้วย เพราะไม่ใช่อยู่ดีๆ แล้วศาลก็มาเขียนคำวินิจฉัยอะไรก็ได้ กระบวนการยุติธรรมเริ่มต้นตั้งแต่การกล่าวหาและการทำสำนวนที่ดี กระบวนการยุติธรรมในแต่ละขั้นตอนต้องชัดเจนและมีกลไกที่เหมาะสม การทำงานของคณะกรรมการ ป.ป.ช.จึงเป็นระบบการถ่วงดุลการทำงานของศาลและเป็นองค์กรที่ลดการใช้ดุลพินิจและป้องกันการบิดเบือนการใช้อำนาจในขั้นการชี้ขาดขององค์กรตุลาการ ดังนั้น หน้าที่ของคณะกรรมการ ป.ป.ช.ในกระบวนการยุติธรรม ไม่ว่าจะเป็นกระบวนการก่อนที่จะไปศาลรัฐธรรมนูญ หรือกระบวนการก่อนเสนอเรื่องจะไปยังสภา หรือกระบวนการในคดีของศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของนักการเมือง จึงมีความสำคัญในฐานะที่เป็นองค์กรในกระบวนการยุติธรรมและถ่วงดุลการใช้อำนาจรัฐขององค์กรอื่น                            เมื่อเรารู้แล้วว่า ในการตรวจสอบนั้นจะมีองค์กรอิสระอยู่หลายกลุ่ม มีอำนาจหน้าที่แตกต่างกันตามกฎหมาย อำนาจหน้าที่ขององค์กรเหล่านี้ไขว้กันหรือไม่ หรือไขว้กันอย่างไร ตรงนี้เราต้องพิจารณาดูจาก nature หรือลักษณะของการกระทำการตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติไว้ เพราะการกระทำของเจ้าหน้าที่ในองค์กรอิสระก็คือการใช้อำนาจรัฐ                            ความจริงที่เราคิดว่ามันไขว้กันหรือซับซ้อนนี้ ความจริงแล้วก็ไม่ซับซ้อนอย่างใด ถ้าเรามีความเข้าใจในหลักการ ผมจะลองดูนะครับ ดูเอาจากองค์กรอิสระที่มีอำนาจสูงสุดก่อน คือ อำนาจของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญเป็นองค์กรที่ protect รัฐธรรมนูญ พูดอย่างง่ายๆ ก็คือ เป็นองค์กรที่มีหน้าที่ที่จะตรวจดูว่า จะมีองค์กรใดกระทำการฝ่าฝืนบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญหรือไม่ ถ้าศาลรัฐธรรมนูญมีคำวินิจฉัยชี้ขาดที่ดี คือ สามารถวินิจฉัยเป็นหลักเกณฑ์ที่ยึดถือในการบริหารได้ ไม่ใช่ว่ากรณีวินิจฉัยอย่างนี้ กรณีนั้นแม้ข้อเท็จจริงจะเหมือนกัน แต่วินิจฉัยไปอีกอย่าง ถ้าศาลรัฐธรรมนูญเป็นศาลที่ดี การบริหารประเทศก็จะมีระบบและพัฒนาต่อไปอย่างราบรื่น แต่ในทางตรงกันข้าม ถ้าคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญไม่สามารถสร้างหลักกฎหมายที่ทำให้รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุดได้ ศาลรัฐธรรมนูญก็จะล้มเหลว และตามที่กล่าวมาแล้ว เมื่อศาลรัฐธรรมนูญล้มเหลว ก็ต้องไปตรวจดูว่าการคัดเลือกตัวบุคคลที่มาเป็นตุลาการเป็นอย่างไร มีวิธีพิจารณาอย่างไร และหน่วยธุรการของศาลรัฐธรรมนูญเป็นอย่างไร มีข้อบกพร่องหรือไม่                            ตัวอย่างเมื่อเร็วๆ นี้ ซึ่งเป็นตัวอย่างที่เราทราบกันอยู่แล้ว คือ ปัญหาว่าด้วย“อำนาจของรัฐบาลในการตราพระราชกำหนดตามบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ” เราต้องตั้งปัญหาถามตัวเราเองว่า ศาลรัฐธรรมนูญ protect การออก พ.ร.ก. ให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญได้หรือไม่ บทบัญญัติตามมาตรา 258 วรรค 1 ของรัฐธรรมนูญ ศาลรัฐธรรมนูญตีความแบบได                            ในการตีความในเรื่องนี้นั้น ก่อนอื่นท่านต้องรู้ว่า โดยหลักการ คือ โดย principle ในการปกครองในระบอบประชาธิปไตย อำนาจในการออกกฎหมายใช้บังคับกับประชาชนทั่วไปนั้นเป็นอำนาจของสภา คือ โดยการตราเป็น “พระราชบัญญัติ” ส่วนอำนาจของรัฐบาลในการตรากฎหมายเป็น“พระราชกำหนด” นั้นเป็นข้อยกเว้น ดังนั้นถ้ารัฐบาลจะใช้อำนาจมาออกกฎหมายเป็น พ.ร.ก. รัฐบาลจะต้องให้เหตุผลที่แน่ชัดว่ามีความจำเป็นหลีกเลี่ยงไม่ได้เพราะเหตุใด แต่ไม่ใช่อธิบายหรือตีความแต่เพียงว่า เป็นกฎหมายที่ออกมา “เพื่อความมั่นคงของรัฐ” เฉยๆ แต่รัฐบาลและศาลรัฐธรรมนูญจะต้องอธิบายด้วยเหตุผลให้ได้ว่า มีความจำเป็นอย่างไรจึงต้องใช้อำนาจตรากฎหมายที่เป็น“ข้อยกเว้น” โดยตราเป็นพระราชกำหนด                            ในเมื่อรัฐบาลคุมเสียงข้างมากในสภา 300 กว่าเสียง การเสนอออกกฎหมายโดยเป็นพระราชบัญญัติเข้าสภา สภาจะพิจารณาทีเดียว 3 วาระเลยก็ได้ เร็วพอหรือไม่ แต่ทำไมรัฐบาลจึงไม่ทำ หรือว่าเป็นเพราะรัฐบาลกลัวอภิปรายในสภา ซึ่งเราก็ต้องถามต่อไปว่า การอภิปรายในสภาเป็นประโยชน์แก่ใคร เป็นประโยชน์ส่วนรวมเพื่อให้ประชาชนได้รับรู้ใช่หรือไม่ถ้าใช่แต่ทำไมรัฐบาลจึงกลัวการอภิปราย ประเด็นนี้ ศาลรัฐธรรมนูญต้องชี้นะครับ เพราะว่าการตราพระราชกำหนดตามมาตรา 218 ของรัฐธรรมนูญเป็นข้อยกเว้นของหลักทั่วไปในการตรากฎหมายโดยสภาตามรัฐธรรมนูญ                            อันนี้ผมยกตัวอย่างให้เห็นว่า คำวินิจฉัยชี้ขาดของศาลรัฐธรรมนูญมีความสำคัญอย่างไร ถ้าศาลรัฐธรรมนูญของเราวางหลัก principle ให้ยึดถือไม่ได้ การมีศาลรัฐธรรมนูญก็หมดความสำคัญ ผมได้บอกแล้วนะครับว่า ผมได้เทียบคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ ของเราในปี ค.ศ. 2003 กับคำพิพากษาของศาลสูงสุดของสหรัฐอเมริกา ในคดี Marbury & Madison ในปี ค.ศ.1883 ห่างกันสองร้อยปีพอดี                            เราดูตัวอย่างของศาลรัฐธรรมนูญที่เป็นองค์กรพิทักษ์รัฐธรรมนูญมาแล้ว เราลองมาดูศาลปกครองหรือ ส.ต.ง. ดูบ้าง อันที่จริง ศาลปกครองกับ ส.ต.ง. แยกประเภทคนละประเภท เพราะศาลปกครองเป็นองค์กรอิสระประเภท “ศาล” ลองดูว่า อำนาจหน้าที่ของศาลปกครองกับอำนาจหน้าที่ของ ส.ต.ง. “ไขว้กันหรือไม่” สมมติ ถ้าคุณหญิงจารุวรรณในฐานะผู้ว่าการตรวจเงินแผ่นดินแต่งตั้งหรือเลื่อนชั้นเจ้าหน้าที่โดยไม่มีเหตุไม่มีผล เจ้าหน้าที่คิดว่าเขาไม่ได้รับความเป็นธรรม เขาก็ไปร้องต่อ“ศาลปกครอง” และในทางกลับกัน ถ้าเจ้าหน้าที่ของศาลปกครองใช้เงินไม่ดี มีการรั่วไหล สำนักงานของคุณหญิงจารุวรรณก็มีหน้าที่ไปตรวจสอบและทักท้วงหรือแม้แต่ลงโทษปรับทางปกครอง ซึ่งเป็นเรื่องวินัยงบประมาณและการคลัง อย่างนี้เราจะเรียกว่าศาลปกครอง และ ส.ต.ง.มีอำนาจหน้าที่ “ไขว้” กันหรือไม่ การแบ่งอำนาจหน้าที่ระหว่างสององค์กรนี้ กฎหมายแบ่งกันอย่างไร                            พูดง่ายๆ ก็คือ อำนาจหน้าที่เหล่านี้แยกออกตามประเภทของ“การกระทำ” การกระทำในที่นี้ก็คือ act นะครับ อะไรที่เป็นเรื่องสั่งการทางการเงินคุณหญิงเอาไป อะไรที่เป็นปัญหาเรื่องสั่งการทางบริหารศาลปกครองก็เอาไป แต่ถ้าเป็นการกระทำที่เป็นความผิดทางอาญา และนิติกรรมทางแพ่ง ศาลยุติธรรมก็เอาไป เป็นต้น                            ถ้าดูให้ดีๆ แล้ว จะเห็นว่าไม่ไขว้กันนะครับ แต่ที่ไขว้กันจริงๆ หรือเป็นปัญหาก็น่าจะอยู่ที่อำนาจหน้าที่ของ ก.ก.ต. เพราะกฎหมายไม่ได้วางระบบให้ดี ทำไม ก.ก.ต. จึงมีทั้งอำนาจบริหาร คือดูแลการเลือกตั้ง และมีทั้งอำนาจทั้งสอบสวนรวมตลอดไปถึงวินิจฉัยชี้ขาดออกใบแดงได้ด้วย โครงสร้างการจัดองค์กรของ ก.ก.ต.เหมาะสมกับอำนาจหน้าที่มีกฎหมายกำหนดหรือไม่ นี่ก็คงเป็นเรื่องที่ต้องคิดกัน และแก้ไขวางระบบกันไป                            ในที่สุด หัวข้อสัมมนาวันนี้ว่าด้วย “การตรวจสอบองค์กรอิสระ” ผมหวังว่า ความเห็นของผมคงจะพอเป็นประโยชน์บ้าง ผมมีความเห็นว่าก่อนอื่น เราคงต้องแยกประเภทขององค์กรอิสระให้ออกเสียก่อน คือแยกให้ได้ว่าอะไรคือองค์กรศาล ที่มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดคดีที่จะไปสั่งการทางบริหารไม่ได้ เพราะตุลาการไม่ใช่เป็นผู้รับผิดชอบและไม่อยู่ในฐานะที่รับผิดชอบในงานบริหารได้ อะไรที่เป็นองค์กรบริหาร ก็เป็นเรื่องของการบริหาร ซึ่งฝ่ายบริหารก็มีอำนาจริเริ่ม                            ถ้าจะพูดถึง “งานบริหาร”จริงๆ แล้ว ถ้าตราบใดที่ผู้บริหารใช้อำนาจสั่งการเพื่อให้บรรลุไปสู่วัตถุประสงค์แล้ว ก็ย่อมจะเป็นดุลพินิจและความรับผิดชอบของผู้บริหาร คนอื่นจะไม่เข้ามาเลย ซึ่งวัตถุประสงค์นั้นก็คือ ต้องเพื่อประโยชน์ส่วนรวม แต่ผู้บริหารจะต้องอธิบายให้ได้ว่า ดุลพินิจของผู้บริหารที่ได้สั่งการไปนั้นได้มุ่งต่อวัตถุประสงค์นั้นแล้ว แม้แต่ศาลปกครองก็จะเข้าไปก้าวก่ายในดุลพินิจของผู้บริหารไม่ได้เพราะจะมีกฎเกณฑ์อยู่ การใช้เงินแผ่นดินก็เหมือนกันถ้าท่านสุจริตไม่ได้ผลประโยชน์ส่วนตัวถึงแม้จะผิดระเบียบแต่ถ้าการสั่งการของท่านได้ผลตรงตามวัตถุประสงค์ ท่านก็ไม่ผิด แต่ทั้งนี้ท่านต้องชี้แจงความจำเป็นและพิสูจน์ให้ได้ เพราะระเบียบของทางราชการก็มิใช่จะสมบูรณ์แบบไปทุกอย่าง ขอบคุณครับ                        ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 1 ธันวาคม พ.ศ. 2546                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=652 เวลา 21 เมษายน 2568 19:01 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)