คุณูปการของศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ต่อการพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง : งานที่ได้ดำเนินการไว้ให้แล้วและงานที่ยังรอการสานต่อ 29 กรกฎาคม 2563 16:46 น.                             โดยที่หัวข้อเรื่องของบทความนี้เป็น ๒ หัวข้อใหญ่ที่มีความเป็นมายาวนาน มีเนื้อหาสาระและข้อพิจารณาทางวิชาการค่อนข้างมากและมีผู้ที่เกี่ยวข้องหลายท่าน ผู้เขียนจึงขอเริ่มต้นด้วยการนำเสนอความเป็นมาของการพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางปกครองในประเทศไทยในมุมมองทางวิชาการเสียก่อน (ข้อ ๑) จากนั้น จึงจะกล่าวถึงการพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางปกครองที่ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ที่ได้ทำไว้ (ข้อ ๒) และจะกล่าวถึง “งานที่ยังรอการสานต่อ” จากคนรุ่นหลัง (ข้อ ๓)                 ๑. ความเป็นมาของการพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางปกครองในประเทศไทย                    ผู้เขียนขอนำเสนอข้อมูลเบื้องต้นเกี่ยวกับระบบกฎหมายที่สำคัญของต่างประเทศที่มีอิทธิพลต่อระบบกฎหมายไทย (ข้อ ๑.๑) และต้นแบบขององค์กรวินิจฉัยคดีปกครองของต่างประเทศที่มีอิทธิพลต่อการจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครองของไทย (ข้อ ๑.๒) เสียก่อน เพื่อช่วยให้ผู้เขียนมีความเข้าใจเกี่ยวกับสภาพปัญหาของการพัฒนากฎหมายปกครองและการจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครองในประเทศไทย  (ข้อ ๑.๓) ได้ดียิ่งขึ้น                 ๑.๑ ระบบกฎหมายที่สำคัญของต่างประเทศที่มีอิทธิพลต่อระบบกฎหมายไทย(๒)                           ระบบกฎหมาย (Legal System) ที่ใช้กันอยู่ในประเทศซึ่งมีการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบเสรีนิยม(๓) มีอยู่ ๒ ระบบคือ “ระบบคอมมอนลอว์” (Common Law System) และ “ระบบประมวลกฎหมาย” หรือ “ระบบซีวิลลอว์” (Civil Law) ซึ่งทั้งสองระบบกฎหมายมีลักษณะสำคัญกับแนวความคิดเกี่ยวกับการแบ่งประเภทของกฎหมายและระบบศาลที่แตกต่างกัน                      ๑.๑.๑ “ระบบคอมมอนลอว์”                                      ระบบกฎหมายนี้มีต้นกำเนิดมาจากอังกฤษ (England) “Common Law” คือ หลักกฎหมายที่ศาลหลวงของอังกฤษได้เคยอ้างไว้ในคำพิพากษาที่ตัดสินคดีแต่ละคดีในอดีต ซึ่งต่อมาเมื่อคดีใดมีข้อเท็จจริงและประเด็นข้อพิพาทอย่างเดียวกัน ศาลหลวงของอังกฤษก็จะอ้างหลักกฎหมายในคดีแรกเป็นแนวทาง (precedent) เพื่อนำมาใช้ในการตัดสินคดีต่อ ๆ มา ศาลล่างก็จะเดินตามหลักกฎหมายที่ศาลสูงได้เคยวางไว้ จนทำให้หลักกฎหมายที่ศาลสูงใช้ในการตัดสินคดีแรกกลายมาเป็นบ่อเกิดของกฎหมาย จึงเรียกระบบกฎหมายนี้ว่า “judge-made law” หรือ “case law” แม้ว่าต่อมาจะมีการตราพระราชบัญญัติออกมาบังคับใช้เป็นจำนวนมาก แต่ศาลของอังกฤษก็ยังคงถือว่าหลักกฎหมายอยู่ในคำพิพากษาของศาลสูงในคดีแรก ส่วนพระราชบัญญัติต่าง ๆ ถือว่าเป็นข้อยกเว้น                                      แนวความคิดของนักกฎหมายคอมมอนลอว์นั้น มีความเชื่อว่าตาม “หลักนิติธรรม” (the Rule of Law) นั้น บุคคลทุกคนต้องอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกันคือคอมมอนลอว์ จึงปฏิเสธแนวความคิดของ “ระบบซีวิลลอว์” ที่มีการแบ่งสาขากฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน และมีความเชื่อต่อไปว่า ตาม “หลักนิติธรรม” นั้น บุคคลทุกคนต้องขึ้นศาลเดียวกันคือ ศาลยุติธรรม จึงปฏิเสธแนวความคิดของ “ระบบซีวิลลอว์” ที่มีระบบศาลได้หลายระบบศาล                                      ระบบกฎหมายนี้ถือกำเนิดขึ้นใน “อังกฤษ” (England) ซึ่งในอดีต เคยมีอาณานิคมหรือดินแดนที่อยู่ภายใต้การปกครองกระจัดกระจายอยู่ทั่วโลกทั้งในทวีปอเมริกาเหนือ (สหรัฐอเมริกาและแคนาดา) ในทวีปอาฟริกาตะวันออก ในหมู่เกาะแคริบเบียนส์ ในทวีปเอเชียใต้ (อินเดีย ปากีสถาน บังคลาเทศ และศรีลังกา) เอเชียอาคเนย์ (มาเลเซีย สิงคโปร์ และบรูไน) ในมหาสุมทรแปซิฟิค (ออสเตรเลีย นิวซีแลน์ ฟิจิ ฯลฯ) เมื่ออาณานิคมหรือดินแดนดังกล่าวได้รับเอกราชจากอังกฤษ ก็ยังคงใช้ภาษาอังกฤษเป็นภาษาราชการและยังคงรักษา “ระบบคอมมอนลอว์” กับแนวความคิดที่ว่าภายใต้ “หลักนิติธรรม” นั้น บุคคลทุกคนต้องขึ้นศาลเดียวกันคือศาลยุติธรรม  ดังนั้น ประเทศที่ใช้ภาษาอังกฤษเป็นภาษาราชการจึงใช้ระบบศาลเดี่ยว                      ๑.๑.๒ “ระบบซีวิลลอว์”                                      ระบบกฎหมายนี้มีรากฐานมาจาก “กฎหมายโรมัน” (Roman Law) ซึ่งให้ความสำคัญต่อกฎหมายลายลักษณ์อักษรเป็นอย่างมาก จักรพรรดิโรมันบางพระองค์ทรงตราประมวลกฎหมาย (Codes) ขึ้นใช้บังคับเพื่อวางหลักกฎหมายที่มีลักษณะทั่วไปไว้เป็นการล่วงหน้าเพื่อให้ผู้ที่เกี่ยวข้องได้รับทราบและนำไปประกอบการพิจารณาว่าควรจะผูกนิติสัมพันธ์กันหรือไม่ อย่างไร ต่อเมื่อมีข้อพิพาทกันที่ตกลงกันไม่ได้ ก็จะต้องนำข้อพิพาทไปฟ้องเป็นคดีต่อศาล ซึ่งศาลก็จะต้องพิจารณาพิพากษาคดีโดยยึดถือตามตัวบทกฎหมาย ศาลเป็นเพียงผู้บังคับใช้กฎหมาย คำพิพากษาของศาลจึงมิได้เป็นบ่อเกิดของกฎหมาย คงมีแต่ในกรณีที่ตัวบทกฎหมายมีช่องโหว่หรือไม่ชัดเจน ศาลจึงจะมีโอกาสตีความกฎหมายอุดช่องโหว่ของกฎหมายหรือเสริมตัวบทกฎหมายให้ชัดเจนยิ่งขึ้น                                      แนวความคิดของ “กฎหมายโรมัน” นั้น เห็นว่า กฎหมายเป็นกฎเกณฑ์ที่ใช้บังคับกับนิติสัมพันธ์ระหว่างบุคคลกับบุคคล ในกรณีที่เป็นความสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชนซึ่งเอกชนดูแลประโยชน์ส่วนตัวของตน ก็ควรใช้ความสมัครใจ ความยินยอม กฎหมายที่ใช้บังคับกับนิติสัมพันธ์ระหว่างเอกชนกับเอกชน เป็น “Jus Privatum” หรือกฎหมายเอกชน แต่ในกรณีที่เป็นนิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐและองค์คาพยพของรัฐกับเอกชนนั้น โดยที่รัฐมีภารกิจในการดูแลรักษา “ประโยชน์สาธารณะ” (public interest) รัฐจึงไม่สามารถใช้กฎหมายเอกชนแต่เพียงอย่างเดียวได้ ในกรณีที่เอกชนไม่ยินยอม รัฐก็มีความจำเป็นต้องใช้เอกสิทธิ์มหาชนบังคับกับเอกชน รัฐจึงจำเป็นต้องใช้ “Jus Publicum” หรือกฎหมายมหาชน เพื่อเป็นเครื่องมือทางกฎหมายในการดำเนินการเพื่อประโยชน์สาธารณะ  ดังนั้น แนวความคิดของ “กฎหมายโรมัน” จึงเห็นว่าจะต้องแบ่งสาขากฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนโดยกฎหมายทั้งสองสาขานั้นย่อมมีหลักกฎหมายและนิติวิธีที่แตกต่างกันด้วยเหตุผลดังกล่าวข้างต้น                                      ในสมัยที่จักรวรรดิโรมันเจริญรุ่งเรืองถึงขีดสุดนั้น จักรวรรดิโรมันปกครองดินแดนต่าง ๆ ในทวีปยุโรปเกือบทั้งหมด ตลอดจนดินแดนแถบทะเลเมดิเตอเรเนียนด้วย ดินแดนที่เคยอยู่ภายใต้การปกครองของจักรวรรดิ์โรมันก็อยู่ภายใต้ “กฎหมายโรมัน” เมื่อจักรวรรดิโรมันล่มสลาย ดินแดนที่เคยอยู่ภายใต้การปกครองของจักรวรรดิโรมันในทวีปยุโรปตะวันตกก็ได้แยกตัวออกมาเป็นประเทศต่าง ๆ เช่น ฝรั่งเศส เยอรมัน สเปน โปรตุเกส เนเธอร์แลนด์ ซึ่งประเทศเหล่านี้ก็ได้นำกฎหมายโรมันมาผสมผสานกับกฎหมายจารีตประเพณีของตนจนกลายมาเป็น “ระบบซีวิลลอว์” ซึ่งยังคงรักษารากฐานของกฎหมายโรมันไว้ คือเป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษรและมีการแบ่งแยกสาขาของกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน  ต่อมา เมื่อประเทศในยุโรปตะวันตกเหล่านี้ไปยึดครองดินแดนอื่นเป็นอาณานิคมหรือดินแดนที่อยู่ภายใต้การปกครอง เช่น สเปนไปยึดครองดินแดนในอเมริกากลาง-อเมริกาใต้ โปรตุเกสไปยึดครองบราซิล ฝรั่งเศสไปยึดครองดินแดนในทวีปอาฟริกาตะวันตก ตลอดจน "อินโดจีน” เนเธอร์แลนด์ไปยึดครองอินโดนีเซีย ก็ได้นำเอา ระบบซิวิลลอว์” ไปใช้ในดินแดนที่ไปยึดครอง ต่อมาเมื่อดินแดนดังกล่าวได้รับเอกราชก็ยังคงใช้ “ระบบซิวิลลอว์” กันเป็นส่วนใหญ่                    ๑.๒ การจัดองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองของต่างประเทศ(๔)                           นอกจากประเทศต่าง ๆ แต่ละประเทศจะใช้ระบบกฎหมายที่แตกต่างกันแล้ว แต่ละประเทศยังมีระบบศาลหรือองค์กรวินิจฉัยคดีที่แตกต่างกันอีกด้วย ซึ่งในส่วนที่เกี่ยวกับการวินิจฉัยคดีปกครองนั้น ประเทศต่าง ๆ ก็มีการจัดองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองที่แตกต่างกัน ซึ่งพอแบ่งได้เป็น ๓ ระบบใหญ่ ดังนี้                           (๑) ระบบที่ให้ศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาพิพากษาคดีทุกประเภทรวมทั้งคดีปกครองด้วย                           (๒) ระบบที่ให้มีศาลปกครองแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม                           (๓) ระบบที่ให้องค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วย                      ๑.๒.๑ ระบบที่ให้ศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาพิพากษาคดีทุกประเภทรวมทั้งคดีปกครองด้วย                                      (๑) ประเทศที่ใช้ “ระบบคอมมอนลอว์” ทุกประเทศใช้ “ระบบศาลเดี่ยว” คือ ให้ศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีได้ทุกประเภทตามความเชื่อที่ว่า ตาม “หลักนิติธรรม” นั้น บุคคลทุกคนอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกันและขึ้นศาลเดียวกัน  ดังนั้น ผู้พิพากษาจึงพิจารณาพิพากษาคดีได้ทุกประเภทไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่ง คดีอาญา คดีปกครอง ซึ่งหากเปรียบเทียบกับแพทย์แล้ว ก็เท่ากับว่า เมื่อเป็นแพทย์แล้ว ย่อมรักษาโรคได้ทุกโรค ไม่ว่าจะเป็นโรคอะไรก็ตาม                                      (๒) ประเทศที่ใช้ “ระบบซีวิลลอว์” บางประเทศใช้ “ระบบศาลเดี่ยว” โดยมีแผนกคดีปกครองอยู่ในศาลยุติธรรม เช่น สเปน ซึ่งหากเปรียบเทียบกับแพทย์แล้ว แม้จะเป็นโรงพยาบาลเดียวกัน แต่ก็ยังมีการแบ่งแพทย์ออกตามความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านโดยให้ผู้พิพากษาที่เชี่ยวชาญทางคดีปกครองอยู่ในแผนกคดีปกครอง                                       (๓) ประเทศที่ใช้ “ระบบซิวิลลอว์” บางประเทศมีจำนวนผู้พิพากษาน้อย มีปริมาณคดีไม่มากนัก และมีงบประมาณจำกัด ก็ใช้ “ระบบศาลเดี่ยว” แต่การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง เช่น บางประเทศในทวีปอาฟริกา ซึ่งหากเปรียบเทียบกับแพทย์แล้ว ไม่ว่าจะเป็นโรคอะไร ก็ใช้แพทย์คนเดียวกัน แต่การพิจารณาพิพากษาคดีปกครองใช้กฎหมายปกครอง มิได้ใช้กฎหมายแพ่ง                      ๑.๒.๒ ระบบที่ให้มีศาลปกครองแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม                                      (๑) ประเทศที่ใช้ “ระบบซีวิลลอว์” ยอมรับหลักการของการแบ่งสาขาของกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชน จึงเห็นว่าในส่วนของระบบศาลนั้น ไม่จำเป็นต้องใช้ "ระบบศาลเดี่ยว" แต่อาจมีระบบศาลได้หลายระบบศาลโดยหลายประเทศมีความเชื่อในเรื่องความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน โดยเข้าใจดีว่า คดีปกครองนั้นมีองค์ประกอบ ๒ องค์ประกอบคือ                                             (ก) คู่พิพาท โดยคู่พิพาทในคดีปกครองนั้นต้องมีรัฐหรือองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองเป็นคู่พิพาทอยู่ด้วย ส่วนคู่พิพาทอีกฝ่ายหนึ่งโดยปกติแล้ว จะเป็นเอกชนหรือประชาชน แต่ก็อาจจะเป็นนิติบุคคลมหาชนพิพาทกันเองก็ได้ เช่น องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพิพาทกับรัฐวิสาหกิจ ถ้าคู่พิพาททั้งสองฝ่ายต่างก็เป็นเอกชน โอกาสที่จะเป็นคดีปกครองก็มีได้น้อย ส่วนข้อพิพาทระหว่างเอกชนกับองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองอาจจะเป็นข้อพิพาททางแพ่งหรือข้อพิพาททางอาญาก็ได้ ดังนี้ แม้จะมีองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐฝ่ายปกครองเป็นคู่พิพาทอยู่ด้วย ก็มิได้ทำให้ข้อพิพาททางแพ่งหรือข้อพิพาททางอาญา กลายมาเป็นคดีปกครองไปได้                                            (ข) ข้อพิพาท จะต้องเป็นคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมาย (นิติกรรมทางปกครองหรือปฏิบัติการทางปกครอง) หรือเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครอง (สัญญาทางปกครอง)                                      (๒) ประเทศที่ใช้ “ระบบซีวิลลอว์” มีความเข้าใจดีว่าความสำคัญของศาลนั้น มิใช่อยู่ที่อาคารศาล (หรือ “hardware”) แต่อยู่ที่ผู้พิพากษาหรือตุลาการ (“peopleware”) ว่ามีองค์ความรู้ (“software”) มากเพียงพอที่จะพิจารณาพิพากษาคดีได้ทุกประเภทจริงหรือไม่ หากเปรียบเทียบผู้พิพากษาหรือตุลาการกับแพทย์แล้ว  วิชาชีพแพทย์ยังคงต้องมีการแยกการศึกษาและฝึกฝนตามความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน โดยแยกระหว่างสัตวแพทย์ ทันตแพทย์ แพทย์ทั่วไป สูตินารีแพทย์ แพทย์ผิวหนัง แพทย์ทางกระดูกและเส้นเอ็น ฯลฯ ดังนี้ คงไม่มีสตรีใดที่ตั้งครรภ์ แล้วไปฝากครรภ์กับทันตแพทย์หรือแพทย์ผิวหนัง ส่วนกฎหมายนั้นในสาขากฎหมายเอกชน ก็ยังมีการแบ่งออกเป็นสาขาย่อย คือ กฎหมายแพ่ง กฎหมายพาณิชย์ กฎหมายทรัพย์สินทางปัญญา ฯลฯ ในสาขากฎหมายมหาชน ก็ยังมีการแบ่งออกเป็นสาขาย่อยคือ กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายปกครอง กฎหมายการคลัง ฯลฯ  ดังนั้น การศึกษาอบรมทางกฎหมายในประเทศที่ใช้ “ระบบซีวิลลอว์” จึงให้ความสำคัญกับการศึกษาทางกฎหมายมหาชนเท่ากับกฎหมายเอกชน โดยให้นักศึกษาทุกคนเริ่มต้นด้วยการศึกษาวิชาพื้นฐาน จากนั้น ให้นักศึกษาเลือกว่าจะศึกษาเน้นไปในทางกฎหมายเอกชนเพื่อจะไปทำงานเป็นผู้พิพากษา - อัยการ เป็นทนายความ - ที่ปรึกษากฎหมายในทางแพ่ง - ทางอาญา หรือจะศึกษาเน้นไปในทางกฎหมายมหาชนเพื่อจะไปทำงานในภาคราชการ เป็นตุลาการศาลปกครอง หรือเป็นทนายความ ที่ปรึกษากฎหมายในทางปกครอง เมื่อสำเร็จการศึกษาจากมหาวิทยาลัยแล้ว ก็จะต้องเข้ารับการฝึกอบรมเฉพาะด้านต่อไป เช่น อบรมเป็นผู้พิพากษา - อัยการ ทนายความ หรืออบรมเป็นข้าราชการฝ่ายบริหาร ตุลาการศาลปกครอง                                      (๓) ประเทศที่ใช้ “ระบบซีวิลลอว์” มีความเข้าใจดีว่า คดีปกครองมีลักษณะที่แตกต่างไปจากคดีแพ่งทั้งในแง่ของคู่พิพาทและในแง่ของข้อพิพาท กล่าวคือ คดีแพ่งนั้นโดยทั่วไปแล้ว คู่พิพาทต่างก็เป็นเอกชนด้วยกันซึ่งต่างฝ่ายต่างดูแลรักษาประโยชน์ส่วนตัวของตนและข้อพิพาทก็เป็นข้อพิพาททางแพ่งซึ่งอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายแพ่งที่ถือหลักความเท่าเทียมกันในทางกฎหมายระหว่างคู่กรณี  ดังนั้น กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งก็ใช้ “ระบบกล่าวหา” (“ผู้ใดกล่าวอ้าง - ผู้นั้นนำสืบ”) ส่วนคดีปกครองนั้น คู่พิพาทฝ่ายหนึ่งเป็นอกชนซึ่งดูแลประโยชน์ส่วนตัวของตน อีกฝ่ายหนึ่งเป็นรัฐหรือนิติบุคคลมหาชน ซึ่งดูแลรักษาประโยชน์สาธารณะและข้อพิพาทก็เป็นข้อพิพาททางปกครองซึ่งอยู่ภายใต้บังคับของกฎหมายปกครองที่ถือหลักว่า เมื่อรัฐหรือนิติบุคคลมหาชนมีหน้าที่ดูแลรักษาประโยชน์สาธารณะ จึงจำเป็นต้องมีเอกสิทธิ์มหาชนบังคับเอกชนได้ (เช่น จัดเก็บภาษี จัดระเบียบสังคม ควบคุมโรคระบาด ฯลฯ) นิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐหรือนิติบุคคลมหาชนกับเอกชนจึงตั้งอยู่บนฐานของความไม่เท่าเทียมกัน  ดังนั้น กฎหมายวิธีพิจารณาคดีปกครองจึงไม่อาจใช้ระบบกล่าวหาได้ เพราะโดยทั่วไปแล้ว ผู้ฟ้องคดี (ผู้กล่าวหา) มักจะเป็นเอกชนหรือประชาชน ซึ่งมีฐานะที่ด้อยกว่าผู้ถูกฟ้องคดี (ผู้ถูกกล่าวหา) ที่มักจะเป็นรัฐหรือนิติบุคคลมหาชน หากใช้ระบบกล่าวหาผู้ฟ้องคดีซึ่งเป็นเอกชนหรือประชาชนก็จะมีความยากลำบากในการต่อสู้คดี (ฝ่ายเอกชนหรือประชาชนย่อมรู้กฎหมายปกครองน้อยกว่าฝ่ายรัฐหรือนิติบุคคลมหาชน) และมีความยากลำบากในการหาพยานหลักฐาน (ซึ่งมักจะอยู่ในความครอบครองของฝ่ายรัฐหรือนิติบุคคลมหาชน) มาแสดงต่อศาลได้ เมื่อฝ่ายผู้ฟ้องคดีไม่สามารถนำเสนอข้ออ้างหรือนำพยานหลักฐานมาแสดงต่อศาลได้ ตามระบบกล่าวหา ศาลก็จะยกฟ้อง  ดังนั้น วิธีพิจารณาคดีปกครองจึงจำเป็นต้องใช้ “ระบบไต่สวน” ซึ่งเมื่อศาลรับคำฟ้องไว้พิจารณาแล้ว ศาลก็มีอำนาจในการแสวงหาข้อเท็จจริงจากคู่พิพาท แต่ถ้าเห็นว่าข้อเท็จจริงที่ได้จากคู่พิพาทไม่เพียงพอ ศาลก็มีอำนาจสั่งให้หน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐส่งพยานหลักฐานหรือเรียกมาไต่สวนได้ ทั้งนี้ เพื่อให้ศาลได้ข้อเท็จจริงที่เพียงพอต่อการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้อย่างถูกต้องและเป็นธรรม                                      (๔) จากลักษณะข้างต้นของคดีปกครองที่แตกต่างจากลักษณะของคดีแพ่งโดยสิ้นเชิง ผู้ที่จะทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงควรจะมีคุณสมบัติทั้ง ๓ ประการดังต่อไปนี้                                            (ก) เป็นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญทางกฎหมายปกครอง มิใช่ให้ผู้พิพากษาที่ได้ศึกษาอบรมมาแต่กฎหมายแพ่ง - กฎหมายอาญา มาพิจารณาคดีพิพาทเกี่ยวกับกฎหมายปกครองที่ผู้พิพากษาขาดความรู้ความเข้าใจ เปรียบเทียบได้กับการให้ทันตแพทย์มาทำหน้าที่เป็นสูตินารีแพทย์                                            (ข) เป็นผู้ที่มีความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจ เพื่อจะได้ทราบข้อจำกัดของระบบราชการหรือ “รู้ทัน” ฝ่ายราชการ ทำให้สามารถแสวงหาข้อเท็จจริงและชั่งน้ำหนักพยานหลักฐานได้อย่างถูกต้อง                                            (ค) เป็นผู้ที่มีความตระหนักรู้ถึง “การรักษาดุลยภาพระหว่างประโยชน์ส่วนตัวของเอกชนกับประโยชน์สาธารณะ” โดยมีความเข้าใจว่าฝ่ายผู้ถูกฟ้องคดี (รัฐหรือนิติบุคคลมหาชน) มีหน้าที่ดูแลประโยชน์สาธารณะเพื่อประโยชน์ของสังคม มิใช่ประโยชน์ส่วนตัวของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้รับผิดชอบในเรื่องที่มีการฟ้องคดีต่อศาล                                            จากข้อพิจารณาข้างต้น ประเทศที่ใช้ “ระบบซีวิลลอว์” จึงเห็นว่า ผู้ที่จะทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองจะต้องมีคุณสมบัติที่แตกต่างไปจากผู้ที่จะทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญา                                      (๕) ประเทศที่ใช้ “ระบบซีวิลลอว์” บางประเทศ เช่น สวีเดน ฟินแลนด์ เห็นควรให้มีระบบศาลปกครองเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม โดยใช้ “ระบบศาลคู่” คือ มีระบบศาลยุติธรรมสำหรับพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญา และมีระบบศาลปกครองสำหรับพิจารณาพิพากษาคดีปกครองโดยมีการคัดเลือกตุลาการศาลปกครองจากผู้ที่มีคุณสมบัติทั้ง ๓ ประการตาม (๔)                      ๑.๒.๓ ระบบที่ให้องค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วย                                      (๑) ประเทศที่เป็นต้นแบบของระบบนี้ คือ ประเทศฝรั่งเศส ซึ่งให้ “สภาแห่งรัฐ” (le Conseil d’ Etat) ซึ่งเป็นองค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล (มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานโดยตำแหน่งแต่ให้รองประธานฯ ทำหน้าที่เป็นประธานฯ ในทางพฤตินัย) ที่นอกจากจะมีอำนาจหน้าที่ให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่รัฐบาล ตรวจพิจารณาร่างบัญญัติหรือร่างกฎตามที่รัฐบาลมอบหมายแล้ว ยังมีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้อีกด้วย โดยมีความเป็นมาพอสรุปได้ดังนี้                                            (ก) ภายใต้การปกครองในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ กษัตริย์ทรงมอบหมายให้ศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญาเท่านั้น แต่ศาลยุติธรรมพยายามเข้ามาพิจารณาคดีที่เกี่ยวข้องกับฝ่ายปกครองหรือข้าราชการด้วย ต่อมา เมื่อมีการปฏิวัติ (โดยประชาชน) ในปี ค.ศ. ๑๗๘๙ (พ.ศ. ๒๓๓๒) เปลี่ยนแปลงระบอบการปกครองเป็นสาธารณรัฐ นักปฏิวัติได้ออกกฎหมายห้ามมิให้ศาลยุติธรรมเข้ามาพิจารณาคดีที่เกี่ยวข้องกับฝ่ายปกครอง ซึ่งส่งผลทำให้ประชาชนที่มีข้อพิพาททางปกครองต้องใช้วิธีการร้องทุกข์ต่อฝ่ายปกครอง                                            (ข) ต่อมา นาโปเล-อ็ง โบนาป๊าร์ต (Napoléon Bonaparte) นายทหาร ได้ยึดอำนาจและสถาปนาตัวเองเป็นประมุขของรัฐ ได้กำหนดให้มีการตรารัฐธรรมนูญตามแนวทางที่ตนกำหนดโดยให้มีการจัดตั้ง “สภาแห่งรัฐ” (le Conseil d’ Etat) ขึ้นในปี ค.ศ. ๑๗๙๙ (พ.ศ. ๒๓๔๒) โดยให้มีอำนาจหน้าที่เป็นที่ปรึกษากฎหมายและการบริหารรัฐกิจแก่ประมุขของรัฐ โดยมีการแต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิเข้าไปเป็นสมาชิกของสภาแห่งรัฐ แล้วมอบหมายให้สภาแห่งรัฐเป็นผู้พิจารณากลั่นกรองเรื่องร้องทุกข์ที่ประชาชนยื่นคำร้องทุกข์ต่อประมุขของรัฐ แล้วเสนอแนะต่อประมุขของรัฐว่าควรสั่งการในเรื่องร้องทุกข์อย่างไร ซึ่งสภาแห่งรัฐได้จัดระบบการพิจารณาเรื่องร้องทุกข์โดยสร้างวิธีพิจารณาขึ้นมา แล้วเสนอแนะต่อประมุขของรัฐว่าควรวินิจฉัยสั่งการอย่างไร ซึ่ง นาโปเล-อ็ง โบนาป๊าร์ต ได้ถือปฏิบัติตลอดมาว่า จะสั่งการตามข้อเสนอแนะของสภาแห่งรัฐทุกเรื่อง คำวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ที่มาจากข้อเสนอแนะของสภาแห่งรัฐเป็นที่ยอมรับทั้งจากฝ่ายปกครองและประชาชนว่ามีความเป็นธรรม มีเหตุมีผล                                            (ค) ในปี ค.ศ. ๑๘๗๒ (พ.ศ. ๒๔๑๕) ได้มีการตรากฎหมายให้อำนาจแก่สภาแห่งรัฐในอันที่จะวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ได้เอง โดยไม่ต้องเสนอต่อประมุขของรัฐอีกต่อไป ซึ่งเท่ากับว่ากฎหมายดังกล่าวได้เปลี่ยนจาก “ระบบร้องทุกข์” ที่สภาแห่งรัฐเป็นเพียงผู้พิจารณาเรื่องร้องทุกข์โดยไม่มีอำนาจวินิจฉัยแต่จะต้องเสนอแนะต่อประมุขของรัฐให้พิจารณาสั่งการ ให้กลายมาเป็นระบบที่ให้สภาแห่งรัฐ (ซึ่งเป็นองค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและมิใช่ศาล) มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครองได้เอง โดยคำวินิจฉัยเป็นที่สุด (res judicata) ไม่อาจนำไปโต้แย้งคัดค้านหรือฟ้องคดีต่อไปได้อีก                                            (ง) ในระยะแรก สภาแห่งรัฐเป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองเพียงองค์กรเดียวซึ่งต่อมาเมื่อคดีปกครองได้รับความนิยมเพิ่มมากขึ้น ก็ได้มีการจัดตั้งศาลปกครองชั้นต้น และศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ขึ้นมา ตามลำดับ สภาแห่งรัฐจึงได้รับการยกระดับขึ้นทำหน้าที่เป็นศาลปกครองสูงสุดโดยยังมีคดีปกครองบางประเภทที่อาจฟ้องคดีต่อสภาแห่งรัฐได้โดยตรง และมีองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองชำนาญการพิเศษ เช่น ศาลวินัยทางงบประมาณและการคลัง ศาลตรวจเงินแผ่นดิน ฯลฯ ซึ่งคำวินิจฉัยเป็นที่สุดในปัญหาข้อเท็จจริง แต่อาจฎีกาในปัญหาข้อกฎหมายต่อสภาแห่งรัฐในฐานะศาลปกครองสูงสุดได้                                      (๒) ระบบที่ให้องค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วย ซึ่งประเทศฝรั่งเศสเป็นต้นแบบนี้ ได้มีการนำไปใช้ในประเทศอื่นหลายประเทศ เช่น เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม อิตาลี กรีซ ตุรกี อียิปต์ โคลอมเบีย และได้มีความพยายามที่จะนำมาใช้ในประเทศไทยด้วยดังจะได้นำเสนอต่อไป                 ๑.๓ วิวัฒนาการของระบบกฎหมายไทยภายใต้อิทธิพลของระบบคอมมอนลอว์และระบบซีวิลลอว์                      ๑.๓.๑ วิวัฒนาการของกฎหมายไทยในสมัยโบราณก่อนรัชสมัยของพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว(๕)                               (๑) ในสมัยสุโขทัย                                            กฎหมายในสมัยสุโขทัย ช่วงต้นมีแนวความคิดแบบพ่อปกครองลูก ต่อมาเริ่มมีแนวความคิดแบบธรรมราชา ตอนท้ายมีแนวความคิดแบบสมมุติเทพ                               (๒) ในสมัยอยุธยา                                            ในสมัยอยุธยาตอนต้น ถ่ายทอดประเพณีขอมที่ถือว่า กษัตริย์เป็นเทพเจ้า แบ่งภาคลงมาปกครองโลกมนุษย์ กษัตริย์จึงมีฐานะเป็นเทวราชา ปกครองประชาชนอย่างนายปกครองบ่าว ต่อมา การปกครองใช้ตัวบทกฎหมายโดยมีการตรากฎหมายในรัชสมัยของพระเจ้าอู่ทอง เช่น พระอัยการอาญาหลวง พ.ศ. ๑๘๙๕ ซึ่งน่าจะเป็นกฎหมายปกครองที่เก่าแก่ที่สุด โดยกำหนดลักษณะความผิดวินัยและโทษทางวินัยของข้าราชการ                                            ในสมัยอยุธยาตอนปลาย มีการปฏิรูประบบบริหารราชการแผ่นดินในราชการส่วนภูมิภาคโดยแบ่งราชการส่วนภูมิภาคออกเป็น ๓ ประเภท คือ เมืองในวงราชธานี เมืองพระยามหานคร เมืองประเทศราช และมีการปฏิรูปการบริหารราชการในส่วนกลางโดยแบ่งงานออกเป็น ๒ ฝ่าย คือ ฝ่ายทหารและฝ่ายพลเรือน                               (๓) ในสมัยธนบุรี                                            ระบบการปกครองและระบบกฎหมายในสมัยธนบุรียังคงยึดถือแบบอย่างตอนสมัยอยุธยา                               (๔) ในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้น                                            (๑) ใน พ.ศ. ๒๓๔๘ พระพุทธยอดฟ้าจุฬาโลกทรงมีพระบรมราชโองการให้มีการชำระพระราชกำหนดบทพระอัยการในแผ่นดินอันมีอยู่ในหอหลวง โดยให้จัดเป็นหมวดหมู่และปรับปรุงให้สอดคล้องกับความยุติธรรม พระราชกำหนดกฎหมายที่ชำระสะสางแล้วนี้ เรียกกันทั่วไปว่า “กฎหมายตราสามดวง” กฎหมายนี้ไม่มีลักษณะเป็นประมวลกฎหมาย (Code) โดยแท้จริง แต่เป็นเพียงการรวบรวมกฎหมายเก่าที่กระจัดกระจายอยู่ให้มารวมกันเป็นหมวดหมู่ (Compilation)(๖)                                                  ถึงแม้ว่าในตัวบทกฎหมายที่ตกทอดมาจากสมัยอยุธยา จะเน้นสถานะที่สูงส่งของกษัตริย์ตามลัทธิเทวราชแบบขอม แต่ในทางปฏิบัติ กษัตริย์ในสมัยรัตนโกสินทร์ตอนต้นทรงเน้นบทบาทในฐานะที่เป็นธรรมราชา                                            (๒) ในรัชสมัยของพระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ประเทศมหาอำนาจทางตะวันตกเข้ามามีอิทธิพลเป็นอย่างมาก มีการเปลี่ยนแปลงแนวความคิดทางกฎหมายมหาชนที่ก้าวหน้ามากขึ้นโดยกษัตริย์ทรงถือว่าทรงมีอำนาจในการตรากฎหมายขึ้นใช้บังคับได้อย่างแท้จริง โดยไม่ต้องอ้างอิงอำนาจมาจากคัมภีร์พระธรรมศาสตร์ พระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงถือว่าราชสมบัติมิใช่สมบัติส่วนพระองค์ จึงทรงยินยอมจำกัดอำนาจของพระองค์ในการใช้จ่ายเงินแผ่นดิน ทรงถือเอาการรับฎีการ้องทุกข์ของราษฎรเป็นพระราชภารกิจสำคัญ ทรงดำเนินพระราโชบายเปิดการติดต่อกับชาวตะวันตกอย่างกว้างขวาง                                            (๓) ยุคนี้เป็นยุคการล่าอาณานิคมของประเทศตะวันตก พระจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นอันตรายในการปฏิเสธความสัมพันธ์กับประเทศตะวันตก อังกฤษขอทำสนธิสัญญาทางไมตรีกับไทยโดยเตรียมเรือปืนไว้พร้อมแล้ว พระองค์จึงทรงทำสนธิสัญญากับอังกฤษ โดยอังกฤษขอให้คนในบังคับของอังกฤษไม่อยู่ภายใต้กฎหมายไทยและไม่ต้องขึ้นศาลไทย ซึ่งเท่ากับเป็นการขอ “สิทธิสภาพนอกอาณาเขต” โดยมีข้อตำหนิของกฎหมายไทยว่ามีการกำหนดโทษที่รุนแรงทารุณและมีข้อรังเกียจศาลไทยว่ามีการแทรกแซงจากราชตระกูลหรือผู้มีตำแหน่งหน้าที่สูง จึงขาดหลักประกันความเป็นอิสระและความเป็นกลาง ซึ่งประเทศไทยก็ได้ยอมตามข้อเรียกร้องดังกล่าวของอังกฤษ ต่อมาเมื่อประเทศตะวันตกอื่น ๆ มาขอทำสนธิสัญญากับไทย ก็ขอ “สิทธิสภาพนอกอาณาเขต” เช่นเดียวกัน                      ๑.๓.๒ การปฏิรูประบบกฎหมายไทยในรัชสมัยของพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวโดยใช้ “ระบบซีวิลลอว์” เป็นต้นแบบ                                      (๑) พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวเสด็จขึ้นครองราชย์เมื่อ พ.ศ. ๒๔๑๑ และเสด็จสวรรคตเมื่อ พ.ศ. ๒๔๕๓ ตลอดระยะเวลา ๔๓ ปี ในรัชสมัยของพระองค์ ได้ทรงปฏิรูปประเทศไทยเกือบทุกด้าน ในช่วงเวลาแรกที่ทรงเสด็จขึ้นครองราชย์เมื่อทรงมีพระชนมายุเพียง ๑๕ ปี จึงต้องมีผู้สำเร็จราชการแผ่นดินว่าราชการแทน แต่หลังจากพิธีบรมราชาภิเษก ครั้งที่ ๒ ใน พ.ศ. ๒๔๑๖ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเริ่มต้นบริหารราชการแผ่นดินด้วยพระองค์เอง ทรงดำเนินนโยบายสร้างความมั่นคงในพระราชอำนาจของสถาบันพระมหากษัตริย์และการพัฒนาประเทศตามแบบตะวันตกนิยมเพราะมหาอำนาจตะวันตกมักอ้างเหตุผลในการเข้ายึดครองดินแดนต่าง ๆ ว่า ล้าหลัง ป่าเถื่อน จึงเข้ายึดครองเพื่อช่วยสร้างความเจริญให้ พระองค์ทรงมอบให้ขุนนางผู้ใกล้ชิดตรวจค้นตำราของต่างประเทศเพื่อเลือกเฟ้นแบบแผนมาใช้ในการต่าง ๆ ที่จะทรงจัดขึ้นในประเทศไทย ทรงว่าจ้างชาวต่างประเทศมาเป็นที่ปรึกษาราชการใน พ.ศ. ๒๔๑๖ ซึ่งผู้ที่มีบทบาทสำคัญที่สุดคือ นายโรแล็ง ฌ๊าคแม็ง (Rolin Jacquemyns)ชาวเบลเยี่ยม เป็น “ที่ปรึกษาราชการทั่วไป” ซึ่งได้ทำคุณูปการให้แก่ประเทศไทยมากมาย จนได้รับพระราชทานยศเป็นเจ้าพระยาอภัยราชา                                      (๒) พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงนำเอาระบบองค์กรที่ปรึกษาราชการแผ่นดินแบบเดียวกันกับ “สภาแห่งรัฐ” (le Conseil d’ Etat) ของฝรั่งเศสมาใช้ในประเทศไทยตั้งแต่ในปี พ.ศ. ๒๔๑๗ โดยได้ทรงโปรดเกล้าฯ ให้ตรา “พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตด คือ ที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” ขึ้นเมื่อวันที่ ๑๔ มิถุนายน พ.ศ. ๒๔๑๗ พระราชบัญญัตินี้จัดตั้งองค์กรที่เรียกทับศัพท์ในภาษาอังกฤษว่า “เคาน์ซิลออฟสเตด”(Council of State) แล้วแปลเป็นภาษาไทยว่า “สภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน” ให้เป็นองค์กรที่มีหน้าที่เป็นที่ปรึกษาในการบริหารราชการของพระมหากษัตริย์ขึ้นโดยเฉพาะ โดยพระองค์ทรงเป็นประธานและที่ปรึกษาฯ จำนวน ๑๒ คน ซึ่งเป็นข้าราชการระดับพระยาที่มีความใกล้ชิดกับพระองค์ โดยให้มีตำแหน่ง “ไวซ์เปรซิเดน” (Vice - President) หรือรองประธานซึ่งจะทำหน้าที่เป็นประธานในการประชุมในเวลาปกติ พระองค์ทรงให้ความสำคัญกับการดำเนินระบบงานของสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินมาก โดยทรงมอบให้ปรึกษาหารือและดำเนินการจัดทำกฎหมายที่สำคัญ ๆ หลายประการ เช่น การจัดระบบการเก็บภาษีอากร การวางระเบียบการรับจ่ายเงินในกรมพระคลังมหาสมบัติ การเลิกทาส แต่ต่อมาเกิดข้อจำกัดในด้านของตัวบุคคลที่เป็นที่ปรึกษาราชการแผ่นดินเอง ซึ่งยังขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับบทบาทและอำนาจหน้าที่ของตน จึงทำให้ในที่สุด ก็โปรดเกล้าฯ ให้ยุบสภาที่ปรึกษาราชการแผ่นดินใน พ.ศ. ๒๔๓๗                                      (๓) พระองค์ทรงมีพระราชประสงค์ที่จะขอยกเลิก “สิทธิสภาพนอกอาณาเขต” โดยการปฏิรูปการศาลไทยและระบบกฎหมายไทยให้อยู่ในระดับที่ประเทศตะวันตกยอมรับ โดยทรงปฏิรูปการศาลก่อนโดยได้สถาปนากระทรวงยุติธรรมขึ้นใน พ.ศ. ๒๔๓๔ โดยทรงรวบรวมศาลซึ่งพิจารณาคดีแพ่งของราษฎรและคดีอาญาซึ่งแต่เดิมกระจัดกระจายอยู่ตามศาลในกระทรวงต่าง ๆ มาไว้ให้อยู่ในความดูแลของกระทรวงยุติธรรมในด้านงานธุรการของศาลยุติธรรม ส่วนคดีปกครองซึ่งเป็นข้อพิพาทระหว่างราษฎรกับรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐในกระทรวงและกรมต่าง ๆ นั้น ราษฎรยังคงต้องใช้วิธีการร้องทุกข์ต่ออธิบดีและเจ้ากระทรวงซึ่งเป็นผู้บริหารราชการแผ่นดินแทนองค์พระมหากษัตริย์(๗)                                      (๔) นายโรแล็ง ฌ๊าคแม็ง ได้เสนอให้ตั้ง “โรงเรียนกฎหมาย” ขึ้นเพื่อผลิตนักกฎหมายแต่ยังหาคนที่จะมาดูแลรับผิดชอบไม่ได้ จนกระทั่ง กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ทรงสำเร็จการศึกษากฎหมายจากประเทศอังกฤษและได้เป็นเสนาบดีกระทรวงยุติธรรม จึงได้มีการจัดตั้ง “โรงเรียนกฎหมาย” ขึ้นใน พ.ศ. ๒๔๔๐ ระบบการศึกษาใช้ระบบอังกฤษ ครูที่สอนก็ล้วนแต่สำเร็จการศึกษากฎหมายจากประเทศอังกฤษทั้งสิ้น ในการสอนครั้งแรก ๆ นั้น กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ทรงสอนด้วยพระองค์เอง ทรงใช้ตำรากฎหมายอังกฤษ โดยทรงสอนว่า กฎหมายนั้นแบ่งเป็นกฎหมายแพ่ง กฎหมายอาญา และกฎหมายระหว่างประเทศ ต่อมาได้มีการจัดตั้งสภาเนติบัณฑิตไทยใน พ.ศ. ๒๔๔๑ ให้เป็นผู้ดูแลการจัดการโรงเรียนกฎหมาย                                      (๕) เมื่อได้ทรงสถาปนากระทรวงยุติธรรมและได้ทรงปรับปรุงการศาลของไทยให้เป็นระเบียบมากขึ้นกว่าเดิมบ้างแล้ว พระองค์จึงได้ทรงเริ่มต้นการปฏิรูประบบกฎหมายไทยตามหลักกฎหมายของประเทศตะวันตกอย่างจริงจังใน พ.ศ. ๒๔๔๐ โดยทรงเห็นว่าประเทศญี่ปุ่นซึ่งได้เคยถูกประเทศตะวันตกบีบบังคับให้ทำสนธิสัญญาที่ให้สิทธิสภาพนอกอาณาเขตแก่คนชาติของประเทศตะวันตกมาแล้ว  ได้แก้ปัญหาจนสามารถปลดเปลื้องสิทธิสภาพนอกอาณาเขตได้สำเร็จด้วยการเปลี่ยนแปลงระบบกฎหมายของตนให้เป็นแบบตะวันตก จึงทรงเห็นว่าประเทศไทยควรใช้วิธีการเดียวกับที่ประเทศญี่ปุ่นได้กระทำจนเป็นผลสำเร็จมาแล้ว แต่ก็ยังมีปัญหาอยู่ว่าในการปฏิรูประบบกฎหมายไทยตามแบบระบบกฎหมายของประเทศตะวันตกนั้น จะใช้ระบบกฎหมายใดระหว่าง “ระบบคอมมอนลอว์” กับ “ระบบซีวิลลอว์” แต่ประเทศอังกฤษมีอิทธิพลต่อประเทศไทยมากที่สุด โดยศาลไทยใช้หลักกฎหมายคอมมอนลอว์อยู่ในขณะนั้นแล้วหลายลักษณะ อีกทั้งนักกฎหมายไทยชั้นนำรุ่นนั้นส่วนใหญ่ได้รับการศึกษาอบรมกฎหมายมาจากประเทศอังกฤษหลายท่าน โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ซึ่งทรงดำรงตำแหน่งเสนาบดีกระทรวงยุติธรรมอยู่ในขณะนั้น ก็ทรงสำเร็จการศึกษากฎหมายมาจากประเทศอังกฤษ กรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์จึงได้ทรงเสนอให้ใช้ “ระบบคอมมอนลอว์” เป็นหลักในการปฏิรูประบบกฎหมายไทย แต่พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงเห็นว่า กฎหมายเดิมของไทยก็เป็นกฎหมายลายลักษณ์อักษร จึงเป็นการง่ายที่จะเปลี่ยนระบบกฎหมายไทยให้สอดคล้องกับ “ระบบซีวิลลอว์” ดังนั้น พระองค์จึงได้ตัดสินใจพระทัยเลือกเอา “ระบบซีวิลลอว์” เป็นหลักในการปฏิรูประบบกฎหมายไทย                                      (๖) ประเทศฝรั่งเศสเกรงว่า อิทธิพลของประเทศอังกฤษจะครอบงำประเทศไทยแต่ลำพัง ประเทศฝรั่งเศสจึงได้แนะนำให้ประเทศไทยจ้างนายฌ๊อกฌ์ ปาดู (Georges Padoux) ไว้ในตำแหน่ง “ที่ปรึกษาในการร่างกฎหมาย” (Legislative Adviser) ซึ่งนับว่าเป็นครั้งแรกที่ประเทศไทยมีตำแหน่งดังกล่าว ต่อมา ได้มีการจ้างนักกฎหมายชาวฝรั่งเศสอีก ๓ คนมาช่วยยกร่างประมวลกฎหมาย แต่การดำเนินการร่างประมวลกฎหมายยังไม่แล้วเสร็จ พระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงเสด็จสวรรคตเสียก่อนใน พ.ศ. ๒๔๕๓                      ๑.๓.๓ การเปลี่ยนระบบการศึกษากฎหมายจาก “ระบบคอมมอนลอว์” เป็น “ระบบซีวิลลอว์” ในรัชสมัยของพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว                                      (๑) ในรัชสมัยของพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว พระองค์ทรงโปรดเกล้าฯ ให้มีการดำเนินการร่างประมวลกฎหมายต่าง ๆ สืบเนื่องต่อจากพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว                                      (๒) เมื่อการร่างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บรรพ ๑ และบรรพ ๒ ใกล้จะเสร็จ นายฌ๊อกฌ์ ปาดู เห็นความจำเป็นที่จะต้องเปลี่ยนแปลงการสอนกฎหมายเพื่อให้สอดคล้องกับประมวลกฎหมาย จึงได้ทำบันทึกถวายความเห็นใน พ.ศ. ๒๔๕๖ ว่า ควรจะปรับหลักสูตรการศึกษากฎหมายในโรงเรียนกฎหมายจาก “ระบบคอมมอนลอว์” มาเป็น “ระบบซีวิลลอว์” และเปลี่ยนประเทศที่จะส่งนักเรียนทุนไปศึกษากฎหมายจากประเทศอังกฤษเป็นประเทศเยอรมันและประเทศฝรั่งเศส ซึ่งพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวก็ทรงเห็นด้วย จึงได้มีการส่งนายปรีดี พนมยงค์ ไปศึกษากฎหมายที่ประเทศฝรั่งเศสใน พ.ศ. ๒๔๖๓                                      (๓) ประเทศฝรั่งเศสเรียกร้องต้องการให้ประเทศไทยตั้งกรมร่างกฎหมายขึ้นก่อนที่ประเทศฝรั่งเศสจะยอมแก้ไขสนธิสัญญายกเลิกสิทธิสภาพนอกอาณาเขต พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวจึงทรงโปรดเกล้าฯ จัดตั้งกรมร่างกฎหมายขึ้นใน พ.ศ. ๒๔๖๖                                      (๔) ใน พ.ศ. ๒๔๖๗ พระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงโปรดเกล้าฯ ให้จัดตั้งสภานิติศึกษาขึ้นให้มีหน้าที่จัดทำหลักสูตรการศึกษาของโรงเรียนกฎหมายโดยมีการแต่งตั้ง ดร. แอล ดูปลาตร์ (Duplâtre) นักกฎหมายชาวฝรั่งเศสเป็นผู้อำนวยการแผนกวิชา และได้มีการแก้ไขหลักสูตรใหม่โดยให้มีการศึกษาวิชากฎหมายอังกฤษหรือกฎหมายฝรั่งเศส แล้วมีการจ้างชาวฝรั่งเศสและชาวอังกฤษมาเป็นผู้สอน(๘)                                      (๕) แต่เดิมนักกฎหมายไทยเข้าใจตามคำสอนของกรมหลวงราชบุรีดิเรกฤทธิ์ว่ากฎหมายแบ่งออกเป็น ๒ สาขา คือ กฎหมายแพ่งและกฎหมายอาญาเท่านั้น นักกฎหมายไทยเพิ่งจะรู้จักการแบ่งสาขากฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนในรัชสมัยของพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว                      ๑.๓.๔ การเผยแพร่แนวความคิดเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนตามระบบกฎหมายของฝรั่งเศสในรัชสมัยของพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว                                      (๑) พระปกเกล้าเจ้าอยู่หัวทรงขึ้นครองราชย์ ใน พ.ศ. ๒๔๖๘ ซึ่งขณะนั้นมีการเรียกร้องของปัญญาชนที่ได้รับการศึกษาจากต่างประเทศให้เปลี่ยนแปลงการปกครองโดยจัดให้มีรัฐธรรมนูญขึ้นเป็นกฎหมายสูงสุดโดยจำกัดพระราชอำนาจของกษัตริย์ให้อยู่ภายใต้รัฐธรรมนูญ และให้มีรัฐสภาเพื่อทำหน้าที่เป็นสถาบันทางการเมืองในการใช้อำนาจรัฐแทนพระมหากษัตริย์ด้วย                                      (๒) การเผยแพร่ความคิดเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนและความสำคัญของการแบ่งสาขาของกฎหมายออกเป็นกฎหมายเอกชนและกฎหมายมหาชนที่เพิ่งจะปรากฏในตอนปลายรัชสมัยของพระมงกุฎเกล้าเจ้าอยู่หัว เริ่มมีความชัดเจนมากยิ่งขึ้นในรัชสมัยของพระปกเกล้าเจ้าอยู่หัว เมื่อมีนักกฎหมายชาวต่างประเทศหรือนักกฎหมายไทยที่สำเร็จการศึกษากฎหมายจากประเทศในภาคพื้นทวีปยุโรปเข้ามาสอนกฎหมายหรือรับราชการในกระทรวง ทบวง กรม ต่าง ๆ มากขึ้น ดร.ดูปลาตร์ และ ดร. เอกูต์ ชาวฝรั่งเศสได้เขียนคำอธิบายเกี่ยวกับกฎหมายมหาชนและกฎหมายปกครองอันมีอิทธิพลต่อการพัฒนาความคิดในทางกฎหมายมหาชนอย่างมากก่อนการเปลี่ยนแปลงการปกครอง นอกจากนักกฎหมายชาวฝรั่งเศสดังกล่าวแล้ว ยังมีนักกฎหมายไทยที่สำเร็จการศึกษากฎหมายจากประเทศฝรั่งเศสอีกหลายท่าน แต่ผู้ซึ่งมีบทบาทสำคัญที่สุดคือ นายปรีดี พนมยงค์ ซึ่งได้ทุนไปศึกษาวิชากฎหมายที่ประเทศฝรั่งเศสและสำเร็จการศึกษาปริญญาเอกทางนิติศาสตร์ใน พ.ศ. ๒๔๗๐ ท่านได้รับตำแหน่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการกรมร่างกฎหมาย และเป็นอาจารย์ผู้บรรยายที่โรงเรียนกฎหมายอีกด้วย                                      (๓) ใน พ.ศ. ๒๔๗๔ โรงเรียนกฎหมายได้จัดให้มีการสอนวิชากฎหมายปกครองขึ้นเป็นครั้งแรกโดยมีนายปรีดี เป็นผู้บรรยายวิชาดังกล่าว “คำอธิบายกฎหมายปกครอง” ของท่านได้รับการยกย่องเป็นอย่างสูงโดยท่านได้อธิบายถึงหลักการแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตยอันเป็นหัวใจของการปกครองในระบอบประชาธิปไตย การปกครองท้องถิ่น การงานทางปกครอง และคดีปกครอง                      ๑.๓.๕ การเปลี่ยนแปลงการปกครองโดยคณะราษฎร ใน พ.ศ. ๒๔๗๕                                      (๑) ใน พ.ศ. ๒๔๗๕ คณะราษฎรได้ทำการเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ที่พระมหากษัตริย์ทรงเป็นรัฐาธิปัตย์มาเป็นระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขโดยมีการจำกัดพระราชอำนาจตามรัฐธรรมนูญ                                      (๒) คณะราษฎรได้ดำเนินการให้มีการปฏิรูปกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินโดยจัดระเบียบเป็นราชการบริหารส่วนกลาง ราชการบริหารส่วนภูมิภาค และราชการบริหารส่วนท้องถิ่น สำหรับราชการบริหารส่วนกลางนั้น ให้แบ่งเป็นกระทรวง ส่วนราชการบริหารส่วนภูมิภาคนั้น ให้ยุบมณฑล แล้วแบ่งเขตการปกครองเป็นจังหวัดและอำเภอ สำหรับราชการบริหารส่วนท้องถิ่นนั้น ให้เป็นการปกครองท้องถิ่นของราษฎรกันเองในรูปของเทศบาล                                      (๓) ผู้อำนวยการแผนกวิชาในโรงเรียนกฎหมาย (ซึ่งเป็นนักกฎหมายชาวฝรั่งเศส) ได้แนะนำต่อรัฐบาลไทยให้รวมการศึกษากฎหมายเข้าอยู่ในจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย จึงได้มีพระบรมราชโองการฯ ลงวันที่ ๒๕ เมษายน พ.ศ. ๒๔๗๖ ให้ยุบสภานิติศึกษาและตั้งคณะนิติศาสตร์ขึ้นในจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้โอนโรงเรียนกฎหมายในกระทรวงยุติธรรมไปสมทบคณะนิติศาสตร์ในจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ให้หม่อมเจ้าวรรณไวทยากร วรวรรณ เป็นผู้รักษาการแทนคณบดีและให้ ดร.ดูปลาตร์ เป็นผู้อำนวยการแผนกวิชาในคณะนิติศาสตร์  เมื่อได้มีการโอนโรงเรียนกฎหมายไปจากกระทรวงยุติธรรมแล้ว กิจการที่เกี่ยวกับเนติบัณฑิตยสภาก็เป็นอันแยกจากกันตั้งแต่บัดนั้น                                      (๔) ต่อมาได้มีการตราพระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง พ.ศ. ๒๔๗๖ ให้โอนคณะนิติศาสตร์ในจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยไปขึ้นต่อมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมือง โดยผู้ซึ่งก่อตั้งมหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองก็คือนายปรีดี พนมยงค์                                      (๕) ใน พ.ศ. ๒๔๙๑ ได้มีการจัดตั้งสำนักศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภาขึ้นเพื่อประสาทและส่งเสริมความรู้ความชำนาญในการประกอบวิชาชีพทางกฎหมาย ซึ่งทำให้นักศึกษามหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมืองไม่พอใจ จึงมีการเดินขบวนประท้วงการตั้งสำนักศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา คณะรัฐมนตรีจึงได้ตั้งคณะกรรมการขึ้นพิจารณาเรื่องนี้ ซึ่งในที่สุดคณะรัฐมนตรีได้มีมติว่า การศึกษาในมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์และการเมืองกับการอบรมของเนติบัณฑิตยสภานั้น ให้อนุโลมตามแบบอย่างของประเทศอังกฤษ กล่าวคือ เมื่อได้ปริญญาตามหลักสูตร ๔ ปีของมหาวิทยาลัยฯ แล้ว หากประสงค์จะประกอบอาชีพเป็นตุลาการ อัยการ หรือทนายความชั้นที่ ๑ จะต้องได้รับการอบรมจากเนติบัณฑิตยสภาต่อไปตามเวลาอันสมควร เนติบัณฑิตยสภาจึงได้เปลี่ยนชื่อสำนักศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภา เป็นสำนักอบรมศึกษากฎหมายแห่งเนติบัณฑิตยสภาใน พ.ศ. ๒๔๙๒                 ๑.๔ ความพยายามในการจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองขึ้นในประเทศไทย                           การที่ผู้เขียนจำเป็นต้องนำเสนอข้อมูลเกี่ยวกับระบบกฎหมายที่สำคัญของต่างประเทศที่มีอิทธิพลต่อระบบกฎหมายไทยตาม ๑.๑ การจัดองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองของต่างประเทศตาม ๑.๒ และอิทธิพลของระบบคอมมอนลอว์ต่อระบบกฎหมายไทยและระบบการศึกษาอบรมกฎหมายของไทยตาม ๑.๓ ก็เพื่อให้ผู้อ่านบทความนี้มีความเข้าใจเกี่ยวกับสภาพปัญหาของความพยายามในการจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองขึ้นในประเทศไทยในอดีตที่ผ่านมาได้ดียิ่งขึ้นว่ามีสาเหตุมาจากอะไร ซึ่งพอแบ่งได้เป็น ๓ ช่วงคือ                           (๑) ช่วงแรก (พ.ศ. ๒๔๗๖ - พ.ศ. ๒๕๑๖) เป็นช่วงที่ยังเห็นไม่ตรงกันว่าควรหรือไม่ที่จะจัดตั้ง “ศาลปกครอง” ขึ้นในประเทศไทย                           (๒) ช่วงที่สอง (พ.ศ. ๒๕๑๗ - พ.ศ. ๒๕๓๘) เป็นช่วงที่ได้ข้อสรุปแล้วว่าควรจัดตั้ง “ศาลปกครอง” ขึ้นในประเทศไทย แต่ยังเห็นไม่ตรงกันว่า “ศาลปกครอง” ที่จะจัดตั้งขึ้นนั้นควรเป็นเพียงศาลชำนัญการพิเศษซึ่งเป็นศาลชั้นต้นที่อยู่ในระบบศาลยุติธรรมหรือควรแยกออกมาเป็นอีกระบบศาลหนึ่งที่เป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรมดังที่เรียกกันว่าเป็น “ระบบศาลคู่”                           (๓) ช่วงที่สาม (พ.ศ. ๒๕๓๘ - ปัจจุบัน) เป็นช่วงที่ได้ข้อสรุปแล้ว โดยมีการบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญให้มีระบบศาลปกครองเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม                      ๑.๔.๑ ช่วงแรก (พ.ศ. ๒๔๗๖ - พ.ศ. ๒๕๑๖)                                      (๑) เมื่อได้มีการเปลี่ยนแปลงการปกครองใน พ.ศ. ๒๔๗๕ แล้ว รัฐบาลในขณะนั้นโดยดำริของนายปรีดี พนมยงค์ ประสงค์ที่จะให้มีการจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองขึ้นในประเทศไทย จึงได้เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ จัดตั้ง “คณะกรรมการกฤษฎีกา” โดยให้โอนงานของกรมร่างกฎหมายซึ่งทำหน้าที่ทางด้านการร่างกฎหมายอยู่แล้วไปเป็นงานของคณะกรรมการกฤษฎีกา ดังปรากฏจากรายงานการประชุมสภาผู้แทนราษฎร ครั้งที่ ๓๙/๒๔๗๖ (วิสามัญ) วันพุธที่ ๖ ธันวาคม พ.ศ. ๒๔๗๖ ดังนี้                                            “หลวงประดิษฐ์มนูธรรมแถลงว่า เรื่องคณะกรรมการกฤษฎีกานี้ ... เราจะยกฐานะของกรมร่างกฎหมายให้มีสภาพเป็นศาลปกครองอย่างที่เขาได้กระทำมาแล้วหลายประเทศ ... ที่เราใช้ว่าคณะกรรมการกฤษฎีกานี้ ก็เพราะสัญญาทางพระราชไมตรีวางอำนาจศาล ถ้าเราเรียกว่า ศาลปกครองแล้ว อาจเปิดช่องให้เขามีหนทางเกี่ยวข้องได้... เราจึงให้นามว่าคณะกรรมการกฤษฎีกา...”                                      (๒) การจัดตั้งองค์กรและอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ คล้ายคลึงกับ “สภาแห่งรัฐ” ของฝรั่งเศส                                            (๒.๑) ในส่วนของการจัดองค์กรนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกา ประกอบด้วย                                                     (ก) นายกรัฐมนตรี เป็นประธานโดยตำแหน่ง                                                     (ข) กรรมการแบ่งออกเป็น ๒ ประเภทคือ กรรมการร่างกฎหมายและกรรมกฤษฎีกา                                                     (ค) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ควบคุมดูแลงานธุรการของคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยรับผิดชอบขึ้นตรงต่อประธานคณะกรรมการกฤษฎีกา                                            (๒.๒) ในส่วนของอำนาจหน้าที่นั้น คณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจหน้าที่ ๓ ประการคือ                                                     (ก) จัดทำร่างกฎหมายหรือกฎข้อบังคับตามคำสั่งของสภาผู้แทนราษฎรหรือคณะรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี                                                     (ข) รับปรึกษาให้ความเห็นในทางกฎหมายแก่ทบวงการเมืองของรัฐบาล                                                     (ค) พิจารณาพิพากษาคดีปกครองตามที่จะได้มีกฎหมายให้อยู่ในอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกา                                      (๓) พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ เพียงแต่บัญญัติให้มีการจัดตั้ง “คณะกรรมการกฤษฎีกา” ขึ้นมาก่อน โดยเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารที่มีอำนาจหน้าที่เป็นทั้งที่ปรึกษากฎหมายของฝ่ายบริหารและเป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วย แต่การทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองนั้น จะต้องมีการตรากฎหมายตามมาในภายหลังว่าอะไรเป็น “คดีปกครอง” และคดีปกครองประเภทใดบ้างที่จะให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของคณะกรรมการกฤษฎีกา อีกทั้งจะต้องมีการกำหนดวิธีพิจารณาคดีปกครองสำหรับคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้นมาด้วย                                      (๔) รัฐบาลได้จัดทำและเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกาในคดีปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรใน พ.ศ. ๒๔๗๘ แต่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวค้างการพิจารณาอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร                                      (๕) ต่อมา นายประมวล กุลมาตย์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง พ.ศ. .... ต่อสภาผู้แทนราษฎรอีกใน พ.ศ. ๒๔๘๙ แต่รัฐบาลในขณะนั้นได้ขอรับร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวไปพิจารณาก่อนรับหลักการเนื่องจากเห็นว่ายังไม่ถึงเวลาอันควรสำหรับการจัดตั้งศาลปกครองโดยได้เลี่ยงไปจัดตั้ง “คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์” ตามพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ ขึ้นแทน                                      (๖) ต่อมา ในปี พ.ศ. ๒๔๙๙ รัฐบาลซึ่งมีจอมพล ป. พิบูลสงคราม เป็นนายกรัฐมนตรี มีดำริให้เสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองขึ้นอีก แต่ก็ระงับไปเพราะมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาล การพิจารณาจัดตั้งศาลปกครองจึงระงับอยู่เรื่อยมา ที่เป็นเช่นนี้ ดร.เดือน บุนนาค ได้เคยกล่าวไว้ว่า อุปสรรคเป็นเพราะนักกฎหมายไทยส่วนมากได้รับการอบรมและมีความนึกคิดตามหลักของกฎหมายอังกฤษที่ถือว่า การพิจารณาคดีเป็นอำนาจของศาลยุติธรรมเท่านั้น จึงเกรงว่าการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นมา เป็นศาลที่สองอาจขัดแย้งกันได้ เรื่องจึงยุ่งกันอยู่ จะปรับให้ลงรอยกลมเกลียวกันได้ ต้องใช้เวลานาน(๙)                      ๑.๔.๒ ช่วงที่สอง (พ.ศ. ๒๕๑๗ - พ.ศ. ๒๕๓๘)                                       ภายหลังเหตุการณ์เมื่อวันที่ ๑๔ ตุลาคม พ.ศ. ๒๕๑๖ ได้มีการจัดตั้งสภานิติบัญญัติแห่งชาติขึ้นทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ ซึ่งได้มีการหยิบยกแนวความคิดที่จะให้มีศาลปกครองขึ้นมาอภิปรายกัน โดยฝ่ายหนึ่งเห็นสมควรจัดตั้งศาลปกครองขึ้น แต่อีกฝ่ายหนึ่งไม่เห็นด้วยโดยอ้างว่า การจัดตั้งศาลปกครองจะขัดหลักการแบ่งแยกอำนาจและการขาดหลักประกันความเป็นอิสระของศาลปกครองที่จะจัดตั้งขึ้น(๑๐) แต่ในที่สุด สภาดังกล่าวโดยเสียงส่วนใหญ่เห็นชอบให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นโดยมีการบัญญัติไว้ในมาตรา ๒๑๒ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๑๗ ดังนี้                                      “มาตรา ๒๑๒ ศาลปกครองและศาลในสาขาแรงงาน สาขาภาษีหรือสาขาสังคม จะจัดตั้งขึ้นก็แต่โดยพระราชบัญญัติ                                      การแต่งตั้งและการให้ผู้พิพากษาพ้นจากตำแหน่ง อำนาจหน้าที่ของศาล ตลอดจนวิธีพิจารณาของศาลตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลนั้น”                                      หลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญดังกล่าว ก็ได้มีการตราพระราชบัญญัติถึง ๕ ฉบับ(๑๑) ออกมารองรับอำนาจของศาลปกครองไว้เพราะเชื่อแน่ว่าจะมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในอนาคตอันใกล้                                      ในช่วงที่สองนี้ ยังมีแนวความคิดในการจัดตั้ง “ศาลปกครอง” ที่แตกต่างกันเป็น ๒ แนวทางดังนี้                                      (๑) แนวทางที่หนึ่ง เห็นว่า ควรจะจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเป็นเพียงศาลชำนัญการพิเศษซึ่งเป็นศาลชั้นต้นที่อยู่ในระบบศาลยุติธรรม                                      (๒) แนวทางที่สอง เห็นว่า ควรจะจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองขึ้นเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม                              ๑.๔.๒.๑ แนวทางที่เห็นควรจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเป็นเพียงศาลชำนัญการพิเศษ ซึ่งเป็นศาลชั้นต้นที่อยู่ภายในระบบศาลยุติธรรม                                                     แนวทางที่หนึ่งเห็นว่าควรจะจัดตั้ง “ศาลปกครอง” ขึ้นเป็นเพียงศาลชำนัญการพิเศษซึ่งเป็นศาลชั้นต้นที่อยู่ภายในระบบศาลยุติธรรม โดยให้ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมมาเป็นผู้พิพากษาใน “ศาลปกครอง” และคำพิพากษาของ “ศาลปกครอง” อาจอุทธรณ์ต่อศาลฎีกาได้ ผู้พิพากษาที่อยู่ใน “ศาลปกครอง” ก็อาจเลื่อนย้ายไปอยู่ที่ศาลอื่นตามระบบอาวุโส แล้วแต่งตั้งผู้พิพากษาศาลยุติธรรมจากศาลอื่นให้มาดำรงตำแหน่งใน “ศาลปกครอง” แทนผู้พิพากษาเดิมที่เลื่อนย้ายออกไป ซึ่งจะเป็นระบบเดียวกันกับที่ใช้กับ ศาลแรงงาน ศาลภาษี ศาลทรัพย์สินทางปัญญาฯ ฯลฯ                                                     แนวทางที่หนึ่งนี้ยังคงเป็น “ระบบศาลเดี่ยว” อยู่โดยให้ระบบศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีได้ทุกประเภท รวมทั้งคดีปกครองด้วย เพียงแต่จัดตั้งศาลชั้นต้นขึ้นมาเป็นศาลชำนัญการพิเศษ แล้วเรียกชื่อว่า “ศาลปกครอง”                                                     แนวทางนี้เป็นแนวทางที่กระทรวงยุติธรรมได้นำมาใช้ในการจัดทำร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... และเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณา ๒ ครั้ง                                                      ครั้งแรกในปี พ.ศ. ๒๕๒๑ ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้มีมติรับหลักการและให้ส่งร่างฯ ให้คณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณา เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาเสร็จแล้ว คณะรัฐมนตรีก็ได้มีมติให้นำเสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งสภาฯ ก็ได้มีมติรับหลักการในวาระที่หนึ่ง แต่ได้มีการยุบสภาฯ เสียก่อน ร่างฯ ดังกล่าวจึงตกไป                                                     ครั้งที่สอง ในปี พ.ศ. ๒๕๓๒ กระทรวงยุติธรรมก็ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ตามแนวทางนี้ต่อคณะรัฐมนตรีอีก แต่คณะรัฐมนตรีซึ่งมีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรีได้มีมติไม่รับหลักการและมอบให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับไปพิจารณาปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ให้มีรูปแบบ อำนาจหน้าที่ และการดำเนินการในลักษณะของศาลปกครองแทนการจัดตั้ง “ศาลปกครอง” (ในระบบศาลยุติธรรมตามที่กระทรวงยุติธรรมเสนอ)                               ๑.๔.๒.๒ แนวทางที่เห็นควรจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองขึ้นเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม                                          ๑.๔.๒.๒.๑ สาระสำคัญของแนวทางที่สอง                                                                   แนวทางที่สองนี้ เห็นควรจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองขึ้นเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม โดยให้องค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วย(๑๒) ซึ่งประเทศไทยได้เคยใช้แนวทางนี้มาแล้วในปี พ.ศ. ๒๔๗๖ โดยได้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ จัดตั้งคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้นมาเป็นองค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลและให้มีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองด้วย แต่การทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น จะต้องมีการตรากฎหมายตามมาในภายหลังว่า อะไรเป็น “คดีปกครอง” และคดีปกครองที่จะให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของคณะกรรมการกฤษฎีกานั้น ได้แก่ คดีปกครองประเภทใดบ้าง อีกทั้ง จะต้องมีการกำหนดวิธีพิจารณาคดีปกครองสำหรับคณะกรรมการกฤษฎีกาอีกด้วย(๑๓)                                                                            แม้ว่าในช่วงเวลาดังกล่าว ฝ่ายการเมืองจะมีความประสงค์ที่จะให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นมาโดยเร็ว เนื่องจากรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๑๗ บัญญัติไว้ในมาตรา ๒๑๒ ว่าอาจมีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นได้โดยให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครอง และใน พ.ศ. ๒๕๑๘ สภาผู้แทนราษฎรก็ได้ตราพระราชบัญญัติออกมาถึง ๕ ฉบับ โดยระบุว่าคดีพิพาทตามพระราชบัญญัติดังกล่าวให้อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง รัฐบาลในขณะนั้นก็มีความประสงค์ที่จะให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นโดยเร็ว จึงได้มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ที่กระทรวงยุติธรรมเสนอในปี พ.ศ. ๒๕๒๑ ตามแนวทางที่หนึ่ง โดยฝ่ายการเมืองในขณะนั้นยังมีความเข้าใจเกี่ยวกับ “ศาลปกครอง” ไม่มากนักโดยเข้าใจแต่เพียงว่าเป็นศาลที่มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทระหว่างเอกชนหรือราษฎรกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ซึ่งแท้ที่จริงแล้ว คดีพิพาทระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นอาจจะเป็นคดีแพ่ง คดีอาญา หรือคดีปกครองก็ได้ ถ้าเป็นคดีแพ่งหรือคดีอาญา ก็อยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลยุติธรรม แต่ถ้าเป็นคดีปกครองซึ่งเป็นคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรืออันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองโดยหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ ก็ควรจะอยู่ในอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครอง ซึ่งผู้ที่จะทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้อย่างมีประสิทธิภาพนั้นควรจะเป็นผู้ที่มีความเชี่ยวชาญทางกฎหมายปกครองและเป็นผู้ที่มีความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารรัฐกิจ(๑๔)                                                                      ในระหว่างปี พ.ศ. ๒๕๒๑ - ๒๕๒๒ ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ (ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ในขณะนั้น) ได้เสนอให้นำ “ระบบร้องทุกข์” ซึ่งเป็นระบบที่สาธารณรัฐฝรั่งเศสได้เคยใช้ระหว่าง พ.ศ. ๒๓๔๒ - พ.ศ. ๒๔๑๕ มาใช้ในประเทศไทย ซึ่ง “ระบบร้องทุกข์” นี้ สภาแห่งรัฐเป็นผู้พิจารณาเรื่องร้องทุกข์ที่ประชาชนยื่นคำร้องทุกข์ต่อประมุของรัฐ แล้วเสนอแนะต่อประมุขของรัฐว่าควรสั่งการในเรื่องร้องทุกข์อย่างไร ต่อมาเมื่อคำวินิจฉัยที่สภาแห่งรัฐเสนอแนะได้รับการยอมรับนับถือทั้งจากฝ่ายบริหารและจากประชาชนว่าสามารถแก้ไขปัญหาทางบริหารและให้ความคุ้มครองต่อประชาชนได้อย่างเหมาะสมแล้ว จึงได้มีการตรากฎหมายในปี พ.ศ. ๒๔๑๕ ให้อำนาจแก่สภาแห่งรัฐที่จะวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ได้เองโดยไม่ต้องเสนอต่อประมุขของรัฐอีกต่อไป สภาแห่งรัฐจึงกลายเป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองตั้งแต่นั้นมาจนถึงปัจจุบัน(๑๕) โดยศาสตราจารย์ ดร. อมร ได้เล็งเห็นสภาพปัญหาของประเทศไทยในขณะนั้นว่า คนส่วนใหญ่ไม่ว่าจะเป็นประชาชนโดยทั่วไป ฝ่ายปกครองและฝ่ายการเมือง ยังขาดความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายปกครองและลักษณะของคดีปกครอง  ดังนั้น การจัดตั้ง “ศาลปกครอง” ขึ้นมาทันทีก็เปรียบเสมือนกับการมีอาคารศาล (หรือ “hardware”) แล้วขึ้นป้ายว่า เป็น “ศาลปกครอง” แล้วให้ผู้พิพากษาศาลยุติธรรม (ซึ่งได้รับการศึกษาอบรมให้มีความรู้ความเชี่ยวชาญทางกฎหมายแพ่ง - กฎหมายอาญา - กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง - กฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา โดยยังมีความรู้เกี่ยวกับกฎหมายปกครองและความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดินไม่มากพอ) เป็นผู้พิจารณาพิพากษาคดีปกครอง ก็ย่อมจะไม่มีประโยชน์อะไร เพราะที่ผ่านมา ศาลยุติธรรม (โดยผู้พิพากษาศาลยุติธรรม) ก็มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้อยู่แล้วท่านจึงเห็นว่า มีความจำเป็นที่จะต้องมีการเตรียมความพร้อมในด้านองค์ความรู้ (“software”) และ “คน” (“peopleware”) ให้มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายปกครองและลักษณะของคดีปกครองให้เพียงพอเสียก่อน แล้วให้ผู้ที่มีความเชี่ยวชาญทางกฎหมายปกครองและมีความเข้าใจเกี่ยวกับการบริหารราชการแผ่นดิน เป็นผู้พิจารณาพิพากษาคดีปกครอง  ดังนั้น ท่านจึงได้เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยปรับปรุงการจัดองค์กรของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ เสียใหม่โดยนำเอา “คณะกรรมการเรื่องราวร้องทุกข์” ตามพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ มารวมไว้กับคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยกำหนดให้เป็น “กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ซึ่งเป็นกรรมการประเภทหนึ่งของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อแทนที่ “กรรมการกฤษฎีกา” ตามพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖                                                                      “ระบบร้องทุกข์” ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ที่ศาสตราจารย์ ดร. อมร ได้พยายามดำเนินการในช่วงที่ท่านดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีการะหว่างปี พ.ศ. ๒๕๒๓ - ๒๕๓๓ นั้น พอสรุปแนวความคิด การจัดองค์กร แนวทางการดำเนินงาน และผลการดำเนินงานได้ดังนี้                                                                      (๑) บุคคลมีสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ได้ว่าตนได้รับความเดือดร้อนหรือเสียหายเนื่องมาจากเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ ปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร กระทำการไม่ถูกต้องตามกฎหมาย ฯลฯ                                                                      (๒) คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์มีอำนาจพิจารณาเรื่องร้องทุกข์ตามวิธีการที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกาฯ และระเบียบว่าด้วยวิธีพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ แต่ไม่มีอำนาจวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ได้เอง โดยจะต้องเสนอแนะคำวินิจฉัยต่อนายกรัฐมนตรีในฐานะหัวหน้ารัฐบาลให้พิจารณาสั่งการ ซึ่งนายกรัฐมนตรีอาจมีคำสั่งเห็นชอบด้วยกับคำวินิจฉัยที่เสนอมาหรือไม่ก็ได้ โดยนายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการได้ตามที่เห็นสมควร  ดังนั้น สภาพบังคับของคำวินิจฉัยร้องทุกข์จึงเกิดจากคำสั่งของนายกรัฐมนตรี                                                                      (๓) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) เป็นทั้งหน่วยงานธุรการและหน่วยสนับสนุนงานของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ โดยมีบุคลากรของ สคก. (ซึ่งเป็นฝ่ายเลขานุการฯ) เป็นผู้พิจารณากลั่นกรองช่วยแสวงหาข้อเท็จจริงและมี “พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน” เป็นผู้เสนอความเห็นต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ว่าควรวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์นั้นอย่างไร โดยเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาอาจมีข้อสังเกตเพิ่มเติมเพื่อประกอบการพิจารณาของนายกรัฐมนตรีในเรื่องร้องทุกข์ที่มีปัญหาข้อกฎหมายที่สำคัญ ๆ                                                                      (๔) การที่ สคก. เป็นหน่วยธุรการของคณะกรรมการร่างกฎหมาย (ซึ่งเป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล) และของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ด้วยนั้น ก่อให้เกิดประโยชน์ที่สำคัญ ๓ ประการ คือ                                                                            (ก) สคก. สามารถเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรีให้สั่งการแก้ไขเยียวยาทุกข์ที่เกิดขึ้นแล้วให้แก่ผู้ร้องทุกข์เป็นการเฉพาะรายได้                                                                            (ข) สคก. สามารถอาศัยข้อมูลที่ได้รับมาจากการร้องทุกข์ของประชาชนและการขอคำปรึกษาทางกฎหมายจากหน่วยงานของรัฐมาศึกษาวิเคราะห์เพื่อเสนอแนะต่อรัฐบาลให้ดำเนินการปรับปรุงกฎหมายหรือให้กำหนดระเบียบแบบแผนในการปฏิบัติราชการเพื่อปรับปรุงการปฏิบัติราชการให้มีประสิทธิภาพและเป็นธรรมแก่ประชาชนมากยิ่งขึ้น อันจะมีผลเป็นการป้องกันมิให้ประชาชนได้รับทุกข์จากกฎหมายหรือระเบียบของทางราชการที่ล้าสมัย ไม่เป็นธรรม หรือมีช่องโหว่ หรือจากการปฏิบัติราชการที่ไม่ชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐอีกต่อไปในอนาคต                                                                            (ค) สคก. สามารถจัดการฝึกอบรมสัมมนาเกี่ยวกับกฎหมายปกครองร่วมกับสถาบันการศึกษาและนักวิชาการเพื่อสร้างประสบการณ์และความเชี่ยวชาญให้แก่นิติกรของ สคก. และเจ้าหน้าที่ของรัฐเพื่อให้เป็นนักกฎหมายที่มีความรู้ทางกฎหมายปกครอง ตลอดจนเผยแพร่หลักกฎหมายปกครองและความเห็นทางกฎหมายที่สำคัญของคณะกรรมการร่างกฎหมายและคำวินิจฉัยร้องทุกข์ที่สำคัญของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ลงพิมพ์เผยแพร่ใน “วารสารกฎหมายปกครอง” ให้แก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ                                          ๑.๔.๒.๒.๒ สภาพปัญหาของการดำเนินงานตามแนวทางที่สอง                                                                      อย่างไรก็ตาม การดำเนินการดังกล่าวข้างต้นของ สคก. ต้องประสบกับปัญหาและอุปสรรคหลายประการ ซึ่งพอสรุปได้ดังนี้                                                                      (๑) ปัญหาการขาดแคลนกรอบอัตรากำลังของ สคก. ถึงแม้ว่า สคก. จะเป็นหน่วยงานกลางทางกฎหมายของรัฐบาลที่มีงานด้านกฎหมายอยู่ในความรับผิดชอบเป็นจำนวนมาก ไม่ว่าจะเป็นงานธุรการและงานเลขานุการของคณะกรรมการร่างกฎหมาย งานพิจารณาปรับปรุงประมวลกฎหมาย งานพัฒนากฎหมาย งานธุรการและงานเลขานุการของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ งานพิจารณาวินิจฉัยร้องทุกข์ งานวิเคราะห์เหตุแห่งการร้องทุกข์ตลอดจนหลักกฎหมายและระเบียบแบบแผนที่จะนำมาใช้กับกรณีร้องทุกข์ งานเผยแพร่ความรู้เกี่ยวกับกฎหมายปกครอง ฯลฯ แต่ สคก. กลับมีกรอบอัตรากำลังข้าราชการทั้งหมดเพียง ๒๒๑ คน (ซึ่งเกือบจะน้อยที่สุดในบรรดาส่วนราชการทั้งหมดในสำนักนายกรัฐมนตรี) เมื่อมีปริมาณงานมากกว่ากรอบอัตรากำลังที่จะรองรับได้ ผู้บริหารของ สคก. จึงต้องจัดลำดับความสำคัญของงานต่าง ๆ ว่าจะเน้นงานด้านใดมากกว่ากัน                                                                      (๒) ปัญหาการสูญเสียบุคลากรของ สคก. ซึ่งได้รับการคัดเลือกและฝึกอบรมจนสามารถปฏิบัติงานได้แล้วให้แก่ศาลยุติธรรม-อัยการ รัฐวิสาหกิจ ภาคเอกชน อันเนื่องมาจากความเหลื่อมล้ำด้านเงินเดือน/ค่าตอบแทน ซึ่งส่งผลกระทบอย่างรุนแรงต่อการรักษาคนเก่งและคนดีไว้เพื่อพัฒนาองค์ความรู้และประสบการณ์ให้มากพอที่จะรองรับกับงานต่าง ๆ ของ สคก. ได้                                                                      (๓) ปัญหาอันเกิดจากความยากของงานสร้างและพัฒนางานพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์จาก “ระบบร้องทุกข์” ให้เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองตามแนวทางของฝรั่งเศส ซึ่งต้องอาศัยบุคลากรของ สคก. ที่มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับหลักกฎหมายปกครองและคดีปกครองในจำนวนและระดับตำแหน่งที่เพียงพอที่จะรองรับงานดังกล่าวได้ แต่บุคลากรของ สคก. ที่ได้รับมอบหมายให้รับผิดชอบ “งานร้องทุกข์” ส่วนใหญ่ยังมีความรู้ความเชี่ยวชาญในหลักกฎหมายปกครองและลักษณะของคดีปกครองไม่มากพอ และยังไม่ค่อยเข้าใจแนวความคิดของศาสตราจารย์ ดร. อมร คงมีข้าราชการระดับสูงเพียงบางท่านที่มีความรู้ความเข้าใจใน “งานร้องทุกข์” (๑๖) และเป้าหมายที่ศาสตราจารย์ ดร. อมร ได้วางไว้                                                                      (๔) ปัญหาที่สำคัญที่สุดคือความเห็นที่ไม่ตรงกันระหว่างศาสตราจารย์ ดร. อมร (ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการฯ ระหว่าง พ.ศ. ๒๕๒๓ - ๒๕๓๓) ซึ่งให้ความสำคัญกับ “งานร้องทุกข์” มากกว่า “งานร่างกฎหมาย” และท่านมีชัย ฤชุพันธุ์ (ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีอยู่ในช่วงเวลาเดียวกัน และได้รับมอบหมายจากนายกรัฐมนตรีให้เป็นผู้สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรีเกี่ยวกับงานร้องทุกข์ตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา) ซึ่งไม่เห็นด้วยกับ “งานร้องทุกข์” โดยเห็นว่า สคก. ควรจะให้ความสำคัญกับ “งานร่างกฎหมาย” ให้สามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิภาพและเป็นที่พึ่งทางกฎหมายของรัฐบาลได้อย่างแท้จริง ซึ่งทั้งสองท่านต่างก็มีมุมมองและเหตุผลของท่าน ในเมื่อบุคคลสำคัญทั้งสองท่านมีความเห็นที่ไม่ตรงกันในหลักการและทิศทางการดำเนินงานของ สคก. เช่นนี้แล้ว การพัฒนา “งานร้องทุกข์” ให้เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองตามเป้าหมายและแผนงานที่ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ ได้วางไว้จึงมิได้รับการสนับสนุนจากรัฐบาลชุดนั้น                                          ๑.๔.๒.๒.๓ จุดเปลี่ยนที่สำคัญของการดำเนินงานตามแนวทางที่สองเมื่อมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลในปี พ.ศ. ๒๕๓๑                                                                      (๑) ในปี พ.ศ. ๒๕๓๑ ได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลจากที่มีพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ เป็นนายกรัฐมนตรี มาเป็นรัฐบาลที่มีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งพลเอกชาติชาย ได้แต่งตั้งคณะที่ปรึกษาด้านนโยบายนายกรัฐมนตรี (หรือที่เรียกกันว่า “บ้านพิษณุโลก”) ซึ่งมีศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ (ซึ่งในขณะนั้นเป็นอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย) เป็นหนึ่งในคณะที่ปรึกษาดังกล่าว (และต่อมาท่านได้รับแต่งตั้งเป็นรองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมือง) ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ เป็นผู้ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการเสนอแนะนโยบายต่าง ๆ ต่อพลเอกชาติชาย รวมทั้งนโยบายด้านการจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วย                                                                      (๒) ในปี พ.ศ. ๒๕๓๒ กระทรวงยุติธรรมได้เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ตามแนวทางที่หนึ่ง (ตาม ๑.๔.๒.๑) ต่อคณะรัฐมนตรีอีกครั้งหนึ่ง แต่คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๓๒ ได้พิจารณาแล้วมีมติรวม ๒ ประการคือ                                                                            (ก) ไม่รับหลักการร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ของกระทรวงยุติธรรม                                                                            (ข) มอบให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับไปพิจารณาปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ให้มีรูปแบบ อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานในลักษณะของศาลปกครองแทนการจัดตั้งศาลปกครอง                                                                      การที่คณะรัฐมนตรีมีมติดังกล่าวเท่ากับเป็นจุดเปลี่ยนที่สำคัญของฝ่ายการเมืองจากเดิมที่รัฐบาลในปี พ.ศ. ๒๕๒๑ ได้เคยมีมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ตามแนวทางที่หนึ่งและได้เสนอร่างพระราชบัญญัติต่อสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งสภาฯ ได้เคยมีมติรับหลักการร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวในวาระที่หนึ่งแล้ว แต่เมื่อมีการเปลี่ยนแปลงทางการเมืองจากรัฐบาลที่มีพลเอกเปรม เป็นนายกรัฐมนตรี (และมีท่านมีชัย เป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรีตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาภายใต้รัฐบาลดังกล่าว) มาเป็นรัฐบาลที่มีพลเอกชาติชาย เป็นนายกรัฐมนตรี(และมีศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ เป็นที่ปรึกษาด้านนโยบายของนายกรัฐมนตรีและเป็นรองเลขาธิการนายกรัฐมนตรีฝ่ายการเมือง) ก็ทำให้ฝ่ายการเมืองหันมาสนับสนุนการดำเนินงานตามแนวทางที่สองของ สคก.                                                                      (๓) สคก. ได้เสนอต่อนายกรัฐมนตรีให้มีการแต่งตั้งคณะกรรมการพิจารณากำหนดโครงการและแผนงานสำหรับการปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ซึ่งนายกรัฐมนตรีก็ได้มีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการดังกล่าวโดยมีท่านมีชัย รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการฯ แต่ต่อมาท่านมีชัย ได้ลาออกจากตำแหน่งรัฐมนตรีฯ สคก. จึงได้เสนอขอปรับปรุงร่างคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการดังกล่าวโดยให้นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรีที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธานกรรมการฯ ซึ่งศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ ได้เสนอความเห็นเพื่อประกอบการพิจารณาของนายกรัฐมนตรี มีความบางตอนดังนี้                                                                            “๒.๒ การมีศาลปกครองในฝ่ายปกครองเพื่อควบคุมการกระทำของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองนั้นเป็นแนวทางของฝรั่งเศสที่ประสบความสำเร็จ ... เหตุที่ประสบความสำเร็จก็เพราะปัจจัย ๓ อย่างคือ                                                                                     ๒.๒.๑ มีการจัดองค์กร (organization) ที่ดี คือ มีลักษณะเป็นคณะกรรมการที่ทำหน้าที่ ๒ อย่าง แยกจากกันไปพร้อมกัน คือ ก. เป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล (กรรมการร่างกฎหมาย) และ ข. เป็นศาลทางปกครอง (กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์) และมีการสับเปลี่ยนหน้าที่กันได้ แต่มีหลักว่าผู้ที่ให้คำแนะนำรัฐบาลไปในเรื่องใดแล้ว จะมาตัดสินเรื่องนั้นไม่ได้ จึงทำให้ผู้ตัดสินคดีเข้าใจความจำเป็นของฝ่ายปกครองได้ดีกว่าผู้พิพากษาศาลยุติธรรม                                                                                     ๒.๒.๒ มีบุคลากร (personnel) ที่มีคุณสมบัติ กล่าวคือ มีประสบการณ์สูงในการบริหารราชการแผ่นดินมาแล้ว จึงย่อมรู้ทันฝ่ายปกครองคือ รู้ว่าเมื่อใดเข้าไปควบคุมได้โดยไม่เสียประสิทธิภาพในการบริหาร และรู้ว่าเมื่อใดไม่ควรจะควบคุมเพราะจะเท่ากับเป็นการสั่งบังคับบัญชาฝ่ายปกครอง อันจะทำให้ศาลเป็นผู้บังคับบัญชาสูงสุดของฝ่ายปกครองไป คุณสมบัติข้อนี้สำคัญมากและหาได้น้อยจากศาลยุติธรรมซึ่งไม่เคยมีประสบการณ์ในการบริหารราชการแผ่นดินมาก่อน ทำให้การควบคุมฝ่ายปกครองของศาลยุติธรรมอาจควบคุมมากเกินไปหรือน้อยเกินไป ด้วยประสบการณ์ในหลายประเทศ เช่น เบลเยี่ยม หรือมอรอคโค ซึ่งเคยให้ศาลยุติธรรมควบคุมฝ่ายปกครองแล้ว ต้องเปลี่ยนกลับมาให้ศาลปกครองในฝ่ายปกครองเองทำหน้าที่แทน                                                                                     ๒.๒.๓ มีวิธีพิจารณา (procedure) ที่ดี และเหมาะสมกับการบริหารราชการแผ่นดิน มิใช่นำวิธีพิจารณาความแพ่งซึ่งเป็นวิธีพิจารณาคดีระหว่างเอกชนกับเอกชนมาใช้กับรัฐและต้องเป็นวิธีพิจารณาที่มีลักษณะดุลและคานกันตลอดมา                                                                            ๒.๓ คณะกรรมการกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ มีลักษณะเลียนแบบมาจากศาลปกครองฝรั่งเศสดังกล่าว แต่การสั่งการนั้นใช้ระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน อันมีลักษณะเป็นการดุลและคานระหว่างคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ นายกรัฐมนตรีในฐานะประมุขฝ่ายบริหาร และสภาผู้แทนราษฎรในฐานะผู้ควบคุมรัฐบาล”                                                                            นายกรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้วมีคำสั่งแต่งตั้งคณะกรรมการฯ ตามที่ สคก. เสนอโดยมอบให้รองนายกรัฐมนตรี (พลเอก เทียนชัย ศิริสัมพันธ์) ทำหน้าที่เป็นประธานกรรมการฯ แทน                                                                      (๔) คณะกรรมการฯ ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้น ๓ คณะ ดังนี้                                                                            (ก) คณะอนุกรรมการพิจารณากำหนดโครงการและแผนงานสำหรับการปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์โดยมีนายอดุล วิเชียรเจริญ เป็นประธานฯ                                                                            (ข) คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณาการปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน โดยมีนายโภคิน พลกุล เป็นประธานฯ                                                                            (ค) คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณากำหนดแนวทางในการปรับปรุงระบบการบรรจุผู้ที่สำเร็จการศึกษาวิชานิติศาสตร์ในสาขากฎหมายต่าง ๆ เข้ารับราชการในส่วนราชการโดยมีนายเสริมสุข โกวิทวานิช เป็นประธานฯ                                                                      (๕) คณะอนุกรรมการฯ ตาม (๔) (ข) ได้สรุปผลการพิจารณาที่จะนำเสนอต่อคณะกรรมการฯ ไว้ดังนี้                                                                            (ก) สำหรับการพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์นั้น สมควรเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบและให้การสนับสนุนให้สถาบันอุดมศึกษาต่าง ๆ พิจารณาปรับปรุงหลักสูตรนิติศาสตร์บัณฑิตให้มีการเรียนการสอนกลุ่มวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนในอัตราส่วนที่เพิ่มมากขึ้น และพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรรัฐศาสตร์บัณฑิตโดยการเพิ่มวิชาดังกล่าวไว้ในวิชาเลือกให้มากขึ้น กับให้สำนักงาน ก.พ. และกรมการปกครองพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรการสอบแข่งขันเพื่อบรรจุบุคคลเข้ารับราชการในตำแหน่งนิติกร ๓ และเจ้าพนักงานปกครอง ๓ โดยเพิ่มวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายรัฐธรรมนูญไว้ในข้อสอบดังกล่าวเพื่อเป็นแรงจูงใจให้นักศึกษาให้ความสำคัญต่อการเรียนการสอนวิชากฎหมายดังกล่าวเพิ่มขึ้น                                                                            (ข) ส่วนการพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรและตำราเรียนที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายในระดับก่อนอุดมศึกษานั้น สมควรเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบและให้การสนับสนุนให้กระทรวงศึกษาธิการร่วมมือกับมหาวิทยาลัยและ สคก. พิจารณาจัดทำตำราเรียนมาตรฐานที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายให้สอดคล้องกับตำรามาตรฐานในระดับอุดมศึกษา จัดทำคู่มือการสอนวิชากฎหมายสำหรับครูและจัดให้มีการฝึกอบรมเพื่อเพิ่มพูนความรู้ทางกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนให้แก่ครูผู้สอนวิชาดังกล่าวให้มากขึ้น                                                                      แต่คณะกรรมการฯ ยังไม่ทันได้พิจารณาข้อเสนอดังกล่าวข้างต้น ก็ได้มีการยึดอำนาจโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติเสียก่อน คณะกรรมการฯ และคณะอนุกรรมการฯ จึงได้ยุติการดำเนินการ                                          ๑.๔.๒.๒.๔ แนวทางที่สองได้รับการกำหนดให้เป็นนโยบายของรัฐบาลในปี พ.ศ. ๒๕๓๕                                                                      (๑) ต่อมาในปี พ.ศ. ๒๕๓๕ รัฐบาลซึ่งมีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๓๕ ว่า รัฐบาลมีนโยบายที่จะ “พัฒนาบุคลากรและกระบวนการวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ตลอดจนเตรียมปัจจัยที่เกี่ยวข้องให้พร้อมเพื่อนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครองให้ทันภายใน ๔ ปี”                                                                      (๒) รัฐบาลได้แต่งตั้ง “คณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน” (ค.พ.ร.) (โดยมีรองนายกรัฐมนตรี (นายบัญญัติ บรรทัดฐาน) เป็นประธานฯ) เพื่อดำเนินการให้เป็นไปตามนโยบายดังกล่าวของรัฐบาล ซึ่ง ค.พ.ร. ได้แต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการพัฒนาระบบงานบุคคลภาครัฐและจัดตั้งศาลปกครอง” (โดยมีรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายเทอดพงษ์ ไชยนันทน์) เป็นประธานฯ) โดยให้มีอำนาจหน้าที่ศึกษาวิเคราะห์และเสนอแนะเกี่ยวกับการกำหนดแนวทาง นโยบาย กลยุทธ์และมาตรการในการจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาล                                                                      (๓) คณะอนุกรรมการฯ ดังกล่าวได้เสนอแนะมาตรการและแผนงานในการจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาลต่อ ค.พ.ร. ซึ่ง ค.พ.ร. ได้พิจารณาแล้วเห็นชอบด้วย แต่เห็นควรเร่งรัดให้มีการจัดตั้งศาลปกครองให้แล้วเสร็จภายใน ๒ ปีแทนที่จะเป็น ๔ ปี โดยเห็นควรกำหนดมาตรการและขั้นตอนที่จะต้องดำเนินการภายในระยะเวลาดังกล่าว โดยแยกออกเป็น ๔ มาตรการดังนี้                                                                            (ก) มาตรการที่หนึ่ง : การตรากฎหมายว่าด้วยการพิจารณาเรื่องทางปกครองและการดำเนินการรองรับกฎหมายดังกล่าว                                                                            (ข) มาตรการที่สอง : การพัฒนาคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และอำนาจหน้าที่เพื่อการจัดตั้งศาลปกครอง                                                                            (ค) มาตรการที่สาม : การพัฒนาบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินกระบวนพิจารณาคดีปกครองเพื่อนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครอง                                                                            (ง) มาตรการที่สี่ : การจัดเตรียมปัจจัยที่เกี่ยวข้องเพื่อนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครอง                                                                      (๔) ในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๓๗ นายกรัฐมนตรีได้มีบัญชาให้ สคก. นำร่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ เพื่อให้มีการจัดตั้งศาลปกครองที่ สคก. ได้เตรียมการไว้แล้ว เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเป็นการด่วนเพื่อพิจารณาไปพร้อมกับมาตรการและแผนงานที่ ค.พ.ร. กำลังจะเสนอขึ้นมา ซึ่ง สคก. ได้ดำเนินการตามบัญชาของนายกรัฐมนตรีแล้ว                                                                      (๕) สคก. ได้ดำเนินการตามบัญชาของนายกรัฐมนตรีโดยได้ยกร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ซึ่งมีสาระสำคัญดังนี้                                                                            (ก) ให้จัดตั้งศาลปกครองขึ้นโดยแบ่งออกเป็น ๒ ชั้นคือ ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองชั้นต้น                                                                                                              (ข) เปลี่ยนบทบัญญัติในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ที่เกี่ยวกับ “กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” และ “กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ภูมิภาค” เป็น “ตุลาการศาลปกครองสูงสุด” และ “ตุลาการศาลปกครองชั้นต้น” ตามลำดับ โดยคงหลักการสำคัญเกี่ยวกับคุณสมบัติและกระบวนการแต่งตั้งไว้เช่นเดิม สำหรับตุลาการศาลปกครองสูงสุดนั้น จะต้องได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาเช่นเดียวกับกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์                                                                            (ค) ให้มี “คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง” เพื่อทำหน้าที่ในการคัดเลือก เลื่อนตำแหน่ง โยกย้าย และควบคุมทางวินัยของตุลาการศาลปกครองโดยมีตัวแทนจากตุลาการศาลปกครองสูงสุดและตุลาการศาลปกครองชั้นต้นเป็นกรรมการและให้มีกรรมการจากบุคคลภายนอกซึ่งสภาผู้แทนราษฎร วุฒิสภา และคณะรัฐมนตรี เลือกขึ้นฝ่ายละหนึ่งคนจากนักกฎหมาย อาจารย์ผู้สอนกฎหมายหรือตุลาการในศาลอื่น เพื่อให้บุคคลภายนอกได้มีส่วนร่วมและรับรู้การดำเนินงานของตุลาการศาลปกครอง                                                                            (ง) ที่มาของตุลาการศาลปกครอง ใช้ “ระบบเปิด” โดยให้สามารถคัดเลือกบุคคลภายนอกเข้ามาได้ทั้งในระดับตุลาการศาลปกครองชั้นต้นและตุลาการศาลปกครองสูงสุด                                                                            (จ) วิธีพิจารณาคดีปกครองได้บัญญัติให้เกิดความสะดวกแก่ผู้เสียหายซึ่งอาจฟ้องคดีได้เองโดยไม่บังคับว่าจะต้องมีทนายความและไม่เสียค่าธรรมเนียมศาล และจัดระบบให้มีการถ่วงดุลในการตัดสินโดยในแต่ละคดี จะให้มีตุลาการคนหนึ่งทำหน้าที่เป็นผู้แถลงคดี โดยเสนอความเห็นเกี่ยวกับแนวทางการวินิจฉัยปัญหาข้อเท็จจริงและปัญหาข้อกฎหมายต่อองค์คณะก่อนการลงมติวินิจฉัยคดี ทั้งนี้ เพื่อเป็นการคานดุลของผู้ใช้อำนาจวินิจฉัยคดี อันเป็นระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองของฝรั่งเศส                                                                      (๖) ต่อมาเมื่อสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี (สลค.) ได้บรรจุร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวตาม (๖) และมาตรการและแผนงานในการจัดตั้งศาลปกครองของ ค.พ.ร. ตาม (๓) ให้อยู่ในวาระการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๓๗ นายกรัฐมนตรีได้สั่งให้ถอนร่างพระราชบัญญัติฯ ตาม (๕) กลับมาให้ สคก. พิจารณาปรับปรุงโดยให้แยกเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองออกไปจากร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ไปบัญญัติเป็นร่างพระราชบัญญัติอีกฉบับหนึ่งโดยเฉพาะ ซึ่งทำให้มาตรการและแผนงานในการจัดตั้งศาลปกครองของ ค.พ.ร. ตาม (๓) ถูกถอนออกจากวาระการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีด้วย                                                                      สคก. จึงได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติเป็น ๒ ฉบับ ดังนี้                                                                      (ก) ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... โดยนำเอาบทบัญญัติเดิมเกี่ยวกับศาลปกครองที่เคยบัญญัติไว้ในร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... มาบัญญัติไว้ในร่างพระราชบัญญัตินี้แทน                                                                      (ข) ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... โดยมีสาระสำคัญดังนี้                                                                            - ยกเลิกบทบัญญัติที่เกี่ยวกับการร้องทุกข์ในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒                                                                            - บัญญัติให้คณะกรรมการกฤษฎีกาคือ สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ประกอบด้วย ศาลปกครองและคณะกรรมการร่างกฎหมาย                                                                            - บัญญัติให้ สคก. รับผิดชอบงานธุรการของศาลปกครอง คณะกรรมการร่างกฎหมาย และคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย                                                                      สคก. ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายเทอดพงษ์ ไชยนันทน์) ประธานอนุกรรมการพัฒนาระบบงานบุคคลภาครัฐและจัดตั้งศาลปกครอง เพื่อพิจารณานำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีต่อไป แต่ก่อนที่จะมีการเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรี ก็ได้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเสียก่อนเมื่อวันที่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๓๘                                          ๑.๔.๒.๒.๕ แนวความคิดและความเข้าใจที่ยังไม่ตรงกันเกี่ยวกับการดำเนินงานตามแนวทางที่สอง                                                                      (๑) การจัดองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองของต่างประเทศที่มีอยู่ ๓ ระบบใหญ่คือ (ก) ระบบที่ให้ศาลยุติธรรมเป็นผู้พิจารณาพิพากษาคดีทุกประเภทรวมทั้งคดีปกครองด้วย (ข) ระบบที่ให้มีศาลปกครองแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม และ (ค) ระบบที่ให้องค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วย(๑๗)                                                                      (๒) ประเทศไทยได้เคยนำระบบตาม (๑) (ค) มาใช้แล้วโดยการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ ซึ่งบัญญัติให้คณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานโดยตำแหน่ง มีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองด้วย ซึ่งหมายความว่า ให้คณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเป็นองค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล มิใช่ศาล เป็นผู้ใช้อำนาจทางตุลาการในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้ด้วย แต่คณะกรรมการกฤษฎีกายังไม่อาจทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองได้ทันทีเพราะพระราชบัญญัติดังกล่าวบัญญัติว่า ให้คณะกรรมการกฤษฎีกามีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองตามที่จะได้มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งรัฐบาลก็ได้จัดทำและเสนอร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยอำนาจของคณะกรรมการกฤษฎีกาในคดีปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติว่าด้วยวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรใน พ.ศ. ๒๔๗๘ แต่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวค้างการพิจารณาอยู่ในสภาผู้แทนราษฎร ซึ่งในที่สุด ก็มิได้มีการตราพระราชบัญญัติดังกล่าว(๑๘) จึงมีการแต่งตั้งแต่เพียงกรรมการร่างกฎหมายเท่านั้น โดยมิได้มีการแต่งตั้งกรรมการกฤษฎีกา ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่เป็นเพียงองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองตามที่บัญญัติไว้ในกฎหมาย                                                                      (๓) ต่อมาเมื่อมีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ขึ้นมาแทนที่พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ และพระราชบัญญัติเรื่องราวร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๔๙๒ โดยการบัญญัติให้คณะกรรมการกฤษฎีกา (ซึ่งนายกรัฐมนตรียังคงเป็นประธานโดยตำแหน่งอยู่เช่นเดิม) ประกอบด้วยกรรมการ ๒ ประเภท แยกต่างหากจากกันคือ กรรมการร่างกฎหมายซึ่งมีอำนาจหน้าที่จัดทำร่างกฎหมาย รับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐและเสนอความเห็นต่อคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับการให้มีกฎหมาย ปรับปรุงกฎหมาย หรือยกเลิกกฎหมาย และกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ซึ่งมีอำนาจหน้าที่พิจารณาเรื่องร้องทุกข์และเสนอแนะคำวินิจฉัยต่อนายกรัฐมนตรี ซึ่งเป็นไปตามความคิดของศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ที่จะนำเอา “ระบบร้องทุกข์” ที่สาธารณรัฐฝรั่งเศสได้เคยใช้ระหว่าง พ.ศ. ๒๓๔๒ - พ.ศ. ๒๔๑๕ รวมเป็นเวลา ๗๓ ปี ก่อนที่จะมีการตรากฎหมายให้อำนาจแก่สภาแห่งรัฐที่จะวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ได้เองในปี พ.ศ. ๒๔๑๕ มาใช้กับประเทศไทย โดยมีเป้าหมายว่า ในท้ายที่สุดแล้ว จะเสนอให้มีการแก้ไขกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาเพื่อให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดเรื่องร้องทุกข์ได้เองโดยไม่ต้องเสนอแนะต่อนายกรัฐมนตรีให้พิจารณาสั่งการอีก อันจะทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกากลายเป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองเช่นเดียวกับสภาแห่งรัฐของสาธารณรัฐฝรั่งเศสในท้ายที่สุด ซึ่งแนวทางนี้ ฝ่ายการเมืองได้ยอมรับแล้วโดยรัฐบาลที่มีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรีและโดยรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี แต่ในการดำเนินการเปลี่ยนผ่านจาก “ระบบร้องทุกข์” มาเป็น ระบบที่ให้องค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วยนั้น ฝ่ายการเมืองอาจยังมีความเข้าใจที่เกี่ยวกับการกำหนดโครงสร้างและการจัดองค์กรขององค์กรวินิจฉัยคดีปกครองที่ไม่ตรงกับความเข้าใจและเป้าหมายที่ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ได้วางไว้ในขณะที่ดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งผู้บริหารของ สคก. ที่ดูแลรับผิดชอบการดำเนินงานนี้สืบต่อจากศาสตราจารย์ ดร.อมร หลังจากที่ท่านพ้นจากตำแหน่งเลขาธิการฯ แล้วในปี พ.ศ. ๒๕๓๓ ก็ได้พยายามดำเนินการตามความเข้าใจและเป้าหมายของศาสตราจารย์ ดร.อมร คือ ทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกากลายเป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองตามระบบที่ใช้กันอยู่ในสาธารณรัฐฝรั่งเศสและประเทศอื่นอีกหลายประเทศซึ่งประเทศไทยได้เคยนำระบบเช่นว่านี้มาบัญญัติไว้ในพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖ ดังได้กล่าวแล้วข้างต้น                                                                      (๔) ผู้เขียนได้เคยชี้แจงต่อศาสตราจารย์ ดร.อมร และผู้บริหารของ สคก. แล้วว่าโครงสร้างและการจัดองค์กรภายในขององค์กรวินิจฉัยคดีปกครองของสาธารณรัฐฝรั่งเศสในปัจจุบันมีความแตกต่างจากโครงสร้างและการจัดองค์กรภายในของคณะกรรมการกฤษฎีกาและ สคก. ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ดังต่อไปนี้                                                                            (๔.๑) สภาแห่งรัฐของสาธารณรัฐฝรั่งเศสเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารที่ได้รับมอบหมายให้ใช้อำนาจทางตุลาการในการวินิจฉัยคดีปกครองด้วย สภาแห่งรัฐมีนายกรัฐมนตรี (ซึ่งเป็นนักการเมือง) เป็นประธานโดยตำแหน่ง โดยมีรองประธานสภาแห่งรัฐ (ซึ่งเป็นข้าราชการประจำฝ่ายบริหารที่รัฐบาลเป็นผู้คัดเลือก) ทำหน้าที่เป็นประธานโดยพฤตินัย และสมาชิกของสภาแห่งรัฐก็เป็นข้าราชการประจำฝ่ายบริหารที่มีระบบการบริหารงานบุคคลที่แยกจากระบบบริหารงานบุคคลของข้าราชการประจำฝ่ายบริหารโดยทั่วไป โดยสภาแห่งรัฐมีหน่วยธุรการเป็นของตนเองโดยให้สมาชิกของสภาแห่งรัฐดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการฯ และรองเลขาธิการฯ ส่วนบุคคลอื่นของหน่วยธุรการของสภาแห่งรัฐเป็นข้าราชการประจำฝ่ายบริหารที่มิได้เป็นสมาชิกของสภาแห่งรัฐ                                                                            (๔.๒) สภาแห่งรัฐของสาธารณรัฐฝรั่งเศสมีการจัดองค์กรภายในโดยแบ่งสมาชิกของสภาแห่งรัฐออกเป็นแผนกต่าง ๆ ซึ่งแบ่งออกเป็น ๓ ฝ่ายดังนี้                                                                                     (ก) แผนกที่ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล                                                                                     (ข) แผนกที่ทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครอง                                                                                     (ค) แผนกที่ทำหน้าที่เป็นฝ่ายบังคับคดีและฝ่ายวิเคราะห์วิจัย                                                                                     ในกรณีที่มีเรื่องสำคัญไม่ว่าจะเป็นการพิจารณาร่างกฎหมาย การให้คำปรึกษาทางกฎหมาย หรือการวินิจฉัยคดีปกครอง รองประธานสภาแห่งรัฐจะเสนอเรื่องต่อที่ประชุมใหญ่ของสภาแห่งรัฐให้เป็นผู้พิจารณา ซึ่งสมาชิกของสภาแห่งรัฐทุกฝ่ายและทุกระดับตำแหน่งเข้าร่วมประชุมพิจารณาด้วย                                                                                     สมาชิกของสภาแห่งรัฐในระดับต่าง ๆ อาจได้รับมอบหมายให้ทำหน้าที่ในแผนกหรือฝ่ายต่าง ๆ ข้างต้นได้                                                                            (๔.๓) สภาแห่งรัฐของสาธารณรัฐฝรั่งเศสมีอำนาจในการวินิจฉัยคดีปกครองใน ๓ ระดับ ดังต่อไปนี้                                                                                     (ก) เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองทั่วไปที่มีความสำคัญเป็นพิเศษซึ่งผู้ฟ้องคดีอาจนำไปฟ้องต่อสภาแห่งรัฐได้โดยตรงโดยไม่ต้องฟ้องคดีต่อศาลปกครองชั้นต้นก่อน                                                                                     (ข) เป็น “ศาลปกครองสูงสุด” พิจารณาฎีกาคำพิพากษาของศาลปกครองชั้นอุทธรณ์(๑๙)                                                                                     (ค) เป็น “ศาลปกครองสูงสุด” พิจารณาฎีกาเฉพาะในปัญหาข้อกฎหมายคำวินิจฉัยขององค์กรวินิจฉัยคดีปกครองชำนัญการพิเศษ(๒๐)                                                                            (๔.๔) ประธานของสภาแห่งรัฐของสาธารณรัฐฝรั่งเศสนั้น ตามกฎหมายคือ นายกรัฐมนตรี แต่โดยจารีตประเพณี นายกรัฐมนตรี (ซึ่งเป็นนักการเมือง) จะให้รองประธานสภาแห่งรัฐ (ซึ่งเป็นข้าราชการประจำ) เป็นผู้ปฏิบัติหน้าที่เป็นประธานฯ แทน                                                                                                              (๔.๕) การจัดองค์กรตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ประกอบด้วยผู้ดำรงตำแหน่งและองค์กรดังต่อไปนี้                                                                                     (ก) นายกรัฐมนตรีเป็นประธานคณะกรรมการกฤษฎีกาโดยตำแหน่ง                                                                                     (ข) คณะกรรมการกฤษฎีกาประกอบด้วยกรรมการ ๒ ประเภทคือ                                                                                          (ข.๑) กรรมการร่างกฎหมายแต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิ มีวาระการดำรงตำแหน่ง และมีอำนาจหน้าที่ให้คำปรึกษาทางกฎหมายให้แก่หน่วยงานของรัฐ ตรวจพิจารณาร่างกฎหมายและเสนอให้มีการปรับปรุงกฎหมาย                                                                                          (ข.๒) กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ แต่งตั้งจากผู้ทรงคุณวุฒิ มีวาระการดำรงตำแหน่งและมีอำนาจหน้าที่พิจารณาเรื่องร้องทุกข์และเสนอแนะคำวินิจฉัยต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่งการ                                                                                     (ค) เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือน เป็นกรรมการทั้ง ๒ ประเภทโดยตำแหน่งและเป็นผู้บังคับบัญชาของ สคก. และบุคลากรของ สคก.                                                                                     (ง) สคก. เป็นส่วนราชการระดับกรมในสำนักนายกรัฐมนตรี บุคลากรแบ่งออกเป็นข้าราชการพลเรือนและลูกจ้าง                                                                            (๔.๖) ในการดำเนินงานของกรรมการร่างกฎหมายนั้น นายกรัฐมนตรีมิได้เข้ามาเกี่ยวข้องด้วย กรรมการร่างกฎหมายแบ่งออกเป็นคณะต่าง ๆ โดยมี สคก. เป็นหน่วยธุรการและหน่วยเลขานุการของกรรมการร่างกฎหมายและมีเลขาธิการฯ เป็นผู้กลั่นกรองงานของกรรมการร่างกฎหมาย                                                                            (๔.๗) ในการดำเนินงานของกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์นั้น สคก. เป็นหน่วยธุรการและหน่วยเลขานุการของกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์โดยมีเลขาธิการฯ เป็นผู้กลั่นกรองงานก่อนนำเสนอต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่งการ โดยนายกรัฐมนตรีมิได้เข้ามาเกี่ยวข้องกับการดำเนินงานของกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และ สคก. นอกจากสั่งการเกี่ยวกับเรื่องร้องทุกข์ตามข้อเสนอของกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และเลขาธิการฯ                                                                      (๕) จากที่กล่าวมาแล้วข้างต้น จะเห็นได้ว่ากรณีของไทยมีความแตกต่างจากกรณีของฝรั่งเศสทั้งในด้านโครงสร้างและการจัดองค์กรภายในและในด้านของวัฒนธรรมทางกฎหมายและความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการแบ่งแยกองค์กรผู้ใช้อำนาจอธิปไตย ซึ่งพอสรุปได้ดังต่อไปนี้                                                                            (๕.๑) แม้ว่าสภาแห่งรัฐของฝรั่งเศสจะเป็นองค์กรของรัฐฝ่ายบริหารที่มีนายกรัฐมนตรีซึ่งเป็นนักการเมืองเป็นประธานโดยตำแหน่งก็ตาม แต่ก็มีตำแหน่งรองประธานสภาแห่งรัฐซึ่งเป็นข้าราชการประจำที่ทำหน้าที่เป็นประธานของสภาแห่งรัฐตามความเป็นจริง การจัดองค์กรภายในของสภาแห่งรัฐของฝรั่งเศส แม้ว่าจะมีการแบ่งออกเป็นแผนกและฝ่ายต่าง ๆ ก็มิได้มีผลทำให้สมาชิกของสภาแห่งรัฐต้องแยกออกจากกันเป็น ๒ ฝ่ายอย่างถาวรและตายตัว อีกทั้งสมาชิกของสภาแห่งรัฐก็เป็นข้าราชการประจำที่ปฏิบัติงานเต็มเวลา  ซึ่งแตกต่างจากคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธานโดยตำแหน่ง โดยไม่มีตำแหน่งรองประธานสภาแห่งรัฐซึ่งเป็นข้าราชการประจำที่ทำหน้าที่เป็นประธานฯ แทนนายกรัฐมนตรี คณะกรรมการกฤษฎีกาประกอบด้วยกรรมการ ๒ ประเภทคือ กรรมการร่างกฎหมายและกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ซึ่งแยกออกจากกันโดยเด็ดขาดทั้งในด้านคุณสมบัติ การแต่งตั้ง และการปฏิบัติหน้าที่ กรรมการทั้งสองประเภทเป็นผู้ทรงคุณวุฒิจากภายนอกที่มาร่วมประชุมกันเป็นครั้งคราวโดยมิได้ปฏิบัติงานเต็มเวลา ผู้ที่เป็น “ตัวเชื่อม” ระหว่างกรรมการแต่ละประเภทกับนายกรัฐมนตรีก็คือ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งเป็นข้าราชการประจำที่อยู่ใต้อำนาจบังคับบัญชาของนายกรัฐมนตรีโดยมี สคก. เป็นหน่วยธุรการและหน่วยเลขานุการของกรรมการทั้งสองประเภท                                                                            (๕.๒) ในการดำเนินงานของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ตาม “ระบบร้องทุกข์” ตามบทบัญญัติในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ นั้น คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์มีอำนาจในการแสวงหาข้อเท็จจริงและทำ “คำวินิจฉัย” ซึ่งเป็นเพียงข้อเสนอต่อนายกรัฐมนตรีว่าควรวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์อย่างไร นายกรัฐมนตรีมีอำนาจสั่งการตามข้อเสนอของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์หรือสั่งการเป็นอย่างอื่นก็ได้โดยนายกรัฐมนตรีสั่งการในฐานะหัวหน้ารัฐบาล มิได้สั่งการในฐานะประธานคณะกรรมการกฤษฎีกา สภาพบังคับของการวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์จึงเกิดจากคำสั่งของนายกรัฐมนตรีที่มีผลผูกพันหน่วยงานของรัฐและเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ภายใต้บังคับบัญชาหรือภายใต้กำกับดูแลของนายกรัฐมนตรีที่จะต้องไปดำเนินการให้เป็นไปตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี การใช้อำนาจดังกล่าวของนายกรัฐมนตรีเป็นการใช้อำนาจทางบริหารหรืออำนาจทางปกครอง มิใช่เป็นการใช้อำนาจทางตุลาการ เอกชนที่มีข้อพิพาททางปกครองกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจนำข้อพิพาทดังกล่าวไปร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์หรือนำไปฟ้องเป็นคดีแพ่งหรือคดีอาญาต่อศาลยุติธรรมได้ เรื่องใดที่มีการฟ้องเป็นคดีอยู่ในศาลหรือที่ศาลพิพากษาหรือมีคำสั่งแล้ว คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ก็ไม่อาจรับไว้พิจารณาได้ กฎหมายไทยมิได้ห้ามศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีที่เกี่ยวข้องกับฝ่ายปกครองดังเช่นกฎหมายของฝรั่งเศสที่ห้ามศาลยุติธรรมพิจารณาพิพากษาคดีเกี่ยวข้องกับฝ่ายปกครอง ซึ่งทำให้เอกชนของฝรั่งเศสไม่อาจใช้สิทธิทางศาลได้ จึงต้องใช้ “ระบบร้องทุกข์” เท่านั้น                                                                            (๕.๓) การดำเนินการเพื่อให้มีการเปลี่ยนผ่านจาก “ระบบร้องทุกข์” ไปสู่ระบบที่ให้องค์กรวินิจฉัยคดีปกครองทำหน้าที่เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองด้วยนั้น จำเป็นต้องมีการตราเป็นกฎหมายไม่ว่าจะเป็นโดยการแก้ไขเพิ่มเติมกฎหมายที่มีอยู่เดิมหรือโดยการตรากฎหมายขึ้นมาใหม่ โดยจะต้องทำความเข้าใจให้ตรงกันเสียก่อนว่า จะต้องปรับเปลี่ยนโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ขององค์กรใดกันแน่ คณะกรรมการกฤษฎีกาหรือคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ซึ่งถ้าเป็นไปตามนโยบายของฝ่ายการเมืองภายใต้รัฐบาลที่มีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี มติคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ ๖ ตุลาคม ๒๕๓๒ ข้อที่ ๒ ก็ระบุชัดเจนว่า “มอบให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับไปพิจารณาปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ให้มีรูปแบบ อำนาจหน้าที่ และการดำเนินงานในลักษณะของศาลปกครองแทนการจัดตั้งศาลปกครอง” และตามนโยบายของรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีที่ได้แถลงต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ ๒๑ ตุลาคม ๒๕๓๕ ก็ระบุเช่นเดียวกันว่าจะ “พัฒนาบุคลากรและกระบวนการวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ตลอดจนเตรียมปัจจัยที่เกี่ยวข้องให้พร้อมเพื่อนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครอง...” ซึ่งจะเห็นได้ว่าองค์กรที่รัฐบาลซึ่งมีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี มีนโยบายที่จะให้พัฒนาไปเป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองแทนการจัดตั้งศาลปกครองและองค์กรที่รัฐบาลซึ่งมีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี มีนโยบายที่จะให้พัฒนาเพื่อนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครอง ก็คือ คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ มิใช่คณะกรรมการกฤษฎีกา แต่องค์กรที่ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ และผู้บริหารของ สคก. มีความเข้าใจและเป้าหมายที่จะพัฒนาให้เป็นองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองก็คือคณะกรรมการกฤษฎีกาซึ่งมีนายกรัฐมนตรี (ซึ่งเป็นนักการเมือง) เป็นประธานโดยตำแหน่ง                                                                            (๕.๔) ร่างกฎหมายที่ สคก. จัดทำเสนอต่อรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีตามบัญชาของนายกรัฐมนตรีที่ได้มีบัญชาในคราวประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๒๙ มีนาคม ๒๕๓๗ นั้น เป็นการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยจัดทำเป็นร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ซึ่งมีสาระสำคัญให้จัดตั้งศาลปกครองโดยให้เปลี่ยนบทบัญญัติในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ เกี่ยวกับ “กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” และ “กรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ภูมิภาค” เป็น “ตุลาการศาลปกครองสูงสุด” และ “ตุลาการศาลปกครองชั้นต้น” ตามลำดับ  ซึ่งจะทำให้มีการเปลี่ยนแปลงองค์ประกอบของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีนายกรัฐมนตรีเป็นประธาน และคณะกรรมการกฤษฎีกาประกอบด้วยกรรมการร่างกฎหมายและกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ให้กลายเป็นคณะกรรมการกฤษฎีกาประกอบด้วยกรรมการร่างกฎหมายและตุลาการศาลปกครองสูงสุด                                                                                     ต่อมาเมื่อได้มีการบรรจุร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวให้อยู่ในวาระการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๓๗ แต่ในการประชุมดังกล่าว นายกรัฐมนตรีได้สั่งให้มีการถอนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวกลับมาให้ สคก. พิจารณาปรับปรุงโดยให้แยกเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองไปบัญญัติเป็นร่างกฎหมายอีกฉบับหนึ่งโดยเฉพาะ ซึ่ง สคก. ก็ได้ดำเนินการตามนั้นโดยได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติออกเป็น ๒ ฉบับ คือ (ก) ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ และ (ข) ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) โดยร่างพระราชบัญญัติฉบับหลังระบุชัดเจนว่า ให้คณะกรรมการกฤษฎีกาประกอบด้วยศาลปกครองและคณะกรรมการร่างกฎหมายและให้ สคก. รับผิดชอบงานธุรการของศาลปกครอง คณะกรรมการร่างกฎหมาย และคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย และได้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายเทอดพงษ์ ไชยนันทน์) ประธานอนุกรรมการพัฒนาระบบงานบุคคลภาครัฐและจัดตั้งศาลปกครองเพื่อพิจารณานำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีต่อไป แต่รัฐมนตรีฯ ก็มิได้ดำเนินการอย่างใด(๒๑)  จนมีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๓๘                      ๑.๔.๓ ช่วงที่สาม (พ.ศ. ๒๕๓๘ - ปัจจุบัน)                                      ความพยายามในการจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองขึ้นในประเทศไทยในช่วงที่สามนี้ ผู้เขียนคิดว่าฝ่ายการเมืองมีความเข้าใจเกี่ยวกับลักษณะและความสำคัญของคดีปกครองชัดเจนมากขึ้นและมีความเห็นตรงกันแล้วว่าไม่ควรให้ศาลยุติธรรมซึ่งมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีแพ่งและคดีอาญาอยู่แล้ว มีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีปกครองด้วย แต่ควรให้มีองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม และองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองนั้นก็ควรเป็นอิสระจากฝ่ายบริหารและฝ่ายการเมือง โดยให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเป็นอีกระบบศาลหนึ่งดังเช่นในประเทศสวีเดน ฟินแลนด์(๒๒)                               ๑.๔.๓.๑ การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญโดยเพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยศาลปกครองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔                                                     ในปี พ.ศ. ๒๕๓๘ รัฐสภาได้แก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๓๔ โดยได้เพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยศาลปกครองไว้ในมาตรา ๑๙๕ - มาตรา ๑๙๗ เบญจ ดังนี้                                                     “มาตรา ๑๙๕ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่กฎหมายบัญญัติ                                                     มาตรา ๑๙๕ ทวิ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่งก่อนเข้ารับหน้าที่ครั้งแรก ตุลาการในศาลปกครองต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคำตามที่กฎหมายบัญญัติ                                                     มาตรา ๑๙๕ ตรี การแต่งตั้งและการให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ แล้วจึงนำความกราบบังคมทูล การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษตุลาการในศาลปกครองต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ                                                     มาตรา ๑๙๕ จัตวา การแต่งตั้งและการให้ผู้พิพากษาหรือตุลาการในศาลอื่นนอกจากศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหารพ้นจากตำแหน่ง ตลอดจนอำนาจพิพากษาคดีและวิธีพิจารณาของศาลดังกล่าว ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลนั้น                                                     มาตรา ๑๙๕ เบญจ ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติธรรมกับศาลอื่น หรือระหว่างศาลอื่นด้วยกัน ให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย”                                                     บทบัญญัติข้างต้นของรัฐธรรมนูญฯ แสดงให้เห็นถึงเจตนารมณ์ของฝ่ายนิติบัญญัติที่ต้องการให้มีระบบศาลปกครองเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม                              ๑.๔.๓.๒ การดำเนินการของรัฐบาลที่มีนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี                                                     ภายหลังการยุบสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ ๑๙ พฤษภาคม ๒๕๓๘ ได้มีการเลือกตั้งทั่วไปและมีการจัดตั้งรัฐบาลโดยมีนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี รองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน พลกุล(๒๓) ได้รับการแต่งตั้งเป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีโดยได้รับมอบหมายจากนายกรัฐมนตรีให้เป็นผู้ยกร่างนโยบายของรัฐบาล เป็นผู้ดูแลรับผิดชอบงานด้านกฎหมายของรัฐบาลและเป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของ สคก.(๒๔)                                          ๑.๔.๓.๒.๑ นโยบายของรัฐบาล                                                                      รัฐบาลซึ่งมีนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี ได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันพุธที่ ๒๖ กรกฎาคม ๒๕๓๘ ว่า “รัฐบาลจะปรับปรุงกระบวนการอำนวยความยุติธรรมทั้งทางปกครอง ทางแพ่ง และทางอาญา ให้มีประสิทธิภาพ รวดเร็ว เป็นธรรมและทั่วถึง รวมทั้งพัฒนาให้ทันสมัย เป็นระบบที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน...”                                                                      รัฐมนตรีฯ โภคินฯ ได้มอบให้ สคก. เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญโดยให้มีการจัดตั้งระบบศาลปกครองขึ้นเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรมและให้ สคก. ทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของศาลปกครองด้วย ซึ่ง สคก. ได้ดำเนินการแล้ว รัฐมนตรีฯ โภคินฯ จึงได้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อนายกรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้วมีคำสั่งเห็นชอบให้ดำเนินการเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไปได้                                          ๑.๔.๓.๒.๒ ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง                                                                   ต่อมารัฐบาลได้แต่งตั้งคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง(๒๕) ซึ่งได้แต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ คำสั่ง และวิธีปฏิบัติต่าง ๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปการเมือง”(๒๖) ซึ่งคณะอนุกรรมการฯ ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ที่ สคก. ได้จัดทำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีแล้ว เห็นว่าสอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ และนโยบายของรัฐบาล จึงเห็นควรให้การสนับสนุนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว                                                                      คณะกรรมการปฏิรูปการเมืองได้พิจารณาแนวทางการจัดตั้งศาลปกครองตามที่คณะอนุกรรมการฯ เสนอแล้วเห็นชอบด้วย แต่สำหรับหน่วยงานธุรการของศาลปกครองนั้นเห็นว่า อาจมีทางเลือกได้หลายหน่วยงาน คือ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงยุติธรรม หรือจัดตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นทำหน้าที่หน่วยงานธุรการของศาลปกครองโดยเฉพาะ                                                                      รัฐมนตรีฯ โภคินฯ ได้เสนอความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองและร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ที่ สคก. ได้จัดทำต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณานำเสนอคณะรัฐมนตรีต่อไป แต่ได้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรเสียก่อน การดำเนินการในเรื่องดังกล่าวจึงได้ระงับไป                               ๑.๔.๓.๓ การดำเนินการของรัฐบาลที่มีพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี                                          ภายหลังการยุบสภาผู้แทนราษฎร ได้มีการเลือกตั้งทั่วไปและมีการจัดตั้งรัฐบาลโดยมีพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี รองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน ได้รับการแต่งตั้งเป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีโดยได้รับมอบหมายให้เป็นผู้ยกร่างนโยบาย เป็นผู้ดูแลรับผิดชอบงานด้านกฎหมายของรัฐบาล และเป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของ สคก.(๒๗)                                          ๑.๔.๓.๓.๑ นโยบายของรัฐบาล                                                                      รัฐบาลซึ่งมีพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรีได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันพุธที่ ๑๑ ธันวาคม ๒๕๓๙ เกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองอย่างชัดเจนไว้ในข้อ ๑.๓ ว่ารัฐบาลจะ “เร่งรัดผลักดัน... ให้มีศาลปกครองขึ้นเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรมโดยสอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ”                                                                      รัฐมนตรีฯ โภคินฯ ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ที่เคยนำเสนอรัฐบาลที่แล้วต่อนายกรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้วมีคำสั่งเห็นชอบให้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไป                                                                      อย่างไรก็ตาม รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม (นายสุวิทย์ คุณกิตติ) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ของกระทรวงยุติธรรม (ตามแนวทางเดิมที่ให้ศาลปกครองเป็นเพียงศาลชำนัญการพิเศษในระบบศาลยุติธรรม) ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาเช่นกัน                                                                       คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ทั้งสองฉบับที่ สคก. และกระทรวงยุติธรรม เสนอแล้ว มีมติมอบให้นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี (นายสุขวิช รังสิตพล) รองนายกรัฐมนตรี (นายมนตรี พงษ์พานิช) รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม รับร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวไปพิจารณาให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและนโยบายรัฐบาล แล้วให้ดำเนินการต่อไปได้                                          ๑.๔.๓.๓.๒ การคัดค้านการจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาลโดยผู้พิพากษาศาลยุติธรรม                                                                      ภายหลังจากที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติดังกล่าวข้างต้น ผู้พิพากษาศาลยุติธรรมก็ได้นัดประชุมกันเพื่อตั้ง “คณะทำงานศาลปกครองเพื่อประชาชน” โดยมีนายประดิษฐ์ เอกมณี อธิบดีผู้พิพากษาศาลอาญา เป็นประธาน โดยผู้พิพากษาที่เข้าร่วมประชุมได้แสดงความเห็นว่าไม่เห็นด้วยที่รัฐบาลจะผลักดันศาลปกครองไปขึ้นกับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา(๒๘) จึงประสงค์จะให้รัฐบาลชะลอเรื่องนี้ไว้ก่อน เพราะขณะนั้นสภาร่างรัฐธรรมนูญกำลังดำเนินการร่างรัฐธรรมนูญอยู่ ควรจะฟังเสียงจากตัวแทนของประชาชนในส่วนนี้ก่อน และเห็นควรให้ผู้พิพากษาเร่งทำความเข้าใจกับประชาชนเพื่อให้ประชาชนได้ทราบว่าศาลปกครองมีผลกระทบอย่างไรต่อประชาชน โดยนายวิชา มหาคุณ รองอธิบดีผู้พิพากษาศาลเยาวชนและครอบครัวกลาง ได้ให้สัมภาษณ์ต่อสื่อมวลชนคัดค้านการดำเนินการตามนโยบายของรัฐบาล(๒๙)                                          ๑.๔.๓.๓.๓ การเรียกร้องขององค์กรประชาธิปไตย “สมัชชาคนจน” และคณาจารย์ในคณะนิติศาสตร์ในมหาวิทยาลัยต่าง ๆ ให้รัฐบาลเร่งดำเนินการจัดตั้งศาลปกครองโดยเร็ว                                                                      (๑) “สมาคมสิทธิเสรีภาพของประชาชน” ได้ยื่นถึงนายกรัฐมนตรีเรียกร้องให้รัฐบาลเร่งรัดให้มีการตรากฎหมายว่าด้วยศาลปกครองตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญโดยเร็วโดยไม่ต้องรอการจัดทำรัฐธรรมนูญของสภาร่างรัฐธรรมนูญ                                                                        (๒) “สมัชชาคนจน” ในการประชุมร่วมกับผู้แทนของรัฐบาล ได้ยื่นข้อเรียกร้องต่อรัฐบาลรวม ๗ ข้อ โดยมีข้อเรียกร้องอยู่ข้อหนึ่งว่า “สมัชชาคนจน” ต้องการให้รัฐบาลเร่งรัดจัดตั้งศาลปกครองโดยเร็ว                                                                                                     (๓) คณาจารย์คณะนิติศาสตร์ของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง และมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช จำนวน ๔๐ คน ได้เข้าชื่อกันทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีสนับสนุนรัฐบาลให้ดำเนินการจัดตั้งศาลปกครองตามบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญต่อไปตามนโยบายของรัฐบาลที่ได้แถลงไว้ต่อรัฐสภาโดยเสนอร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองต่อรัฐสภาโดยเร็ว                                                                      (๔) ชมรมนิติศาสตร์ องค์การนักศึกษา มหาวิทยาลัยรามคำแหง ได้ทำหนังสือถึงนายกรัฐมนตรีเรียกร้องให้จัดตั้งศาลปกครองโดยเร็ว                                                            ๑.๔.๓.๓.๔ การพิจารณาตัดสินใจของคณะรัฐมนตรี                                                                      (๑) นายกรัฐมนตรีได้มีบัญชาให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีบรรจุเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองไว้ในวาระการประชุมของคณะรัฐมนตรีในวันที่ ๔ กุมภาพันธ์ ๒๕๔๐                                                                       (๒) ในการนี้ สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี(๓๐) ได้จัดทำบันทึกผลการพิจารณาเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองโดยมีข้อเสนอรวม ๕ ประการ ดังนี้                                                                            (ก) ควรมีการจัดตั้งศาลปกครองโดยเร็ว เรียกชื่อว่า “ศาลปกครอง”                                                                            (ข) ควรมีการเสนอร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองเพื่อให้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรตามลำดับขั้นตอนต่อไป เพราะกว่าจะสำเร็จจนเปิดทำการได้ ยังต้องใช้เวลาอีกมาก                                                                            (ค) ศาลปกครองที่จัดตั้งขึ้นใหม่ควรแยกออกจากระบบศาลยุติธรรม โดยจัดเป็นระบบคู่ขนานไปกับศาลยุติธรรมและศาลทหารที่มีอยู่แล้ว                                                                            (ง) ศาลปกครองต้องมีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ควบคุมการแต่งตั้ง โยกย้าย ถอดถอน การจัดกลไกมิให้ฝ่ายบริหารเข้าแทรกแซง การจัดระบบงบประมาณของตนเอง การให้หลักประกันเรื่องค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ที่ตุลาการจะไม่ต้องหวั่นไหวกับภาวะการครองชีพมากนัก ตลอดจนมีหน่วยงานธุรการของตนเอง ไม่ใช่ให้ศาลปกครองสังกัดองค์กรอื่นใดทั้งสิ้น                                                                            (จ) ศาลปกครองจำเป็นต้องมีหน่วยงานธุรการ และเพื่อความเป็นอิสระและขจัดข้อรังเกียจหรือข้อวิตกกังวลใด ๆ ที่มีอยู่ ศาลปกครองควรมีหน่วยงานธุรการที่เป็นอิสระ ไม่สังกัดกระทรวงยุติธรรม และไม่ใช่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งควรให้ทำหน้าที่ยกร่างกฎหมาย ตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย ให้ความเห็นทางกฎหมายและพัฒนากฎหมายต่อไปเท่านั้น โดยสมควรจัดตั้งหน่วยงานธุรการขึ้นเป็นเอกเทศเป็นของตนเองรองรับศาลปกครองโดยเฉพาะในทำนองเดียวกับสำนักงานอัยการสูงสุดหรือสำนักงานการตรวจเงินแผ่นดิน                                                                      (๓) คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้วมีมติดังนี้                                                                            (ก) รับทราบรายงานที่สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีสรุปจากผลการพิจารณาของนายกรัฐมนตรี และรับทราบข้อสังเกตของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม                                                                            (ข) เห็นชอบในหลักการของร่างพระราชบัญญัติฯ ที่นำเสนอโดยยึดหลักการให้ศาลปกครองที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่เป็นหน่วยงานอิสระและมีหน่วยงานธุรการเป็นอิสระ ไม่สังกัดส่วนราชการใด                                                                            (ค) โดยที่ร่างพระราชบัญญัติฯ ดังกล่าวยังมีข้อที่ควรปรับปรุงแก้ไขในรายละเอียด จึงส่งให้ สคก. ตรวจพิจารณาโดยจัดตั้งคณะกรรมการร่างกฎหมายคณะพิเศษตามรายชื่อและประเด็นที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมและรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) ร่วมกันพิจารณา เมื่อเสร็จสิ้นแล้วให้นำกลับมาเสนอคณะรัฐมนตรีโดยด่วน เพื่อส่งให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อไป                                                                            (ง) เห็นชอบในหลักการที่กระทรวงยุติธรรมเสนอให้ศาลยุติธรรมแยกตัวออกไปเป็นอิสระ โดยมีหน่วยงานทางธุรการเป็นอิสระในทำนองเดียวกับหลักการข้างต้น และให้กระทรวงยุติธรรมตั้งคณะกรรมการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาโดยด่วนต่อไป                                                                            สคก. และกรรมการร่างกฎหมายคณะพิเศษได้ตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเสร็จแล้ว และได้นำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาแล้ว ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อสภาผู้แทนราษฎรแล้ว แต่ในระหว่างที่ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวรอการพิจารณาอยู่ในสภาฯ ก็ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐                               ๑.๔.๓.๔ บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐                                                     ในระหว่างนั้น รัฐสภาได้เห็นชอบให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๓๔ โดยให้มี “สภาร่างรัฐธรรมนูญ” (สสร.) เพื่อทำหน้าที่จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่เสนอต่อรัฐสภา  ซึ่ง สสร. ได้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญโดยมีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นประธานฯ และมีศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ เป็นเลขานุการฯ ซึ่งศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ ได้มีบทบาทสำคัญในการผลักดันให้มีการบัญญัติไว้ในร่างรัฐธรรมนูญให้มีการจัดตั้งระบบศาลปกครองขึ้นมาเป็นอีกระบบศาลหนึ่ง แยกต่างหากจากระบบศาลยุติธรรม                                                     ต่อมาได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ โดยมีการบัญญัติไว้ในมาตรา ๒๔๖ - มาตรา ๒๘๐ ให้มีการจัดตั้งศาลปกครองแยกต่างหากจากศาลอื่น ๆ ในลักษณะศาลคู่ เพื่อให้มีอำนาจหน้าที่วินิจฉัยคดีปกครองและให้มีการแต่งตั้งตุลาการศาลปกครอง รวมทั้งให้มีคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตลอดจนให้มีการจัดตั้งหน่วยงานธุรการของศาลปกครองที่เป็นอิสระขึ้นโดยเฉพาะ โดยมีบทบัญญัติดังต่อไปนี้                                                     “มาตรา ๒๗๖ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องปฏิบัติตามกฎหมายหรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ                                                     ให้มีศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองชั้นต้น และจะมีศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ด้วยก็ได้                                                     มาตรา ๒๗๗ การแต่งตั้งและการให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่ง ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติก่อน แล้วจึงนำความกราบบังคมทูล                                                     ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์และผู้ทรงคุณวุฒิในการบริหารราชการแผ่นดิน อาจได้รับแต่งตั้งให้เป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้ การแต่งตั้งให้บุคคลดังกล่าวเป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ให้แต่งตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนตุลาการในศาลปกครองสูงสุดทั้งหมด และต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติและได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาก่อน แล้วจึงนำความกราบบังคมทูล                                                     การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษตุลาการในศาลปกครอง ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ                                                     มาตรา ๒๗๘ การแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองให้ดำรงตำแหน่งประธานศาลปกครองสูงสุดนั้น เมื่อได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองและวุฒิสภาแล้ว ให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป                                                     มาตรา ๒๗๙ คณะกรรมการตุลาการศาลปกครองประกอบด้วยบุคคลดังต่อไปนี้                                                     (๑) ประธานศาลปกครองสูงสุดเป็นประธานกรรมการ                                                     (๒) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนเก้าคนซึ่งเป็นตุลาการในศาลปกครองและได้รับเลือกจากตุลาการในศาลปกครองด้วยกันเอง                                                     (๓) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งได้รับเลือกจากวุฒิสภาสองคนและจากคณะรัฐมนตรีอีกหนึ่งคน                                                               คุณสมบัติ ลักษณะต้องห้าม และวิธีการเลือกกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ                                                     มาตรา ๒๘๐ ศาลปกครองมีหน่วยธุรการของศาลปกครองที่เป็นอิสระ โดยมีเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อประธานศาลปกครองสูงสุด                                                     การแต่งตั้งเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ                                                     สำนักงานศาลปกครองมีอิสระในการบริหารงานบุคคล การงบประมาณ และการดำเนินการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ”                               ๑.๔.๓.๕ การพิจารณาดำเนินการของรัฐบาล                                                     ภายหลังจากที่รัฐธรรมนูญดังกล่าวข้างต้นได้มีผลใช้บังคับแล้ว ก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลจากรัฐบาลที่มีพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี เป็นรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี                               ๑.๔.๓.๖ การดำเนินการของรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี                                                     (๑) รัฐบาลซึ่งมีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีได้แต่งตั้ง “คณะกรรมการนโยบายและประสานงานการดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญ” ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวได้มีมติมอบหมายให้ สคก. ปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ที่ได้เสนอสภาผู้แทนราษฎรแล้วให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญต่อไป                                                     (๒) สคก.(๓๑) ได้ดำเนินการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ แล้วนำเสนอต่อคณะรัฐมนตรี                                                     (๓) คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วมีมติให้นำเสนอสภาผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไปได้                                                     (๔) สภาผู้แทนราษฎรได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ของรัฐบาล และร่างพระราชบัญญัติในเรื่องเดียวกันอีก ๓ ฉบับที่เสนอโดยนายปรีชา สุวรรณทัต กับคณะ นายพินิจ จันทรสุรินทร์ กับคณะ และนายกุเทพ ใสกระจ่าง กับคณะ แล้ว มีมติรับหลักการและให้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญ(๓๒) ขึ้นพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวโดยให้ใช้ร่างฯ ของคณะรัฐมนตรีเป็นหลัก                                                     ต่อมาร่างพระราชบัญญัติข้างต้นได้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและมีการประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว จำนวน ๓ ฉบับคือ                                                     (๑) พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒                                                     (๒) พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๔๒ (ยกเลิกบทบัญญัติว่าด้วยการร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์)                                                     (๓) พระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ๒๕๔๒ (กำหนดให้สำนักงานศาลปกครองเป็นส่วนราชการที่เป็นหน่วยงานอิสระตามรัฐธรรมนูญ)                 ๒. ผลการดำเนินงานพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางปกครองของศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์                     เมื่อได้นำเสนอข้อมูลพื้นฐานในข้อ ๑ เพื่อให้ผู้อ่านได้เข้าใจถึงขอบข่าย ความสำคัญและความยากลำบากในการพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางปกครองแล้ว ผู้เขียนขอนำเสนอผลการดำเนินงานของศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ในการพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางปกครองในข้อ ๒ โดยจะขอเน้นผลการดำเนินงานที่โดดเด่นของท่านในการช่วยสร้างและพัฒนางานพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ (ข้อ ๒.๑) งานพัฒนาองค์ความรู้ทางกฎหมายปกครอง (ข้อ ๒.๒) งานจัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง และงานคัดเลือกตุลาการศาลปกครองสูงสุดชุดแรก (ข้อ ๒.๓) งานจัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง และร่างกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ (ข้อ ๒.๔)                                            ๒.๑ ผลการดำเนินงานในการช่วยสร้างและพัฒนางานพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒                      ๒.๑.๑ ผลการดำเนินงานวางระบบงานร้องทุกข์ในระยะเริ่มต้น                                      (๑) ผู้ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการนำเอา “ระบบร้องทุกข์” ตามแนวทางของสาธารณรัฐฝรั่งเศสมาใช้ในประเทศไทยโดยการเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ก็คือ ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาและต่อมาดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการฯ เป็นเวลายาวนาน แต่ผู้ซึ่งมีบทบาทสำคัญในการช่วยสนับสนุนการดำเนินงานดังกล่าวของศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ก็คือ ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์(๓๓) ทั้งในด้านการยกร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ช่วยวางระบบงานร้องทุกข์ของ สคก. ในระยะก่อตั้ง ช่วยจัดทำระเบียบของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ว่าด้วยการยื่นและการส่งคำร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๕๒๒ และระเบียบของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ว่าด้วยวิธีพิจารณาและวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยเป็นการนำเอาวิธีพิจารณาคดีปกครองตามระบบไต่สวนของฝรั่งเศสมาทดลองใช้กับงานพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์โดย สคก. และกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ซึ่งในช่วงแรกจะต้องทำความเข้าใจกับผู้ที่เกี่ยวข้องทุกฝ่ายไม่ว่าจะเป็นผู้ร้องทุกข์ หน่วยงานของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐ และรัฐบาลว่า “ระบบร้องทุกข์” ที่นำมาใช้กับงานพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และ สคก. นี้มิใช่เป็นการพิจารณาเรื่องราวร้องทุกข์ของชาวบ้านที่เห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรมจากทางราชการดังเช่นที่เป็นที่เข้าใจกันมาแต่เดิม แต่เป็นการนำเอาวิธีพิจารณาคดีปกครองตามระบบไต่สวนของฝรั่งเศสมาทดลองใช้(๓๔)                                      (๒) การดำเนินงานร้องทุกข์ในช่วงแรกนั้น ผู้เขียนมิได้มีส่วนเกี่ยวข้องเพราะได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติงานด้านการร่างกฎหมายและให้คำปรึกษาทางกฎหมาย แต่ต่อมาเมื่อท่านประเสริฐ นาสกุล รองเลขาธิการฯ ในขณะนั้นได้รับมอบหมายจากศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ซึ่งดำรงตำแหน่งเลขาธิการฯ อยู่ในขณะนั้น ให้มาช่วยเลขาธิการฯ กำกับดูแลงานร้องทุกข์ ท่านได้เรียกผู้เขียนไปพบและปรารภว่าท่านไม่คุ้นชินกับงานร้องทุกข์ วิธีพิจารณาคดีปกครอง และหลักกฎหมายปกครองของฝรั่งเศส จึงอยากจะให้ผู้เขียนซึ่งได้สำเร็จการศึกษาทางกฎหมายปกครองจากสาธารณรัฐฝรั่งเศสมาช่วยงานร้องทุกข์ จากนั้น ท่านได้เสนอต่อเลขาธิการฯ ให้ย้ายผู้เขียนมาปฏิบัติงานร้องทุกข์โดยผู้เขียนได้รับมอบหมายจากท่านประเสริฐ ให้จัดทำคู่มือการปฏิบัติงานร้องทุกข์เพื่อเป็นแนวทางในการปฏิบัติงานให้แก่บุคลากรของ สคก.                                      (๓) ท่านประเสริฐ ได้จัดให้มีการประชุม staff meeting ของบุคลากรของ สคก. ผู้ปฏิบัติงานร้องทุกข์ โดยนำปัญหาต่าง ๆ มาหารือกัน ซึ่งในการประชุมดังกล่าว ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ มีบทบาทสำคัญในการแสดงความคิดเห็น                      ๒.๑.๒ ผลการดำเนินงานในฐานะ “พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน”                                      (๑) ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ต้องการนำเอาระบบวิธีพิจารณาคดีปกครองของฝรั่งเศสที่มีการถ่วงและคานดุลขององค์คณะพิจารณาพิพากษาคดีโดยตุลาการผู้แถลงคดีซึ่งมีหน้าที่เสนอความเห็นเกี่ยวกับการตั้งรูปคดี การกำหนดประเด็นที่จะต้องวินิจฉัย การรับฟังข้อเท็จจริง การวินิจฉัยปัญหาข้อกฎหมาย และผลการวินิจฉัยคดีต่อองค์คณะฯ ก่อนที่องค์คณะฯ จะประชุมปรึกษาคดีเพื่อลงมติวินิจฉัยคดี มาใช้กับการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ แต่ท่านน่าจะสับสนระหว่างหน้าที่ของ “ตุลาการเจ้าของสำนวน” (le rapporteur) กับหน้าที่ของ “ตุลาการผู้แถลงคดี” (ซึ่งในขณะนั้นเรียกว่า “le Commissaire du gouvernement” แต่ในปัจจุบันเปลี่ยนชื่อเรียกเป็น “rapporteur public”) ท่านจึงเรียกชื่อหน้าที่ของ “ตุลาการผู้แถลงคดี” ในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ มาตรา ๖๔ วรรคหนึ่ง(๓๕) ว่า “พนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน” ซึ่งทำให้เข้าใจผิดว่าเป็น “ตุลาการเจ้าของสำนวน” มิใช่ “ตุลาการผู้แถลงคดี”                                      (๒) ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่เป็นพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน (พผส.) ตั้งแต่ต้นโดยมีบทบาทที่สำคัญทั้งในการประชุม staff meeting ดังกล่าวแล้วข้างต้นและในการเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในเรื่องร้องทุกข์ที่มีประเด็นปัญหาข้อกฎหมายที่สำคัญ ๆ มากมาย ซึ่งเป็นการวางหลักการปฏิบัติราชการที่ดีและหลักกฎหมายปกครองที่สำคัญ แล้วได้มีการนำลงพิมพ์เผยแพร่ใน “วารสารกฎหมายปกครอง” ของ สคก. อีกด้วย                                      (๓) ผู้เขียนขอยกตัวอย่างเรื่องร้องทุกข์ของนายวิชัย วิทยากุล ซึ่งได้ร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ใน พ.ศ. ๒๕๒๕ ซึ่งพอสรุปได้ดังนี้                                            (๓.๑) ข้อเท็จจริง                                                      (ก) เจ้าของที่ดินรายหนึ่งได้นำที่ดินของตนไปจำนองโดยมีการจดจำนองไว้ในโฉนดที่ดิน ต่อมาเจ้าของที่ดินรายนี้ได้ไปขอออกใบแทนโฉนดที่ดินที่สำนักงานที่ดินโดยอ้างว่าโฉนดที่ดินเดิมสูญหาย สำนักงานที่ดินได้ออกใบแทนโฉนดที่ดินให้แก่ผู้ขอแต่มิได้มีการจดแจ้งการจำนองไว้ จากนั้น เจ้าของที่ดินรายนี้ก็ได้นำเอาใบแทนโฉนดที่ดินไปจำนองซ้อนอีก                                                      (ข) ต่อมา ผู้รับจำนองใบแทนโฉนดที่ดินซึ่งได้รับความเสียหายได้ฟ้องคดีกรมที่ดินเรียกค่าเสียหาย ซึ่งมีการสู้คดีกันจนถึงศาลฎีกา โดยศาลฎีกาพิพากษาให้กรมที่ดินชดใช้ค่าเสียหายให้แก่ผู้รับจำนอง                                                      (ค) กรมที่ดินได้สั่งให้เจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องจำนวน ๔ คน (รวมทั้งผู้ร้องทุกข์ด้วย) รับผิดชดใช้ค่าเสียหายตามส่วนแห่งการกระทำ ผู้ร้องทุกข์ยินยอมปฏิบัติตาม แต่เจ้าหน้าที่บางรายมิได้ติดต่อกับกรมที่ดิน กรมที่ดินจึงยื่นฟ้องเจ้าหน้าที่ทั้ง ๔ คนให้รับผิดร่วมกัน ซึ่งมีการสู้คดีกันจนถึงศาลฎีกา                                                      (ง) ศาลฎีกาได้พิพากษาให้เจ้าหน้าที่ทั้ง ๔ คนร่วมกันชดใช้เงินทั้งหมดคืนให้แก่กรมที่ดิน หลังจากนั้น กรมบัญชีกลางได้กำหนดแนวทางปฏิบัติเกี่ยวกับการบังคับชำระหนี้โดยให้เจ้าหน้าที่ทั้ง ๔ คนร่วมกันรับผิดโดยให้แต่ละรายรับผิดเท่ากัน                                                      (จ) ผู้ร้องทุกข์เห็นว่าไม่ได้รับความเป็นธรรม จึงร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ ใน พ.ศ. ๒๕๒๕                                            (๓.๒) ความเห็นของพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวน                                                      ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ได้ทำการศึกษาวิเคราะห์เปรียบเทียบหลักกฎหมายเกี่ยวกับความรับผิดทางแพ่งตามแนวความคิดของไทยกับแนวทางกฎหมายของต่างประเทศและทำเป็นบันทึกทางวิชาการเสนอต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ว่าควรเสนอต่อนายกรัฐมนตรีให้สั่งการให้กระทรวงการคลังวางระเบียบการไล่เบี้ยในทางแพ่งแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐให้เหมาะสมขึ้น                                            (๓.๓) คำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์                                                      (ก) ให้ยกเรื่องร้องทุกข์                                                      (ข) มีข้อสังเกตให้กระทรวงการคลังศึกษาหาแนวทางวางระเบียบการไล่เบี้ยแก่เจ้าหน้าที่ให้เหมาะสมขึ้น                                            (๓.๔) ความเห็นของเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา                                                      (ก) มีข้อบกพร่องด้านกฎหมายสาระบัญญัติเกี่ยวกับความรับผิดทางแพ่งของเจ้าหน้าที่ของรัฐและข้อบกพร่องด้านการจัดองค์กรของรัฐเกี่ยวกับการกำหนดขอบเขตความรับผิดทางแพ่ง                                                      (ข) การแก้ไขกฎหมายยังไม่สามารถกระทำได้โดยสมบูรณ์ จึงสมควรเริ่มต้นด้วยการปรับปรุงคณะกรรมการที่ปรึกษาความรับผิดทางแพ่งให้เป็น “Tribunal”                                            (๓.๕) คำสั่งของนายกรัฐมนตรี                                                      รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายมีชัย ฤชุพันธ์) สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรี มีคำสั่งให้ยกคำร้องทุกข์นี้ และให้กระทรวงการคลังรับข้อสังเกตของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไปพิจารณาดำเนินการ                                            (๓.๖) ผลการดำเนินการตามคำสั่งของนายกรัฐมนตรี                                                      กระทรวงการคลังได้แจ้งผลการดำเนินการดังนี้                                                      (ก) ระเบียบความรับผิดชอบของข้าราชการในทางแพ่งที่มีอยู่ เป็นระเบียบที่เหมาะสมและเป็นธรรมแล้ว                                                      (ข) การปรับปรุงคณะกรรมการที่ปรึกษาความรับผิดทางแพ่งให้เป็น “Tribunal” ซ้ำซ้อนกับอำนาจหน้าที่ของกระทรวงการคลังที่มีอยู่แล้วและไม่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อรัฐแต่อย่างใด                                            การที่กระทรวงการคลังได้แสดงจุดยืนข้างต้น ผู้เขียนเชื่อว่าทำให้ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ เห็นว่าจำเป็นจะต้องจัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่เสนอต่อคณะรัฐมนตรีต่อไป                          ๒.๒ ผลการดำเนินงานพัฒนาองค์ความรู้ทางกฎหมายปกครอง                           (๑) ศาสตราจารย์ ดร.อมร ได้ก่อตั้ง “วารสารกฎหมายปกครอง” ที่ สคก. โดยเป็นบรรณาธิการด้วยตนเองระหว่างที่ท่านดำรงตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา แต่ผู้ที่ทำหน้าที่เป็นหัวหน้ากองบรรณาธิการที่ดูแลรับผิดชอบการจัดทำวารสารดังกล่าวในทางปฏิบัติก็คือ ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ซึ่งนอกจากจะทำหน้าที่ดังกล่าวแล้ว ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ยังได้เขียนหนังสือและบทความทางวิชาการที่มีคุณภาพทางวิชาการสูงมากมายในหลายสาขากฎหมาย ทั้งที่ลงพิมพ์ในวารสารกฎหมายปกครองและในวารสารอื่น กับได้เป็นผู้บรรยายพิเศษในสถาบันการศึกษาต่าง ๆ ตลอดจนเป็นที่ปรึกษาวิทยานิพนธ์ให้แก่นิสิตนักศึกษาจำนวนมาก                           (๒) ผลงานทางวิชาการของศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ที่แม้ว่าจะได้เขียนไว้นานหลายปีแล้ว แต่ก็ยังมีคุณค่าทางวิชาการอยู่ ได้แก่                                 (ก) บทความ เรื่อง “การแบ่งแยกอำนาจกับการตีความรัฐธรรมนูญ”(๓๖)                                 (ข) บทความ เรื่อง “กฎหมายปกครอง : พื้นฐานทางปรัชญา”(๓๗)                                                      (ค) บทความ เรื่อง “กฎหมายปกครองตามทัศนะของอังกฤษ”(๓๘)                                                       (ง) บทความ เรื่อง “นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนอังกฤษ”(๓๙) ซึ่งในบทความนี้ ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ได้วิเคราะห์ปัญหาความเป็นนิติบุคคลของรัฐในกฎหมายไทยไว้อย่างเป็นระบบ จนศาสตราจารย์ ดร.อมร ได้เคยกล่าวชมไว้ว่าเป็นบทความแรกที่วิเคราะห์ปัญหาดังกล่าวได้เป็นอย่างดี                                 (จ) บทความ เรื่อง “นิติกรรมทางตุลาการและการควบคุมนิติกรรมในฝ่ายปกครอง”(๔๐)                 ๒.๓ ผลการดำเนินงานจัดทำร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองและงานคัดเลือกตุลาการศาลปกครองสูงสุดชุดแรก                           ผู้เขียนมิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดทำร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองที่ สคก. เลย โดยผู้เขียนทราบแต่เพียงว่าศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ได้รับมอบหมายให้เป็นผู้รับผิดชอบการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติในเรื่องนี้ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ และได้รับเลือกให้เป็นเลขานุการคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติในเรื่องนี้ในสภาทั้งสอง ผู้เขียนจึงไม่ทราบว่าศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ได้มีบทบาทในการแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติฯ เดิมหรือได้ยกร่างเพิ่มเติมบทบัญญัติในส่วนใดบ้างของพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ผู้เขียนจึงขอวิพากษ์บทบัญญัติในพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครอง ในมุมมองของผู้ที่ต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัตินี้ในฐานะที่ผู้เขียนเคยปฏิบัติหน้าที่เป็นเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองคนแรกและในฐานะที่เป็นตุลาการศาลปกครองในเวลาต่อมา โดยผู้เขียนขอหยิบยกเฉพาะเรื่องที่สำคัญทั้งในเชิง "ตัดพ้อ” และในเชิง “ชื่นชม” ผลการดำเนินงานจัดทำร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองดังต่อไปนี้                      ๒.๓.๑ การจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครองขึ้นมาใหม่ในประเทศไทยภายในกรอบเวลาที่กำหนดไว้ในพระราชบัญญัตินี้                               ๒.๓.๑.๑ ขอบข่ายของงาน ปัญหาและอุปสรรคในการดำเนินงานจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง : ประสบการณ์ของผู้ที่ปฏิบัติหน้าที่เป็นเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองคนแรก                                                      (๑) การที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ บัญญัติให้มีระบบศาลปกครองขึ้นมาใหม่อีกระบบศาลหนึ่ง โดยให้มีระบบตุลาการศาลปกครองที่มีคุณสมบัติ ที่มา และระบบบริหารงานบุคคลที่แตกต่างและแยกต่างหากจากระบบผู้พิพากษาศาลยุติธรรมและให้มีหน่วยธุรการของศาลปกครองที่เป็นอิสระ และพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ ก็บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองเป็น ๒ ชั้นศาล คือ ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองชั้นต้น สำหรับศาลปกครองชั้นต้นนั้นให้จัดตั้งศาลปกครองกลางขึ้นก่อน(๔๑) แล้วทยอยจัดตั้งศาลปกครองในภูมิภาคโดยในวาระเริ่มแรกนั้น ให้มีการจัดตั้งศาลปกครองในภูมิภาครวมทั้งหมด ๑๖ ศาล(๔๒) โดยมีการกำหนดกรอบเวลาในการเปิดทำการศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองไว้ว่าต้องไม่เกิน ๑๘๐ วันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ นอกจากนี้ ยังได้มีการกำหนดกรอบเวลาในการเปิดทำการศาลปกครองในภูมิภาคไม่น้อยกว่าปีละ ๗ ศาล(๔๓) แต่พระราชบัญญัตินี้มิได้ให้เวลาในการเตรียมการและในการดำเนินการอนุวัตรการให้เป็นไปตามบทบัญญัตินี้ในพระราชบัญญัตินี้เลย เช่น ให้เวลา ๙๐ วันก่อนที่พระราชบัญญัตินี้จะมีผลใช้บังคับ แต่กลับกำหนดวันใช้บังคับไว้ตามแบบปกติคือ ให้ใช้บังคับตั้งแต่วันถัดจากวันประกาศในราชกิจจานุเบกษาเป็นต้น ซึ่งพระราชบัญญัตินี้ประกาศในราชกิจจานุเบกษาในวันที่ ๑๐ ตุลาคม ๒๕๔๒ พระราชบัญญัตินี้จึงมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑๑ ตุลาคม ๒๕๔๒  ดังนั้น จึงต้องเปิดทำการศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางภายในเดือนเมษายน ๒๕๔๓ และจะต้องเปิดทำการศาลปกครองในภูมิภาคอีกไม่น้อยกว่า ๗ ศาลภายในวันที่ ๑๑ ตุลาคม ๒๕๔๓ รวมจำนวนศาลที่จะต้องเปิดทำการภายในวันที่ ๑๑ ตุลาคม ๒๕๔๓ ทั้งหมด ๙ ศาล  ซึ่งเป็นการเขียนกฎหมายที่มิได้คำนึงถึงขอบข่ายและความยุ่งยากของงานต่าง ๆ ที่จะต้องดำเนินการเลยเนื่องจากการจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครองขึ้นมาใหม่โดยเริ่มต้นจากสูญญากาศนั้นจะต้องมีการเตรียมการและการดำเนินการทั้งในด้านของ “Hardware” “Software” และ “Peopleware” ซึ่งถ้าเปรียบเทียบกับการจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางแพ่งและกระบวนการ ยุติธรรมทางอาญาแล้ว ได้มีการเตรียมการและการดำเนินการทาง “Hardware” “Software” และ “Peopleware” มาเป็นเวลากว่า ๑๓๐ ปี กล่าวคือ ได้มีการเรียนการสอนกฎหมายแพ่ง-กฎหมายอาญา-กฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง-วิธีพิจารณาความอาญากันทั้งประเทศ มาเป็นเวลากว่า ๑๓๐ ปี ได้มีการจัดสรรงบประมาณในการก่อสร้างอาคารที่ทำการศาลยุติธรรม สำนักงานอัยการสูงสุด และสำนักงานตำรวจแห่งชาติ มากมาย ได้มีการผลิตบุคลากรทางกฎหมายออกมาเป็นทนายความ ผู้พิพากษา อัยการ ตำรวจ เป็นจำนวนมาก แต่การจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครองซึ่งจะต้องจัดหาอาคารที่ทำการสำหรับศาลปกครอง ๙ ศาล และสำนักงานศาลปกครองทั้งในส่วนกลางและในส่วนภูมิภาค จะต้องมีการคัดเลือกและการเตรียมความพร้อมให้แก่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ตุลาการในศาลปกครองชั้นต้น และบุคลากรของสำนักงานศาลปกครอง ทั้งในด้านจำนวนและในด้านองค์ความรู้ทางกฎหมายปกครอง ซึ่งทั้งหมดนี้จะต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จเพื่อให้เปิดทำการศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลาง ภายใน ๑๘๐ วัน และเปิดทำการศาลปกครองในภูมิภาคอีกอย่างน้อย ๗ ศาล ภายใน ๑ ปี                                                      (๒) ในการยกร่างกฎหมายที่บัญญัติให้มีการจัดตั้งองค์กรและหน่วยงานขึ้นมาใหม่นั้น โดยทั่วไปแล้ว ผู้ยกร่างจะต้องคำนึงถึงการเตรียมการรองรับบทบัญญัติของกฎหมายใหม่โดยการกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลและโดยการกำหนดวันใช้บังคับของกฎหมายใหม่ไว้ในลักษณะของการเหลื่อมเวลา เช่น ให้กฎหมายใหม่ทั้งฉบับใช้บังคับเมื่อพันกำหนด ๙๐ วัน หรือให้บางบทบัญญัติมีผลใช้บังคับทันที บางบทบัญญัติมีผลใช้บังคับในภายหลัง  ซึ่งในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ นี้ ก็มีการบัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาลเกี่ยวกับการคัดเลือกตุลาการศาลปกครอง การเปิดทำการศาลปกครอง และการโอนเรื่องร้องทุกข์ที่ค้างการพิจารณาของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ไปเป็นคดีปกครอง ซึ่งการดำเนินงานต่าง ๆ ดังกล่าวก่อนที่จะมีตุลาการศาลปกครอง ก็ย่อมเป็นงานของสำนักงานศาลปกครอง แม้ว่ากฎหมายจะกำหนดให้มีสำนักงานศาลปกครองเกิดขึ้นทันทีที่กฎหมายมีผลใช้บังคับก็ตาม แต่ตามความเป็นจริงแล้ว ยังไม่มีสำนักงานศาลปกครองมาก่อนเลย จึงต้องมีการกำหนดไว้ในบทเฉพาะกาลว่าจะให้หน่วยงานใดทำหน้าที่แทนสำนักงานศาลปกครองไปพลางก่อนและจะให้หน่วยงานใดเป็นผู้เตรียมการและดำเนินการก่อตั้งสำนักงานศาลปกครองทั้งในด้านการกำหนดโครงสร้างการแบ่งส่วนราชการภายใน การกำหนดสายงาน กรอบอัตรากำลัง และระดับตำแหน่งของข้าราชการ การขอตั้งงบประมาณ (ที่ต้องขอล่วงหน้า) การเตรียมการจัดหาอาคารสถานที่ทำการชั่วคราวของสำนักงานศาลปกครองที่ต้องเกิดขึ้นทันทีและอาคารที่ทำการชั่วคราวของศาลที่จะต้องเร่งเปิดทำการ ซึ่งในบทเฉพาะกาล มิได้มีการบัญญัติเกี่ยวกับเรื่องเหล่านี้ไว้เลย คงมีการบัญญัติเกี่ยวกับสำนักงานศาลปกครองไว้ในมาตรา ๑๐๗(๔๔) มาตราเดียว แต่ก็เป็นเรื่องการขอตั้งงบประมาณเท่านั้น โดยให้ ก.ศป. เป็นผู้จัดทำงบประมาณ แต่ในขณะนั้น ยังไม่มีตุลาการศาลปกครอง ยังไม่มีประธานศาลปกครองสูงสุด แล้วจะมี ก.ศป. ได้อย่างไร แต่เมื่อพิจารณาจากบทบัญญัติในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๒ แล้ว ปรากฏว่ามีการบัญญัติเกี่ยวกับสำนักงานศาลปกครองไว้ด้วยในมาตรา ๑๑(๔๕) โดยบัญญัติว่า ให้โอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หนี้สิน ข้าราชการ ลูกจ้าง และเงินงบประมาณในส่วนที่เกี่ยวกับงานคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และกองวิเคราะห์กฎหมายและการร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ทั้งนี้ เฉพาะที่นายกรัฐมนตรีประกาศกำหนดในราชกิจจานุเบกษาไปเป็นของสำนักงานศาลปกครองตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง ซึ่งโดยข้อเท็จจริงในขณะนั้นมีบุคลากรของ สคก. ที่จะต้องถูกโอนไปเป็นบุคลากรของสำนักงานศาลปกครอง รวมทั้งหมดประมาณ ๑๒๐ คน (โดยมีผู้ฟ้องคดีรวมอยู่ด้วย) โดยข้าราชการของ สคก. ในส่วนที่เกี่ยวกับงานคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่มีอาวุโสสูงสุดในขณะนั้นคือ ดร. รองพล เจริญพันธุ์ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ฝ่ายงานร้องทุกข์ ซึ่งโดยตำแหน่งแล้ว ท่านก็ควรจะต้องถูกโอนโดยผลของกฎหมายไปเป็นบุคลากรของสำนักงานศาลปกครองและโดยอาวุโส ท่านก็ควรจะต้องปฏิบัติหน้าที่เป็นเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง                                                     อย่างไรก็ตาม เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาในขณะนั้น (ศาสตราจารย์ ดร.อักขราทร จุฬารัตน) ได้เรียกผู้เขียนไปพบเพื่อแจ้งให้ทราบว่าร่างพระราชบัญญัติฯ เกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองฯ ได้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรแล้ว กำลังเข้าสู่การพิจารณาของวุฒิสภา ซึ่งไม่น่าจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมร่างฯ ที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรมากนัก โดยร่างฯ ที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรมีการบัญญัติให้โอนบุคลากรของ สคก. ฝ่ายงานร้องทุกข์ไปเป็นบุคลากรของสำนักงานศาลปกครอง แต่ ดร.รองพล เจริญพันธุ์ แจ้งว่าไม่ประสงค์ที่จะโอนไปเป็นบุคลากรของสำนักงานศาลปกครองโดยจะขอโอนไปรับราชการที่สำนักงานปลัดสำนักนายกรัฐมนตรี เลขาธิการฯ จึง “ขอ” (สั่ง) ให้ผู้เขียนซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการฯ ที่มีอาวุโสรองลงไป ไปปฏิบัติหน้าที่เป็นเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าเป็นภารกิจที่สำคัญ เมื่อได้รับมอบหมายจากผู้บังคับบัญชา ผู้เขียนก็ต้องรับปฏิบัติตาม ทั้ง ๆ ที่ผู้เขียนมิได้มีส่วนร่วมในการจัดทำร่างกฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองฯ มาก่อนเลย                                                     (๓) ในการปฏิบัติหน้าที่เป็นเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองคนแรกนั้น ผู้เขียนพบว่าปัญหาเฉพาะหน้าที่จะต้องดำเนินการก็คือการก่อตั้งสำนักงานศาลปกครอง (สศป.) โดยจะต้องมีการจัดทำโครงสร้างของ สคป. การกำหนดกรอบอัตรากำลัง การกำหนดสายงานของข้าราชการฝ่ายศาลปกครองขึ้นมาเสียก่อน จึงจะสามารถรับโอนข้าราชการของ สคก. ซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือนให้ไปดำรงตำแหน่งเป็นข้าราชการฝ่ายศาลปกครองในเลขที่ตำแหน่งต่าง ๆ ซึ่งงานบริหารงานบุคคลเหล่านี้ สคก. มิได้เตรียมการไว้ให้เลย ผู้เขียนจึงต้องร้องขอจากเลขาธิการ ก.พ. ในขณะนั้น (คุณหญิงทิพาวดี เมฆสวรรค์) ให้ยืมตัวข้าราชการของสำนักงาน ก.พ. มาจำนวนหนึ่งเพื่อช่วยดำเนินการดังกล่าวและช่วยทำหน้าที่เป็นงานการเจ้าหน้าที่ให้ด้วยในการสรรหาบุคลากรเข้ามาทำงานใน สคป. เพราะในบรรดาบุคลากรของ สคก. ที่โอนมาจาก สคก. มีแต่นิติกรและเจ้าหน้าที่บันทึกข้อมูล ไม่มีบุคลากรด้านการเงินการคลังและด้านการเจ้าหน้าที่เลย อีกทั้งยังต้องแบ่งบุคลากรของ สคก. จำนวน ๑๒๐ คน ที่จะต้องโอนไปเป็นบุคลากรของ สศป. เป็น ๒ รุ่น โดยรุ่นแรก จำนวน ๖๐ คน ต้องโอนไปเพื่อดำเนินงานก่อตั้งศาลปกครอง และรุ่นที่สอง จำนวน ๖๐ คน ต้องปฏิบัติงานด้านร้องทุกข์ของ สคก. ต่อไปพลางก่อน เนื่องจากพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๒ มาตรา ๑๒(๔๖) ให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และ สคก. ยังคงต้องดำเนินการพิจารณาวินิจฉัยเรื่องร้องทุกข์ไปพลางก่อนจนกว่าศาลปกครองจะเปิดทำการ ซึ่งเท่ากับว่าผู้เขียนจะต้องดำเนินงานต่าง ๆ ในการก่อตั้งศาลปกครองด้วยผู้ร่วมงานชุดแรกเพียง ๖๐ คน ซึ่งเป็นนิติกรและเจ้าหน้าที่บันทึกข้อมูล แต่จะต้องมาทำงานคัดเลือกตุลาการศาลปกครอง งานจัดหาอาคารที่ทำการชั่วคราว ทั้งในส่วนกลางและในส่วนภูมิภาค งานเตรียมการเปิดทำการศาลปกครองทั้งในด้านงานธุรการคดีและงานคดีซึ่ง สศป. จะต้องสรรหาและฝึกอบรมพนักงานคดีปกครองให้มีความพร้อมที่จะมาช่วยสนับสนุนงานคดีให้แก่ตุลาการศาลปกครองชุดแรกได้ ซึ่งเป็นงานที่มีรายละเอียดและความยุ่งยากมาก ซึ่งผู้เขียนและผู้ร่วมงานชุดแรกที่ไม่เคยมีประสบการณ์ด้านนี้มาก่อนก็ต้องมาช่วยกันดำเนินการให้ทันกับกรอบเวลาที่ผู้ยกร่างกฎหมายได้กำหนดไว้  แต่งานที่สำคัญที่สุดต่ออนาคตของศาลปกครองก็คืองานคัดเลือกตุลาการศาลปกครองสูงสุดชุดแรกซึ่งจะเป็นผู้มากำหนดทิศทางในการดำเนินงานของศาลปกครองต่อไป                      ๒.๓.๒ การยกร่างกฎหมายและการดำเนินการคัดเลือกตุลาการศาลปกครองสูงสุดชุดแรก                               ๒.๓.๒.๑ บทบัญญัติของกฎหมาย                                                     การคัดเลือกตุลาการศาลปกครองนั้น เป็นอำนาจหน้าที่ของ “คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง” (ก.ศป.) ซึ่งประกอบด้วยประธานศาลปกครองสูงสุด เป็นประธานฯ กรรมการฯ ซึ่งเป็นตุลาการศาลปกครองที่ได้รับเลือกและกรรมการฯ ซึ่งเป็นบุคคลภายนอก แต่ในระหว่างที่ยังไม่มีตุลาการศาลปกครองที่จะมาทำหน้าที่เป็น ก.ศป. ได้นั้น พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติไว้ในบทเฉพาะกาล มาตรา ๙๗ และมาตรา ๙๘(๔๗) ว่า ให้มี “คณะกรรมการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุด” เพื่อดำเนินการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดชุดแรกแทน ก.ศป.                               ๒.๓.๒.๒ การดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย                                          ๒.๓.๒.๒.๑ การดำเนินการโดยคณะกรรมการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุด                                                                   คณะกรรมการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ได้เลือกผู้แทน ก.พ. คือ เลขาธิการ ก.พ. (คุณหญิงทิพาวดี เมฆสวรรค์) ให้เป็นประธานกรรมการฯ(๔๘) และได้เลือกผู้เขียนซึ่งปฏิบัติหน้าที่เป็นเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองเป็นเลขานุการฯ                                                                      ในการดำเนินงานดังกล่าว ผู้เขียนได้รับคำชี้แนะจากเลขาธิการ ก.พ. ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ และศาสตราจารย์ ดร. สุรพล นิติไกรพจน์ ซึ่งมีความเห็นร่วมกันว่าตุลาการในศาลปกครองสูงสุดชุดแรกมีความสำคัญยิ่งเพราะจะเป็นผู้กำหนดทิศทางในการก่อตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครองขึ้นมาในประเทศไทยและจะต้องเป็นผู้วางระบบการทำงานของศาลปกครองในระยะเริ่มต้น จึงจำเป็นต้องได้บุคคลที่มีความตั้งใจจริงที่จะพัฒนาระบบศาลปกครองขึ้นมาเป็นเอกเทศจากศาลยุติธรรม มิใช่ทำให้ศาลปกครองกลายเป็นเพียง “สาขา” ของศาลยุติธรรม จึงได้เสนอต่อคณะกรรมการคัดเลือกฯ ให้กำหนดแนวทางและขั้นตอนในการดำเนินการคัดเลือกไว้ดังนี้                                                                      (๑) สำหรับแนวทางในการคัดเลือกนั้น เมื่อได้พิจารณาบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญฯ มาตรา ๒๗๗ วรรคสอง(๔๙) ที่ระบุว่า ให้แต่งตั้งผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์และผู้ทรงคุณวุฒิในการบริหารราชการแผ่นดินเป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนตุลาการในศาลปกครองสูงสุดทั้งหมด และได้พิจารณาเหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ที่ระบุว่า ศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีที่มีข้อพิพาททางกฎหมายปกครองระหว่างเอกชนกับหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือระหว่างหน่วยงานของรัฐหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยกัน เกี่ยวกับการออกคำสั่งทางปกครอง การกระทำละเมิดในทางปกครองหรือการทำสัญญาทางปกครอง อันเป็นเรื่องของกฎหมายมหาชน ซึ่งการพิจารณาคดีดังกล่าวต้องมีตุลาการที่มีความเชี่ยวชาญเป็นการเฉพาะ นอกจากนี้ คณะกรรมการฯ ได้ตระหนักถึงภารกิจที่สำคัญของตุลาการในศาลปกครองสูงสุดชุดแรกที่จะต้องดำเนินงานก่อตั้งและวางระบบการทำงานของศาลปกครองในระยะเริ่มต้น โดยการออกระเบียบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการดำเนินการทั้งปวงเกี่ยวกับการฟ้อง การดำเนินกระบวนพิจารณาและการพิพากษาคดีปกครอง นอกจากที่บัญญัติไว้แล้วในพระราชบัญญัติดังกล่าว และจะต้องดำเนินการคัดเลือกบุคคลผู้มีคุณสมบัติและมีความเหมาะสมที่จะแต่งตั้งเป็นอธิบดีศาลปกครองชั้นต้น รองอธิบดีศาลปกครองชั้นต้น และตุลาการศาลปกครองชั้นต้นชุดแรก ตลอดจนได้คำนึงถึงแนวทางการพิจารณาคัดเลือกบุคคลที่จะเสนอแต่งตั้งเป็นกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ผ่านมาของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ได้เสนอแต่งตั้งจากนักวิชาการทางกฎหมายมหาชน ผู้ที่มีความเชี่ยวชาญหรือมีประสบการณ์ในทางนิติศาสตร์หรือในการบริหารราชการแผ่นดินสาขาต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้องกับกรณีร้องทุกข์แล้ว คณะกรรมการฯ จึงเห็นควรแบ่งกลุ่มที่จะคัดเลือกเป็น ๓ กลุ่ม คือ                                                                            (ก) กลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมายมหาชน                                                                            (ข) กลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิด้านการปฏิบัติงานทางกฎหมาย                                                                            (ค) กลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิด้านการบริหารราชการแผ่นดินในด้านต่าง ๆ                                                                            นอกจากนี้ คณะกรรมการฯ ได้กำหนดคุณลักษณะสำคัญของบุคคลที่จะได้รับการคัดเลือกเอาไว้ ๓ ประการ คือ มีประวัติการศึกษาและการทำงานที่ดีเด่น มีลักษณะของการเป็น “ผู้บุกเบิก” ในการทำงาน และมีสุขภาพพลานามัยที่สมบูรณ์                                                                      (๒) ส่วนขั้นตอนในการดำเนินการคัดเลือกนั้น คณะกรรมการฯ ได้กำหนดจำนวนบุคคลที่จะดำเนินการคัดเลือกไว้ในรอบแรกเป็นจำนวนสองเท่าของจำนวนตุลาการในศาลปกครองสูงสุดที่จะเสนอแต่งตั้งได้ไม่เกิน ๒๓ คน คือ จำนวน ๔๖ คน เพื่อเปิดเผยรายชื่อให้ทราบเป็นการทั่วไปและเชิญชวนให้บุคคลในวงการกฎหมายและการบริหารราชการแผ่นดินให้ข้อคิดเห็นและนำมาพิจารณาก่อนการคัดเลือกในชั้นที่สุด โดยคณะกรรมการฯ ได้แบ่งกรรมการฯ ออกเป็นคณะทำงาน ๓ คณะตามการแบ่งกลุ่มดังกล่าวข้างต้น เพื่อให้พิจารณาคัดเลือกบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเหมาะสมที่สุดในแต่ละกลุ่ม และนำรายชื่อมาเสนอต่อที่ประชุมคณะกรรมการฯ ซึ่งได้มีการตรวจสอบและปรึกษาหารือร่วมกัน                                                                            จนในที่สุด คณะกรรมการได้รายชื่อบุคคลที่จะเสนอแต่งตั้งเป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุด จำนวน ๒๓ คน และได้เสนอรายชื่อต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไป ซึ่งนายกรัฐมนตรีก็ได้เสนอรายชื่อผู้ที่ได้รับการคัดเลือกต่อวุฒิสภาเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบต่อไป                                             ๒.๓.๒.๒.๒ การพิจารณาของวุฒิสภา                                                                   วุฒิสภาได้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญเพื่อทำหน้าที่ตรวจสอบประวัติและความประพฤติของผู้ที่ได้รับการคัดเลือก ซึ่งคณะกรรมาธิการฯ ได้เชิญคณะกรรมการคัดเลือกฯ ให้ไปชี้แจงข้อเท็จจริงเกี่ยวกับผู้ที่ได้รับการคัดเลือกต่อคณะกรรมาธิการฯ ซึ่งคณะกรรมาธิการฯ ได้ยกประเด็นข้อกฎหมายขึ้นมาว่า บทบัญญัติว่าด้วยการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดครั้งแรกในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จะขัดหรือแย้งกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ ที่บัญญัติว่า การแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองจะต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง (กศ.ป.) ก่อนที่จะนำเสนอขอความเห็นชอบจากวุฒิสภาหรือไม่                                                                      ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ซึ่งเป็นผู้แทนคณะกรรมการคัดเลือกฯ ได้ชี้แจงว่า บทบัญญัติดังกล่าวของรัฐธรรมนูญฯ เป็นบทบัญญัติที่ใช้บังคับในกรณีปกติ เมื่อมีตุลาการในศาลปกครองสูงสุดและตุลาการในศาลปกครองชั้นต้นเรียบร้อยแล้ว แต่โดยที่รัฐธรรมนูญฯ เองก็บัญญัติให้ กศ.ป. ประกอบด้วยประธานศาลปกครองสูงสุด เป็นประธาน และกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิซึ่งเป็นตุลาการในศาลปกครอง จำนวน ๙ คน การใช้บังคับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ ว่าด้วยการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองจึงเกิดขึ้นได้ต่อเมื่อมีตุลาการในศาลปกครองแล้ว และมีการเลือกตุลาการในศาลปกครองที่จะประกอบกันเป็น กศ.ป. ได้  ดังนั้น โดยความเป็นจริง จึงมิอาจนำบทบัญญัติดังกล่าวของรัฐธรรมนูญฯ มาใช้บังคับกับการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองครั้งแรกได้ และในเมื่อรัฐธรรมนูญฯ เองก็ได้บัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองให้แล้วเสร็จภายใน ๒ ปี นับแต่วันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ การดำเนินการจัดตั้งศาลปกครองให้บังเกิดผลตามบทบัญญัติดังกล่าวของรัฐธรรมนูญฯ บทบัญญัติว่าด้วยการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดครั้งแรก ในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จึงมิได้ขัดต่อรัฐธรรมนูญฯ                                                                       แม้ว่าจะได้รับการชี้แจงดังกล่าวจากคณะกรรมการคัดเลือกฯ แล้วก็ตาม แต่วุฒิสภา(๕๐) ก็ยังคงหยิบยกประเด็นดังกล่าวขึ้นมาหารือกัน แล้วมีมติโดยเสียงข้างมากว่ารายชื่อผู้ที่ได้รับการคัดเลือกนั้นไม่ได้ผ่านความเห็นชอบจาก กศ.ป. ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญฯ และรัฐธรรมนูญฯ ไม่ได้มีบทบัญญัติยกเว้นให้วุฒิสภาสามารถให้ความเห็นชอบรายชื่อดังกล่าวโดยที่ยังมิได้ผ่านความเห็นชอบของ กศ.ป. ได้(๕๑)  ดังนั้น วุฒิสภาจึงมีมติไม่รับรายชื่อดังกล่าวเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบ และประธานวุฒิสภาได้แจ้งมติดังกล่าวของวุฒิสภาให้นายกรัฐมนตรีทราบเพื่อพิจารณาดำเนินการต่อไป                                             ๒.๓.๒.๒.๓ การพิจารณาของรัฐบาล                                                                   นายกรัฐมนตรีได้มอบหมายให้เลขาธิการคณะรัฐมนตรีเชิญผู้แทนหน่วยงานและบุคคลที่เกี่ยวข้องไปร่วมหารือ ซึ่งที่ประชุมดังกล่าวได้เสนอความเห็นต่อนายกรัฐมนตรีว่าน่าจะเสนอเรื่องกลับไปให้วุฒิสภาพิจารณาทบทวนและมีมติให้มีการเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยเพื่อเป็นบรรทัดฐาน                                                                      นายกรัฐมนตรีได้นำปัญหาและแนวทางแก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้นเข้าหารือเป็นการภายในในที่ประชุมคณะรัฐมนตรีอย่างไม่เป็นทางการ ซึ่งในที่สุดนายกรัฐมนตรีเห็นว่าสมควรเสนอเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยต่อไป                                             ๒.๓.๒.๒.๔ คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ                                                                   ศาลรัฐธรรมนูญได้พิจารณาปัญหาดังกล่าวแล้ว มีคำวินิจฉัยว่าการที่นายกรัฐมนตรีเสนอรายชื่อผู้ที่ได้รับการคัดเลือกฯ ตามที่คณะกรรมการคัดเลือกฯ เสนอมา ไปยังวุฒิสภาเพื่อพิจารณาให้ความเห็นชอบนั้น เป็นการดำเนินการตามบทบัญญัติแห่งกฎหมายที่บัญญัติขึ้นโดยไม่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญฯ วุฒิสภาจึงต้องพิจารณาให้ความเห็นชอบตามรัฐธรรมนูญฯ                                             ๒.๓.๒.๒.๕ การพิจารณาของวุฒิสภา                                                                   วุฒิสภาได้พิจารณารายชื่อผู้ที่ได้รับการคัดเลือกฯ จำนวน ๒๓ คนแล้ว มีมติโดยเสียงข้างมากให้ความเห็นชอบเพียง ๑๗ คน โดยผู้ที่ไม่ได้รับความเห็นชอบนั้น ส่วนใหญ่เป็นกลุ่มผู้ทรงคุณวุฒิด้านกฎหมายมหาชน                           ๒.๓.๓ การคัดเลือกและการแต่งตั้งประธานศาลปกครองสูงสุด รองประธานศาลปกครองสูงสุด และตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุดชุดแรก                               ๒.๓.๓.๑ บทบัญญัติของกฎหมาย                                                  สำหรับการคัดเลือกและการแต่งตั้งประธานศาลปกครองสูงสุด รองประธานฯ และตุลาการหัวหน้าคณะชุดแรกนั้น เป็นไปตามพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙๘ วรรคสาม ประกอบกับมาตรา ๑๕(๕๒)                                 ๒.๓.๓.๒ การดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย                                                  ตุลาการศาลปกครองสูงสุดได้ประชุมกันแล้ว เห็นควรคัดเลือกบุคคลดังต่อไปนี้เป็นประธานศาลปกครองสูงสุด รองประธานศาลปกครองสูงสุด และตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด                                                     (๑) นายอักขราทร จุฬารัตน เป็นประธานศาลปกครองสูงสุด                                                     (๒) นายอัครวิทย์ สุมาวงศ์ เป็นรองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่หนึ่ง                                                     (๓) นายโภคิน พลกุล เป็นรองประธานศาลปกครองสูงสุดคนที่สอง                                                     (๔) นายไพศาล กุมาลย์วิสัย เป็นตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด                                                     (๕) นายธีรยุทธ์ หล่อเลิศรัตน์ เป็นตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด                                                     (๖) นายเฉลิมชัย วสีนนท์ เป็นตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด                                                     (๗) นายปรีชา พานิชวงศ์ เป็นตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุด                                                     ซึ่งในที่สุดบุคคลดังกล่าวข้างต้นก็ได้รับการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวข้างต้น                      ๒.๓.๔ การคัดเลือกและการแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองชั้นต้นชุดแรก                               ๒.๓.๔.๑ บทบัญญัติของกฎหมาย                                                  ในระหว่างที่ยังไม่มี ก.ศป. พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙๙ บัญญัติให้ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดคัดเลือกรายชื่อบุคคลผู้มีคุณสมบัติและมีความเหมาะสมที่จะแต่งตั้งเป็นอธิบดีศาลปกครองชั้นต้น รองอธิบดีศาลปกครองชั้นต้น ศาลละ ๑ คน และตุลาการศาลปกครองชั้นต้นอีกไม่เกิน ๑๓๐ คน                                  ๒.๓.๔.๒ การดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของกฎหมาย                                                  ที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้ดำเนินการคัดเลือกบุคคลที่เห็นว่ามีคุณสมบัติและมีความเหมาะสมที่จะแต่งตั้งเป็นอธิบดีศาลปกครองกลาง รองอธิบดีศาลปกครองกลาง และตุลาการศาลปกครองชั้นต้นอีก ๘๕ คน ซึ่งผู้ที่ได้รับการคัดเลือกให้ดำรงตำแหน่งเป็นอธิบดีศาลปกครองกลางคนแรกก็คือ ศาสตราจารย์พิเศษ ดร. วรพจน์ วิศรุตพิชย์ และผู้ที่ดำรงตำแหน่งเป็นรองอธิบดีฯ คนแรกก็คือ ดร. ฤทัย หงส์สิริ                      ๒.๓.๕ สรุปบทบาทของผู้ที่มีคุณูปการต่อการกำเนิดของระบบศาลปกครองขึ้นในประเทศไทย                                      ผู้เขียนขอสรุปบทบาทของผู้ที่มีคุณูปการต่อการกำเนิดของระบบศาลปกครองขึ้นในประเทศไทยตั้งแต่เริ่มต้นจนมีการคัดเลือกตุลาการศาลปกครองชุดแรกโดยขอแยกออกเป็น ๒ ระดับ ดังนี้                               ๒.๓.๕.๑ การดำเนินการในเชิงนิตินโยบายให้มีการยอมรับหลักการของการมีระบบองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม                                                     (๑) ผู้ซึ่งมีคุณูปการต่อการผลักดันให้มีระบบองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองที่เป็นเอกเทศจากศาลยุติธรรมโดยให้องค์กรที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาลทำหน้าที่วินิจฉัยคดีปกครองด้วย ได้แก่                                                           (ก) ท่านปรีดี พนมยงค์ ซึ่งได้เสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา พุทธศักราช ๒๔๗๖(๕๓)                                                           (ข) ศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ซึ่งเสนอให้มีการตราพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ และนำ “ระบบร้องทุกข์” มาใช้โดยมีเป้าหมายที่จะพัฒนาให้เป็นไปตามแนวทางของสาธารณรัฐฝรั่งเศส(๕๔) โดยมีศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ เป็นผู้ให้การสนับสนุน(๕๕)                                                           (ค) ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ซึ่งได้เสนอแนะต่อรัฐบาลที่มีพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี ให้มาให้การสนับสนุนแนวทางการดำเนินงานตาม (ข) อันเป็นจุดเปลี่ยนทางการเมืองที่สำคัญภายหลังการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลจากรัฐบาลที่มีพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ มาเป็นรัฐบาลที่มีพลเอกชาติชาย เป็นนายกรัฐมนตรี(๕๖)                                                           (ง) ศาสตราจารย์ ดร.อักขราทร จุฬารัตน ซึ่งในระหว่างที่ดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาและเลขาธิการฯ ก็ได้สานต่อแนวทางของศาสตราจารย์ ดร.อมร จันทรสมบูรณ์ ภายหลังจากที่ท่านได้พ้นจากตำแหน่งเลขาธิการฯ แล้ว(๕๗)                                                     (๒) ผู้ซึ่งมีคุณูปการต่อการผลักดันให้มีการตรากฎหมายจัดตั้งระบบศาลปกครองขึ้นมาเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม ก่อนมีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ก็คือ รองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน พลกุล ซึ่งในระหว่างที่ดำรงตำแหน่งเป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีในรัฐบาลที่มีนายบรรหาร ศิลปะอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี และในรัฐบาลที่มีพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรี ก็ได้ผลักดันให้มีการตรากฎหมายจัดตั้งระบบศาลปกครองขึ้นมาเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม(๕๘)                                                     (๓) ผู้ซึ่งมีคุณูปการต่อการยกร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๔๐ ให้มีระบบศาลปกครองเป็นเอกเทศจากระบบศาลยุติธรรม ก็คือ ศาสตราจารย์กิตติคุณ ดร.บวรศักดิ์ อุวรรณโณ ซึ่งเป็นเลขานุการคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ ศาสตราจารย์ ดร.สมคิด เลิศไพฑูรย์ และนางกาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ ซึ่งเป็นผู้ช่วยเลขานุการฯ และคณะนักวิชาการท่านอื่น ๆ ที่ได้ให้การช่วยเหลือการดำเนินงานของฝ่ายเลขานุการฯ                                                     (๔) ผู้ซึ่งมีคุณูปการต่อการปรับปรุงและปกป้องร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองฯ จนผ่านการพิจารณาออกมาเป็นกฎหมาย ก็คือ ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ และคณะทำงานของท่าน                               ๒.๓.๕.๒ การดำเนินการในการคัดเลือกตุลาการศาลปกครองสูงสุดชุดแรก                                                     ผู้ซึ่งมีคุณูปการต่อการคัดเลือกตุลาการศาลปกครองสูงสุดชุดแรก ก็คือ คณะกรรมการคัดเลือกฯ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคุณหญิงทิพาวดี เมฆสวรรค์ ซึ่งได้ทำหน้าที่เป็นประธานคณะกรรมการคัดเลือกฯ ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ และศาสตราจารย์ ดร.สุรพล นิติไกรพจน์ ซึ่งได้ให้คำแนะนำและช่วยเหลือผู้เขียนในการดำเนินงานคัดเลือกตุลาการศาลปกครองสูงสุดและในการชี้แจงต่อวุฒิสภาและรัฐบาล จนทำให้การคัดเลือกตุลาการศาลปกครองสูงสุดชุดแรกเกิดขึ้นได้จริง                      ๒.๓.๔ การยกร่างพระราชบัญญัติในพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ที่ทำให้ศาลปกครองสามารถสร้างและพัฒนาหลักกฎหมายปกครองที่สำคัญในบางเรื่องต่อไปได้                                      พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ บัญญัติให้ศาลปกครองมีเขตอำนาจในการพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทอันเนื่องมาจากการใช้อำนาจทางปกครองตามกฎหมายหรืออันเนื่องมาจากการดำเนินกิจการทางปกครองโดยมีการบัญญัติประเภทคดีปกครองที่อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองไว้ในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง(๕๙) และมีการระบุประเภทคดีที่เป็นนิตินโยบายที่จะไม่ให้อยู่ในเขตอำนาจของศาลปกครองไว้ในมาตรา ๙ วรรคสอง                                      สำหรับคดีปกครองที่อยู่ในเขตอำนาจพิจารณาพิพากษาของศาลปกครองนั้น มีการบัญญัติให้ศาลปกครองสามารถสร้างและพัฒนาหลักกฎหมายปกครองที่สำคัญ ๆ ต่อไปได้ในอนาคต ซึ่งผู้เขียนขอหยิบยกขึ้นมาเป็นตัวอย่าง ๒ เรื่องดังนี้                               ๒.๓.๔.๑ คดีพิพาทเกี่ยวกับ “ความรับผิดอย่างอื่น” ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)                                                     ประเทศที่มีหลักกฎหมายปกครองที่พัฒนาแล้ว เช่น สาธารณรัฐฝรั่งเศสและสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน ต่างก็มีหลักกฎหมายว่าด้วยความรับผิดชอบของรัฐทั้งที่เป็นความรับผิดชอบของรัฐโดยมีเหตุจากความผิดและความรับผิดชอบของรัฐโดยปราศจากความผิด(๖๐) ซึ่งผู้ยกร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ก็ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓) ให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือ “ความรับผิดอย่างอื่น” โดยมีเจตนารมณ์ที่จะให้ศาลปกครองสามารถสร้างและพัฒนาหลักกฎหมายปกครองว่าด้วยความรับผิดชอบของรัฐโดยปราศจากความผิดต่อไปได้                               ๒.๓.๔.๒ คดีพิพาทเกี่ยวกับ “สัญญาทางปกครอง” ตามมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๓)                                                     สาธารณรัฐฝรั่งเศสมีการสร้างและพัฒนาหลักกฎหมายปกครองเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองขึ้นมาอย่างเป็นระบบ โดยมีการแบ่งสัญญาทางปกครองออกเป็น ๒ ประเภทคือ สัญญาทางปกครองโดยสภาพและสัญญาทางปกครองโดยการกำหนดของกฎหมาย ซึ่งผู้ยกร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ ก็ได้บัญญัติไว้ในมาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) ให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง โดยมีการกำหนดคำนิยามของคำว่า “สัญญาทางปกครอง” ไว้ในมาตรา ๓(๖๑) ว่า “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง ... ซึ่งหมายความว่า นอกจากสัญญาทางปกครองตามที่ระบุไว้ในคำนิยามแล้ว ยังมีสัญญาทางปกครองโดยสภาพอีกซึ่งเป็นการบัญญัติกฎหมายให้ศาลปกครองสามารถวินิจฉัยต่อไปได้ว่าสัญญาใดบ้างสมควรเป็นสัญญาทางปกครองโดยสภาพ(๖๒)                                   ๒.๔ ผลการดำเนินงานในการทำให้มีกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่                           คุณูปการที่สำคัญยิ่งต่อการพัฒนาการอำนวยความยุติธรรมทางปกครองก่อนการฟ้องคดีต่อศาลปกครองที่ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ได้ริเริ่มและผลักดันก็คือ การจัดทำร่างกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองและร่างกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ ซึ่งพอสรุปความเป็นมาได้ดังนี้                      ๒.๔.๑ การเริ่มต้นในสมัยรัฐบาลที่มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี                                      (๑) ในสมัยรัฐบาลที่มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี รัฐบาลได้แถลงนโยบายของรัฐบาลต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติเมื่อวันที่ ๔ เมษายน ๒๕๓๔ ในเรื่องนโยบายการบริหารราชการและปรับปรุงกฎหมาย ข้อ ๑.๒ ว่า รัฐบาลจะปรับปรุงวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองให้เกิดความรวดเร็ว ปรับระบบการอนุญาต การอนุมัติหรือการดำเนินการอื่นของข้าราชการและส่วนราชการให้มีหลักเกณฑ์และระยะเวลาในการดำเนินการที่ชัดเจน พร้อมทั้งเปิดเผยหลักเกณฑ์และระยะเวลาดังกล่าวให้ประชาชนหรือผู้ที่เกี่ยวข้องได้ทราบล่วงหน้า เพื่อขจัดช่องทางในการทุจริตและประพฤติมิชอบในวงราชการ                                      (๒) นายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งนายกรัฐมนตรีที่ ๑๙๔/๒๕๓๔ ลงวันที่ ๑๗ พฤษภาคม ๒๕๓๔ แต่งตั้งคณะกรรมการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาทางปกครอง(๖๓) ตามข้อเสนอของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยให้ใช้กฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองของเยอรมันเป็นแนวทาง ซึ่งกรรมการในคณะกรรมการดังกล่าวมีผู้ที่สำเร็จการศึกษาจากออสเตรีย เยอรมัน ฝรั่งเศส และสหรัฐอเมริกา จึงได้อาศัยความรู้จากประเทศดังกล่าวมาวิเคราะห์กฎหมายของเยอรมันและพิเคราะห์ว่าประเทศไทยควรนำหลักใดมาใช้เพียงใด กรณีใดมีปัญหาและหลักกฎหมายในต่างประเทศยังแตกต่างกันอยู่มาก ก็ได้เว้นไปหรือวางหลักเพียงกว้าง ๆ ให้สามารถพัฒนาต่อไปได้ คณะกรรมการดังกล่าวตระหนักดีว่ากิจกรรมทางปกครองมีหลายอย่าง การบรรจุทุกเรื่องไว้ในร่างกฎหมายดังกล่าวจะต้องใช้เวลาศึกษามาก จึงได้เว้นเรื่องการออกกฎ สัญญาทางปกครอง สิทธิได้รู้ข้อมูลข่าวสารของทางราชการ และเรื่องอื่น ๆ ไว้ก่อน ประกอบกับรัฐบาลในขณะนั้นมีระยะเวลาอยู่ในตำแหน่งจำกัด จึงขอให้เร่งรัดจัดทำร่างกฎหมายดังกล่าวเสนอไปส่วนหนึ่งก่อน คณะกรรมการดังกล่าวจึงได้จัดทำร่างกฎหมายเสนอไปยังรัฐบาลเมื่อวันที่ ๑๗ กันยายน ๒๕๓๔ โดยมีโครงสร้างดังนี้                                            (ก) การพิจารณาและมีคำสั่งทางปกครอง                                            (ข) ระยะเวลาและอายุความ                                            (ค) การแจ้ง                                            (ง) ความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่                                            (จ) คณะกรรมการ                                      (๓) รองนายกรัฐมนตรี (นายมีชัย ฤชุพันธ์) ได้พิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าวข้างต้นแล้ว มีคำสั่งให้คณะกรรมการดังกล่าวแยกร่างกฎหมายออกเป็น ๒ ฉบับ คือ ร่างพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาทางปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ....                                            แต่เมื่อคณะกรรมการดังกล่าวได้ดำเนินการเสร็จและเสนอร่างกฎหมายทั้ง ๒ ฉบับไปยังรัฐบาลแล้ว ปรากฏว่ารัฐบาลมีร่างกฎหมายอื่นที่ต้องเร่งรัดเสนอต่อสภานิติบัญญัติแห่งชาติอีกเป็นจำนวนมาก รัฐบาลจึงมิได้เสนอร่างกฎหมายทั้ง ๒ ฉบับต่อสภาฯ                                      (๔) ในระหว่างนั้น สคก. ได้รับการสนับสนุนทางวิชาการจากมูลนิธิคอนราด อเดนาว (Konrad Adenauer Foundation) จากประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมัน ซึ่งได้จัดส่งผู้เชี่ยวชาญด้านกฎหมายปกครองชาวเยอรมัน ๓ ท่าน(๖๔) มาร่วมสัมมนากับนักกฎหมายไทย ซึ่งผู้เชี่ยวชาญดังกล่าวได้ให้ความรู้และประสบการณ์ของเยอรมันที่เป็นประโยชน์ต่อการจัดทำร่างกฎหมายดังกล่าวเป็นอย่างมาก                      ๒.๔.๒ การดำเนินการต่อในสมัยรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี                                      (๑) ต่อมาในสมัยรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี รัฐบาลได้แต่งตั้งคณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน โดยมีรองนายกรัฐมนตรี (นายบัญญัติ บรรทัดฐาน) เป็นประธานฯ ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวได้มีคำสั่งที่ ๗/๒๕๓๖ แต่งตั้งคณะอนุกรรมการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาทางปกครอง(๖๕)                                      (๒) คณะอนุกรรมการฯ ได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาทางปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... แล้วเสร็จ และได้นำเสนอคณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งได้ให้ความเห็นชอบและได้นำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๕ ตุลาคม ๒๕๓๖                                      (๓) ในการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี ได้มีการขอความเห็นจากส่วนราชการต่าง ๆ ซึ่งปรากฏว่าทุกส่วนราชการได้เห็นชอบในหลักการ โดยมีกระทรวงมหาดไทย กระทรวงการคลัง และสำนักงาน ก.พ. เสนอข้อสังเกตบางประการ รวมทั้งคณะรัฐมนตรีก็ได้มีข้อสังเกตบางประการ คณะรัฐมนตรีจึงได้มีมติให้คณะอนุกรรมการฯ รับข้อสังเกตต่าง ๆ ไปพิจารณา                                      (๔) ต่อมาคณะอนุกรรมการฯ ได้พิจารณาร่วมกับรัฐมนตรีและผู้แทนส่วนราชการที่มีข้อสังเกตดังกล่าวโดยได้มีการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวให้ชัดเจนขึ้น และได้เปลี่ยนชื่อเป็น "ร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ....” แล้ว รายงานผลการดำเนินการต่อคณะรัฐมนตรี                                      (๕) คณะรัฐมนตรีได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วมีมติเมื่อวันที่ ๓๐ พฤศจิกายน ๒๕๓๖ รับหลักการและให้ส่ง สคก. ตรวจพิจารณา                                      (๖) สคก. ได้ตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเสร็จแล้วโดยมีการแก้ไขเพิ่มเติมอีกเล็กน้อยและได้นำเสนอไปยังสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ ๑๑ เมษายน ๒๕๓๗                                      (๗) ในระหว่างนั้นคณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดินได้จัดทำมาตรการและแผนงานในการจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาล โดยมีมาตรการหนึ่งคือการตรากฎหมายว่าด้วยการพิจารณาเรื่องทางปกครองและการดำเนินการรองรับกฎหมายดังกล่าว และได้เสนอมาตรการและแผนงานดังกล่าวพร้อมทั้งร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองต่อคณะรัฐมนตรีด้วย                                      (๘) ในการจัดวาระการประชุมของคณะรัฐมนตรี สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้นำร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... ที่ สคก. ได้ตรวจพิจารณาแล้วไปรวมไว้เป็นเรื่องเกี่ยวเนื่องกับมาตรการและแผนงานในการจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาลซึ่งเสนอโดยคณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน และเมื่อเรื่องดังกล่าวได้รับการบรรจุให้อยู่ในวาระการพิจารณาของคณะรัฐมนตรีในการประชุมเมื่อวันที่ ๑๐ พฤษภาคม ๒๕๓๗ นายกรัฐมนตรีได้สั่งให้รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายเทอดพงษ์ ไชยนันทน์) ถอนร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองกลับไปให้ สคก. พิจารณาปรับปรุงรายละเอียดให้เหมาะสมยิ่งขึ้น ทำให้ร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... มิได้รับการพิจารณาจากคณะรัฐมนตรีไปด้วย จนกระทั่งได้มีการยุบสภาผู้แทนราษฎรไปเสียก่อน                      ๒.๔.๓ การดำเนินการจนสำเร็จในสมัยรัฐบาลที่มีนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี                                      (๑) ต่อมาในสมัยรัฐบาลที่มีนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี รองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน พลกุล ได้รับการแต่งตั้งเป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี และได้รับมอบหมายให้เป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของ สคก.(๖๖) ได้มีคำสั่งให้ สคก. นำร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... เสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไป ซึ่งคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้วมีมติเห็นชอบและได้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อสภาผู้แทนราษฎร  จนในที่สุดร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมายคือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙                      ๒.๔.๔ ข้อสังเกตของผู้เขียนเกี่ยวกับผู้ที่มีคุณูปการต่อการทำให้ประเทศไทยมีกฎหมายปกครองที่สำคัญยิ่งต่อการพัฒนาการอำนวยความยุติธรรมทางปกครองก่อนการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง                                      (๑) การที่ประเทศไทยสามารถตราพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ และพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ ซึ่งเป็นกฎหมายปกครองที่สำคัญยิ่งต่อการพัฒนาการอำนวยความยุติธรรมทางปกครองก่อนการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ขึ้นใช้บังคับได้เป็นประเทศแรกในอาเซียนและเป็นประเทศที่สองในทวีปเอเซียภายหลังประเทศญี่ปุ่นนั้น ถือว่าเป็นการก้าวกระโดดที่สำคัญของการทำให้กฎหมายปกครองของไทยได้รับการยกระดับขึ้นสู่มาตรฐานสากลที่ไม่เคยมีใครทำให้สำเร็จได้จริงมาก่อน  ซึ่งผู้ที่มีบทบาทสำคัญยิ่งในการริเริ่ม ยกร่าง และผลักดันให้มีการตราพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับนี้ก็คือศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์                                      (๒) อย่างไรก็ตาม ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ในฐานะที่เป็นข้าราชการประจำซึ่งยังมิได้มีอำนาจทางบริหารใน สคก. ในขณะนั้น ถ้ามิได้รับการสนับสนุนจากผู้มีอำนาจทางการเมือง ก็ย่อมไม่สามารถผลักดันการดำเนินการในเรื่องนี้ให้ลุล่วงได้ดังจะเห็นได้จากความพยายามในการนำเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวในสมัยรัฐบาลที่มีนายอานันท์ ปันยารชุน เป็นนายกรัฐมนตรี และในสมัยรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี ซึ่งมิได้รับการสนับสนุนอย่างจริงจังจากผู้มีอำนาจทางการเมือง แต่ในสมัยรัฐบาลที่มีนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี รัฐมนตรีฯ โภคิน ได้มีบทบาทสำคัญยิ่งในการนำเสนอและชี้แจงต่อคณะรัฐมนตรีและคณะกรรมการประสานงานพรรคร่วมรัฐบาล และในการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร รัฐมนตรีฯ โภคิน ก็ได้เป็นประธานคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจนผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา ผู้เขียนจึงถือว่ารองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน พลกุล เป็นอีกท่านหนึ่งที่มีคุณูปการต่อการทำให้ประเทศไทยได้มีกฎหมายปกครองที่สำคัญทั้งสองฉบับนี้                 ๓. งานพัฒนากฎหมายปกครองและการอำนวยความยุติธรรมทางปกครองที่ยังรอการสานต่อ                    ผู้เขียนเข้าใจว่ายังมีงานอีกหลายอย่างที่ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ มีความตั้งใจที่จะทำต่อแต่ไม่สามารถทำได้เพราะประสบปัญหาทางสุขภาพเสียก่อนในขณะที่ดำรงตำแหน่งเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งในส่วนที่เกี่ยวกับการพัฒนากฎหมายปกครองและการอำนวยความยุติธรรมทางปกครองนั้น ผู้เขียนเห็นว่ามี “งานที่ยังรอการสานต่อ” จากคนรุ่นหลังที่สำคัญ ๆ ดังต่อไปนี้                 ๓.๑ งานจัดทำกฎหมายกลางว่าด้วยสัญญาทางปกครองในส่วนสารบัญญัติ                           การที่พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙ วรรคหนึ่ง (๔) บัญญัติให้ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง แต่ในระบบกฎหมายไทยยังไม่มีกฎหมายกลางว่าด้วยสัญญาทางปกครอง ซึ่งศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ มีความตั้งใจที่จะจัดทำกฎหมายในเรื่องนี้ขึ้นมาไม่ว่าจะโดยการเพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยสัญญาทางปกครองไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ หรือโดยการยกร่างกฎหมายขึ้นมาโดยเฉพาะก็ตาม แต่ท่านได้ประสบปัญหาทางสุขภาพเสียก่อน ความตั้งใจนี้ของท่านจึงรอการดำเนินการตลอดมา  ดังนั้น ในขณะนี้ การพิจารณาพิพากษาคดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครองจึงมีแต่บทบัญญัติในพระราชบัญญัติจัดซื้อจัดจ้างและการบริหารพัสดุภาครัฐ พ.ศ. ๒๕๖๐ และกฎหมายเฉพาะบางเรื่อง ศาลปกครองจึงต้องนำบทบัญญัติใน ป.พ.พ. ว่าด้วยสัญญาทางแพ่งมาใช้บังคับโดยอนุโลม ผู้เขียนจึงขอเชิญชวนหน่วยงานที่เกี่ยวข้องร่วมกันสานต่อเจตนารมณ์ของศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ด้วยการจัดทำกฎหมายกลางว่าด้วยสัญญาทางปกครองในส่วนสารบัญญัติขึ้นมาโดยเร็ว                 ๓.๒ งานอนุวัตรการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙                           โดยที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ได้ใช้บังคับมาเป็นเวลาหลายปีแล้ว สคก. ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยการบังคับทางปกครองแล้ว และ สคก. กำลังดำเนินการปรับปรุงบทบัญญัติต่าง ๆ ในพระราชบัญญัตินี้ให้เหมาะสมยิ่งขึ้นอยู่แล้วก็ตาม แต่ยังมีการออกอนุบัญญัติอนุวัตรการให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ไม่ครบถ้วนหรือยังมิได้มีการปรับปรุงอนุบัญญัติที่ได้ออกมาแล้วให้เป็นปัจจุบัน  นอกจากนี้ ยังมีบางเรื่องที่สมควรเผยแพร่ประชาสัมพันธ์ให้ประชาชนได้รับทราบถึงสิทธิของตนตามพระราชบัญญัตินี้เพิ่มมากขึ้น ซึ่งผู้เขียนขอยกตัวอย่าง ๒ กรณีดังต่อไปนี้                      ๓.๒.๑ การออกกฎกระทรวงตามมาตรา ๓๘                                      มาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัตินี้บัญญัติว่า “คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสืออย่างน้อยต้องระบุวันเดือนและปีที่ทำคำสั่ง ชื่อและตำแหน่งของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง พร้อมทั้งลายมือชื่อของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งนั้นและมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง(๖๗) แห่งพระราชบัญญัตินี้วางหลักไว้ว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือต้องจัดให้มีเหตุผลไว้ด้วยและเหตุผลนั้นอย่างน้อยต้องประกอบด้วยรายการตามที่ระบุไว้ในพระราชบัญญัตินี้ โดยมีการบัญญัติไว้ในมาตรา ๓๘ ว่า “บทบัญญัติตามมาตรา ๓๖ และมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง มิให้ใช้บังคับกับคำสั่งทางปกครองที่กำหนดในกฎกระทรวง ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง” แต่จนถึงปัจจุบันนี้ยังไม่มีการออกกฎกระทรวงตามมาตรา ๓๘ ออกมาเลย จึงเท่ากับว่า คำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือทุกฉบับจะต้องปฏิบัติตามบทบัญญัติในมาตรา ๓๖ และมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง มิฉะนั้น จะเป็นคำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งก็ได้มีการหยิบยกเอาเหตุนี้ไปฟ้องคดีต่อศาลปกครองหลายคดี                      ๓.๒.๒ การส่งเสริมให้มีการใช้สิทธิร้องขอค่าทดแทนความเสียหายตามพระราชบัญญัตินี้แทนการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง                                      พระราชบัญญัตินี้มีบทบัญญัติในหมวด ๒ คำสั่งทางปกครอง ส่วนที่ ๖ การเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง ซึ่งให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ที่จะเพิกถอนคำสั่งทางปกครองได้ไม่ว่าจะเป็นคำสั่งทางปกครองที่ออกมาโดยชอบด้วยกฎหมายหรือโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายก็ตาม โดยมีการบัญญัติไว้ในมาตรา ๕๒(๖๘) และมาตรา ๕๓ วรรคสาม(๖๙) ว่า ผู้ได้รับผลกระทบจากการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ถูกเพิกถอนมีสิทธิได้รับค่าทดแทนความเสียหายเนื่องจากความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองได้แต่ต้องร้องขอค่าทดแทนภายใน ๑๘๐ วัน นับแต่ได้รับแจ้งให้ทราบถึงการเพิกถอนนั้น ซึ่งผู้เขียนเห็นว่าคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองควรจะจัดทำคำแนะนำ เรื่อง การแจ้งสิทธิในการได้รับค่าทดแทนความเสียหายเนื่องจากความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองให้ผู้ที่เกี่ยวข้องทราบ โดยแจ้งไปพร้อมการแจ้งให้ทราบถึงการเพิกถอนคำสั่งทางปกครอง เนื่องจากปรากฏปัญหาจากการฟ้องคดีต่อศาลปกครองตลอดมาว่า ผู้ที่ได้รับความเสียหายจากการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองจำนวนมากยังไม่ทราบถึงสิทธิที่จะร้องขอค่าทดแทนความเสียหายได้ตามบทบัญญัติข้างต้น จึงนำคดีไปฟ้องต่อศาลปกครองเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการออกคำสั่งทางปกครองโดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งเมื่อผู้ฟ้องคดีตั้งรูปคดีว่าเป็นคดีละเมิด  ศาลปกครองบางศาลก็จะตั้งประเด็นที่จะต้องวินิจฉัยว่า คำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่เป็นคำสั่งพิพาทนั้นเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายตามคำฟ้องหรือไม่ ซึ่งถ้าศาลปกครองเห็นว่าในเมื่อการออกคำสั่งพิพาทได้ออกโดยอาศัยอำนาจตามกฎหมายและได้ปฏิบัติตามเงื่อนไขที่กฎหมายกำหนดไว้ ศาลก็จะวินิจฉัยว่าคำสั่งพิพาทเป็นคำสั่งที่ชอบด้วยกฎหมายแล้ว จึงไม่เป็นการกระทำละเมิด จึงพิพากษายกฟ้อง แต่ศาลปกครองบางศาลก็อาจจะตั้งรูปคดีว่าเป็นคดีพิพาทเกี่ยวกับความรับผิดอย่างอื่น (ความรับผิดชอบโดยปราศจากความผิด) ของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการออกคำสั่งเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ผู้ที่ได้รับความเสียหายมีสิทธิได้รับค่าทดแทนความเสียหาย แต่ในเมื่อผู้ที่ได้รับความเสียหายมิได้ใช้สิทธิร้องขอค่าทดแทนภายใน ๑๘๐ วันนับแต่ได้รับแจ้งให้ทราบถึงการเพิกถอน ศาลปกครองก็จะสั่งไม่รับคำฟ้องไว้พิจารณา ทำให้ผู้ที่ได้รับความเสียหายมิได้รับการเยียวยาทั้ง ๆ ที่เขามีสิทธิที่จะได้รับค่าทดแทนความเสียหายถ้าเขาได้รับรู้สิทธิของเขาและร้องขอค่าทดแทนตามบทบัญญัติของพระราชบัญญัตินี้                 ๓.๓ งานพัฒนาองค์ความรู้ทางกฎหมายปกครองในประเทศไทย : งานใหญ่ที่ยังรอการสานต่อ                           ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ได้มีบทบาทสำคัญยิ่งในการพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางกครองในประเทศไทย ซึ่งอาจกล่าวได้ว่าประเทศไทยได้มีการจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครองในส่วนของ “Hardware” ได้ในระดับหนึ่งแล้วโดยมีการเปิดทำการศาลปกครองมาเป็นเวลากว่า ๑๙ ปีแล้ว แต่ในส่วนของ “Software” และ “Peopleware” นั้น ยังพัฒนาไปได้ไม่มากเท่าที่ควร ผู้เขียนจึงขอนำเสนองานที่ได้ดำเนินการไปแล้ว และงานที่ยังไม่มีความคืบหน้า ดังนี้                      ๓.๓.๑ งานพัฒนานักกฎหมายภาครัฐ                                      ในสมัยรัฐบาลที่มีนายบรรหาร ศิลปอาชา เป็นนายกรัฐมนตรี และรองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน เป็นรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้รับผิดชอบงานด้านกฎหมายของรัฐบาลและเป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของ สคก. ผู้เขียนได้เสนอแนะและได้รับการสนับสนุนจากรัฐมนตรีฯ โภคิน ให้มีโครงการ “นักกฎหมายกฤษฎีกา” และโครงการจัดตั้งสถาบันพัฒนานักกฎหมายมหาชน                               ๓.๓.๑.๑ โครงการ “นักกฎหมายกฤษฎีกา”                                                     (๑) รัฐมนตรีฯ โภคินฯ ได้รายงานให้นายกรัฐมนตรีทราบว่า สคก. ซึ่งเป็นหน่วยงานกลางทางกฎหมายของรัฐบาลต้องประสบกับปัญหาการสูญเสียนิติกรในระดับต้นซึ่งได้รับการฝึกสอนงานเป็นอย่างดีแล้วให้ระบบผู้พิพากษาศาลยุติธรรม-อัยการ เนื่องจากระบบอัตราเงินเดือนที่ยังเหลื่อมล้ำกันอยู่มาก และการสูญเสียนิติกรที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้านสูงให้แก่ภาคเอกชนและรัฐวิสาหกิจที่มีอัตราเงินเดือนสูง ทำให้เกิดการขาดแคลนนิติกรที่เปรียบเสมือน “มือกฎหมายของรัฐบาล” ซึ่งก่อให้เกิดผลกระทบต่อการปรับปรุงระบบกฎหมายให้เป็นกลไกของรัฐที่ช่วยสนับสนุนการบริหารประเทศเพื่อการพัฒนาทางเศรษฐกิจ สังคม การศึกษา และวัฒนธรรมให้เป็นไปตามแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติและนโยบายของรัฐบาลโดยเฉพาะในด้านการปรับปรุงบทบัญญัติของกฎหมาย รัฐมนตรีฯ โภคิน ได้ตระหนักถึงปัญหาดังกล่าวและเล็งเห็นว่า ถ้าปล่อยให้เป็นไปอย่างนี้ต่อไป รัฐบาลจะไม่สามารถพัฒนาประเทศและแก้ไขปัญหาต่าง ๆ ตามนโยบายได้เลยเพราะกฎหมายที่จะตราออกมาบังคับใช้ให้เป็นไปตามแนวทางที่รัฐบาลกำหนดไว้ ไม่มีคุณภาพเพียงพอ รัฐมนตรีฯ โภคิน จึงเห็นว่า จำเป็นต้องเร่งแก้ไขปัญหาโดยด่วนโดยแนวทางแก้ไขปัญหานี้ทางหนึ่งคือ การให้นิติกรระดับ ๔-๘ ได้รับเงินเพิ่มสำหรับตำแหน่งที่มีเหตุพิเศษตามมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๓๕ ซึ่งนายกรัฐมนตรีได้พิจารณาแล้ว เห็นชอบ จากนั้น นายกรัฐมนตรีในฐานะประธาน ก.พ. ได้สั่งการให้มีการออก “ระเบียบว่าด้วยการให้เงินเพิ่มสำหรับตำแหน่งที่มีเหตุพิเศษ ตำแหน่งนักกฎหมายกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๓๙ โดยมีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๑ ตุลาคม ๒๕๓๙ เป็นต้นไป                                                     (๒) ในปัจจุบัน ได้มีการนำตำแหน่งนักกฎหมายกฤษฎีกาไปกำหนดไว้ในมาตรา ๖๓/๑(๗๐) แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ แล้ว                               ๓.๓.๑.๒ โครงการจัดตั้งสถาบันพัฒนานักกฎหมายมหาชน                                                     (๑) รัฐมนตรีฯ โภคิน ได้ให้การสนับสนุนและเสนอโครงการจัดตั้งสถาบันพัฒนานักกฎหมายมหาชนของ สคก. ต่อนายกรัฐมนตรี นายกรัฐมนตรีพิจารณาแล้วมีคำสั่งให้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณา ซึ่งคณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ ๒๗ สิงหาคม ๒๕๓๙ ได้พิจารณาแล้วมีมติเห็นชอบและอนุมัติให้ดำเนินการต่อไปได้                                                     (๒) ผู้เขียนทราบว่า ในปัจจุบัน สคก. โดยสถาบันพัฒนานักกฎหมายมหาชน มีการจัดหลักสูตรการฝึกอบรมให้แก่บุคลากรภาครัฐ ดังต่อไปนี้                                                           (ก) หลักสูตรการพัฒนานักกฎหมายภาครัฐ ระดับปฏิบัติการ                                                           (ข) หลักสูตรการพัฒนานักกฎหมายภาครัฐ ระดับชำนาญการขึ้นไป                                                           (ค) หลักสูตรการร่างกฎหมาย การให้ความเห็นทางกฎหมาย และการดำเนินคดีปกครอง                                                           (ง) หลักสูตรผู้บริหารงานภาครัฐระดับสูง                      ๓.๓.๒ งานปรับปรุงหลักสูตรในมหาวิทยาลัยและตำราเรียนในระดับก่อนอุดมศึกษา                                      (๑) ในสมัยรัฐบาลที่มีพลเอกชาติชาย เป็นนายกรัฐมนตรี ได้มีการแต่งตั้ง “คณะกรรมการพิจารณากำหนดโครงการและแผนงานสำหรับการปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์” ซึ่งคณะกรรมการฯ นี้ได้แต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณาการปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน” โดยมีรองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน เป็นประธานฯ ซึ่งคณะอนุกรรมการฯ ได้จัดทำบันทึกสรุปผลการพิจารณาโดยได้เสนอแนะแนวทางการแก้ไขต่อคณะกรรมการฯ ดังนี้                                            (๑) การพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์เกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน                                                  คณะอนุกรรมการดังกล่าวข้างต้นได้พิจารณาหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และมหาวิทยาลัยรามคำแหงแล้วเห็นว่ามุ่งเน้นการเรียนการสอนกลุ่มวิชากฎหมายแพ่ง กฎหมายพาณิชย์ กฎหมายอาญา และกฎหมายวิธีสบัญญัติ เพื่อผลิตบัณฑิตออกไปประกอบวิชาชีพเป็นผู้พิพากษา อัยการ หรือทนายความ สำหรับคดีแพ่งและคดีอาญาเพียงด้านเดียวโดยยังให้ความสำคัญต่อการเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนแขนงอื่น (เช่น กฎหมายรัฐธรรมนูญ กฎหมายการคลัง ฯลฯ) น้อยเกินไป ทำให้บัณฑิตซึ่งสำเร็จการศึกษาออกไปประกอบวิชาชีพเป็นนิติกรหรือเจ้าหน้าที่ทางด้านอื่นของส่วนราชการยังมีความรู้ความเข้าใจในหลักกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนแขนงอื่นไม่เพียงพอ จึงมักจะนำเอาหลักกฎหมายเอกชน (กฎหมายแพ่ง-พาณิชย์) และหลักกฎหมายอาญามาใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติราชการต่าง ๆ ทุกเรื่อง ถึงแม้ว่าภารกิจต่าง ๆ ของรัฐส่วนใหญ่จะเป็นเรื่องของกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนซึ่งมีหลักกฎหมายและวิธีการตีความที่แตกต่างไปจากหลักกฎหมายและวิธีการตีความของกฎหมาย เอกชนและกฎหมายอาญาก็ตาม ซึ่งก่อให้เกิดปัญหาข้อขัดข้องในการปฏิบัติราชการนานาประการ                                                  คณะอนุกรรมการฯ เห็นควรเสนอแนะมาตรการในการแก้ไขปัญหาการปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์ดังนี้                                                  (๑) มาตรการระยะสั้น ให้คณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่าง ๆ พิจารณาปรับปรุงหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตดังนี้                                                        (ก) เพิ่มสัดส่วนวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนอื่นให้มากขึ้น                                                        (ข) ให้คณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่าง ๆ และส่วนราชการที่เกี่ยวข้องร่วมมือกันในการสอนวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนโดยการเชิญผู้ทรงคุณวุฒิของสถาบันหนึ่งซึ่งมีความเชี่ยวชาญในวิชากฎหมายใดเป็นพิเศษไปช่วยสอนในอีกสถาบันหนึ่งซึ่งยังขาดแคลนผู้ทรงคุณวุฒิในวิชากฎหมายนั้น                                                  (๒) มาตรการระยะยาว                                                        (ก) ให้มหาวิทยาลัยต่าง ๆ ร่วมมือกันในการจัดทำตำราที่ใช้เป็นหลักในการเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนอื่นหรือให้มหาวิทยาลัยให้การสนับสนุนทางด้านเงินทุนแก่คณาจารย์ของตนในการจัดทำตำราหลักดังกล่าว                                                        (ข) ให้คณะนิติศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่าง ๆ พิจารณาปรับปรุงหลักสูตรนิติศาสตรบัณฑิตโดยจัดให้มีการเรียนการสอนกลุ่มวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนในอัตราส่วนที่เพิ่มมากขึ้นตามลำดับ                                      (๒) การพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรคณะรัฐศาสตร์เกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน                                            คณะอนุกรรมการฯ ได้พิจารณาหลักสูตรรัฐศาสตรบัณฑิตสาขาการปกครอง และสาขาบริหารรัฐกิจของจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และมหาวิทยาลัยรามคำแหง แล้วเห็นว่า หลักสูตรรัฐศาสตรบัณฑิตของมหาวิทยาลัยในปัจจุบันยังมิได้จัดให้มีการเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนไว้โดยตรง ทั้ง ๆ ที่บัณฑิตซึ่งสำเร็จการศึกษาทางด้านนี้ส่วนหนึ่งจะต้องไปประกอบอาชีพเป็นนักปกครอง (ปลัดอำเภอ-ผู้ว่าราชการจังหวัด ฯลฯ) และเจ้าหน้าที่บริหารงานบุคคลของทางราชการซึ่งเป็นบุคลากรที่จะต้องปฏิบัติงานเกี่ยวกับกฎหมายปกครองโดยตรงไม่ว่าจะเป็นกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมายว่าด้วยการทะเบียนราษฎร หรือกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการประเภทต่าง ๆ ก็ตาม  ดังนั้น การที่บุคคลดังกล่าวยังมีความรู้ความเข้าใจทางด้านกฎหมายปกครองไม่เพียงพอหรือไม่ถูกต้องจึงอาจก่อให้เกิดปัญหาข้อขัดข้องหรือข้อผิดพลาดในการปฏิบัติราชการได้                                            คณะอนุกรรมการฯ เห็นควรเสนอแนะมาตรการในการปรับปรุงหลักสูตรคณะรัฐศาสตร์ดังนี้                                            (๑) มาตรการระยะสั้น คณะอนุกรรมการฯ เห็นควรเสนอแนะให้คณะนิติศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่าง ๆ ร่วมมือกันในการร่วมกันสอนวิชากฎหมายมหาชนหรือวิชาที่เกี่ยวกับกฎหมายมหาชนบางวิชา โดยอาจารย์ทางนิติศาสตร์ช่วยสอนวิชาดังกล่าวในแง่มุมของนิติศาสตร์และอาจารย์ทางรัฐศาสตร์ช่วยสอนวิชาดังกล่าวในแง่มุมของรัฐศาสตร์                                            (๒) มาตรการระยะยาว                                                  (ก) ให้คณะรัฐศาสตร์ของมหาวิทยาลัยต่าง ๆ พิจารณาปรับปรุงหลักสูตรรัฐศาสตรบัณฑิตโดยการเพิ่มวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนอื่นไว้ในวิชาเลือกให้มากขึ้น                                                  (ข) ให้มหาวิทยาลัยต่าง ๆ ร่วมมือกันในการจัดทำตำราที่ใช้เป็นหลักในการเรียนการสอนวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนหรือให้มหาวิทยาลัยให้การสนับสนุนทางด้านเงินทุนแก่คณาจารย์ของตนในการจัดทำตำราหลักดังกล่าว(๗๑)                                            (๓) การพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรและตำราเรียนที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายในระดับก่อนอุดมศึกษา                                                  สมควรเสนอให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบและให้การสนับสนุนให้กระทรวงศึกษาธิการร่วมมือกับมหาวิทยาลัยและ สคก. พิจารณาจัดทำตำราเรียนมาตรฐานที่เกี่ยวข้องกับกฎหมายให้สอดคล้องกับตำรามาตรฐานในระดับอุดมศึกษา จัดทำคู่มือการสอนวิชากฎหมายสำหรับครูและจัดให้มีการฝึกอบรมเพื่อเพิ่มพูนความรู้ทางกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนให้แก่ครูผู้สอนวิชาดังกล่าวให้มากขึ้น                                                  แต่คณะกรรมการฯ ยังไม่ทันได้พิจารณาข้อเสนอดังกล่าวของคณะอนุกรรมการฯ ก็ได้มีการยึดอำนาจโดยคณะรักษาความสงบเรียบร้อยแห่งชาติเสียก่อน คณะกรรมการฯ และคณะอนุกรรมการฯ จึงได้ยุติการดำเนินการ                                      (๒) ในช่วงที่ผู้เขียนดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง (พ.ศ. ๒๕๔๒ - พ.ศ. ๒๕๔๗) ผู้เขียนได้เสนอให้มีการจัดสัมมนาสถาบันอุดมศึกษาที่มีหลักสูตรนิติศาสตร์ทั้งประเทศโดยได้ขอให้รองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน ซึ่งในขณะนั้นดำรงตำแหน่งเป็นรองประธานศาลปกครองสูงสุดเป็นผู้นำการสัมมนาโดยที่ประชุมสัมมนามีมติมอบให้สถาบันอุดมศึกษาที่เข้าร่วมสัมมนารับไปพิจารณาดำเนินการปรับปรุงหลักสูตรนิติศาสตร์ให้มีวิชากฎหมายปกครองเพิ่มมากขึ้นเพื่อรองรับการจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง แต่จนถึงปัจจุบันนี้ สถาบันอุดมศึกษาส่วนใหญ่ก็ยังมิได้มีการปรับปรุงหลักสูตรนิติศาสตร์แต่อย่างใด                                      (๓) ในช่วงที่ผู้เขียนดำรงตำแหน่งเป็นเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง ได้มอบหมายให้ท่านกาญจนารัตน์ ลีวิโรจน์ ซึ่งในขณะนั้นดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง เป็นผู้รับผิดชอบโครงการร่วมมือกับกระทรวงศึกษาธิการในการจัดทำคู่มือการสอนวิชากฎหมายสำหรับครูและจัดให้มีการฝึกอบรมเพื่อเพิ่มพูนความรู้ทางกฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชนให้แก่ครูผู้สอนวิชาดังกล่าวให้มากขึ้น ซึ่งท่านกาญจนารัตน์ได้ดำเนินโครงการดังกล่าวได้เป็นอย่างดี แต่เมื่อผู้เขียนพ้นจากตำแหน่งเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง โครงการดังกล่าวก็ได้ถูกระงับไปอย่างน่าเสียดาย                                      จากที่กล่าวมาแล้วข้างต้น จะเห็นได้ว่างานพัฒนาองค์ความรู้ทางกฎหมายปกครองที่จะต้องดำเนินการในสถานศึกษาเพื่อให้นักเรียน นิสิต นักศึกษา มีความรู้ความเข้าใจเกี่ยวกับกฎหมายปกครองเพิ่มมากขึ้นให้สอดคล้องกับการจัดตั้งกระบวนการยุติธรรมทางปกครองจึงยังคงเป็นงานใหญ่ที่ยังรอการสานต่อจากคนรุ่นหลังอยู่                                                                                                                                                                                                              (๑) ผู้เขียนได้รับการติดต่อจากคณะผู้จัดทำหนังสือให้แก่ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ให้เขียนบทความทางวิชาการเพื่อเป็นเกียรติแก่ท่าน โดยกำหนดหัวข้อมาให้ด้วยว่าให้เป็นเรื่องผลงานของท่านในการพัฒนากฎหมายปกครองและกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง ผู้เขียนจึงขอกล่าวถึงประสบการณ์ของผู้เขียนในช่วงที่ได้เคยร่วมงานกับท่านมาสอดแทรกไว้ในเชิงอรรถนี้ดังนี้                      ผู้เขียนได้รับทุนรัฐบาลไทย (ทุน ก.พ.) ให้ไปศึกษาสาขากฎหมายในระดับปริญญาตรีโดยเน้นทางกฎหมายมหาชนที่สาธารณรัฐฝรั่งเศส ทั้งนี้ ตามความต้องการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา (สคก.) ซึ่งผู้เขียนก็ได้ไปศึกษา และได้รับการต่อทุนจนถึงระดับปริญญาเอก เมื่อผู้เขียนได้กลับมารายงานตัวที่ สคก. ในเดือนกรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๒๑ และได้เข้าพบเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาในขณะนั้นคือ ศาสตราจารย์ ดร. สมภพ โหตระกิตย์ ท่านได้กล่าวต้อนรับผู้เขียนอย่างอบอุ่นและได้กล่าวถึงศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ซึ่งรับราชการอยู่ก่อนแล้วว่าเป็น “มือหนึ่งของกฤษฎีกา” จากนั้น ผู้เขียนก็ได้เข้าพบรองเลขาธิการฯ ในขณะนั้นคือ ศาสตราจารย์ ดร. อมร จันทรสมบูรณ์ แต่ท่านก็พูดกับผู้เขียนเพียงไม่กี่คำ ทำให้ผู้เขียนคิดเอาเองว่า ผู้ที่ขอทุนและกำหนดสาขาวิชาให้ผู้รับทุนไปศึกษาคือ ท่านแรก มิใช่ท่านที่สอง                      สคก. ในขณะนั้นยังไม่มีหลักสูตรฝึกอบรมนิติกรใหม่ ผู้เขียน (ซึ่งไม่รู้กฎหมายไทยและไม่เคยรับราชการ) ถูกส่งไป “ฝึกงาน” ที่กองกฎหมายไทย ซึ่งวิธีการฝึกงานก็คือให้แก้ไขเพิ่มเติมตัวบทกฎหมายให้เป็นปัจจุบัน ฝึกตรวจแผนที่ท้ายร่างพระราชกฤษฎีกา ฯลฯ ผู้เขียนฝึกงานที่กองกฎหมายไทยได้ระยะหนึ่ง ต่อมา ก็ได้รับการแต่งตั้งให้เป็นผู้ช่วยเลขานุการกรรมการร่างกฎหมายโดยเป็นผู้ช่วยของศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ ซึ่งขณะนั้นเป็นเลขานุการกรรมการร่างกฎหมาย ท่านได้สอนงานให้แก่ผู้เขียนตั้งแต่การเตรียมเอกสารก่อนการประชุม การจดรายงาน การค้น “เรื่องเสร็จ” การยกร่างบันทึก ฯลฯ ซึ่งท่านเป็น “ครู” ที่ดี แต่ผู้เขียนได้มีโอกาสเรียนรู้งานจากท่านเพียงไม่กี่เดือน ก็ได้รับมอบหมายให้ปฏิบัติหน้าที่เป็นเลขานุการกรรมการร่างกฎหมาย ในขณะที่ผู้เขียนยังเป็นเพียงนิติกร ๔ ผู้เขียนจึงมิได้มีโอกาสได้ทำงานร่วมกับท่านโดยตรงอีก  ผู้เขียนจึงไม่มีข้อมูลเชิงลึกเกี่ยวกับ “เบื้องหลังการถ่ายทำ” ของผลงานต่าง ๆ ของท่าน ผู้เขียนจึงเขียนบทความนี้ตามความเข้าใจของผู้เขียนเอง                                            (๒) โปรดดูรายละเอียดใน ชาญชัย แสวงศักดิ์, กฎหมายมหาชน : วิวัฒนาการของกฎหมายมหาชนในต่างประเทศและในประเทศไทย, พิมพ์ครั้งที่ ๖, สำนักพิมพ์วิญญูชน, พ.ศ. ๒๕๖๒                                          (๓) ประเทศซึ่งมีระบบการเมืองที่เขาเรียกว่า “ประชาธิปไตยประชาชน” (เช่น จีนและลาว) นั้นใช้ระบบกฎหมายที่เรียกกันว่า “ระบบกฎหมายสังคมนิยม-คอมมิวนิสต์”                                          (๔) โปรดดูรายละเอียดใน ชาญชัย แสวงศักดิ์, คำอธิบายกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง, พิมพ์ครั้งที่ ๑๑, สำนักพิมพ์วิญญูชน, พ.ศ. ๒๕๖๒                                          (๕) โปรดดูรายละเอียดใน ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้างแล้วในเชิงอรรถที่ (๒)                                          (๖) การชำระสะสางกฎหมายดังกล่าวได้กระทำในสมัยเดียวกันกับที่ฝรั่งเศสประกาศใช้ประมวลกฎหมายแพ่ง ค.ศ. ๑๘๐๔ (พ.ศ. ๒๔๓๗)                                          (๗) ดังจะเห็นได้จากความบางตอนในข้อ ๕ ของประกาศตั้งกระทรวงยุติธรรมที่ว่า “...และห้ามมิให้ราษฎรที่มีอรรถคดีไปทำเรื่องราวยื่นอธิบดีเจ้ากระทรวงและกรมอื่น ๆ เว้นไว้แต่เรื่องราวร้องทุกข์หรือร้องกล่าวด้วยเรื่องในกระทรวงนั้น ๆ”                                          (๘) การที่หลักสูตรยังต้องมีการสอนกฎหมายอังกฤษด้วยนั้นเป็นไปตามสนธิสัญญาที่ประเทศไทยทำไว้กับประเทศอังกฤษว่าจะต้องจ้างครูสอนกฎหมายชาวอังกฤษในโรงเรียนกฎหมายและศาลไทยต้องใช้กฎหมายแพ่งและพาณิชย์ของอังกฤษในการพิจารณาคดีในกรณีที่กฎหมายไทยยังไม่มีการบัญญัติไว้                                          (๙) นายเดือน บุนนาค, ท่านปรีดี รัฐบุรุษอาวุโสผู้วางแผนเศรษฐกิจคนแรก, พ.ศ. ๒๕๐๐ หน้า ๔๖ - ๔๗                                          (๑๐) ธิดา ชาลีจันทร์, “วิเคราะห์และสรุปแนวความคิดขัดแย้งเกี่ยวกับศาลปกครองของสมาชิกสภานิติบัญญัติแห่งชาติ” ในหนังสือ “ศาลปกครอง : บทความและวิเคราะห์ข้อขัดแย้งที่อภิปรายในสภานิติบัญญัติ” คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง, หน้า ๘๖ - ๑๓๒                                    (๑๑) ได้แก่ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๑๘ พระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการกรุงเทพมหานคร พ.ศ. ๒๕๑๘ พระราชบัญญัติการผังเมือง พ.ศ. ๒๕๑๘ พระราชบัญญัติการปฏิรูปที่ดินเพื่อเกษตรกรรม พ.ศ. ๒๕๑๘ และพระราชบัญญัติระเบียบบริหารราชการเมืองพัทยา พ.ศ. ๒๕๒๑                                          (๑๒) โปรดดู ๑.๒.๓ ในหน้าที่ ๖ -๗                                          (๑๓) โปรดดู ๑.๔.๑ ในหน้า ๑๓ - ๑๔                                          (๑๔) โปรดดู ๑.๒.๒ ในหน้า ๔ - ๖                                          (๑๕) โปรดดู ๑.๒.๓ ในหน้า ๖ - ๗                                          (๑๖) ผู้เขียนซึ่งได้ไปศึกษาเกี่ยวกับกฎหมายปกครองและองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองของฝรั่งเศสมาโดยตรง ก็ไม่ได้รับมอบหมายให้ทำ “งานร้องทุกข์” เลยในช่วงแรก                                          (๑๗) โปรดดู ๑.๒ ในหน้า ๔ - ๗                                          (๑๘) โปรดดู ๑.๔.๑ ในหน้า ๑๓ - ๑๔                                          (๑๙) ศาลปกครองชั้นต้นและศาลปกครองสูงสุดของสาธารณรัฐฝรั่งเศสมีสถานะเป็นองค์กรตุลาการโดยมีหน่วยธุรการเป็นของตนเองซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของเลขาธิการสภาแห่งรัฐและรองเลขาธิการฯ                                          (๒๐) องค์กรวินิจฉัยคดีปกครองชำนาญการพิเศษมีสถานะทางกฎหมาย รูปแบบและชื่อเรียกที่แตกต่างกัน โดยมีอำนาจทางตุลาการในการวินิจฉัยคดีปกครองเฉพาะด้านซึ่งคู่กรณีไม่อาจอุทธรณ์คำวินิจฉัยในปัญหาข้อเท็จจริงได้ คงอุทธรณ์ได้เฉพาะในปัญหาข้อกฎหมายต่อสภาแห่งรัฐในฐานะ “ศาลปกครองสูงสุด” องค์กรวินิจฉัยคดีปกครองชำนาญการพิเศษที่สำคัญ ๆ ได้แก่ ศาลตรวจเงินแผ่นดิน ศาลวินัยงบประมาณและการคลัง องค์กรพิจารณาอุทธรณ์ของคนต่างด้าวผู้ลี้ภัยทางการเมือง องค์กรพิจารณาโทษทางวินัยของสภาวิชาชีพ ฯลฯ                                          (๒๑) ผู้เขียนซึ่งมิได้มีส่วนเกี่ยวข้องกับการจัดทำร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวได้เคยให้ข้อสังเกตต่อผู้บริหารของ สคก. ว่า การที่ร่างพระราชบัญญัติฉบับหลังยังคงยืนยันที่จะให้ศาลปกครองเป็นองค์ประกอบหนึ่งของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่มีนายกรัฐมนตรี (ซึ่งเป็นนักการเมือง) เป็นประธานโดยตำแหน่งนั้นย่อมเป็นการยากที่จะชี้แจงให้สภาผู้แทนราษฎรเข้าใจและยอมรับได้เพราะตามวัฒนธรรมทางกฎหมายของไทยนั้นมีความเข้าใจกันมาเป็นเวลายาวนานว่าองค์กรผู้ใช้อำนาจทางตุลาการนั้นนอกจากจะต้องเป็นศาลแล้ว ยังจะต้องเป็นศาลยุติธรรมอีกด้วย และตุลาการจะต้องมีความเป็นอิสระในการพิจารณาพิพากษาคดี แต่ผู้บริหารของ สคก. ก็ยืนยันให้เป็นไปตามร่างพระราชบัญญัติฯ ที่ได้เสนอไปแล้ว                                          (๒๒) โปรดดู ๑.๒.๒. ในหน้า ๔ - ๖                                          (๒๓) ที่ผ่านมา รองศาสตราจารย์ ดร.โภคิน พลกุล ในขณะที่เป็นอาจารย์ประจำคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยรามคำแหง ได้มีบทบาทสำคัญในการสนับสนุนการดำเนินงานของ สคก. ในการพัฒนา “ระบบร้องทุกข์” ไปสู่การจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองตามแนวทางของสาธารณรัฐฝรั่งเศสและเป็นกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ด้วย                                          (๒๔) ผู้เขียนซึ่งในขณะนั้นยังรับราชการอยู่ที่ สคก. ได้รับมอบหมายให้ไปช่วยราชการของรัฐมนตรีฯ โภคิน โดยผู้เขียนได้หารือรัฐมนตรีฯ โภคิน เกี่ยวกับแนวทางในการจัดตั้งองค์กรวินิจฉัยคดีปกครอง ซึ่งรัฐมนตรีฯ โภคิน เห็นว่า เมื่อได้มีการเพิ่มเติมบทบัญญัติว่าด้วยศาลปกครองไว้ในรัฐธรรมนูญฯ ชัดเจนแล้วว่า องค์กรวินิจฉัยคดีปกครองจะต้องเป็นศาลปกครองที่เป็นอีกระบบศาลหนึ่งแยกต่างหากจากศาลยุติธรรม  ดังนั้น ร่างพระราชบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองที่ สคก. ได้จัดทำเสนอรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี จึงไม่สอดคล้องกับบทบัญญัติว่าด้วยศาลปกครองในรัฐธรรมนูญฯ โดยรัฐมนตรีฯ โภคินฯ เห็นด้วยที่จะให้ สคก. ทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของระบบศาลปกครอง                                          (๒๕) โดยมีนายชุมพล ศิลปะอาชา เป็นประธานฯ และรัฐมนตรีฯ โภคิน เป็นรองประธานฯ                                          (๒๖) โดยมีรัฐมนตรีฯ โภคิน เป็นประธานฯ                                          (๒๗) ผู้เขียนซึ่งได้รับมอบหมายให้ช่วยราชการรัฐมนตรีฯ โภคินฯ ต่อไป ได้ขอให้รัฐมนตรีฯ โภคินฯ ผลักดันให้มีการจัดตั้งศาลปกครองตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ โดยเร็ว ซึ่งรัฐมนตรีฯ โภคินฯ ก็ได้นำเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองไปบรรจุไว้ในนโยบายของรัฐบาลด้วย                                          (๒๘) ตามร่างพระราชบัญญัติฯ ที่ สคก. เสนอต่อคณะรัฐมนตรีนั้น สคก. จะทำหน้าที่เป็นเพียงหน่วยงานธุรการของศาลปกครอง โดยหน่วยงานธุรการของศาลย่อมอยู่ภายใต้อำนาจกำกับดูแลของผู้บริหารศาล มิใช่ให้ศาลอยู่ภายใต้หน่วยงานธุรการดังที่อ้างกัน                                          (๒๙) นโยบายของรัฐบาลก็คือ อนุวัตรการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ ซึ่งได้มีการเพิ่มเติมหมวดว่าด้วยศาลปกครองไว้ในรัฐธรรมนูญฯ แล้วตั้งแต่ปี พ.ศ. ๒๕๓๘ การคัดค้านนโยบายของรัฐบาลก็เท่ากับเป็นการคัดค้านบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ ซึ่งเป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศที่ศาลจะต้องเคารพและปฏิบัติตาม                                          (๓๐) เลขาธิการคณะรัฐมนตรีในขณะนั้น คือ ศาสตราจารย์ ดร.วิษณุ เครืองาม                                          (๓๑) ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ซึ่งดำรงตำแหน่งเป็นรองเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาอยู่ในขณะนั้นได้รับมอบหมายให้เป็นผู้รับผิดชอบการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว                                          (๓๒) ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ ได้รับเลือกเป็นเลขานุการคณะกรรมาธิการดังกล่าว                                          (๓๓) ในการดำเนินงานต่าง ๆ ของ สคก. ในขณะนั้น นอกจากศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศาสต์ แล้ว ยังมีผู้บริหารและบุคลากรท่านอื่น ๆ ของ สคก. อีกหลายท่านที่ได้มีส่วนสำคัญ ซึ่งผู้เขียนมิได้นำมากล่าวถึงในบทความนี้ เพราะเป็นบทความที่อุทิศให้แก่ศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์                                          (๓๔) ผู้เขียนขอยกตัวอย่างของความเข้าใจที่ไม่ตรงกันระหว่าง สคก. กับรัฐบาลในส่วนนี้ในระยะเริ่มต้น ซึ่ง สคก. โดยเลขาธิการฯ ได้เสนอคำวินิจฉัยของคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ที่ไม่รับคำร้องทุกข์ของผู้ร้องทุกข์รายหนึ่งไว้พิจารณา เนื่องจากขาดอายุความร้องทุกข์แล้ว ไปยังนายกรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาสั่งการ แต่รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายมีชัย ฤชุพันธ์) สั่งและปฏิบัติราชการแทนนายกรัฐมนตรี ได้สั่งการกลับมาว่า “ทุกข์ของชาวบ้านไม่มีอายุความ ให้รับคำร้องทุกข์ไว้พิจารณา” แต่หลังจากนั้น เมื่อได้มีการชี้แจงว่าการที่คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์จะรับเรื่องร้องทุกข์ใดไว้พิจารณาได้ จะต้องเป็นไปตามบทบัญญัติว่าด้วยสิทธิร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรีก็เข้าใจ                                          (๓๕) มาตรา ๖๔ ให้เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่งตั้งพนักงานผู้รับผิดชอบสำนวนจากข้าราชการซึ่งสังกัดสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา                                                        ฯลฯ                                           ฯลฯ                                          (๓๖) วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม ๑ ตอน ๑ หน้า ๓๗๖ - ๔๑๑ (พ.ศ. ๒๕๒๕)                                          (๓๗) วารสารกฎหมายปกครอง, เล่ม ๒ ตอน ๒ หน้า ๔๓ - ๕๐ (พ.ศ. ๒๕๒๖)                                          (๓๘) วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม ๒ ตอน ๓ หน้า ๔๘๙ - ๕๒๑ (พ.ศ. ๒๕๒๖), วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม ๓ ตอน ๑ หน้า ๑ - ๑๕ (พ.ศ. ๒๕๒๗) , วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม ๓ ตอน ๒ หน้า ๒๔๕ - ๒๖๘ (พ.ศ. ๒๕๒๗), วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม ๓ ตอน ๓ หน้า ๖๑๙ - ๖๓๙ (พ.ศ. ๒๕๒๗)                                          (๓๙) วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม ๖ ตอน ๒ หน้า ๓๑๘ - ๓๔๓ (พ.ศ. ๒๕๓๐)                                          (๔๐) วารสารนิติศาสตร์ ฉบับที่ ๔ หน้า ๕๙๒ - ๖๓๒ (พ.ศ. ๒๕๓๔)                                          (๔๑) มาตรา ๘  ให้จัดตั้งศาลปกครองสูงสุดขึ้น มีที่ตั้งในกรุงเทพมหานครหรือในจังหวัดใกล้เคียง                         ให้จัดตั้งศาลปกครองกลางขึ้น มีที่ตั้งในกรุงเทพมหานครหรือในจังหวัดใกล้เคียง โดยมีเขตตลอดท้องที่กรุงเทพมหานคร จังหวัดนครปฐม จังหวัดนนทบุรี จังหวัดปทุมธานี จังหวัดราชบุรี จังหวัดสมุทรปราการ จังหวัดสมุทรสงคราม และจังหวัดสมุทรสาคร                         ในระหว่างที่ศาลปกครองในภูมิภาคยังมิได้มีเขตอำนาจในท้องที่ใด ให้ศาลปกครองกลางมีเขตอำนาจในท้องที่นั้นด้วย                                                        ฯลฯ                               ฯลฯ                                          (๔๒) มาตรา ๙๔  ในวาระเริ่มแรก ให้จัดตั้งศาลปกครองในภูมิภาค ดังต่อไปนี้                         (๑) ศาลปกครองขอนแก่น ตั้งอยู่ในจังหวัดขอนแก่น โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดกาฬสินธุ์ จังหวัดขอนแก่น และจังหวัดมหาสารคาม                        (๒) ศาลปกครองชุมพร ตั้งอยู่ในจังหวัดชุมพร โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดชุมพร จังหวัดประจวบคีรีขันธ์ จังหวัดเพชรบุรี และจังหวัดระนอง                        (๓) ศาลปกครองเชียงใหม่ ตั้งอยู่ในจังหวัดเชียงใหม่ โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดเชียงราย จังหวัดเชียงใหม่ จังหวัดแม่ฮ่องสอน จังหวัดลำปาง และจังหวัดลำพูน                        (๔) ศาลปกครองนครราชสีมา ตั้งอยู่ในจังหวัดนครราชสีมา โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดชัยภูมิ และจังหวัดนครราชสีมา                        (๕) ศาลปกครองนครศรีธรรมราช ตั้งอยู่ในจังหวัดนครศรีธรรมราช โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดกระบี่ จังหวัดนครศรีธรรมราช จังหวัดพังงา จังหวัดภูเก็ต และจังหวัดสุราษฎร์ธานี                        (๖) ศาลปกครองบุรีรัมย์ ตั้งอยู่ในจังหวัดบุรีรัมย์ โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดบุรีรัมย์ และจังหวัดสุรินทร์                        (๗) ศาลปกครองพิษณุโลก ตั้งอยู่ในจังหวัดพิษณุโลก โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดกำแพงเพชร จังหวัดตาก จังหวัดนครสวรรค์ จังหวัดพิจิตร จังหวัดพิษณุโลก จังหวัดเพชรบูรณ์ และจังหวัดสุโขทัย                        (๘) ศาลปกครองแพร่ ตั้งอยู่ในจังหวัดแพร่ โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดน่าน จังหวัดพะเยา จังหวัดแพร่ และจังหวัดอุตรดิตถ์                        (๙) ศาลปกครองยะลา ตั้งอยู่ในจังหวัดยะลา โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดนราธิวาส จังหวัดปัตตานี และจังหวัดยะลา                        (๑๐) ศาลปกครองระยอง ตั้งอยู่ในจังหวัดระยอง โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดจันทบุรี จังหวัดฉะเชิงเทรา จังหวัดชลบุรี จังหวัดตราด จังหวัดปราจีนบุรี จังหวัดระยอง และจังหวัดสระแก้ว                        (๑๑) ศาลปกครองลพบุรี ตั้งอยู่ในจังหวัดลพบุรี โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดนครนายก จังหวัดพระนครศรีอยุธยา จังหวัดลพบุรี จังหวัดสระบุรี จังหวัดสิงห์บุรี และจังหวัดอ่างทอง                        (๑๒) ศาลปกครองสกลนคร ตั้งอยู่ในจังหวัดสกลนคร โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดนครพนม จังหวัดมุกดาหาร และจังหวัดสกลนคร                        (๑๓) ศาลปกครองสงขลา ตั้งอยู่ในจังหวัดสงขลา โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดตรัง จังหวัดพัทลุง จังหวัดสงขลา และจังหวัดสตูล                        (๑๔) ศาลปกครองสุพรรณบุรี ตั้งอยู่ในจังหวัดสุพรรณบุรี โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดกาญจนบุรี จังหวัดชัยนาท จังหวัดสุพรรณบุรี และจังหวัดอุทัยธานี                        (๑๕) ศาลปกครองอุดรธานี ตั้งอยู่ในจังหวัดอุดรธานี โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดเลย จังหวัดหนองคาย จังหวัดหนองบัวลำภู และจังหวัดอุดรธานี                        (๑๖) ศาลปกครองอุบลราชธานี ตั้งอยู่ในจังหวัดอุบลราชธานี โดยมีเขตตลอดท้องที่จังหวัดยโสธร จังหวัดร้อยเอ็ด จังหวัดศรีสะเกษ จังหวัดอุบลราชธานี และจังหวัดอำนาจเจริญ                                          (๔๓) มาตรา ๑๐๓  เมื่อได้มีการแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองตามมาตรา ๙๘ และมาตรา ๙๙ แล้ว ให้ประธานศาลปกครองสูงสุดประกาศในราชกิจจานุเบกษากำหนดวันเปิดทำการศาลปกครองสูงสุด ศาลปกครองกลาง และศาลปกครองในภูมิภาค สำหรับศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลางต้องเปิดทำการไม่เกินหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ สำหรับศาลปกครองในภูมิภาคตามมาตรา ๙๔ ให้ดำเนินการเปิดทำการตามความจำเป็นโดยคำนึงถึงการคัดเลือกตุลาการศาลปกครองที่มีความรู้ความสามารถเหมาะสม  แต่ทั้งนี้ ต้องไม่น้อยกว่าปีละเจ็ดศาล                                          (๔๔) มาตรา ๑๐๗  ในวาระเริ่มแรกก่อนที่สำนักงานศาลปกครองจะได้รับงบประมาณรายจ่ายประจำปี ให้ ก.ศป. จัดทำแผนงานในการดำเนินการของศาลปกครองและแผนงานการจัดตั้งและการบริหารงานของสำนักงานศาลปกครองเสนอต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อขอรับเงินอุดหนุนเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการและการบริหารงานตามแผนงานดังกล่าว                         ให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาจัดสรรเงินงบประมาณรายจ่ายเป็นเงินอุดหนุนทั่วไป เพื่อเป็นค่าใช้จ่ายในการดำเนินการตามแผนงานที่ ก.ศป. เสนอตามความจำเป็น                                          (๔๕) มาตรา ๑๑  ให้โอนบรรดากิจการ ทรัพย์สิน สิทธิ หนี้สิน ข้าราชการ ลูกจ้าง และเงินงบประมาณในส่วนที่เกี่ยวกับงานคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์และกองวิเคราะห์กฎหมายและการร้องทุกข์ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา  ทั้งนี้ เฉพาะที่นายกรัฐมนตรีประกาศกำหนดในราชกิจจานุเบกษาไปเป็นของสำนักงานศาลปกครองตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง                         ให้ข้าราชการที่โอนไปตามวรรคหนึ่งเป็นข้าราชการฝ่ายศาลปกครองและในระหว่างที่ยังไม่มีระเบียบของคณะกรรมการข้าราชการฝ่ายศาลปกครองในส่วนที่เกี่ยวกับการบริหารงานบุคคล ให้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับโดยอนุโลมกับข้าราชการที่โอนไปตามวรรคหนึ่ง                                                   (๔๖) มาตรา ๑๒  ให้บทบัญญัติเกี่ยวกับการร้องทุกข์ตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๒๒ และพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๓๔ ก่อนการแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัตินี้ยังคงมีผลบังคับอยู่ต่อไปจนกว่าจะมีการเปิดทำการศาลปกครองกลางตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง                                          (๔๗) มาตรา ๙๗  การแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดครั้งแรก เมื่อพระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ ให้มีคณะกรรมการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ประกอบด้วยข้าราชการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาสองคนซึ่งได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่คณะกรรมการกฤษฎีกา ผู้พิพากษาในศาลฎีกาสองคนซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าผู้พิพากษาศาลฎีกาและได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา ผู้แทนคณะกรรมการข้าราชการอัยการหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนหนึ่งคน ผู้แทนคณะกรรมการสภาทนายความหนึ่งคน ผู้แทนคณะนิติศาสตร์หรือเทียบเท่าของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐทุกแห่งซึ่งเลือกกันเองให้เหลือสองคน และผู้แทนคณะรัฐศาสตร์หรือเทียบเท่าของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐทุกแห่งซึ่งเลือกกันเองให้เหลือหนึ่งคนเป็นกรรมการ และให้กรรมการดังกล่าวเลือกกรรมการด้วยกันเองคนหนึ่งเป็นประธานกรรมการ                         ให้คณะกรรมการตามวรรคหนึ่งเลือกข้าราชการฝ่ายศาลปกครองคนหนึ่งทำหน้าที่เป็นเลขานุการ                         มาตรา ๙๘  ให้คณะกรรมการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดคัดเลือกบุคคลผู้มีคุณสมบัติตามพระราชบัญญัตินี้และมีความรู้ความสามารถและความประพฤติเหมาะสมที่จะแต่งตั้งเป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุดไม่เกินยี่สิบสามคน และให้นำความในมาตรา ๑๕ วรรคหนึ่ง มาใช้บังคับโดยอนุโลม  ทั้งนี้ ต้องดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในหกสิบวันนับแต่วันที่พระราชบัญญัตินี้ใช้บังคับ                         ให้คณะกรรมการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดจัดทำบัญชีรายชื่อบุคคลที่จะคัดเลือกจากผู้ที่สนใจสมัครและผู้ที่สถาบันหรือองค์กรที่เกี่ยวข้องกับผู้ที่มีคุณสมบัติตามมาตรา ๑๓ (๔) เสนอขึ้น และให้บุคคลดังกล่าวแสดงหลักฐานผลงานทางวิชาการหรือทางประสบการณ์ที่บ่งชี้ถึงความรู้ความสามารถที่เหมาะสมสำหรับตำแหน่งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเพื่อสรรหาบุคคลที่มีความรู้ความสามารถเหมาะสมที่สุดตามจำนวนที่กำหนดในวรรคหนึ่ง ในการนี้ให้เปิดเผยบัญชีรายชื่อบุคคลที่จะคัดเลือกและรายชื่อบุคคลที่ได้รับการคัดเลือกให้ทราบทั่วไป และเชิญชวนให้บุคคลในวงการกฎหมายและการบริหารราชการแผ่นดินให้ข้อคิดเห็นและนำมาพิจารณาก่อนนำรายชื่อผู้ที่ได้รับการคัดเลือกในชั้นที่สุดเสนอต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อดำเนินการต่อไป                         เมื่อมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้คณะกรรมการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเป็นอันพ้นจากหน้าที่ และให้ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดด้วยกันเอง เป็นประธานศาลปกครองสูงสุดหนึ่งคน รองประธานศาลปกครองสูงสุดสองคน และตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุดสี่คน และให้นำความในมาตรา ๑๕ วรรคสอง และวรรคสาม มาใช้บังคับโดยอนุโลม                                          (๔๘) ส่วนกรรมการอื่นได้แก่ นายชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์ และนายอัชพร จารุจินดา ซึ่งเป็นข้าราชการสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาที่ได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่คณะกรรมการกฤษฎีกา นายสุรินทร์ นาควิเชียร และนายวิชา มหาคุณ ซึ่งเป็นผู้พิพากษาศาลฎีกาที่ได้รับเลือกโดยที่ประชุมใหญ่ศาลฎีกา นายคัมภีร์ แก้วเจริญ ผู้แทนคณะกรรมการข้าราชการอัยการ นายสัก กอแสงเรือง ผู้แทนคณะกรรมการสภาทนายความ นายพนม เอี่ยมประยูร และนายเธียรชัย ณ นคร ซึ่งเป็นผู้แทนคณะนิติศาสตร์ ของมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ และมหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ที่ได้รับเลือก และนายอเนก เหล่าธรรมทัศน์ ซึ่งเป็นผู้แทนคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ที่ได้รับเลือก                                          (๔๙) มาตรา ๒๗๗                ฯลฯ                                           ฯลฯ                         ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์ และผู้ทรงคุณวุฒิในสาขาการบริหารราชการแผ่นดิน อาจได้รับแต่งตั้งเป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้ การแต่งตั้งให้บุคคลดังกล่าวเป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุดให้แต่งตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนตุลาการศาลปกครองสูงสุดทั้งหมด และต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองที่กฎหมายบัญญัติ และได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาก่อน แล้วจึงนำความกราบบังคมทูล                                                        ฯลฯ                                           ฯลฯ                                          (๕๐) ประธานวุฒิสภาในขณะนั้นคือ ท่านมีชัย ฤชุพันธ์                                          (๕๑) ผู้เขียนมีข้อสังเกตเกี่ยวกับการตีความบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ ของวุฒิสภาว่าเป็นการตีความที่มีผลทำให้ไม่อาจจัดตั้งศาลปกครองได้เลยเพราะจะต้องมีการแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญฯ โดยเพิ่มเติมบทเฉพาะกาลเข้าไปเสียก่อนว่า ในระหว่างที่ยังไม่มี ก.ศป. จะต้องดำเนินการอย่างไร ทั้ง ๆ ที่ ปรากฏข้อเท็จจริงว่าในชั้นการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ มาตรา ๙๗ และมาตรา ๙๘ ทั้งสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาก็ได้สอบถามและพิจารณาประเด็นนี้มาแล้ว ซึ่งเมื่อได้รับคำชี้แจงจากศาสตราจารย์พิเศษ ชัยวัฒน์ แล้ว ก็ได้มีมติให้ผ่านร่างฯ ออกมาเป็นกฎหมายได้                                          (๕๒) มาตรา ๙๘                  ฯลฯ                               ฯลฯ                          เมื่อมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองสูงสุดตามวรรคหนึ่งแล้ว ให้คณะกรรมการคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดเป็นอันพ้นจากหน้าที่ และให้ตุลาการในศาลปกครองสูงสุดคัดเลือกตุลาการในศาลปกครองสูงสุดด้วยกันเอง เป็นประธานศาลปกครองสูงสุดหนึ่งคน รองประธานศาลปกครองสูงสุดสองคน และตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองสูงสุดสี่คน และให้นำความในมาตรา ๑๕ วรรคสอง และวรรคสาม มาใช้บังคับโดยอนุโลม                         มาตรา ๑๕ การแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองสูงสุด ก.ศป. อาจดำเนินการได้โดยวิธีการ ดังต่อไปนี้                         (๑) พิจารณาเลื่อนตุลาการในศาลปกครองชั้นต้นซึ่งดำรงตำแหน่งไม่ต่ำกว่าตุลาการหัวหน้าคณะศาลปกครองชั้นต้น โดยคำนึงถึงหลักอาวุโส ความรู้ความสามารถ ความรับผิดชอบ ความเหมาะสม ประวัติ และผลงานการปฏิบัติราชการ                         (๒) พิจารณาคัดเลือกบุคคลซึ่งมิได้ดำรงตำแหน่งตุลาการศาลปกครองในขณะนั้น โดยมีคุณสมบัติตามมาตรา ๑๓ และมีความเหมาะสมที่จะแต่งตั้งเป็นตุลาการศาลปกครองสูงสุด                         การแต่งตั้งตุลาการศาลปกครองสูงสุดตามวรรคหนึ่ง ให้คำนึงถึงสัดส่วนของผู้ที่ได้รับการคัดเลือกตามวรรคหนึ่ง (๒) โดยให้มีจำนวนไม่น้อยกว่าหนึ่งในห้าของจำนวนตุลาการในศาลปกครองสูงสุดทั้งหมด                         ให้ ก.ศป. เสนอรายชื่อผู้ได้รับการเลื่อนตามวรรคหนึ่ง (๑) หรือได้รับการคัดเลือกตามวรรคหนึ่ง (๒) ต่อนายกรัฐมนตรี และให้นายกรัฐมนตรีนำรายชื่อดังกล่าวเสนอขอความเห็นชอบต่อวุฒิสภาภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับรายชื่อ เมื่อได้รับความเห็นชอบแล้วให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง                         การดำเนินการตามวรรคหนึ่ง (๑) และ (๒) ให้เป็นไปตามระเบียบที่ ก.ศป. กำหนดโดยความเห็นชอบของที่ประชุมใหญ่ตุลาการในศาลปกครองสูงสุด                                    (๕๓) โปรดดู ๑.๔.๑ ในหน้า ๑๓ - ๑๔                                          (๕๔) โปรดดู ๑.๔.๒.๒ ในหน้า ๑๖ - ๒๐                                          (๕๕) โปรดดู ๒.๑.๑ ในหน้า ๓๘ - ๔๑                                          (๕๖) โปรดดู ๑.๔.๒.๒.๓ ในหน้า ๒๐ - ๒๒                                          (๕๗) โปรดดู ๑.๔.๒.๒.๔ ในหน้า ๒๒ - ๓๐                                          (๕๘) โปรดดู ๑.๔.๓.๒ ในหน้า ๓๑ - ๓๒ และ ๑.๔.๓.๓ ในหน้า ๓๒ - ๓๕                                          (๕๙) มาตรา ๙  ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาหรือมีคำสั่งในเรื่องดังต่อไปนี้                         (๑) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐกระทำการโดยไม่ชอบด้วยกฎหมายไม่ว่าจะเป็นการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำอื่นใดเนื่องจากกระทำโดยไม่มีอำนาจหรือนอกเหนืออำนาจหน้าที่หรือไม่ถูกต้องตามกฎหมาย หรือโดยไม่ถูกต้องตามรูปแบบขั้นตอน หรือวิธีการอันเป็นสาระสำคัญที่กำหนดไว้สำหรับการกระทำนั้น หรือโดยไม่สุจริต หรือมีลักษณะเป็นการเลือกปฏิบัติที่ไม่เป็นธรรม หรือมีลักษณะเป็นการสร้างขั้นตอนโดยไม่จำเป็นหรือสร้างภาระให้เกิดกับประชาชนเกินสมควร หรือเป็นการใช้ดุลพินิจโดยมิชอบ                         (๒) คดีพิพาทเกี่ยวกับการที่หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติ หรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร                         (๓) คดีพิพาทเกี่ยวกับการกระทำละเมิดหรือความรับผิดอย่างอื่นของหน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเกิดจากการใช้อำนาจตามกฎหมาย หรือจากกฎ คำสั่งทางปกครอง หรือคำสั่งอื่น หรือจากการละเลยต่อหน้าที่ตามที่กฎหมายกำหนดให้ต้องปฏิบัติหรือปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวล่าช้าเกินสมควร                         (๔) คดีพิพาทเกี่ยวกับสัญญาทางปกครอง                         (๕) คดีที่มีกฎหมายกำหนดให้หน่วยงานทางปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐฟ้องคดีต่อศาลเพื่อบังคับให้บุคคลต้องกระทำหรือละเว้นกระทำอย่างหนึ่งอย่างใด                     (๖) คดีพิพาทเกี่ยวกับเรื่องที่มีกฎหมายกำหนดให้อยู่ในเขตอำนาจศาลปกครอง                         เรื่องดังต่อไปนี้ไม่อยู่ในอำนาจศาลปกครอง                         (๑) การดำเนินการเกี่ยวกับวินัยทหาร                     (๒) การดำเนินการของคณะกรรมการตุลาการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการฝ่ายตุลาการ                         (๓) คดีที่อยู่ในอำนาจของศาลเยาวชนและครอบครัว ศาลแรงงาน ศาลภาษีอากร ศาลทรัพย์สินทางปัญญาและการค้าระหว่างประเทศ ศาลล้มละลาย หรือศาลชำนัญพิเศษอื่น                                    (๖๐) โปรดดูชาญชัย แสวงศักดิ์, ความรับผิดขอบของรัฐ : ความรับผิดทางละเมิดและความรับผิดชอบโดยปราศจากความผิด, สำนักพิมพ์วิญญูชน, พ.ศ. ๒๕๖๓                                          (๖๑) มาตรา ๓ ในพระราชบัญญัตินี้                                            ฯลฯ                                           ฯลฯ                         “สัญญาทางปกครอง” หมายความรวมถึง สัญญาที่คู่สัญญาอย่างน้อยฝ่ายใดฝ่ายหนึ่งเป็นหน่วยงานทางปกครองหรือเป็นบุคคลซึ่งกระทำการแทนรัฐ และมีลักษณะเป็นสัญญาสัมปทาน สัญญาที่ให้จัดทำบริการสาธารณะ หรือจัดให้มีสิ่งสาธารณูปโภคหรือแสวงประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติ                                            ฯลฯ                                           ฯลฯ                                          (๖๒) โปรดดูชาญชัย แสวงศักดิ์, สัญญาของทางราชการ : กฎหมายเปรียบเทียบ, สำนักพิมพ์วิญญูชน, พ.ศ. ๒๕๖๓                                          (๖๓)                                      คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี        ที่ ๑๙๔/๒๕๓๔        เรื่อง แต่งตั้งคณะกรรมการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาทางปกครอง        ฯลฯ                   ฯลฯ                    ๑. ให้คณะกรรมการประกอบด้วย                        ๑.๑ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา                                  เป็นประธานกรรมการ                        ๑.๒ นายชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์                                         เป็นกรรมการ                        ๑.๓ นายโภคิน พลกุล                                                      เป็นกรรมการ                        ๑.๔ นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ                                             เป็นกรรมการ                        ๑.๕ นายชาญชัย แสวงศักดิ์                                               เป็นกรรมการ                        ๑.๖ นายกมลชัย รัตนสกาววงศ์                                          เป็นกรรมการ                        ๑.๗ นายบุญศรี มีวงศ์อุโฆษ                                               เป็นกรรมการ                        ๑.๘ นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล                                              เป็นกรรมการ                        ๑.๙ นายสมคิด เลิศไพฑูรย์                                                เป็นกรรมการ                        ให้เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่งตั้งข้าราชการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นกรรมการและเลขานุการคนหนึ่ง กับกรรมการและผู้ช่วยเลขานุการอีกสองคน                                            ฯลฯ                                           ฯลฯ                                          (๖๔) ผู้เชี่ยวชาญชาวเยอรมันทั้ง ๓ ท่าน คือ                         (ก) ศาสตราจารย์ ดร. Heinrich Siedentopf จาก Post - Graduate School of Administrative Sciences Speyer                         (ข) ศาสตราจารย์ ดร. Karl - Peter Sommermann จากสถาบันเดียวกัน                         (ค) ศาสตราจารย์ ดร. Christophe Hauschild                                          (๖๕)                   คำสั่งคณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน        ที่ ๗/๒๕๓๖        เรื่อง แต่งตั้งคณะอนุกรรมการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาทางปกครอง                                                    ฯลฯ                   ฯลฯ                    ๑. องค์ประกอบ                        ๑.๑ เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา                                  ประธานอนุกรรมการ                        ๑.๒ นายกมลชัย รัตนสกาววงศ์                                          อนุกรรมการ                        ๑.๓ นายชัยวัฒน์ วงศ์วัฒนศานต์                                         อนุกรรมการ                        ๑.๔ นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ                                             อนุกรรมการ                        ๑.๕ นายบุญศรี มีวงศ์อุโฆษ                                               อนุกรรมการ                        ๑.๖ นายพนม เอี่ยมประยูร                                               อนุกรรมการ                        ๑.๗ นายพิทยา บวรวัฒนา                                                อนุกรรมการ                        ๑.๘ นายโภคิน พลกุล                                                      อนุกรรมการ                        ๑.๙ นายรังสิกร อุปพงศ์                                                   อนุกรรมการ                        ๑.๑๐ นายฤทัย หงษ์ศิริ                                                    อนุกรรมการ                        ๑.๑๑ นายวิษณุ เครืองาม                                                 อนุกรรมการ                        ๑.๑๒ นายสมคิด เลิศไพฑูรย์                                             อนุกรรมการ                        ๑.๑๓ นายสมยศ เชื้อไทย                                                 อนุกรรมการ                        ๑.๑๔ นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล                                            อนุกรรมการ                        ๑.๑๕ นายอภิรัตน์ เพ็ชรศิริ                                               อนุกรรมการ                        ๑.๑๖ นายอักขราทร จุฬารัตน                                           อนุกรรมการ                        ๑.๑๗ นายอเนก ศรีสนิท                                                  อนุกรรมการ                        ให้เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่งตั้งข้าราชการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นอนุกรรมการและเลขานุการคนหนึ่ง กับอนุกรรมการและผู้ช่วยเลขานุการอีกสองคน                                            ฯลฯ                                           ฯลฯ                                          (๖๖) ผู้เขียนได้รับมอบหมายให้ไปช่วยราชการรัฐมนตรีฯ โภคิน จึงได้เสนอต่อรัฐมนตรีฯ โภคิน ว่าควรนำร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... ที่ศาสตราจารย์พิเศษชัยวัฒน์ ได้พยายามเสนอต่อรัฐบาลที่ผ่านมา แต่ยังไม่ประสบความสำเร็จ มาดำเนินการต่อในรัฐบาลนี้ ซึ่งรัฐมนตรีฯ โภคิน เห็นด้วย                                    (๖๗) มาตรา ๓๘  บทบัญญัติตามมาตรา ๓๖ และมาตรา ๓๗ วรรคหนึ่ง มิให้ใช้บังคับกับคำสั่งทางปกครองที่กำหนดในกฎกระทรวง  ทั้งนี้ ตามหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่กำหนดในกฎกระทรวง                                    (๖๘) มาตรา ๕๒  คำสั่งทางปกครองที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายและไม่อยู่ในบังคับของมาตรา ๕๑ อาจถูกเพิกถอนทั้งหมดหรือบางส่วนได้ แต่ผู้ได้รับผลกระทบจากการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองดังกล่าวมีสิทธิได้รับค่าทดแทนความเสียหายเนื่องจากความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองได้ และให้นำความในมาตรา ๕๑ วรรคหนึ่ง วรรคสอง และวรรคสาม มาใช้บังคับโดยอนุโลม แต่ต้องร้องขอค่าทดแทนภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่ได้รับแจ้งให้ทราบถึงการเพิกถอนนั้น                                            ฯลฯ                                           ฯลฯ                                          (๖๙) มาตรา ๕๓      ฯลฯ                                           ฯลฯ                         ในกรณีที่มีการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองเพราะเหตุตามวรรคสอง (๓) (๔) และ (๕) ผู้ได้รับประโยชน์มีสิทธิได้รับค่าทดแทนความเสียหายอันเกิดจากความเชื่อโดยสุจริตในความคงอยู่ของคำสั่งทางปกครองได้ และให้นำมาตรา ๕๒ มาใช้บังคับโดยอนุโลม                                            ฯลฯ                                           ฯลฯ                                    (๗๐) มาตรา ๖๓/๑  เพื่อประโยชน์แก่การพัฒนาคุณภาพการปฏิบัติงานกฎหมายของรัฐ ให้มีตำแหน่งนักกฎหมายกฤษฎีกาซึ่งเป็นข้าราชการพลเรือนสามัญที่มีความรู้และมีประสบการณ์ในทางนิติศาสตร์ การร่างกฎหมายและการบริหารราชการแผ่นดิน เพื่อปฏิบัติหน้าที่ในงานด้านกฎหมายตามความรับผิดชอบของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา                         ให้นักกฎหมายกฤษฎีกาได้รับเงินเพิ่มสำหรับตำแหน่งในอัตราที่คำนวณแล้วไม่ต่ำกว่าค่าตอบแทนของข้าราชการอัยการ                         คุณสมบัติ หลักเกณฑ์และวิธีการเข้าสู่ตำแหน่ง การแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนักกฎหมายกฤษฎีกา และอัตราเงินเพิ่มสำหรับตำแหน่งนักกฎหมายกฤษฎีกา ให้เป็นไปตามระเบียบที่ประธานคณะกรรมการกฤษฎีกากำหนด                                          (๗๑) บันทึกสรุปผลการพิจารณาของคณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน (ธันวาคม ๒๕๓๓), ๑๗ หน้า                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=2053 เวลา 24 พฤศจิกายน 2567 09:51 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)