วิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองกรณียกคำฟ้อง 3 ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ (853/2545) 21 ธันวาคม 2547 16:17 น.                            ท่านผู้อ่านบทความคงจะเข้าใจว่าหากผมวิเคราะห์คำวินิจฉัยไม่ว่าศาลปกครองก็ดี หรือศาลรัฐธรรมนูญก็ดี มักจะมีทิศทางไปในทางที่ไม่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยนั้นๆ แต่บทความชิ้นนี้สร้างความผิดหวังให้กับผู้อ่าน เพราะการวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องนี้ ผมเห็นด้วยกับคำวินิจฉัยของศาลปกครอง ผมเห็นว่าคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องได้มีการวางหลัก การในการเข้าไปวินิจฉัยคดีของศาลปกครอง โดยเฉพาะอย่างยิ่งกับองค์กรของรัฐที่มีหลายสถานะ เช่น กรณีขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ องค์กรดังกล่าวมีการกระทำได้ในหลายลักษณะ ในบางเรื่องอาจจะเป็นการกระทำในทางปกครอง ในบางการกระทำอาจจะเป็นการกระทำในฐานที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ ผมเห็นว่าคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องนี้มีมาตรฐานในการวางหลักการในการรับฟ้องคดีปกครองของศาลปกครองเมื่อนำไปเปรียบเทียบกับเรื่องที่ศาลรัฐธรรมนูญเคยวินิจฉัยในเรื่องของ กกต. ซึ่งเป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญเช่นกัน ตามคำวินิจฉัยที่ 24/2543 จะเห็นได้ว่า คำวินิจฉัยสองเรื่องนี้มีความแตกต่างกันอย่างยิ่ง ดังนั้น เมื่ออ่านคำวินิจฉัยในเรื่องนี้ของศาลปกครองแล้ว ผมจึงคิดว่าเราเริ่มเดินมาถูกทิศถูกทาง ด้วยเหตุเช่นนี้เอง จึงอดไม่ได้ที่จะเขียนวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลปกครองฉบับนี้ในทิศทางที่เห็นด้วยกับคำวินิจฉัยดังกล่าว ซึ่งจะวิเคราะห์เฉพาะประเด็นสำคัญๆของคดีเท่านั้น                            1. สรุปสาระสำคัญจากคำฟ้อง                            ผู้ฟ้องคดีในเรื่องนี้คือ นายกระมล ทองธรรมชาติ นายผัน จันทรปาน นายศักดิ์ เตชาชาญ        ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ ได้ฟ้อง พล.ต.มนูญกฤต รูปขจร ประธานวุฒิสภา ที่ 1 นายโอภาส        อรุณินท์ ในฐานะประธานกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ (ป.ป.ช.) และในฐานะส่วนตัว ที่ 2 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่ 3 สำนักงานคณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ ที่ 4 นายกล้านรงค์ จันทิก ในฐานะเลขาธิการ ป.ป.ช. และในฐานะส่วนตัว ที่ 5 นายเกริกเกียรติ พิพัฒน์เสรีธรรม ในฐานะกรรมการ ป.ป.ช. และในฐานะส่วนตัว ที่ 6 ในการดำเนินการเพื่อถอดถอนผู้ฟ้องคดีทั้งสามออกจากตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ และพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ พ.ศ.2542 โดยผู้ฟ้องคดีทั้งสามฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีทั้งหกเกี่ยวกับการดำเนินการเพื่อถอดถอนผู้ฟ้องคดีทั้งสามออกจากตำแหน่งตุลาการศาลรัฐธรรมนูญตามรัฐธรรมนูญ ในฐานะเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐว่ากระทำการโดยมิชอบด้วยกฎหมาย และฟ้องผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 5 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 6 ในฐานะส่วนตัวว่า ได้ดำเนินการเป็นเหตุให้ได้รับความเดือดร้อนเสียหาย                            2. คำวินิจฉัยของศาลปกครอง                            ในการวินิจฉัยของศาลปกครอง ๆ ได้กำหนดประเด็นในการวินิจฉัยไว้ 5 ประเด็น แต่มี        ประเด็นหลักอยู่ที่ประเด็นที่ 1 ซึ่งเป็นประเด็นที่จะนำมาสู่การวิเคราะห์ ในประเด็นที่ 1 ได้มีการกำหนดประเด็นว่า "กรณีฟ้องว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ยังมิได้ทำการตรวจสอบคำร้องขอถอดถอน ตลอดจนรายชื่อและคุณสมบัติของผู้เข้าชื่อถอดถอนนั้นให้ถูกต้องและครบถ้วนตามที่กฎหมายกำหนด และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ได้มีมติให้รับคำร้องขอให้ถอดถอน ทั้งที่ทราบว่าผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ยังมิได้ตรวจสอบคำร้องขอถอดถอนให้ถูกต้องครบถ้วน และมิได้พิจารณาเรื่องที่ผู้ฟ้องคดีกำหนดให้ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 2 ส่งคืนคำร้องขอถอดถอนให้แก่ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 ด้วยนั้น เป็นคำฟ้องที่ศาลรับไว้พิจารณาได้หรือไม่"                            ศาลปกครองได้วินิจฉัยประเด็นดังกล่าวโดยสรุปสาระสำคัญ ได้ว่า กรณีตามคำฟ้องนี้ ผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 (ประธานวุฒิสภา) และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 (ป.ป.ช.) จึงกระทำการในฐานะเป็น "องค์กรตามรัฐธรรมนูญ" ในกระบวนการถอดถอนจากตำแหน่งตามที่มาตรา 303 ถึงมาตรา 307 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ประกอบกับมาตรา 58 ถึงมาตรา 65 แห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 กำหนดไว้ มิใช่ฐานะที่เป็น "หน่วยงานทางปกครอง" หรือ "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" ซึ่งใช้อำนาจทางปกครองหรือการดำเนินกิจการทางปกครอง ตามนัยมาตรา 9 วรรคหนึ่งประกอบกับมาตรา 3 แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 คำฟ้องในส่วนของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 จึงไม่อยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะรับไว้พิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งได้ นั่นคือสาระสำคัญโดยย่อจากคำวินิจฉัยของศาลปกครอง ประเด็นต่อไป ผมจะวิเคราะห์ให้ข้อสังเกตจากคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องดังกล่าว                                    3. ข้อสังเกตจากคำวินิจฉัยของศาลปกครอง                            ผู้เขียนมีข้อสังเกตจากคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องดังกล่าว 3 ประเด็น ดังนี้                            3.1 การพิจารณาความเป็น "หน่วยงานทางปกครอง" หรือ "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" ตาม        พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.2542 ของศาลปกครอง ในคดีดังกล่าวนั้น ศาลปกครองมิได้พิจารณาความเป็นหน่วยงานทางปกครองในทางโครงสร้างเพียงอย่างเดียว กล่าวคือ ศาลปกครองมิได้คำนึงว่า องค์กรดังกล่าวเป็นองค์กรที่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาหรือควบคุมกำกับของรัฐบาลหรือไม่ (ซึ่งเป็นเหตุผลในคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 24/2543) กล่าวคือ เมื่อศาลปกครองได้พิจารณาสถานะขององค์กรที่ถูกฟ้องในคดีดังกล่าว ซึ่งมีสถานะเป็น "องค์กรตามรัฐธรรมนูญ" ซึ่งไม่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาหรือกำกับดูแลของรัฐบาล หากจะอาศัยเกณฑ์ของศาลรัฐธรรมนูญ ศาลปกครองก็อาจจะไม่พิจารณารับฟ้องได้เลย โดยไม่ต้องไปพิจารณารายละเอียดอื่นๆ แต่ในคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องนี้ ศาลปกครองกลับปฏิเสธไม่รับพิจารณาเรื่องนี้โดยให้เหตุผลว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 เป็นการกระทำในฐานะที่เป็น "องค์กรตามรัฐธรรมนูญ" มิใช่ในฐานะที่เป็น "หน่วยงานทางปกครอง" หรือ "เจ้าหน้าที่ของรัฐ" ซึ่งศาลปกครองได้ปฏิเสธไม่รับพิจารณา โดยพิจารณาจาก "การกระทำ" ขององค์กรนั้นๆ หรือเป็นการใช้หลักที่มาแห่งอำนาจกระทำการเป็นข้อพิจารณาที่จะรับพิจารณาเรื่องนั้นๆหรือไม่ สาระสำคัญดังกล่าวนี้เองทำให้เห็นความแตกต่างระหว่างแนวความคิดระหว่างศาลปกครองกับศาลรัฐธรรมนูญ (คำวินิจฉัยที่ 24/2543)                            3.2 การพิจารณา "การกระทำ" ขององค์กรนั้นๆ ศาลปกครองได้ให้เหตุผลว่า เรื่องกระบวนการถอดถอนจากตำแหน่งในคดีนี้เป็นกระบวนการที่กำหนดไว้ในมาตรา 303 ถึงมาตรา 307 ของรัฐธรรมนูญ จึงถือได้ว่าเป็นกระบวนการที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญเป็นการเฉพาะ นอกจากนี้ บทบัญญัติของพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 หมวด 5 การถอดถอนจากตำแหน่ง ตั้งแต่มาตรา 58 ถึงมาตรา 65 ได้มีการนำบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญในเรื่องดังกล่าวมาบัญญัติไว้ โดยมีบทบัญญัติกำหนดขั้นตอนและรายละเอียดในการดำเนินการเพิ่มเติม เช่น ตามมาตรา 63 วรรคหนึ่งแห่งพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ.2542 ได้บัญญัติว่า "เมื่อประธานวุฒิสภาได้รับคำร้องขอแล้ว ให้ประธานวุฒิสภาดำเนินการตรวจสอบและพิจารณาว่าคำร้องขอถูกต้องและครบถ้วนตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และตามมาตรา 61 หรือมาตรา 62 หรือไม่ หากเห็นว่าถูกต้องและครบถ้วนแล้วให้ประธานวุฒิสภาส่งเรื่องให้คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติเพื่อดำเนินการตามหมวด 4 การไต่สวนข้อเท็จจริงโดยเร็ว หากเห็นว่าคำร้องขอไม่ถูกต้องหรือไม่ครบถ้วน ให้ประธานวุฒิสภาแจ้งให้ผู้ทุจริตหรือผู้ริเริ่มทราบ เพื่อดำเนินการให้ถูกต้องต่อไป" ศาลปกครองเห็นว่า เป็นการกระทำในฐานะที่เป็น "องค์กรตามรัฐธรรมนูญ" จากคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องดังกล่าวทำให้เห็นได้ว่า การพิจารณาที่มาของอำนาจกระทำการนั้นให้พิจารณาโดยดูกระบวนการหลักในเรื่องดังกล่าวว่าเป็นกระบวนการหลักที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญหรือไม่ หากการทำหน้าที่ตามกระบวนการดังกล่าวที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญย่อมต้องถือว่าเป็นการกระทำที่ไม่ใช่กระทำในฐานะขององค์กรฝ่ายปกครอง แม้ว่าการกระทำตามขั้นตอนนั้นเป็นการกำหนดขั้นตอนรายละเอียดเพิ่มเติมจากที่กำหนดไว้ในรัฐธรรมนูญก็ตาม กรณีเช่นนี้ย่อมถือว่าเป็นการกระทำในฐานะที่ไม่ใช่เป็นองค์กรฝ่ายปกครอง ที่จะอยู่ในอำนาจของศาลปกครองที่จะมีอำนาจพิจารณาวินิจฉัยต่อไปได้                            3.3 ข้อสังเกตประการสุดท้ายที่ได้จากคำวินิจฉัยของศาลปกครองในเรื่องนี้ คือ การที่ศาลปกครองวินิจฉัยว่า การกระทำของผู้ถูกฟ้องคดีที่ 1 และผู้ถูกฟ้องคดีที่ 3 ในกรณีดังกล่าวเป็นการกระทำในฐานะที่เป็นองค์กรตามรัฐธรรมนูญ มิใช่เป็นการกระทำในฐานะที่เป็น "หน่วยงานทางปกครอง" การวางหลักดังกล่าวนี้เอง เป็นเครื่องแสดงให้เห็นว่า องค์กรหนึ่งๆนั้นอาจมีการกระทำได้ในหลายสถานะ ซึ่งการที่จะพิจารณาว่าองค์กรนั้นๆกระทำการในฐานะใดนั้นต้องไปพิจารณาจากที่มาของอำนาจในการกระทำการตามที่กล่าวมาแล้วในข้อ 3.2 การวางหลักเกณฑ์ดังกล่าวนี้เองน่าจะนำไปสู่การแก้ไขปัญหาเรื่องการกระทำขององค์กรที่มีหลายสถานะ เช่น กรณีขององค์กรตามรัฐธรรมนูญ1 หรือการกระทำของนายกรัฐมนตรีก็มี หรือของรัฐมนตรีก็ดี หรือการกระทำของคณะรัฐมนตรีก็ดี องค์กรดังกล่าวล้วนมีการกระทำได้ในหลายสถานะ การกระทำในบางสถานะมิได้อยู่ในอำนาจการตรวจสอบขององค์กรศาล บางการกระทำอยู่ในอำนาจการตรวจสอบของศาลยุติธรรม บางการกระทำอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลปกครอง บางการกระทำอยู่ภายใต้การตรวจสอบของศาลรัฐธรรมนูญ ดังนั้น การจะแบ่งแยกอำนาจศาลจากการกระทำขององค์กรดังกล่าวได้อย่างไร ก็ต้องพิจารณาที่มาของอำนาจในการกระทำขององค์กรดังกล่าวนั่นเอง แนวทางในการพิจารณาดังกล่าวนี้น่าจะนำไปหักล้างกับการให้เหตุผลจากคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ได้ให้เหตุผลไว้ในคำวินิจฉัยที่ 24/2543 2 หรืออาจจะนำไปเทียบเคียงกับคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดที่วินิจฉัยคดีที่มีการอุทธรณ์คำวินิจฉัยของศาลปกครองกลางในคดีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งเป็นผู้ถูกฟ้องในคดีดังกล่าว3 ซึ่งจะทำให้เห็นความแตกต่างในการให้เหตุผลของคำวินิจฉัยทั้งสามที่มีการวินิจฉัยในประเด็นปัญหาในลักษณะอย่างเดียวกัน        บทสรุป                            คำวินิจฉัยของศาลปกครองในคดีที่ยกคำฟ้อง 3 ตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ เปรียบเสมือนแสงสว่างจากปลายถ้ำ ซึ่งน่าจะนำมาสู่การหาทางออกโดยนิติวิธีในการที่จะแก้ปัญหาเรื่องความขัดแย้งในเรื่องเขตอำนาจของศาล ทั้งนี้ก็เพื่อทำให้ระบบการคุ้มครองสิทธิของประชาชนโดยองค์กรตุลาการทำหน้าที่ได้อย่างเป็นระบบสมดังเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฉบับปฏิรูปการเมือง                เชิงอรรถ                                    * อาจารย์ประจำภาควิชากฎหมายมหาชน คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์.        [กลับไปที่บทความ]                                    1. รายละเอียดโปรดดู บรรเจิด สิงคะเนติ "ปัญหาขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ" วารสารวิชาการศาลปกครอง ปีที่ 1 ฉบับที่ 3 (กันยายน-ธันวาคม 2544) หน้า 1-49.        [กลับไปที่บทความ]                                    2. รายละเอียดโปรดดู บรรเจิด สิงคะเนติ "บทวิเคราะห์คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ : ศึกษากรณีปัญหาความขัดแย้งเรื่องเขตอำนาจศาลระหว่างศาลรัฐธรรมนูญกับศาลปกครอง" ในรวมบทความกฎหมายมหาชนจากเว็บไซต์ www.pub-law.net , สำนักงานศาลรัฐธรรมนูญ ,หน้า 55-96.        [กลับไปที่บทความ]                                    3. รายละเอียดโปรดดู บรรเจิด สิงคะเนติ "ปัญหาขององค์กรอิสระตามรัฐธรรมนูญ" วารสารวิชาการศาลปกครอง ปีที่ 1 ฉบับที่ 3 (กันยายน-ธันวาคม 2544) หน้า 1-49. [กลับไปที่บทความ]                                ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 6 พฤษภาคม พ.ศ. 2545                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=294 เวลา 21 เมษายน 2568 18:39 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)