หลักเกณฑ์ใหม่เกี่ยวกับระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครอง 15 ตุลาคม 2560 20:18 น.        เป็นที่ทราบกันดีว่าปัญหาหนึ่งของระบบราชการไทย คือ ความล่าช้าในการพิจารณาของหน่วยงานของรัฐ โดยเฉพาะการอนุมัติอนุญาตในเรื่องต่าง ๆ ที่มักจะใช้เวลานานจนเกินสมควร  ที่ผ่านมาแม้ว่าจะมีความพยายามในการแก้ไขปัญหาดังกล่าวมาอย่างต่อเนื่อง แต่ก็ยังไม่ประสบผล สำเร็จเป็นที่น่าพอใจ ล่าสุดผู้ตรากฎหมายจึงกำหนดมาตรการใหม่เพื่อจัดการกับปัญหานี้ โดยมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๗[๑] แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ เพิ่มมาตรา ๓๙/๑[๒] ว่าด้วยระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครอง โดยมีสาระสำคัญเป็นการกำหนดให้เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและตามคำขอของคู่กรณีให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน เว้นแต่จะมีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นอย่างอื่น ทั้งนี้ แม้ว่าบทบัญญัติดังกล่าวจะใช้บังคับมาระยะหนึ่งแล้ว แต่ประชาชนทั่วไปรวมทั้งเจ้าหน้าที่ของรัฐอาจจะยังไม่รับรู้รับทราบหรือยังมีความเข้าใจไม่ชัดเจน ในบทความนี้จึงขอนำเสนอว่า บทบัญญัติใหม่นี้มีความเป็นมาอย่างไร มีขอบเขตการใช้บังคับเพียงใด และระยะเวลาที่กำหนดไว้นั้น  มีผลทางกฎหมายอย่างไร        ๑. ความเป็นมาของบทบัญญัติใหม่            แนวความคิดในการแก้ไขปัญหาความล่าช้าในการพิจารณาของทางราชการไม่ใช่   เรื่องใหม่ หากย้อนกลับไปพิจารณากฎหมายและระเบียบของทางราชการนับแต่อดีตแล้ว จะพบว่า   มีการกำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้มาอย่างต่อเนื่อง โดยระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๒ ได้กำหนดหลักเกณฑ์เกี่ยวกับระยะเวลา   การปฏิบัติราชการไว้ในหมวด ๑ ข้อ ๘ ถึงข้อ ๑๗ ทวิ สรุปสาระสำคัญได้ว่า หน่วยงานของรัฐจะต้องพิจารณาและดำเนินการตามคำขอของประชาชนให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งวันทำการ (ข้อ ๘) ถ้าเรื่องใดโดยสภาพไม่อาจดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในหนึ่งวัน ให้หน่วยงานของรัฐออกระเบียบกำหนดระยะเวลาการปฏิบัติราชการสำหรับคำขอในเรื่องนั้น (ข้อ ๙) โดยกำหนดการปฏิบัติราชการทุกขั้นตอนให้แล้วเสร็จภายในเก้าสิบวัน (ข้อ ๑๐) หรือถ้าโดยสภาพของเรื่องไม่อาจกำหนดระยะเวลาการปฏิบัติราชการภายในกำหนดเวลาเก้าสิบวันได้ ให้ขออนุมัติรัฐมนตรีหรือปลัดกระทรวงซึ่งเป็นผู้มีอำนาจ   ลงนามในระเบียบเพื่อกำหนดระยะเวลาที่จำเป็นหรือสมควรแก่สภาพของเรื่อง (ข้อ ๑๑) โดยกรณีที่หน่วยงานของรัฐไม่อาจดำเนินการให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนดในระเบียบ ให้ขออนุมัติรัฐมนตรีหรือปลัดกระทรวงเพื่อขยายระยะเวลาได้อีกไม่เกินสามสิบวันนับแต่วันสิ้นสุดระยะเวลา พร้อมทั้งแจ้งการขยายระยะเวลาและเหตุผลให้ประชาชนผู้ยื่นคำขอทราบ (ข้อ ๑๓)            ต่อมาเมื่อมีการจัดทำกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ผู้ยกร่าง    ก็มิได้ละเลยในเรื่องความรวดเร็วในการปฏิบัติราชการของหน่วยงานของรัฐ โดยมีบทบัญญัติเกี่ยวกับกำหนดเวลาในการพิจารณาทางปกครองมาตั้งแต่ในร่างแรกที่จัดทำขึ้นในปี ๒๕๓๔[๓] และเมื่อมีการประกาศใช้พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ มาตรา ๓๓ ของพระราชบัญญัติดังกล่าวก็กำหนดไว้ว่า เพื่อประโยชน์ในการอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน ความประหยัดและความมีประสิทธิภาพในการดำเนินงานของรัฐ ให้คณะรัฐมนตรีวางระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเพื่อให้เจ้าหน้าที่กำหนดเวลาสำหรับการพิจารณาทางปกครองขึ้นไว้ตามความเหมาะสมแก่กรณี ทั้งนี้ เท่าที่ไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายหรือกฎในเรื่องนั้น โดยบทเฉพาะกาลในมาตรา ๘๕ ได้กำหนด  ให้ถือว่าระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๒ เป็นระเบียบที่คณะรัฐมนตรีวางขึ้นตามมาตรา ๓๓ (จนกว่าจะมีการออกระเบียบฉบับใหม่ขึ้นใช้บังคับแทนระเบียบฉบับนี้)            ทั้งนี้ ต่อมาในปี ๒๕๔๖ ได้มีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง ยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีบางฉบับ พ.ศ. ๒๕๔๖ ยกเลิกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฉบับต่าง ๆ   ที่ใช้บังคับมาเป็นเวลานานและไม่เหมาะสมกับสภาพการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป โดยระเบียบฉบับหนึ่งที่ถูกยกเลิก คือ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๒ และในปีเดียวกันนั้นเอง ก็ได้มีการตราพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดี พ.ศ. ๒๕๔๖ ขึ้นใช้บังคับ โดยมาตรา ๓๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวกำหนดว่า ในการปฏิบัติราชการที่เกี่ยวข้องกับการบริการประชาชนหรือติดต่อประสานงานระหว่างส่วนราชการด้วยกัน ให้ส่วนราชการกำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงานแต่ละงาน และประกาศให้ประชาชนและข้าราชการทราบเป็นการทั่วไป ส่วนราชการใดมิได้กำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงานใด และ ก.พ.ร. พิจารณาเห็นว่างานนั้นมีลักษณะที่สามารถกำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จได้ หรือส่วนราชการได้กำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จไว้ แต่ ก.พ.ร. เห็นว่าเป็นระยะเวลาที่ล่าช้าเกินสมควร ก.พ.ร. จะกำหนด เวลาแล้วเสร็จให้ส่วนราชการนั้นต้องปฏิบัติก็ได้ ทั้งนี้ โดยที่มาตรา ๓๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการกำหนดเวลาในการพิจารณาทางปกครองเช่นเดียวกับที่เคยกำหนดไว้ในระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีว่าด้วยการปฏิบัติราชการเพื่อประชาชนของหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. ๒๕๓๒ คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองจึงให้ความเห็นว่า ส่วนราชการทั้งหลายสามารถอาศัยพระราชกฤษฎีกานี้กำหนดขั้นตอนและระยะเวลาสำหรับการพิจารณาทางปกครองเพื่อใช้เป็นแนวทางในการปฏิบัติงานของเจ้าหน้าที่ได้ โดยถือว่าเป็นการปฏิบัติตามมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ[๔]            บทบัญญัติดังกล่าวข้างต้นของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ และพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีฯ ดูเหมือนจะช่วยแก้ไขปัญหาความล่าช้าในการพิจารณาของทางราชการไปได้บ้าง แต่อย่างไรก็ดี กรณีที่การออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องใดไม่มีกฎหมายกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาและส่วนราชการก็มิได้กำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงานไว้ ย่อมไม่มีหลักประกันแก่ผู้ยื่นคำขอต่อทางราชการว่าเรื่องของตนจะได้รับการพิจารณาให้แล้วเสร็จเมื่อใด ช่องว่างของกฎหมายดังกล่าวเป็นเหตุให้ศาลปกครองสูงสุดมีแนวคำวินิจฉัยว่า ในกรณีที่กฎหมายมิได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาทางปกครองในเรื่องใดไว้ การพิจารณาทางปกครองในเรื่องนั้นจะต้องกระทำภายใน “ระยะเวลาอันสมควร” โดยบางกรณี  ศาลปกครองสูงสุดมีคำวินิจฉัยว่า ต้องเทียบเคียงระยะเวลาขั้นสูงในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๔๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่กำหนดไว้รวมแล้ว   ไม่เกินเก้าสิบวันนับแต่วันที่เจ้าหน้าที่ได้รับอุทธรณ์ มาเป็น “ระยะเวลาอันสมควร” ในการพิจารณาทางปกครอง ไม่ว่าจะเป็นการพิจารณาสั่งจ่ายบำนาญของหน่วยงานของรัฐ[๕] การพิจารณาเรื่องร้องเรียนโดยคณะกรรมการคุ้มครองผู้บริโภค[๖] หรือการแสวงหาข้อเท็จจริงและพยานหลักฐานเพื่อพิจารณาสอบสวนความผิดด้านจริยธรรมของผู้ประกอบวิชาชีพเวชกรรม[๗] และบางกรณีศาลปกครองสูงสุดก็มีคำวินิจฉัยว่า “ระยะเวลาอันสมควร” ในการพิจารณาทางปกครองมีกำหนดเวลาเก้าสิบวันโดยเทียบเคียงจากระยะเวลาฟ้องคดีต่อศาลปกครองตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ๒๕๔๒ เช่น การพิจารณาคำขอขึ้นทะเบียนเป็นเจ้าหน้าที่ของบริษัทหลักทรัพย์โดยตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทย[๘]            สภาพปัญหาข้างต้นเป็นที่มาของแนวคิดในการกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองในลักษณะที่เป็นหลักเกณฑ์กลาง โดยการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยระยะเวลาในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองเป็นความคิดริเริ่มของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายตามกฎหมายว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกา[๙] การดำเนินการของคณะกรรมการพัฒนากฎหมายในเรื่องนี้มีที่มาจากการที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติ   เมื่อวันที่ ๔ มกราคม ๒๕๕๕ มอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาศึกษาและปรับปรุงกฎหมายที่เป็นอุปสรรคต่อการประกอบธุรกิจเพื่อเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจของประเทศ ในการนี้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงเสนอเรื่องให้คณะกรรมการพัฒนากฎหมายพิจารณา และคณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้มอบหมายให้คณะอนุกรรมการดำเนินการศึกษาและปรับปรุงกฎหมายที่จำกัดสิทธิหรือเสรีภาพหรือที่ก่อให้เกิดภาระแก่การประกอบอาชีพหรือธุรกิจของบุคคลโดยไม่จำเป็น เป็นผู้รับผิดชอบเรื่องนี้            คณะอนุกรรมการฯ ได้ศึกษาแล้วมีความเห็นว่า ปัจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการขออนุญาตต่อหน่วยงานของรัฐจำนวนมากที่มิได้กำหนดระยะเวลาและขั้นตอนวิธีปฏิบัติของเจ้าหน้าที่ไว้ อีกทั้งในการขออนุญาตประชาชนต้องติดต่อกับหน่วยงานของรัฐหลายแห่ง อันเป็นการ สร้างภาระจนเกินสมควรและเป็นอุปสรรคต่อการเพิ่มขีดความสามารถในการประกอบธุรกิจและ   การแข่งขันของประเทศ คณะอนุกรรมการฯ จึงเห็นควรจัดทำ “กฎหมายกลาง” ที่กำหนดระยะเวลาและขั้นตอนวิธีปฏิบัติในการอนุญาตให้หน่วยงานของรัฐต่าง ๆ ดำเนินการ โดยกฎหมายกลางที่ว่านี้ประกอบด้วยสองส่วน ส่วนที่หนึ่ง เป็นร่างกฎหมายใหม่ คือ ร่างพระราชบัญญัติการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. .... (ซึ่งต่อมามีการปรับปรุงชื่อร่างฯ เป็นร่างพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. ....) ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวได้กำหนดมาตรการต่าง ๆ เพื่อลดปัญหาอุปสรรคสำหรับประชาชนในการขออนุญาตต่อทางราชการ เช่น กำหนดให้      ผู้อนุญาตจัดทำคู่มือสำหรับประชาชนที่ระบุหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการยื่นคำขออนุญาต ขั้นตอนและระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาต รวมทั้งรายการเอกสารหรือหลักฐานที่ต้องยื่นพร้อมกับคำขอ หน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในการแจ้งให้ผู้ยื่นคำขอแก้ไขคำขอให้ถูกต้องหรือยื่นเอกสารหลักฐานเพิ่มเติมให้ครบถ้วน การจัดตั้งศูนย์บริการร่วมเพื่อรับคำร้องและศูนย์รับคำขออนุญาต ณ จุดเดียว ฯลฯ และส่วนที่สอง เป็นร่างกฎหมายที่แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ ในสองเรื่อง เรื่องแรก แก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๒๗ กำหนดหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในการแจ้งให้ผู้ยื่นคำขอแก้ไขคำขอให้ถูกต้องหรือยื่นเอกสารเพิ่มเติมให้ครบถ้วน และการแจ้งสิทธิอุทธรณ์ในกรณีส่งเอกสารคืนให้ผู้ยื่นคำขอที่ไม่แก้ไขหรือส่งเอกสารเพิ่มเติมให้ครบถ้วน เรื่องที่สอง เพิ่มมาตรา ๓๙/๑ กำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและตามคำขอของคู่กรณี            คณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้พิจารณาแล้วเห็นชอบด้วยกับโครงสร้างของ “กฎหมายกลาง” ดังกล่าวและมีการแก้ไขเนื้อหาเล็กน้อย จากนั้นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เสนอร่างกฎหมายทั้งสองฉบับ ได้แก่ ร่างพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... ต่อคณะรัฐมนตรี ก่อนจะเข้าสู่กระบวนการนิติบัญญัติจนประกาศใช้เป็นกฎหมายในที่สุด  โดยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ๒)ฯ มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๓๑ ธันวาคม   พ.ศ. ๒๕๕๗ ส่วนพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. ๒๕๕๘[๑๐] มีผลใช้บังคับเมื่อวันที่ ๒๑ กรกฎาคม พ.ศ. ๒๕๕๘ (ยกเว้นบทบัญญัติที่เกี่ยวกับ หน้าที่ในการจัดทำคู่มือสำหรับประชาชนที่มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ ๒๒ มกราคม ๒๕๕๘)[๑๑]            จากกระบวนการในการจัดทำกฎหมายข้างต้น จะเห็นได้ว่า การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยระยะเวลาในการออกคำสั่ง  ทางปกครอง มิได้เกิดจากความประสงค์ของผู้ยกร่างกฎหมายที่จะพัฒนากฎหมายวิธีปฏิบัติราชการ    ทางปกครองโดยตรง แต่บทบัญญัติมาตรา ๓๙/๑ ที่เพิ่มเข้ามาใหม่นั้น เป็น “ผลสืบเนื่อง” มาจากแนวความคิดในการลดปัญหาอุปสรรคในการประกอบธุรกิจและอำนวยความสะดวกแก่ประชาชน   ในการขออนุญาตต่อทางราชการ เมื่อกฎหมายเฉพาะฉบับต่าง ๆ ที่เกี่ยวกับการอนุญาตมักจะมิได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตไว้ อีกทั้งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ   ซึ่งเป็น “กฎหมายกลาง” เกี่ยวกับการพิจารณาทางปกครอง ก็มิได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองไว้ ผู้ยกร่างกฎหมายจึงเห็นว่าจำเป็นต้องมีบทบัญญัติที่กำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในลักษณะที่เป็นหลักเกณฑ์กลางสำหรับการอนุญาตตามกฎหมายต่าง ๆ    และเห็นควรกำหนดระยะเวลาดังกล่าวไว้ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ โดยเพิ่มบทบัญญัติมาตรา ๓๙/๑[๑๒]            มีปัญหาน่าคิดว่าด้วยเหตุผลใดคณะกรรมการพัฒนากฎหมายจึงเลือกที่จะบัญญัติระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองแทนที่   จะกำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยการอำนวยความสะดวกฯ โดยตรง ทั้งที่ระยะเวลาดังกล่าวมุ่งหมาย   ที่จะใช้บังคับกับเรื่องที่เป็นการพิจารณา “อนุญาต” ตามกฎหมายว่าด้วยการอำนวยความสะดวกฯ เป็นสำคัญ ปัญหานี้เป็นเรื่องยากที่จะหยั่งรู้คำตอบได้ เพราะในเอกสารยกร่างกฎหมายทั้งสองฉบับ  ไม่ปรากฏเหตุผลใด ๆ ในเรื่องดังกล่าวเลย แต่เป็นไปได้ว่า การที่คณะกรรมการฯ ตัดสินใจในแนวทางนี้นั้น เป็นเพราะเห็นว่ากฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมีฐานะเป็น “กฎหมายกลาง” เกี่ยวกับการพิจารณาทางปกครอง จึงน่าจะเป็นฐานทางกฎหมายที่มั่นคงแน่นอนมากกว่ากฎหมาย  ว่าด้วยการอำนวยความสะดวกฯ ซึ่งเป็นกฎหมายที่กำหนดขั้นตอนปฏิบัติทั่วไปสำหรับเจ้าหน้าที่[๑๓]  ทั้งนี้ ไม่ว่าการตัดสินใจของคณะกรรมการฯ จะเป็นไปด้วยเหตุผลประการใด แต่การกำหนดระยะเวลา      ในการออกคำสั่งทางปกครองไว้ในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ก็ส่งผลให้ระยะเวลาที่กำหนดขึ้นใหม่นี้มีขอบเขตการใช้บังคับกว้างไกลเกินไปกว่าเจตนารมณ์ดั้งเดิมของผู้ยกร่างกฎหมาย        ๒. ขอบเขตการใช้บังคับ            มาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ๒) พ.ศ. ๒๕๕๗ บัญญัติว่า “การออกคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือในเรื่องใด หากมิได้มีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นประการอื่น ให้เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้นให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่เจ้าหน้าที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน” จากบทบัญญัติดังกล่าวจึงเข้าใจได้ในเบื้องต้นว่า ระยะเวลาที่ผู้ตรากฎหมายกำหนดขึ้นใหม่นี้มุ่งหมายที่จะใช้บังคับ กับการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและทำขึ้นตามคำขอของคู่กรณี แต่ก็มีประเด็น ต้องพิจารณาต่อไปอีกว่า ระยะเวลาตามบทบัญญัติดังกล่าวจะใช้กับคำสั่งทางปกครองใด ๆ ที่ทำเป็นหนังสือและตามคำขอของคู่กรณี หรือจะใช้เฉพาะกรณีที่เป็นการพิจารณาอนุญาตตามคำขอของผู้ยื่นขออนุญาตตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ เท่านั้น            เมื่อคำนึงถึง “บริบท” ในการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้อง ซึ่งได้แก่ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ๒)ฯ และพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ที่จัดทำควบคู่ไปพร้อมกัน ประกอบกับเจตนารมณ์ของผู้จัดทำกฎหมายทั้งสองฉบับแล้ว อาจพิเคราะห์ได้ว่า ระยะเวลาดังกล่าวมีความมุ่งหมายที่จะใช้บังคับกับการพิจารณา “อนุญาต” ตามนิยามในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ซึ่งได้แก่ การที่เจ้าหน้าที่ยินยอมให้บุคคลกระทำการใด    ที่มีกฎหมายกำหนดให้ต้องได้รับความยินยอมก่อนกระทำการนั้น และหมายความรวมถึงการออกใบอนุญาต การอนุมัติ การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน การรับแจ้ง การให้ประทานบัตร และการให้อาชญาบัตร ซึ่งหากพิจารณาบันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวด้วยแล้ว ยิ่งเป็นที่ชัดเจนว่า เป็นเรื่องการพิจารณาอนุญาตให้ประชาชนประกอบกิจการต่าง ๆ เป็นสำคัญ[๑๔] กล่าวอีกนัยหนึ่ง ระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองตามที่กำหนดในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เป็นมาตรการหนึ่งในการอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนที่ยื่นขออนุญาตต่อทางราชการ และเป็น “มาตรการเสริม” พระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ นั่นเอง ดังที่ประธานคณะกรรมการพัฒนากฎหมายได้กล่าวไว้ว่า ร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... มีหลักการเป็นการปรับปรุงกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองให้สอดคล้องกับร่างพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ[๑๕] ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความสัมพันธ์ระหว่างกฎหมายทั้งสองฉบับได้เป็นอย่างดี            แม้ว่าการตีความตามบริบทในการจัดทำกฎหมายและเจตนารมณ์ของผู้ตรากฎหมายจะมีเหตุผลสนับสนุน แต่แนวทางดังกล่าวก็อาจมีข้อโต้แย้งได้ เพราะไม่มีข้อความใด ๆ ในมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่อ้างอิงถึงพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ในลักษณะที่จะทำให้เห็นได้ว่าพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับมีความเชื่อมโยงกันและระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองที่กำหนดไว้ในมาตรา ๓๙/๑ มุ่งหมายที่จะใช้บังคับกับการอนุญาตตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ เท่านั้น นอกจากนี้ ในแง่ของช่วงเวลาที่กฎหมายมีผลใช้บังคับ ในขณะที่พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ๒)ฯ ที่เพิ่มมาตรา ๓๙/๑ เริ่มมีผลใช้บังคับในวันที่ ๓๑ ธันวาคม ๒๕๕๗ พระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ก็ยังไม่ได้ประกาศใช้ แต่พระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ เริ่มมีผลใช้บังคับทั้งฉบับในวันที่ ๒๑ กรกฎาคม ๒๕๕๘ ซึ่งเป็นเวลาหลายเดือนหลังจากบทบัญญัติมาตรา ๓๙/๑ มีผลใช้บังคับแล้ว            ภายหลังจากพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง (ฉบับที่ ๒)ฯ มีผล  ใช้บังคับได้ไม่นาน คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองก็มีโอกาสได้วินิจฉัยเกี่ยวกับขอบเขต การใช้บังคับมาตรา ๓๙/๑[๑๖] ซึ่งคณะกรรมการฯ ได้ตีความบทบัญญัตินี้ในแนวทางที่ไม่เชื่อมโยงกับพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ การให้ความเห็นของคณะกรรมการฯ ในเรื่องนี้มีที่มาจากข้อหารือของแพทยสภาที่ขอหารือว่า การพิจารณาคดีจริยธรรมตามข้อบังคับแพทยสภาว่าด้วยกระบวนการพิจารณาเกี่ยวกับคดีด้านจริยธรรมของผู้ประกอบวิชาชีพเวชกรรม พ.ศ. ๒๕๔๘ จะอยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาสามสิบวันตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่แก้ไขเพิ่มเติมหรือไม่ ซึ่งเหตุที่แพทยสภามีข้อสงสัยในเรื่องนี้ เนื่องจากโดยทั่วไปแล้ว กระบวนการพิจารณาคดีจริยธรรมของผู้ประกอบวิชาชีพเวชกรรมจะเริ่มจากการที่มีผู้ยื่นคำร้องเรียนต่อแพทยสภาอันอาจถือเป็น “คำขอ” และแพทยสภาต้องพิจารณาและมีคำสั่งให้ยุติเรื่องหรือมีคำสั่งลงโทษด้านจริยธรรมแก่ผู้ประกอบวิชาชีพเวชกรรมซึ่งเป็น “คำสั่งทางปกครอง”            ในการตอบข้อหารือนี้ หากคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเห็นว่าการใช้บังคับมาตรา ๓๙/๑ มีความเชื่อมโยงกับพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ก็สามารถวินิจฉัยได้เลยว่า การพิจารณาคดีจริยธรรมของแพทยสภามิใช่การพิจารณา “อนุญาต” ตามนิยาม  ในมาตรา ๔ แห่งพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ จึงไม่อยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่กำหนดให้เจ้าหน้าที่ต้องพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน อย่างไรก็ดี  คณะกรรมการฯ ได้ตอบข้อหารือในอีกแนวทางหนึ่ง โดยพิจารณาว่าคำสั่งทางปกครองที่ทำขึ้นตาม  “คำขอ” ของคู่กรณีอันจะอยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๓๙/๑ นั้น “คำขอ” ที่ว่านี้จะต้องมีลักษณะอย่างไร ซึ่งคณะกรรมการฯ ได้อธิบายหลักการในเรื่องนี้สรุปได้ว่า มาตรา ๓๙/๑ มุ่งหมายใช้บังคับกับการออกคำสั่งทางปกครองที่มีผู้ยื่นคำขอให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมาย โดยการออกคำสั่งทางปกครองนั้นก่อให้เกิดสิทธิแก่ผู้ยื่นคำขอ เช่น การออกใบอนุญาตให้ประกอบกิจการ การออกหนังสือรับรอง    การรับจดทะเบียน การอนุญาตหรือการอนุมัติ เพื่อเป็นการป้องกันการพิจารณาที่ล่าช้าจนเกินสมควรหรือการใช้ดุลพินิจที่ไม่เหมาะสมของเจ้าหน้าที่ แต่บทบัญญัติมาตรา ๓๙/๑ มิได้มุ่งหมายใช้บังคับกับคำสั่งทางปกครองที่เกิดจากการขอให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการตามกฎหมายที่ไม่ได้ก่อให้เกิดสิทธิแก่ผู้ขอ เช่น คำร้องเรียน คำกล่าวหา หรือคำกล่าวโทษ ซึ่งเป็นการขอให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการในลักษณะที่ เป็นโทษ เป็นภาระ หรือเพิกถอนสิทธิของบุคคลใดบุคคลหนึ่ง เพราะกรณีเช่นว่านี้ไม่ได้เป็นการพิจารณาความถูกต้องครบถ้วนของเอกสารเท่านั้น แต่มีความจำเป็นต้องพิจารณาพยานหลักฐาน รับฟังพยานบุคคลหรือพยานผู้เชี่ยวชาญด้วย ซึ่งอาจใช้เวลามากกว่าสามสิบวัน เพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่      ผู้ถูกร้องเรียน ผู้ถูกกล่าวหา หรือผู้ถูกกล่าวโทษ  ดังนั้น การออกคำสั่งทางปกครองของแพทยสภา   ในคดีจริยธรรมของผู้ประกอบวิชาชีพเวชกรรมจึงไม่อยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๓๙/๑            จากความเห็นของคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองข้างต้น จึงสรุป ได้ว่า มาตรา ๓๙/๑ มีขอบเขตใช้บังคับกับการออกคำสั่งทางปกครองที่เกิดจากคำขอให้เจ้าหน้าที่   ให้สิทธิแก่ผู้ยื่นคำขอเท่านั้น ไม่รวมถึงการออกคำสั่งทางปกครองที่เกิดจากคำขอให้ดำเนินการที่ไม่ได้ก่อให้เกิดสิทธิแก่ผู้ขอ เช่น การยื่นคำร้องเรียน คำกล่าวหา หรือคำกล่าวโทษ ต่อองค์กรควบคุม    การประกอบวิชาชีพต่าง ๆ ให้พิจารณาลงโทษผู้ประกอบวิชาชีพนั้น ๆ ในทางปฏิบัติ มาตรา ๓๙/๑      จึงใช้บังคับกับการออกคำสั่งทางปกครองที่เป็น “การอนุญาต” ตามพระราชบัญญัติการอำนวย  ความสะดวกฯ ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่เกิดจากคำขอให้เจ้าหน้าที่ให้สิทธิแก่ผู้ยื่นคำขอ ไม่ว่าจะเป็น   การออกใบอนุญาต การอนุมัติ การจดทะเบียน การขึ้นทะเบียน การรับแจ้ง การให้ประทานบัตร  หรือการให้อาชญาบัตร อย่างไรก็ดี โดยที่คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองมิได้ตีความบทบัญญัติมาตรา ๓๙/๑ โดยยึดโยงกับ “การอนุญาต” ตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ บทบัญญัติดังกล่าวจึงมีขอบเขตการใช้บังคับที่กว้างไกลไปกว่า “การอนุญาต” ตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ที่มุ่งหมายใช้บังคับกับการขออนุญาตของประชาชน โดยเฉพาะการประกอบกิจการต่าง ๆ            สำหรับการออกคำสั่งทางปกครองที่ไม่ได้อยู่ในนิยามคำว่า “อนุญาต” ตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ แต่อาจจะอยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เช่น คำสั่งทางปกครองที่   เกิดจากคำขอของบุคลากรในหน่วยงานของรัฐ เป็นต้นว่า คำสั่งที่ทางราชการอนุมัติเงินหรือสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ให้แก่เจ้าหน้าที่ของตน เช่น คำสั่งอนุมัติให้ข้าราชการเบิกค่าเช่าบ้าน ซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองที่ต้องทำเป็นหนังสือและทำขึ้นตามคำขอของคู่กรณี (คงไม่มีส่วนราชการใดที่สั่งอนุมัติ ค่าเช่าบ้านด้วยวาจาหรืออนุมัติให้เบิกค่าเช่าบ้านโดยไม่มีคำขอจากข้าราชการ) ทั้งนี้ เมื่อกฎที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนี้ ไม่ว่าพระราชกฤษฎีกาค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๔๗ หรือระเบียบกระทรวงการคลัง  ว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการเกี่ยวกับการเบิกจ่ายเงินค่าเช่าบ้านข้าราชการ พ.ศ. ๒๕๔๙ มิได้กำหนดระยะเวลาในการพิจารณามีคำสั่งอนุมัติหรือไม่อนุมัติให้เบิกค่าเช่าบ้านไว้ ดังนั้น ส่วนราชการจึงต้องพิจารณามีคำสั่งให้แล้วเสร็จภายในกำหนดเวลาสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วนตามที่กำหนดในมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ อย่างไรก็ดี เราก็อดคิดไม่ได้ว่า การนำระยะเวลาตามบทบัญญัติดังกล่าวมาใช้กับการออกคำสั่งทางปกครองเหล่านี้ จะเป็นเรื่องที่เกินเลยเจตนารมณ์ของผู้ตรากฎหมายไปหรือไม่ เพราะแรกเริ่มเดิมทีนั้นผู้ตรากฎหมาย มีความตั้งใจที่จะอำนวยความสะดวกให้แก่ประชาชนที่ขออนุญาตประกอบกิจการต่าง ๆ เป็นสำคัญ นอกจากนี้ ระยะเวลาตามมาตรา ๓๙/๑ อาจใช้บังคับกับการออกคำสั่งทางปกครองอื่น ๆ ที่ไม่ได้อยู่ในความคิดของผู้ตรากฎหมายมาก่อนเลย เช่น การพิจารณาคำขอค่าทดแทนความเสียหายจากการ   เพิกถอนคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๕๒ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ หรือการพิจารณาคำขอให้พิจารณาคำสั่งทางปกครองใหม่ตามมาตรา ๕๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกัน            นอกจากนี้ น่าสังเกตว่า การออกคำสั่งทางปกครองในบางกรณีที่อยู่ในนิยามคำว่า “อนุญาต” ตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ แต่ไม่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัตินี้ เช่น การอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ซึ่งได้รับยกเว้นตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง (๔)[๑๗] การพิจารณาอนุญาตในเรื่องดังกล่าวก็ยังคงอยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาสามสิบวัน ตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพราะเป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและตามคำขอของคู่กรณี ทั้งนี้ เว้นแต่กฎหมายหรือกฎในเรื่องที่เกี่ยวข้อง  จะกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตไว้เป็นอย่างอื่น            ทั้งนี้ “การอนุญาต” ในบางกรณีอาจจะไม่อยู่ภายใต้บังคับกฎหมายทั้งสองฉบับทั้งพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ และพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เช่น การอนุญาตที่เกี่ยวข้องกับการปฏิบัติการทางทหารด้านยุทธการ ซึ่งได้รับยกเว้นไม่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง (๕) แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว และขณะเดียวกันก็ได้รับยกเว้นไม่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ตามมาตรา ๔ วรรคหนึ่ง (๗) ที่กำหนดมิให้ใช้บังคับพระราชบัญญัตินี้แก่การดำเนินงานเกี่ยวกับราชการทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักรจากภัยคุกคามทั้งภายในและภายนอกประเทศ ส่วนการอนุญาตตามกฎหมายเกี่ยวกับการควบคุมยุทธภัณฑ์และกฎหมายว่าด้วยโรงงานผลิตอาวุธของเอกชน ซึ่งได้รับยกเว้นตามมาตรา ๕ วรรคหนึ่ง (๕) แห่งพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ หากตีความว่าเป็นเรื่องเกี่ยวเนื่องกับการดำเนินงานเกี่ยวกับราชการทหารในการป้องกันและรักษาความมั่นคงของราชอาณาจักร การพิจารณาอนุญาตในเรื่องดังกล่าวก็จะไม่อยู่ภายใต้บังคับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ รวมทั้งระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๓๙/๑ เช่นเดียวกัน[๑๘]            ตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ระยะเวลาสามสิบวันจะใช้กับการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องที่ไม่มีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นอย่างอื่น ดังนั้น หากกฎหมายในเรื่องใดกำหนดระยะเวลา     ในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองไว้เป็นการเฉพาะ การออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นย่อม   อยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาตามกฎหมายเฉพาะ ไม่อยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ โดยระยะเวลาที่กำหนดในกฎหมายเฉพาะอาจจะ    มีลักษณะเป็นเพียงบทเร่งรัดการพิจารณาของเจ้าหน้าที่ (“ระยะเวลาเร่งรัด”) หรือส่งผลต่อการใช้อำนาจออกคำสั่งทางปกครองของเจ้าหน้าที่ก็ได้ (“ระยะเวลาบังคับ”)            สำหรับตัวอย่างของระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองตามกฎหมายเฉพาะ      ที่เป็น “ระยะเวลาเร่งรัด” เช่น การออกใบอนุญาตผลิต นำเข้าเพื่อขาย หรือขายอาหารสัตว์ ตามพระราชบัญญัติควบคุมคุณภาพอาหารสัตว์ พ.ศ. ๒๕๒๕ ซึ่งมาตรา ๑๖ แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าวกำหนดให้ผู้อนุญาตตรวจพิจารณาและออกใบอนุญาต หรือมีหนังสือแจ้งคำสั่งไม่อนุญาตพร้อมเหตุผลให้ผู้ขออนุญาตทราบภายในสี่สิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอซึ่งมีรายละเอียดถูกต้องและครบถ้วนตามที่กำหนดในกฎกระทรวง โดยกรณีมีเหตุจำเป็นอาจขยายเวลาได้อีกไม่เกินสองครั้ง ครั้งละไม่เกินสามสิบวัน ส่วนระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองตามกฎหมายเฉพาะที่เป็น “ระยะเวลาบังคับ” เช่น การออกใบอนุญาตให้นำภาพยนตร์ หรือสื่อโฆษณาภาพยนตร์ ออกฉาย ให้เช่า แลกเปลี่ยน   หรือจำหน่าย หรือให้ส่งภาพยนตร์ที่สร้างขึ้นในราชอาณาจักรออกไปนอกราชอาณาจักร ซึ่งมาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัติภาพยนตร์และวีดิทัศน์ พ.ศ. ๒๕๕๑กำหนดว่า คณะกรรมการพิจารณาภาพยนตร์และวีดิทัศน์จะต้องพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ ถ้าพิจารณาไม่เสร็จภายในกำหนดระยะเวลา ให้ถือว่าอนุญาต อันเป็นการมีคำสั่งอนุญาตโดยปริยาย              ทั้งสองกรณีข้างต้นนี้ ระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองย่อมเป็นไปตามหลักเกณฑ์ที่กำหนดในกฎหมายเฉพาะแต่ละเรื่อง ไม่ใช้ระยะเวลาที่กำหนดในมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ทั้งนี้ โดยไม่จำต้องเปรียบเทียบว่า หลักเกณฑ์ในกฎหมายเฉพาะมีหลักประกันความเป็นธรรมหรือมาตรฐานในการปฏิบัติราชการสูงกว่าหลักเกณฑ์  ในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ซึ่งเป็นกฎหมายกลางหรือไม่ ตามที่กำหนดในมาตรา ๓ วรรคหนึ่ง แห่งพระราชบัญญัติดังกล่าว เพราะการที่กฎหมายในเรื่องใดได้กำหนดระยะเวลา  ในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นการเฉพาะ ย่อมเป็นกรณีที่ผู้ตรากฎหมายได้พิจารณากำหนดระยะเวลาให้เหมาะสมกับลักษณะของเรื่องนั้นแล้ว โดยคำนึงถึงความยุ่งยากซับซ้อนของเรื่อง ระยะเวลาที่เจ้าหน้าที่จำเป็นต้องใช้ในการตรวจสอบข้อเท็จจริง เอกสาร และหลักฐานต่าง ๆ เพื่อจะได้พิจารณาออกคำสั่งทางปกครองได้อย่างรอบคอบและถูกต้อง หรือหากกฎหมายในเรื่องใดกำหนด  ให้มีการอนุญาตโดยปริยายเมื่อครบกำหนดเวลาและเจ้าหน้าที่พิจารณาไม่แล้วเสร็จ ย่อมเป็นกรณีที่  ผู้ตรากฎหมายมีความประสงค์ให้การพิจารณาอนุญาตในเรื่องนั้นมีความรวดเร็วเป็นพิเศษ            นอกจากระยะเวลาที่กำหนดในกฎหมายของฝ่ายนิติบัญญัติแล้ว หากกฎในเรื่องใดได้กำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองไว้เป็นการเฉพาะ การออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นย่อมไม่อยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เช่นกัน ซึ่งโดยหลักแล้ว “กฎ” ที่ว่านี้จะต้องเป็นกฎหมายลำดับรองหรืออนุบัญญัติ    ที่ออกตามกฎหมายแม่บทที่ให้อำนาจออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้น ๆ เช่น กฎกระทรวงที่กำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการในการขออนุญาตและการพิจารณาอนุญาต ซึ่งอาจกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตไว้ด้วย ส่วนระยะเวลาแล้วเสร็จของงาน (ซึ่งบางกรณีอาจเป็นระยะเวลาในการพิจารณาทางปกครอง เช่น ระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตในเรื่องต่าง ๆ)ที่ส่วนราชการทั้งหลายกำหนดขึ้นหรือที่ ก.พ.ร. เป็นผู้กำหนดขึ้นตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์ และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีฯ และถือเป็นกำหนดเวลาสำหรับการพิจารณาทางปกครอง    ที่เจ้าหน้าที่กำหนดขึ้นตามมาตรา ๓๓ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ นั้น โดยที่ส่วนราชการต่าง ๆ อาจจะกำหนดระยะเวลาแล้วเสร็จของงานในรูปของ “ประกาศ” โดยอ้างบทอาศัยอำนาจตามมาตรา ๓๗ แห่งพระราชกฤษฎีกาว่าด้วยหลักเกณฑ์และวิธีการบริหารกิจการบ้านเมืองที่ดีฯ   และมีการลงประกาศในราชกิจจานุเบกษาให้ประชาชนรับทราบ นักกฎหมายส่วนหนึ่งจึงมองว่าเป็น “กฎ” ที่กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาทางปกครองไว้เป็นการเฉพาะ การพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้น ๆ จึงไม่อยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ซึ่งหากถือตามแนวทางดังกล่าว ส่วนราชการต่าง ๆ ก็คงไม่รีรอที่จะกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาทางปกครองในแต่ละเรื่องขึ้น เพื่อที่จะได้ไม่ต้องอยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาสามสิบวันตามมาตรา ๓๙/๑ (ซึ่งบางกรณีอาจมองว่าสั้นเกินไป)            อนึ่ง ในบางกรณีกฎหมายหรือกฎอาจมิได้กำหนดไว้แน่นอนว่าเจ้าหน้าที่ต้องพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองภายในกี่วัน แต่กำหนดแต่เพียงว่า ให้พิจารณาโดยไม่ชักช้า ในกรณีเช่นนี้ จะถือว่ามีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นประการอื่นหรือไม่ ในประเด็นนี้ ผู้เขียนเห็นว่า “ระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครอง” ที่กฎหมายหรือกฎกำหนด จะต้องเป็นระยะเวลาที่แน่นอน หากกฎหมายหรือกฎกำหนดในลักษณะทั่วไปให้เจ้าหน้าที่พิจารณาโดยไม่ชักช้า ย่อมไม่อาจถือว่าเป็นการกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองไว้เป็นประการอื่น การออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นจึงต้องอยู่ภายใต้บังคับระยะเวลาสามสิบวันตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ        ๓. ผลทางกฎหมายของระยะเวลา             ในกรณีที่เป็นการออกคำสั่งทางปกครองที่อยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองมีหน้าที่ต้องพิจารณาออกคำสั่ง   ให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน ส่วนกรณีที่ล่วงเลยระยะเวลาสามสิบวันไปแล้ว จะส่งผลประการใดต่อการพิจารณาของเจ้าหน้าที่นั้น เห็นว่า ระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรานี้เป็นเพียง “ระยะเวลาเร่งรัด” การพิจารณาของเจ้าหน้าที่เท่านั้น ผู้ตรากฎหมายหาได้มุ่งหมายให้การครบกำหนดเวลามีผลเป็นการตัดอำนาจของเจ้าหน้าที่ที่จะออกคำสั่งทางปกครอง เพราะมิฉะนั้น ย่อมเป็นผลร้ายต่อประชาชนผู้ยื่นคำขอเสียเอง ดังนั้น แม้ว่าระยะเวลาสามสิบวันจะล่วงพ้นไปแล้ว เจ้าหน้าที่ก็ยังคงมีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองขึ้นใช้บังคับได้โดยชอบด้วยกฎหมาย ทั้งนี้ ในทำนองเดียวกันกับระยะเวลาในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ที่แม้ว่าเจ้าหน้าที่จะมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ภายหลังล่วงพ้นกำหนดระยะเวลาอุทธรณ์ไปแล้ว ก็ไม่มีผลให้คำวินิจฉัยอุทธรณ์ไม่ชอบด้วยกฎหมาย[๑๙]            นอกจากนี้ การที่ระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๓๙/๑  เป็นเพียง “ระยะเวลาเร่งรัด” ก็ส่งผลต่อขั้นตอนการพิจารณาทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เช่น ในเรื่องการรับฟังคู่กรณีก่อนออกคำสั่งทางปกครองที่อาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี ซึ่งมาตรา ๓๐[๒๐] วรรคสอง (๒) ได้กำหนดยกเว้นให้เจ้าหน้าที่มีดุลพินิจที่จะไม่รับฟังคู่กรณีก่อนออกคำสั่งทางปกครองก็ได้ หากจะมีผลทำให้ระยะเวลาที่กฎหมายหรือกฎกำหนดไว้ในการทำคำสั่งทางปกครองต้องล่าช้าออกไป นั้น ผู้เขียนมีความเห็นว่า ข้อยกเว้นไม่ต้องรับฟังคู่กรณีตามบทบัญญัตินี้ใช้กับกรณีที่ระยะเวลาที่กฎหมายหรือกฎกำหนดไว้มีลักษณะเป็น “ระยะเวลาบังคับ”    ที่มีผลต่อการใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่เท่านั้น เช่น กรณีที่มาตรา ๓๖ แห่งพระราชบัญญัติภาพยนตร์ และวีดิทัศน์ฯ กำหนดให้คณะกรรมการพิจารณาภาพยนตร์และวีดิทัศน์พิจารณาให้แล้วเสร็จภายในสิบห้าวันนับแต่วันที่ได้รับคำขอ ถ้าพิจารณาไม่เสร็จภายในกำหนดระยะเวลา ให้ถือว่าอนุญาต ในกรณีเช่นนี้ ขั้นตอนการรับฟังคู่กรณีอาจมีผลทำให้การพิจารณาของเจ้าหน้าที่ล่าช้าและไม่แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด ซึ่งจะทำให้เกิด “คำสั่งอนุญาตโดยปริยาย” จึงอาจยอมรับให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับฟังคู่กรณีก่อนออกคำสั่งไม่อนุญาตก็ได้[๒๑] นอกจากนี้ กรณีที่การล่วงพ้นของระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดจะมีผลตัดอำนาจของเจ้าหน้าที่ในการออกคำสั่งทางปกครอง โดยหลักแล้วก็อาจยอมรับให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับฟังคู่กรณีได้เช่นเดียวกัน เช่น การเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะเป็นการให้ประโยชน์ซึ่งต้องกระทำภายในเก้าสิบวันนับแต่รู้ถึงเหตุแห่งการเพิกถอนตามที่กำหนด    ในมาตรา ๔๙ วรรคสอง แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ[๒๒] อย่างไรก็ดี สำหรับระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๓๙/๑ นั้น เมื่อระยะเวลาดังกล่าวเป็นเพียง “ระยะเวลาเร่งรัด” ซึ่งแม้จะล่วงพ้นระยะเวลาไปแล้ว เจ้าหน้าที่ก็ยังคงมีอำนาจที่จะออกคำสั่งทางปกครองได้โดยชอบด้วยกฎหมาย กรณีจึงเป็นเรื่องไม่สมเหตุสมผลหากจะยอมรับให้เจ้าหน้าที่ไม่ต้องรับฟังคู่กรณีก่อนออกคำสั่ง โดยอ้างว่าต้องออกคำสั่งทางปกครองให้ทันภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด กล่าวอีกนัยหนึ่ง ขั้นตอนการรับฟังคู่กรณีซึ่งอาจเป็นผู้รับคำสั่งทางปกครองเองหรือเป็นบุคคลที่สามที่อาจได้รับผลกระทบจากการออกคำสั่งทางปกครอง ย่อมเป็นหลักประกันในกระบวนพิจารณาที่มีความสำคัญมากกว่าการที่เจ้าหน้าที่จะออกคำสั่งทางปกครองให้ทันภายในระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดซึ่งเป็นเพียง “ระยะเวลาเร่งรัด” เท่านั้น[๒๓]            ทั้งนี้ แม้ว่าระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๓๙/๑ จะเป็นเพียง “ระยะเวลาเร่งรัด” แต่ก็ใช่ว่าจะไม่มีผลต่อเจ้าหน้าที่ผู้มีหน้าที่พิจารณาออกคำสั่งทางปกครองเอาเสียเลย เพราะหากความล่าช้าในการพิจารณาออกคำสั่งทำให้เกิดความเสียหายแก่บุคคลที่เกี่ยวข้อง หน่วยงานของรัฐก็อาจต้องรับผิดต่อผู้เสียหาย[๒๔] ซึ่งหากความเสียหายเกิดจากการกระทำโดยจงใจหรือประมาทเลินเล่ออย่างร้ายแรงของเจ้าหน้าที่ หน่วยงานของรัฐก็อาจไล่เบี้ยให้เจ้าหน้าที่รับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนแก่ทางราชการได้ตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙ นอกจากนี้ ในกรณีที่การออกคำสั่งทางปกครองเป็นการ “อนุญาต” ตามพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ผู้อนุญาตจะต้องระบุระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตไว้ในคู่มือสำหรับประชาชน (มาตรา ๗ วรรคหนึ่ง) ซึ่งระยะเวลาที่ระบุไว้นั้นอาจเป็นระยะเวลาสามสิบวันตามมาตรา ๓๙/๑ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ (หากการอนุญาตในเรื่องนั้นไม่มีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการพิจารณาอนุญาตไว้เป็นอย่างอื่น) และผู้อนุญาตจะต้องพิจารณาอนุญาต    ให้แล้วเสร็จภายในระยะเวลาที่กำหนดไว้ในคู่มือและแจ้งให้ผู้ยื่นคำขอทราบภายในเจ็ดวันนับแต่วันที่พิจารณาแล้วเสร็จ (มาตรา ๑๐ วรรคหนึ่ง) หากครบกำหนดเวลาแล้วยังพิจารณาไม่เสร็จ ก็ต้องแจ้งเป็นหนังสือให้ผู้ยื่นคำขอทราบถึงเหตุแห่งความล่าช้าทุกเจ็ดวันจนกว่าจะพิจารณาแล้วเสร็จ พร้อมทั้งส่งสำเนาการแจ้งให้ ก.พ.ร. ทราบทุกครั้ง (มาตรา ๑๐ วรรคสอง) ถ้าผู้อนุญาตไม่แจ้ง ถือว่ากระทำการหรือละเว้นกระทำการเพื่อให้เกิดความเสียหายแก่ผู้อื่น เว้นแต่จะมีเหตุสุดวิสัย (มาตรา ๑๐ วรรคสี่)            ส่งท้าย            การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพิ่มบทบัญญัติว่าด้วยระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครอง ถือเป็นความพยายามครั้งใหม่ในการแก้ไขปัญหาความล่าช้าในการพิจารณาของฝ่ายปกครอง จากเดิมที่ต้องเทียบเคียงระยะเวลาพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองหรือระยะเวลาฟ้องคดีต่อศาลปกครองซึ่งมีกำหนดเวลาเก้าสิบวันมาใช้เป็น “ระยะเวลา    อันสมควร” ในการพิจารณาทางปกครองสำหรับกรณีที่ไม่มีกฎหมายกำหนดระยะเวลาไว้เป็นการเฉพาะ ปัจจุบันการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและตามคำขอของคู่กรณีก็มีกรอบเวลา    ที่กระชับยิ่งขึ้น คือ สามสิบวันนับแต่วันที่เจ้าหน้าที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน อย่างไรก็ดี การแก้ไขปัญหาในเรื่องนี้คงไม่ได้จบลงเพียงเท่านี้ เพราะยังมีประเด็นให้ต้องพิจารณาอีกหลายประการ            ในแง่โครงสร้างของบทบัญญัติกฎหมายที่เกี่ยวกับระยะเวลาในการพิจารณาทางปกครองในพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ บทบัญญัติที่เกี่ยวข้อง ซึ่งได้แก่ มาตรา ๓๓ และมาตรา ๓๙/๑ เป็นบทบัญญัติที่ตราขึ้นต่างยุคต่างสมัยกันและอาจจะไม่สอดรับกันเสียทีเดียว โดย มาตรา ๓๓ ได้ออกแบบไว้ในช่วงที่ยังไม่มีระยะเวลาพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองตามกฎหมายกลาง ผู้ยกร่างจึงให้เจ้าหน้าที่กำหนดระยะเวลาในการพิจารณาทางปกครองในแต่ละเรื่องขึ้นเอง แต่จะต้อง “ไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายหรือกฎในเรื่องนั้น” หมายความว่า ต้องไม่ขัดหรือแย้งกับกฎหมายหรือกฎเฉพาะเรื่อง ต่อมาเมื่อมีการเพิ่มมาตรา ๓๙/๑ กำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองที่ทำเป็นหนังสือและตามคำขอของคู่กรณี บทบัญญัตินี้ก็กำหนดให้ใช้ระยะเวลาตามกฎหมายกลาง หากไม่มี “กฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นประการอื่น” ทั้งนี้โดยมาตรา ๓๙/๑ มิได้กล่าวถึงระยะเวลาที่เจ้าหน้าที่กำหนดขึ้นเองตามมาตรา ๓๓ แต่อย่างใด ซึ่งทำให้เกิดความไม่ชัดเจนว่าระยะเวลาที่กำหนดขึ้นโดยกฎจะหมายความรวมถึงระยะเวลาที่เจ้าหน้าที่กำหนดขึ้นเองตามมาตรา ๓๓ ด้วยหรือไม่ และตกลงแล้วบทบัญญัติทั้งสองมีความสัมพันธ์เชื่อมโยงกันอย่างไร ในโอกาสต่อไป ผู้ตรากฎหมายจึงชอบที่จะ “บูรณาการ” หลักเกณฑ์ต่าง ๆ เกี่ยวกับระยะเวลาในการพิจารณาทางปกครองในกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองให้เป็นระบบยิ่งขึ้น               นอกจากนี้ ผู้ตรากฎหมายสมควรพิจารณากำหนดหลักเกณฑ์อื่น ๆ ที่เกี่ยวกับการพิจารณาคำขอของประชาชนให้ครบถ้วนสมบูรณ์ยิ่งขึ้น เช่น การออกใบรับคำขอแก่ผู้ยื่นคำขอ ซึ่งจะเป็นหลักฐานว่าเจ้าหน้าที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วนเมื่อใด อันจะเป็นวันที่เริ่มนับระยะเวลาในการพิจารณาออกคำสั่งทางปกครองตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งแม้ว่าหน่วยงานของรัฐหลายแห่งจะมีแนวทางปฏิบัติในเรื่องนี้ และกฎหมายหรือกฎในบางเรื่องอาจจะกำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้ไว้แล้ว แต่หากเป็นไปได้ ก็สมควรบัญญัติหลักเกณฑ์ในเรื่องดังกล่าวไว้ในกฎหมายกลางว่าด้วยการพิจารณาทางปกครอง เพื่ออุดช่องว่างในเรื่องที่ไม่มีกฎหมายกำหนดหลักเกณฑ์ไว้เป็นการเฉพาะ ซึ่งน่าสังเกตว่า กฎหมายของหลายประเทศได้บัญญัติหลักเกณฑ์ในเรื่องนี้ไว้[๒๕] และเดิมในร่างแรกของกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองของไทย ผู้ยกร่างก็เคยกำหนดหลักเกณฑ์ในเรื่องดังกล่าวไว้[๒๖] แต่มีการตัดออกไปในภายหลังอย่างน่าเสียดาย            บทบัญญัติมาตรา ๓๙/๑ จะยังผลให้การพิจารณาทางปกครอง โดยเฉพาะการอนุมัติอนุญาตในเรื่องต่าง ๆ มีความรวดเร็วยิ่งขึ้น สมดังความตั้งใจของผู้ตรากฎหมายหรือไม่ ขณะนี้คงเร็วเกินไปที่จะประเมินผลได้ และจะว่าไปแล้ว เราก็ไม่ควรฝากความหวังไว้กับบทบัญญัติใหม่นี้ มากจนเกินไป เพราะระยะเวลาที่กฎหมายกำหนดเป็นเพียง “ระยะเวลาเร่งรัด” ที่มีสภาพบังคับเบาบางต่อเจ้าหน้าที่ และไม่อาจเป็นหลักประกันที่แน่นอนแก่ผู้ยื่นคำขอได้ว่าเรื่องของตนจะได้รับการพิจารณาให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่กำหนด เพียงแต่หากครบกำหนดเวลาแล้ว เจ้าหน้าที่ยังพิจารณาไม่แล้วเสร็จ ผู้ยื่นคำขอก็อาจฟ้องคดีต่อศาลปกครองว่าเจ้าหน้าที่ปฏิบัติหน้าที่ล่าช้าเกินสมควร แต่การพิจารณาคดีของศาลก็คงจะใช้เวลายาวนาน ก่อนจะจบลงด้วยการมีคำบังคับให้เจ้าหน้าที่พิจารณาคำขอให้แล้วเสร็จภายในเวลาที่ศาลกำหนด กรณีจึงน่าคิดว่า จะมีวิธีการที่เบ็ดเสร็จเด็ดขาดมากกว่านี้ที่ทำให้ผู้ยื่นคำขอไม่ต้อง “ร้องเพลงรอ” เรื่อยไปหรือไม่ ทางเลือกหนึ่งก็คือ การใช้กลไก “คำสั่งทางปกครองโดยปริยาย” ที่ถือว่าการที่ฝ่ายปกครองนิ่งเงียบไม่พิจารณาคำขอภายในระยะเวลาที่กำหนด ถือว่าฝ่ายปกครองมีคำสั่งปฏิเสธคำขอหรือเห็นชอบกับคำขอ ปัจจุบันหลายประเทศได้หันมาใช้กลไกดังกล่าวมากขึ้นเรื่อย ๆ ขณะที่ประเทศไทยยังใช้กลไกนี้ในกฎหมายบางฉบับเท่านั้น ซึ่งหากจะนำมาใช้เป็นการทั่วไป ก็คงต้องพิจารณาข้อดีข้อเสียให้รอบคอบเสียก่อน ทั้งนี้ โดยที่ “คำสั่งทางปกครองโดยปริยาย” เป็นเรื่องที่มีรายละเอียดค่อนข้างมาก โดยเฉพาะแง่มุมในเชิงกฎหมายเปรียบเทียบ ผู้เขียนจึงขอยกไปจัดทำเป็นบทความอีกชุดหนึ่งมานำเสนอในโอกาสต่อไป        _________________                                        [๑]ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๓๑ ตอน ๘๙ ก วันที่ ๓๐ ธันวาคม ๒๕๕๗ หน้า ๑                        [๒]มาตรา ๓๙/๑  การออกคำสั่งทางปกครองเป็นหนังสือในเรื่องใด หากมิได้มีกฎหมายหรือกฎกำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองในเรื่องนั้นไว้เป็นประการอื่น ให้เจ้าหน้าที่ออกคำสั่งทางปกครองนั้นให้แล้วเสร็จภายในสามสิบวันนับแต่วันที่เจ้าหน้าที่ได้รับคำขอและเอกสารถูกต้องครบถ้วน         ให้เป็นหน้าที่ของผู้บังคับบัญชาชั้นเหนือขึ้นไปของเจ้าหน้าที่ ที่จะกำกับดูแลให้เจ้าหน้าที่ดำเนินการให้เป็นไปตามวรรคหนึ่ง                        [๓]ร่างพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาทางปกครอง พ.ศ. .... มาตรา ๑๕ กำหนดให้คณะรัฐมนตรีวางระเบียบกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการเพื่อให้เจ้าหน้าที่กำหนดเวลาสำหรับการพิจารณาและทำคำสั่งทางปกครองตามความเหมาะสมแก่กรณี  สำหรับรายละเอียด โปรดดู เรื่องเสร็จที่ ๖๙/๒๕๓๕                        [๔]ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ ๖๘๑/๒๕๕๖                        [๕]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๗๓/๒๕๔๗                        [๖]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๒๗๔/๒๕๕๗                        [๗]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๔๖๖/๒๕๕๗                        [๘]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๓๑๘/๒๕๕๒ และ อ.๕๖๖-๕๖๙/๒๕๕๔                        [๙]คณะกรรมการพัฒนากฎหมายเป็นองค์กรที่กำหนดขึ้นโดยพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ๓) พ.ศ. ๒๕๓๔ มีอำนาจหน้าที่ศึกษาวิจัยและจัดทำรายงานพร้อมร่างกฎหมายตามโครงการหรือแผนงานพัฒนากฎหมาย    ในด้านต่าง ๆ เสนอคณะรัฐมนตรี โดยมีสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาปฏิบัติหน้าที่เป็นหน่วยงานเลขานุการ                        [๑๐]ประกาศในราชกิจจานุเบกษา เล่ม ๑๓๒ ตอน ๔ วันที่ ๒๒ มกราคม ๒๕๕๘ หน้า ๑                        [๑๑]สำหรับความเป็นมาและสาระสำคัญของพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ โปรดดู พงษ์สวาท  กายอรุณสุทธิ์, “การอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ”, www. krisdika.go.th                        [๑๒]มีข้อควรสังเกตว่า โดยหลักแล้ว “ตำแหน่งแห่งที่” ของบทบัญญัติเกี่ยวกับระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองน่าจะอยู่ในส่วนที่ ๓ การพิจารณา มากกว่าจะอยู่ในส่วนที่ ๔ รูปแบบและผลของคำสั่งทางปกครอง เพราะระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองเป็นเรื่องขั้นตอนการออกคำสั่ง มิใช่เรื่องรูปแบบของคำสั่ง                        [๑๓]ตัวอย่างอีกกรณีหนึ่งที่สนับสนุนข้อสันนิษฐานนี้ ก็คือ แนวทางของผู้ยกร่างในการบัญญัติหลักเกณฑ์เกี่ยวกับหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ในการแจ้งให้ผู้ยื่นคำขอแก้ไขคำขอและส่งเอกสารหรือหลักฐานเพิ่มเติม รวมทั้งบรรดาการดำเนินการ ที่เกี่ยวเนื่อง ซึ่งผู้ยกร่างได้บัญญัติหลักเกณฑ์ในเรื่องดังกล่าวไว้ในมาตรา ๘ และมาตรา ๙ ของพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ แล้ว แต่ก็ยังบัญญัติหลักเกณฑ์ทำนองเดียวกันไว้อีกชั้นหนึ่งในมาตรา ๒๗ วรรคสอง ของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ซึ่งแสดงให้เห็นว่า ผู้ยกร่างมีความกังวลว่าลำพังบทบัญญัติของพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ อาจจะเป็นฐานทางกฎหมายที่มีสภาพบังคับไม่เพียงพอ หรืออาจมีปัญหาในเรื่องหลักประกันความเป็นธรรมหรือมาตรฐานในการปฏิบัติราชการเมื่อเทียบกับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ จึงต้องกำหนดหลักเกณฑ์ในกฎหมายทั้งสองฉบับให้มีความสอดคล้องกันไว้ก่อน                        [๑๔]บันทึกหลักการและเหตุผลประกอบร่างพระราชบัญญัติการอำนวยความสะดวกฯ ได้อ้างถึงอุปสรรคของประชาชน ในการยื่นคำขออนุญาตดำเนินการต่าง ๆ เนื่องจากปัจจุบันมีกฎหมายว่าด้วยการอนุญาตเป็นจำนวนมาก การประกอบกิจการของประชาชนจะต้องขออนุญาตจากส่วนราชการหลายแห่ง อีกทั้งกฎหมายว่าด้วยการอนุญาตบางฉบับไม่ได้กำหนดระยะเวลา เอกสารและหลักฐานที่จำเป็นรวมถึงขั้นตอนในการพิจารณาไว้                        [๑๕]โปรดดู รายงานการประชุมคณะกรรมการพัฒนากฎหมาย ครั้งที่ ๑๑๓-๑/๒๕๕๖ วันที่ ๒๓ มกราคม ๒๕๕๖  หน้า ๑๑                        [๑๖]ความเห็นคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่องเสร็จที่ ๑๕๔๕/๒๕๕๘                        [๑๗]สำหรับขอบเขตของ “การอนุญาตตามกฎหมายว่าด้วยทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม” ซึ่งได้รับยกเว้นว่าได้แก่เรื่องใดและขั้นตอนใด โปรดดู ความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เรื่องเสร็จที่ ๙๘๑/๒๕๕๘                        [๑๘]สำหรับบทวิเคราะห์ข้อยกเว้นในเรื่องการดำเนินงานเกี่ยวกับราชการทหารตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ โปรดดู ศุภวัฒน์  สิงห์สุวงษ์, “ราชการทหารกับกฎหมายวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง”, วารสารกฎหมายปกครอง เล่ม ๓๐ ตอน ๑, ๒๕๕๖, หน้า ๑๒๑-๑๓๗                        [๑๙]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๒๗๑/๒๕๕๖                        [๒๐]มาตรา ๓๐  ในกรณีที่คำสั่งทางปกครองอาจกระทบถึงสิทธิของคู่กรณี เจ้าหน้าที่ต้องให้คู่กรณีมีโอกาสที่จะได้ทราบข้อเท็จจริงอย่างเพียงพอและมีโอกาสได้โต้แย้งและแสดงพยานหลักฐานของตน           ความในวรรคหนึ่งมิให้นำมาใช้บังคับในกรณีดังต่อไปนี้ เว้นแต่เจ้าหน้าที่จะเห็นสมควรปฏิบัติเป็นอย่างอื่น                                                        ฯลฯ                               ฯลฯ           (๒) เมื่อจะมีผลทำให้ระยะเวลาที่กฎหมายหรือกฎกำหนดไว้ในการทำคำสั่งทางปกครองต้องล่าช้าออกไป                                                        ฯลฯ                               ฯลฯ                        [๒๑]มีความเห็นทางวิชาการที่ตีความบทบัญญัติมาตรา ๒๘ วรรคสอง (๒) ของรัฐบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองของประเทศเยอรมันซึ่งเป็นต้นแบบในการยกร่างมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๒) ของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ   ทางปกครองฯ ของประเทศไทยในแนวทางนี้ โปรดดู EISENBERG (E.), L’audition du citoyen et motivationdes décisions administratives individuelles - Étude comparative en France et en Allemagne, (Paris : L’Harmattan, 2000), p.134.                        [๒๒]สำหรับฝ่ายตำราที่มีความเห็นตามแนวทางนี้ เช่น วรเจตน์  ภาคีรัตน์, กฎหมายปกครอง ภาคทั่วไป, (กรุงเทพฯ : นิติราษฎร์, ๒๕๕๔) หน้า ๑๗๔ อย่างไรก็ดี ผู้เขียนมีความเห็นว่า การใช้ข้อยกเว้นตามมาตรา ๓๐ วรรคสอง (๒) กับการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่ให้ประโยชน์คงเป็นไปได้ยากในทางปฏิบัติ เพราะเมื่อเจ้าหน้าที่มีเวลาถึงเก้าสิบวันนับแต่รู้ถึงเหตุแห่งการเพิกถอนคำสั่งทางปกครองที่จะเพิกถอนคำสั่งนั้น เจ้าหน้าที่ย่อมมีเวลาเพียงพอที่จะรับฟังคู่กรณีก่อนออกคำสั่งเพิกถอนได้ นอกจากนี้ หากเจ้าหน้าที่ได้รู้ถึงเหตุแห่งการเพิกถอนมาเป็นเวลานานแล้ว แต่ไม่ได้ดำเนินการแจ้งข้อเท็จจริงให้คู่กรณีทราบและให้โอกาสโต้แย้งแสดงพยานหลักฐาน จนเหลือเวลาอีกไม่มากก่อนจะครบกำหนดเวลาเก้าสิบวัน ย่อมถือว่าความล่าช้าเกิดจากตัวเจ้าหน้าที่เอง เจ้าหน้าที่จึงไม่อาจอ้างว่าต้องข้ามขั้นตอนการรับฟังคู่กรณีเพื่อออกคำสั่งให้ทันก่อนจะครบระยะเวลาที่กฎหมายกำหนด                        [๒๓]หลักการนี้ย่อมนำไปใช้กับกรณีที่กฎหมายเฉพาะได้กำหนดระยะเวลาในการออกคำสั่งทางปกครองที่มีลักษณะเป็น “ระยะเวลาเร่งรัด” ได้เช่นเดียวกัน                        [๒๔]คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๗๓/๒๕๔๗ : กรณีหน่วยงานของรัฐพิจารณาสั่งจ่ายบำนาญล่าช้าเกินสมควร ; คำพิพากษาศาลปกครองสูงสุด ที่ อ.๓๑๘/๒๕๕๒ และ อ.๕๖๖-๕๖๙/๒๕๕๔ : กรณีตลาดหลักทรัพย์แห่งประเทศไทยพิจารณาคำขอขึ้นทะเบียนเป็นเจ้าหน้าที่หลักทรัพย์ล่าช้าเกินสมควร                        [๒๕]ในฝรั่งเศส ประมวลกฎหมายว่าด้วยการติดต่อสัมพันธ์ระหว่างประชาชนและหน่วยงานทางปกครอง (code des relations entre le public et l’administration - CRPA) มาตรา L ๑๑๒-๓ บัญญัติให้หน่วยงานทางปกครองออก “ใบรับคำขอ” (accusé de réception de la demande) แก่ผู้ยื่นคำขอ โดยมาตรา R ๑๑๒-๕ กำหนดให้ใบรับคำขอจะต้องระบุรายการดังต่อไปนี้ (๑) วัน เดือน ปีที่ได้รับคำขอ และวันที่จะครบกำหนดเวลา ซึ่งหากไม่มีการออกคำสั่งโดยชัดแจ้ง จะถือว่ามีการเห็นชอบกับคำขอหรือปฏิเสธคำขอโดยปริยาย (๒) ชื่อ สถานที่ติดต่อ หรือที่อยู่ทางอิเล็กทรอนิกส์ และหมายเลขโทรศัพท์ของหน่วยงานทางปกครองที่รับผิดชอบเรื่อง (๓) รายการที่กำหนดในมาตรา L ๑๑๔-๕ ซึ่งได้แก่ เอกสารหลักฐานที่เจ้าหน้าที่แจ้งให้ผู้ยื่นคำขอนำมายื่นเพิ่มเติมให้ครบถ้วน กำหนดเวลาในการยื่นเอกสารหลักฐานเพิ่มเติม รวมทั้งหลักเกณฑ์เกี่ยวกับการนับระยะเวลาในการเกิดคำสั่งโดยปริยายที่เห็นชอบคำขอหรือปฏิเสธคำขอ ทั้งนี้ มาตรา R ๑๑๒-๔ กำหนดข้อยกเว้นให้หน่วยงานทางปกครองไม่จำต้องออกใบรับคำขอแก่ผู้ยื่นคำขอในสองกรณีด้วยกัน ได้แก่ (๑) กรณีที่กฎหมายกำหนดให้เกิดคำสั่งโดยปริยายหรือโดยชัดแจ้งเพื่อประโยชน์ของผู้ยื่นคำขอภายในกำหนดเวลาเท่ากับหรือน้อยกว่าสิบห้าวันนับแต่วันยื่นคำขอ และ (๒) กรณีที่เป็นการยื่นคำขอให้หน่วยงานทางปกครองจัดหาเอกสารหรือให้บริการหรือดำเนินการตามที่กฎหมายกำหนด โดยหน่วยงานทางปกครองไม่มีอำนาจพิจารณาเป็นอย่างอื่นไปได้นอกจากตรวจสอบว่าผู้ยื่นคำขอเข้าเงื่อนไขตามที่กฎหมายกำหนดที่จะได้รับเอกสารหรือบริการหรือการดำเนินการตามที่ร้องขอนั้นหรือไม่                          [๒๖]ร่างพระราชบัญญัติวิธีพิจารณาทางปกครอง พ.ศ. .... ซึ่งจัดทำขึ้นร่างแรกในปี ๒๕๓๔ ได้บัญญัติในมาตรา ๑๗ ว่า “เมื่อมีผู้ยื่นคำขอ เจ้าหน้าที่ต้องจัดให้มีการออกใบรับคำขอให้ไว้เป็นหลักฐาน ใบรับคำขอต้องระบุ วัน เดือน ปี     ที่รับคำขอ และลงลายมือชื่อของผู้รับ” สำหรับรายละเอียดของร่างฯ โปรดดู เรื่องเสร็จที่ ๖๙/๒๕๓๕                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1975 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 17:47 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)