ถึงเวลาแก้ไขรัฐธรรมนูญแล้วหรือยัง? 6 มกราคม 2548 21:45 น.                            ความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่เกิดขึ้นในช่วงระยะเวลา 3 เดือนที่ผ่านมานี้มี "ที่มา" จากมาตรา 336 อันเป็นมาตราสุดท้ายของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2540) ที่บัญญัติไว้ว่า "เมื่อครบห้าปีนับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ หรือคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ มีอำนาจทำรายงานเสนอความเห็นต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนี้หรือกฎหมายอื่นได้"                            ขณะนี้ก็ใกล้เวลาที่จะ "ครบ" ห้าปีแห่งการใช้รัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันแล้ว ดังนั้น จึงมีความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับการแก้ไขรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นอย่างต่อเนื่องตลอดระยะเวลา 3 เดือนที่ผ่านมา ประเด็นส่วนใหญ่ที่นำมาถกเถียงหรืออภิปรายกันคงอยู่ที่ว่า สมควรแก้ไขรัฐธรรมนูญในเรื่องใดบ้างซึ่งในประเด็นดังกล่าวทั้งฝ่ายนิติบัญญัติและฝ่ายบริหารรวมทั้งองค์กรอิสระทั้งหลายต่างก็ออกมาให้ความเห็นเกี่ยวกับประเด็นในรัฐธรรมนูญ (ที่มีปัญหา) ที่เกี่ยวข้องกับองค์กรของตนและองค์กรอื่นอย่างต่อเนื่อง                            แต่อย่างไรก็ดี ประเด็นที่ "น่าสนใจ" กว่าการแก้ไขรัฐธรรมนูญในเรื่องใดบ้าง น่าจะเป็นประเด็นว่า สมควรแล้วหรือยังที่จะ "แก้" รัฐธรรมนูญ และหากจะแก้รัฐธรรมนูญ ควรแก้ด้วย "วิธีใด"                            ระยะเวลา 5 ปีที่ผ่านมาเกิด "ความเปลี่ยนแปลง" ต่างๆมากมายในสังคมไทย คงจำกันได้ว่ารัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน (พ.ศ.2540) เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยที่มีผลเป็นการ "ปฏิรูปการเมือง" มากที่สุดเพราะนอกจากจะจัดทำโดยเปิดโอกาสให้ประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการยกร่างแล้ว ยังมีสาระสำคัญที่แตกต่างจากรัฐธรรมนูญอื่นที่ผ่านมา กล่าวคือ มีการส่งเสริมและคุ้มครองสิทธิและเสรีภาพของประชาชนมากขึ้น มีการกำหนดบทบาทของประชาชนให้มีส่วนร่วมในการปกครองประเทศมากขึ้น มีการกำหนดมาตรการในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐ รวมทั้งมีการปรับปรุงโครงสร้างทางการเมืองให้มีความมั่นคงและมีประสิทธิภาพกว่าที่ผ่านๆมา ดังนั้น เมื่อรัฐธรรมนูญประกาศใช้บังคับในวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ.2540 ความเปลี่ยนแปลงทั้งหลายก็ตามมา มีการจัดตั้งองค์กรต่างๆขึ้นมาจำนวนหนึ่งเพื่อทำหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญอันได้แก่ คณะกรรมการการเลือกตั้ง ศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครอง คณะกรรมการตรวจเงินแผ่นดิน ผู้ตรวจการแผ่นดินของรัฐสภา คณะกรรมการสิทธิมนุษยชนแห่งชาติ คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และสภาที่ปรึกษาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ นอกเหนือจากการจัดตั้งองค์กรต่างๆแล้ว การเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภาด้วยกระบวนการใหม่ที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญก็เกิดขึ้นด้วยเช่นกัน มีการออกกฎหมายต่างๆทั้งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญที่รัฐธรรมนูญได้บัญญัติไว้เป็นการเฉพาะกับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติเพื่อขยายความบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ มาตรการต่างๆที่รัฐธรรมนูญได้กำหนดไว้ถูกนำมาใช้หลายๆมาตรการไม่ว่าจะเป็นมาตรการในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐที่ยิ่งวันก็ยิ่ง "เข้มข้น" ขึ้นเรื่อยๆไปจนกระทั่งมาตรการอื่นที่เป็นการเพิ่มบทบาทให้กับประชาชนให้มีส่วนร่วมในทางการเมืองมากขึ้นอย่างที่ไม่เคยมีมาก่อนอย่างเช่น การเข้าชื่อเสนอกฎหมายหรือข้อบัญญัติท้องถิ่น เป็นต้น องค์กรและมาตรการทั้งหลายเหล่านี้ล้วนแล้วแต่เป็นส่วนสำคัญที่ทำให้การปฏิรูปการเมืองเดินทางไปข้างหน้าอย่างรวดเร็วพอสมควร                            แต่อย่างไรก็ตาม เมื่อพิจารณาดูบทบัญญัติทั้งหลายในรัฐธรรมนูญแล้ว ปัจจุบันยังพบว่า มีอีก "หลายอย่าง" ที่ยังไม่เกิดขึ้นตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ เริ่มจากกฎหมายจำนวนมาก ที่กำหนดไว้ในตอนท้ายของมาตราต่างๆจำนวนหลายมาตราว่า "ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ" นอกเหนือจากกฎหมายแล้ว ขณะนี้เราก็ยังรอการเกิดขึ้นขององค์กรสำคัญอีกหลายองค์กร เช่น องค์กรที่ทำหน้าที่คุ้มครองผู้บริโภคตามมาตรา 57 แห่งรัฐธรรมนูญ องค์กรที่ทำหน้าที่จัดสรรคลื่นความถี่และกำกับดูแลการปกครองกิจการวิทยุกระจายเสียง วิทยุโทรทัศน์ และกิจการโทรคมนาคม ตามมาตรา 40 แห่งรัฐธรรมนูญ หรือมาตรการต่างๆที่ขณะนี้ยังอยู่ในระหว่างการ "รอคอย" การเกิดขึ้นดังเช่นการศึกษาขั้นพื้นฐานไม่น้อยกว่า 12 ปีที่รัฐต้องจัดให้อย่างทั่วถึงและมีคุณภาพโดยไม่เก็บค่าใช้จ่ายตามมาตรา 43 แห่งรัฐธรรมนูญ เป็นต้น                            จริงอยู่ แม้ระยะเวลา 3-4 ปีที่ผ่านมา เราจะเห็นการดำเนินการต่างๆขององค์กรและกระบวนการตามรัฐธรรมนูญเกิดขึ้นอย่างมากมาย ไม่ว่าจะเป็นการอภิปรายไม่ไว้วางใจที่เพิ่งผ่านพ้นไปไม่นานมานี้ การเลือกตั้งสมาชิกรัฐสภา การดูแลการเลือกตั้งโดยคณะกรรมการการเลือกตั้ง การพิจารณาคดีความผิดของผู้ดำรงตำแหน่งระดับสูงโดยคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ศาลรัฐธรรมนูญ และศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง เป็นต้น แต่การดำเนินการต่างๆเหล่านั้นก็เป็นเพียง "ตัวอย่าง" ที่เกิดขึ้นจากบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญเท่านั้นเพราะในบางกรณีเป็นการดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ "ครั้งแรก" หรือ "ครั้งที่สอง" ซึ่งก็เป็นที่ทราบกันโดยทั่วไปอยู่แล้วว่า ยิ่งมีการดำเนินการบ่อยครั้ง ผู้ดำเนินการก็จะมี "ความชำนาญ" ยิ่งขึ้นและ "มองเห็นปัญหา" ได้มากขึ้น                            ประเทศที่สมควรนำมาเป็น "กรณีศึกษา" ในเรื่องการแก้ไขรัฐธรรมนูญคือประเทศฝรั่งเศส รัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ.1958 (พ.ศ.2501) ซึ่งเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ใช้อยู่จนกระทั่งถึงวันนี้ เกิดขึ้นมาจาก "ความล้มเหลว" ในระบบการเมืองการปกครองของฝรั่งเศสที่ผ่านๆมา รัฐธรรมนูญประกาศใช้ในวันที่ 14 ตุลาคม ค.ศ.1958 และมีบทบัญญัติจำนวนมากที่มีผลเป็นการ "ปฏิรูปการเมือง" ไม่ว่าจะเป็นการสร้างเสถียรภาพในการทำงานให้กับฝ่ายบริหาร การจัดตั้งองค์กรตรวจสอบทางการเมือง และความเป็นอิสระขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น ตลอดระยะเวลา 40 ปีเศษของการใช้รัฐธรรมนูญฉบับนี้ มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญประมาณไม่ถึง 10 ครั้ง แต่ละครั้งก็เป็นการ "แก้ไขย่อย" เช่น ระบบการเลือกตั้งประธานาธิบดี หรือเรื่องที่เกี่ยวข้องกับสนธิสัญญาและประชาคมยุโรป เป็นต้น จะมีการแก้ไขครั้งสำคัญที่มีผลทางการเมืองก็คือการตั้งองค์กรตรวจสอบทางการเมืองใหม่ขึ้นมา เนื่องจากองค์กรตรวจสอบเดิมตามรัฐธรรมนูญนั้นมีปัญหาและข้อบกพร่องในการทำงานเกิดขึ้นหลายครั้งทำให้ไม่สามารถ "ตรวจสอบ" ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้ ดังนั้น ในปี ค.ศ.1993 (พ.ศ.2536) หรือ 35 ปีภายหลังจากการบังคับใช้รัฐธรรมนูญจึงได้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญเสียใหม่ในส่วนที่เกี่ยวกับการตรวจสอบการใช้อำนาจของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับสูงเพื่อให้เกิดความสมบูรณ์ยิ่งขึ้น                             บทเรียนของฝรั่งเศสเป็นสิ่งที่น่าศึกษาและน่าสนใจเป็นอย่างยิ่ง เพราะรัฐธรรมนูญฉบับปี ค.ศ.1958 นั้น เกิดขึ้นมาด้วย "มูลเหตุ" ที่ค่อนข้างจะคล้ายคลึงกับรัฐธรรมนูญไทย คือเพื่อให้เกิดการปฏิรูปการเมือง แต่อย่างไรก็ตาม กระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญและกฎหมายอื่นๆ ของฝรั่งเศสค่อนข้างที่จะต่างจากกระบวนการจัดทำรัฐธรรมนูญของไทยเพราะฝรั่งเศสใช้นักวิชาการจำนวนไม่กี่คนเข้ามาเป็นผู้ยกร่างรัฐธรรมนูญซึ่งมีความยาวไม่ถึง 100 มาตรา และเสนอให้ประชาชนออกเสียงประชามติ จากนั้นรัฐบาลที่เข้ามาก็ใช้เวลาเพียงไม่กี่เดือนจัดทำกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญในรูปของ "รัฐกำหนด" รวม 19 ฉบับ เพื่อจัดตั้งสถาบันการเมืองต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญ และกฎหมายอื่นๆ อีก 200 กว่าฉบับในรูปของ "รัฐกำหนด" เช่นกัน ดังนั้นภายในระยะเวลาไม่ถึง 10 เดือน กลไกและองค์กรต่างๆ ตามรัฐธรรมนูญจึงเกิดขึ้นอย่าง "สมบูรณ์" และ "ครบถ้วน"                             คำถามที่ตามมาก็คือว่า ทำไมการแก้ไขรัฐธรรมนูญของฝรั่งเศสจึงเกิดขึ้นเพียงไม่กี่ครั้งในรอบ 40 ปีที่ผ่านมา และถึงแม้จะมีการแก้ไขแต่ก็เป็นการแก้ไข "เล็กน้อย" เท่านั้น คำตอบสำหรับกรณีดังกล่าวคงอยู่ที่ว่า ก็เพราะ "ความสั้น" ของรัฐธรรมนูญที่บรรจุเฉพาะเนื้อหาสาระที่เป็น "หลักสำคัญ" เท่านั้น เมื่อรัฐธรรมนูญบรรจุอยู่แต่เฉพาะ "หลักการ" ที่สำคัญ และหลักการดังกล่าวเป็น "หลักการขั้นพื้นฐาน" รายละเอียดปลีกย่อยของการดำเนินการตามหลักการดังกล่าวนั้นจะอยู่ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญและกฎหมายธรรมดา ดังนั้น การแก้ไขรัฐธรรมนูญจึงเกิดขึ้นไม่บ่อยครั้งดังที่ยกตัวอย่างมา                             แม้ "สภาพ" ของรัฐธรรมนูญจะไม่เหมือนกันแต่ "วิธีคิด" ของฝรั่งเศสเป็นสิ่งที่สมควรศึกษา เมื่อปี ค.ศ.1998 (พ.ศ.2541) ซึ่งเป็นปีที่รัฐธรรมนูญมีอายุครบ 40 ปี ก็เกิดกระแสความเคลื่อนไหวให้มีการแก้ไขปรับปรุงรัฐธรรมนูญใหม่ แต่ "กระแส" เหล่านั้นเกิดขึ้นในวงการวิชาการ โดย "วารสารกฎหมายมหาชน" (revue du droit public) ได้จัดทำวารสารฉบับพิเศษเนื่องในโอกาสครบรอบ 40 ปีรัฐธรรมนูญ วารสารดังกล่าวประกอบด้วยสาระสำคัญ 2 ส่วน ส่วนแรกเป็นการ "สัมภาษณ์" ผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองระดับสูงในอดีตถึงปัญหา อุปสรรค และข้อขัดข้องทางรัฐธรรมนูญและทางกฎหมายในการปฏิบัติหน้าที่ของคนเหล่านั้น กับในส่วนที่สองจะเป็นการนำเสนอบทความของนักวิชาการในประเด็นต่างๆของรัฐธรรมนูญว่ามีข้อบกพร่องหรือมีข้อดีอย่างไร เอกสารกว่า 500 หน้านี้เป็น "ผลพวง" ของการทำงานที่เข้าใจว่าน่าจะเกิดขึ้นล่วงหน้าเป็นเวลาไม่ต่ำกว่า 2 ปี มีการศึกษาค้นคว้าอย่างเป็นระบบ จัดลำดับเรื่องเป็นหมวดหมู่ หากจะมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญในวันข้างหน้า ข้อมูลจากหนังสือนี้คงเป็นสิ่งสำคัญที่องค์กรผู้ทำหน้าที่แก้ไขรัฐธรรมนูญจะต้องนำมาเป็น "ต้นแบบ" ในการทำงานต่อไป                             การเอาตัวอย่างของประเทศฝรั่งเศสมานำเสนอในที่นี้มิได้มี "เจตนา" ที่จะ "เสนอ" ข้อเสนอที่มีผลเป็นการ "หน่วงเหนี่ยว" ไม่ให้มีการแก้ไขรัฐธรรมนูญของเราแต่ประการใด ในทางตรงข้าม การนำเสนอตัวอย่างของฝรั่งเศสก็เพื่อแสดงให้เห็นถึง "ประสบการณ์" ของประเทศหนึ่งที่ "ผ่าน" การปฏิรูปการเมืองมาถึง 40 ปี มีการใช้กระบวนการและกลไกต่างๆ มาแล้วในช่วงระยะเวลาหนึ่ง รวมทั้งมีการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาแล้วหลายครั้ง เพื่อปรับปรุงระบบให้สอดคล้องกับทางปฏิบัติและเพื่อแก้ปัญหาข้อบกพร่องที่เกิดจากการใช้รัฐธรรมนูญ และที่สำคัญที่สุดก็คือมีการ "ศึกษาค้นคว้า" อย่างเป็นระบบเพื่อเตรียมตัวแก้ไขรัฐธรรมนูญในวันข้างหน้า                             ประเทศไทยเราเพิ่งผ่านการใช้รัฐธรรมนูญฉบับใหม่มาได้เกือบ 5 ปีเท่านั้นเอง เกือบ 5 ปีที่ผ่านมานั้น ในบางครั้งแม้จะมีปัญหาเกิดขึ้นจากองค์กรหรือกระบวนการตามรัฐธรรมนูญ แต่ก็เป็นปัญหาที่ไม่แน่ว่าจะเกิดขึ้นตลอดไปหรือไม่ หรือเป็นปัญหาที่เกิดจากการดำเนินการมากกว่าเกิดจากข้อบกพร่องของรัฐธรรมนูญ ดังนั้น สิ่งที่สมควรพิจารณาในปัจจุบันจึงมิใช่เรื่องที่ว่าจะแก้ไขรัฐธรรมนูญในประเด็นใดบ้าง แต่เป็นเรื่องสำคัญ 2 ปัญหาที่สมควรพิจารณาในเบื้องต้นก่อนว่า ถึงเวลาแก้ไขรัฐธรรมนูญแล้ว หรือสมควรรอไปอีกสักระยะหนึ่งเพื่อให้องค์กรและกระบวนการตามรัฐธรรมนูญผ่าน "ประสบการณ์" มากกว่าปัจจุบัน อย่างไรก็ดี หากคิดว่าถึงเวลาที่จะต้องแก้ไขรัฐธรรมนูญแล้ว ควรจะดำเนินการแก้ไขรัฐธรรมนูญอย่างไรให้มีความเหมาะสมที่สุด ควรหา "ผู้ที่เป็นกลาง" มาทำการ "ศึกษาวิจัยอย่างเป็นระบบ" ถึงประเด็นต่างๆ ของรัฐธรรมนูญว่ามีข้อบกพร่องเช่นไรหรือไม่ ประเด็นเหล่านี้เป็นประเด็นสำคัญที่ขอนำเสนอไว้ประกอบการพิจารณาเสนอขอแก้ไขรัฐธรรมนูญขององค์กรทั้ง 3 องค์กร คือ คณะกรรมการการเลือกตั้ง คณะตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ และคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (พ.ศ.2540) ที่มาตรา 336 แห่งรัฐธรรมนูญได้ให้อำนาจทำรายงานเสนอความเห็นต่อรัฐสภาและคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเมื่อครบห้าปีนับแต่วันประกาศใช้                        ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 1 กรกฎาคม พ.ศ. 2545                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=317 เวลา 21 เมษายน 2568 18:38 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)