การวางตัวเป็นกลางทางการเมืองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ

3 พฤษภาคม 2557 18:38 น.

       ๑. บทนำ
       สถานการณ์ทางการเมืองปัจจุบันทำให้บุคคลในสังคมมีความคิดเห็นทางการเมืองแตกต่างกันออกไป ยิ่งไปกว่านั้น “การเห็นต่าง” ยังนำไปสู่การกดดันคุกคามอย่างหนักต่อผู้ที่มีความคิดเห็นทางการเมืองแตกต่างไปจากตน ซึ่งรวมถึงการกดดันคุกคามการแสดงความคิดเห็นทางการเมืองของประชาชนโดยเจ้าหน้าที่ของรัฐในรูปแบบต่าง ๆ โดยเฉพาะกรณีที่เจ้าหน้าที่ของรัฐได้ใช้อำนาจไปโดยมี “อคติ”
       คำว่า "อคติ" หมายความว่า ความลำเอียง[1]
       พุทธศาสนาแบ่ง “อคติ” ออกเป็น ๔ ประเภท ดังนี้
       ๑. ฉันทาคติ คือ ลำเอียงเพราะรักหรือเพราะความพอใจ
       ๒. โทสาคติ คือ ลำเอียงเพราะโกรธหรือเกลียด
       ๓. โมหาคติ คือ ลำเอียงเพราะความเขลา โดยไม่พิจารณาให้ถ่องแท้ว่าอะไรถูกอะไรผิด หรืออะไรควรอะไรไม่ควร
       ๔. ภยาคติ คือ ลำเอียงเพราะกลัวหรือเพราะเกรงใจ
       ดังนี้ หากเจ้าหน้าที่ของรัฐมี “อคติ” โดยเฉพาะอย่างยิ่ง “อคติทางการเมือง” เจ้าหน้าที่ก็อาจใช้อำนาจไปในทางที่เป็นคุณแก่ฝ่ายหนึ่งเพราะรักหรือชอบ (ฉันทาคติ) หรืออาจใช้อำนาจไปในทางที่เป็นผลร้ายแก่อีกฝ่ายหนึ่งเพราะโกรธหรือเกลียดฝ่ายนั้น (โทสาคติ)
       ๒. การวางตัวเป็นกลางทางการเมืองของเจ้าหน้าที่ของรัฐในระบบกฎหมายไทย
       การใช้อำนาจของเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยมี “อคติ” อาจจะกระทบต่อสิทธิและเสรีภาพของประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่ง “เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น” ซึ่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้บัญญัติคุ้มครองไว้ในมาตรา ๔๕ วรรคหนึ่ง ว่า “บุคคลย่อมมีเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น การพูด การเขียน การพิมพ์ การโฆษณา และการสื่อความหมายโดยวิธีอื่น” มาตรา ๔๕ วรรคสอง บัญญัติต่อไปว่า “การจำกัดเสรีภาพตามวรรคหนึ่งจะกระทำมิได้ เว้นแต่โดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะเพื่อรักษาความมั่นคงของรัฐ เพื่อคุ้มครองสิทธิ เสรีภาพ เกียรติยศ ชื่อเสียง สิทธิในครอบครัวหรือความเป็นอยู่ส่วนตัวของบุคคลอื่น เพื่อรักษาความสงบเรียบร้อยหรือศีลธรรมอันดีของประชาชน หรือเพื่อป้องกันหรือระงับความเสื่อมทรามทางจิตใจหรือสุขภาพของประชาชน”
                 สำหรับหลักการห้ามเลือกปฏิบัติต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องความคิดเห็นทางการเมืองนั้น ได้รับการบัญญัติไว้ในมาตรา ๓๐ วรรคสาม ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ว่า “การเลือกปฏิบัติโดยไม่เป็นธรรมต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องถิ่นกำเนิด เชื้อชาติ ภาษา เพศ อายุ ความพิการ สถานภาพทางกายและสุขภาพ สถานะของบุคคล ฐานะทางเศรษฐกิจหรือสังคม ความเชื่อทางศาสนา การศึกษาอบรม หรือความคิดเห็นทางการเมืองอันไม่ขัดต่อบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญ จะกระทำมิได้”
       กล่าวโดยเฉพาะการวางตัวเป็นกลางทางการเมืองของเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น มาตรา ๓๑ ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช ๒๕๕๐ ได้กำหนดให้บุคคลผู้เป็นทหาร ตำรวจ ข้าราชการ เจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ และพนักงานหรือลูกจ้างขององค์กรของรัฐมีสิทธิและเสรีภาพตามรัฐธรรมนูญเช่นเดียวกับบุคคลทั่วไป เว้นแต่ที่จำกัดไว้ในกฎหมายหรือกฎที่ออกโดยอาศัยอำนาจตามบทบัญญัติแห่งกฎหมาย เฉพาะในส่วนที่เกี่ยวกับการเมือง สมรรถภาพ วินัย หรือจริยธรรม และมาตรา ๗๔ วรรคสองและวรรคสาม ของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวได้กำหนดว่า ในการปฏิบัติหน้าที่และในการปฏิบัติการอื่นที่เกี่ยวข้องกับประชาชนของบุคคลผู้เป็นข้าราชการ พนักงาน ลูกจ้างของหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐ บุคคลดังกล่าวต้องวางตนเป็นกลางทางการเมือง หากมิได้วางตนเป็นกลางทางการเมือง บุคคลผู้มีส่วนได้เสียย่อมมีสิทธิขอให้บุคคลนั้นหรือผู้บังคับบัญชาของบุคคลนั้นชี้แจง แสดงเหตุผล และขอให้ดำเนินการให้เป็นไปตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรานี้ได้
       นอกจากนี้ มาตรา ๘๒ (๙) แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. ๒๕๕๑ ยังกำหนดให้ข้าราชการพลเรือนสามัญต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมืองในการปฏิบัติหน้าที่ราชการและในการปฏิบัติการอื่นที่เกี่ยวข้องกับประชาชน กับจะต้องปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการว่าด้วยมารยาททางการเมืองของข้าราชการด้วย ซึ่งเรื่องนี้ระเบียบสำนักคณะรัฐมนตรีว่าด้วยมารยาททางการเมืองของข้าราชการพลเรือน ลงวันที่ ๑๖ มีนาคม พ.ศ. ๒๔๙๙  กำหนดว่า ข้าราชการพลเรือนจะนิยมหรือเป็นสมาชิกในพรรคการเมืองใด ๆ ที่ตั้งโดยชอบด้วยกฎหมาย และจะไปในการประชุมของพรรคการเมืองนั้นเป็นการส่วนตัวก็ได้ แต่ในทางที่เกี่ยวกับประชาชนและในหน้าที่ราชการจะต้องกระทำตัวเป็นกลาง ปฏิบัติตามนโยบายของรัฐบาลโดยไม่คำนึงถึงพรรคการเมือง และต้องไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้าม ดังต่อไปนี้
       (๑) ไม่ดำรงตำแหน่งในพรรคการเมืองใด ๆ เว้นแต่เป็นสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ประเภท ๒ หรือข้าราชการการเมือง
       (๒) ไม่ใช้สถานที่ราชการในกิจการทางการเมือง
       (๓) ไม่วิพากษ์วิจารณ์การกระทำของรัฐบาลให้ปรากฏแก่ประชาชน
       (๔) ไม่แต่งเครื่องแบบราชการไปร่วมประชุมพรรคการเมือง หรือไปร่วมประชุมในที่สาธารณสถานใด ๆ อันเป็นการประชุมที่มีลักษณะทางการเมือง
       (๕) ไม่ประดับเครื่องหมายพรรคการเมืองในเวลาสวมเครื่องแบบราชการหรือในเวลาราชการหรือในสถานที่ราชการ
       (๖) ไม่แต่งเครื่องแบบของพรรคการเมืองเข้าไปในสถานที่ราชการ
       (๗) ไม่บังคับให้ผู้ใต้บังคับบัญชาหรือประชาชนเป็นสมาชิกในพรรคการเมืองใดและไม่กระทำการในทางให้คุณให้โทษ เพราะเหตุที่ผู้อยู่ใต้บังคับบัญชาหรือประชาชนนิยมหรือเป็นสมาชิกในพรรคการเมืองใดที่ตั้งขึ้นโดยชอบด้วยกฎหมาย
       (๘) ไม่ทำการขอร้องให้บุคคลใดอุทิศเงินหรือทรัพย์สินเพื่อประโยชน์แก่พรรคการเมือง
       (๙) ไม่โฆษณาหาเสียงเพื่อประโยชน์แก่พรรคการเมือง หรือแสดงการสนับสนุนพรรคการเมืองใด ๆ ให้เป็นการเปิดเผยในที่ประชุมพรรคการเมือง และในที่ที่ปรากฏแก่ประชาชน หรือเขียนจดหมายหรือบทความไปลงหนังสือพิมพ์ หรือพิมพ์หนังสือหรือใบปลิวซึ่งจะจำหน่ายแจกจ่ายไปยังประชาชน อันเป็นข้อความที่มีลักษณะของการเมือง
       (๑๐) ไม่ปฏิบัติหน้าที่แทรกแซงในทางการเมือง หรือใช้การเมืองเป็นเครื่องมือเพื่อกระทำกิจการต่าง ๆ อาทิเช่น วิ่งเต้นติดต่อกับสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรหรือพรรคการเมืองเพื่อให้นำร่างพระราชบัญญัติหรือญัตติเสนอสภาฯ หรือตั้งกระทู้ถามรัฐบาล
       (๑๑) ในระยะเวลาที่มีการสมัครรับเลือกตั้งสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร ไม่แสดงออกโดยตรงหรือโดยปริยาย ที่จะเป็นการช่วยเหลือส่งเสริมสนับสนุนผู้สมัครรับเลือกตั้ง และในทางกลับกัน ไม่กีดกัน ตำหนิติเตียน ทับถม หรือให้ร้ายผู้สมัครรับเลือกตั้ง
       ข้าราชการผู้ใดกระทำการฝ่าฝืนระเบียบนี้ ถือว่ากระทำผิดวินัยฐานไม่ถือและปฏิบัติตามระเบียบของทางราชการ
       จากที่กล่าวมาข้างต้นแสดงให้เห็นว่า ในส่วนที่เกี่ยวกับการเมืองนั้น เจ้าหน้าที่ของรัฐเปรียบเสมือนบุคคลที่สวมหมวกสองใบ กล่าวคือ ใบหนึ่งในฐานะประชาชนคนไทยที่มี “เสรีภาพในการแสดงความคิดเห็น” ภายใต้บทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ ส่วนหมวกอีกใบหนึ่งในฐานะเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งจะต้อง “วางตัวเป็นกลางทางการเมือง” มิให้ความถูกใจอยู่เหนือความถูกต้อง และต้องให้การคุ้มครองเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชนด้วย
       อนึ่ง เรื่อง “การวางตัวเป็นกลางทางการเมือง” ของเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ศาลปกครองฝรั่งเศสได้ควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองของเจ้าหน้าที่ของรัฐในกรณีที่ก้าวล่วงเข้าไปในแดนเสรีภาพในการแสดงความคิดเห็นของประชาชน โดยเฉพาะอย่างยิ่งกรณีการสอบคัดเลือกบุคคลเข้าทำงานในหน่วยงานของรัฐซึ่งจะได้พิจารณารายละเอียดในหัวข้อต่อไป
       ๓. คำพิพากษาศาลปกครองฝรั่งเศสเกี่ยวกับการวางตัวเป็นกลางทางการเมืองของเจ้าหน้าที่ของรัฐ
       ในที่นี้จะขอยกตัวอย่างคำพิพากษาสภาแห่งรัฐ ประชุมใหญ่ คดี Barel ลงวันที่ ๒๘ พฤษภาคม ค.ศ. ๑๙๕๔ (CE, ass., 28 mai 1954, Barel, Rec. Lebon p. 308) คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าซึ่งเป็นผู้สมัครสอบแข่งขันเพื่อเข้าศึกษาในสถาบันแห่งชาติทางการบริหารรัฐกิจ (École national d’administration (ENA)) ได้ถูกตัดสิทธิไม่ให้สมัครสอบแข่งขันเพื่อเข้าศึกษาในสถาบันดังกล่าว เนื่องจากมีความคิดเห็นทางการเมืองแบบคอมมิวนิสต์ ผู้ฟ้องคดีทั้งห้าเห็นว่าคำสั่งดังกล่าวไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงยื่นคำฟ้องต่อสภาแห่งรัฐ[2] ขอให้เพิกถอนคำสั่งไม่รับสมัครผู้ฟ้องคดีทั้งห้าในการสอบแข่งขันเพื่อเข้าศึกษาในสถาบันดังกล่าว
       สภาแห่งรัฐพิจารณาแล้วเห็นว่า เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจประกาศรายชื่อผู้มีสิทธิ์สอบแข่งขันเข้าศึกษาในสถาบันแห่งชาติทางการบริหารรัฐกิจ (ENA) มีอำนาจในการพิจารณาว่า ผู้ฟ้องคดีมีคุณสมบัติที่จะเข้าศึกษาในสถาบันดังกล่าวหรือไม่ โดยพิจารณาจากความสามารถที่แท้จริงของผู้ฟ้องคดี เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจไม่อาจตัดสิทธิผู้สมัครสอบแข่งขันโดยพิจารณาแต่เฉพาะความคิดเห็นทางการเมืองของผู้สมัครสอบเท่านั้น ซึ่งจะขัดต่อ “หลักความเสมอภาคของพลเมืองฝรั่งเศสในการเข้าทำงานในหน่วยงานของรัฐ” (le principe de l’égalité de l’accès de tous les Français aux emplois et fonctions publics)  นอกจากนี้ สภาแห่งรัฐยังเห็นว่า การมีความคิดเห็นทางการเมืองแบบคอมมิวนิสต์หรือการเป็นสมาชิกพรรคคอมมิวนิสต์มิได้เป็นอุปสรรคต่อการเข้าศึกษาในสถาบันแห่งชาติทางการบริหารรัฐกิจแต่ประการใด  ดังนี้ คำสั่งไม่รับสมัครผู้ฟ้องคดีทั้งห้าในการสอบแข่งขันเพื่อเข้าศึกษาในสถาบันดังกล่าว โดยพิจารณาแต่เฉพาะความคิดเห็นทางการเมืองของผู้ฟ้องคดีเท่านั้น จึงเป็นคำสั่งที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย พิพากษาสั่งให้เพิกถอนคำสั่งดังกล่าว
       อนึ่ง “หลักความเสมอภาคของบุคคลในการเข้าทำงานในหน่วยงานของรัฐ” ได้รับการรับรองไว้ในคำประกาศว่าด้วยสิทธิมนุษยชนและพลเมืองของฝรั่งเศส ค.ศ. ๑๗๘๙ (Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789) หลักการดังกล่าวถือเป็นหลักกฎหมายทั่วไปที่มีค่าเทียบเท่ารัฐธรรมนูญ ซึ่งตามหลักการนี้บุคคลย่อมเสมอภาคกันในการเข้าทำงานในหน่วยงานของรัฐ การเลือกปฏิบัติต่อบุคคลเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องความคิดเห็นทางการเมืองจะกระทำมิได้ กล่าวอีกนัยหนึ่ง ในการพิจารณาคุณสมบัติของผู้สมัครสอบคัดเลือก เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจต้องพิจารณาจากความรู้ความสามารถ พฤติกรรมหรือบุคลิกภาพของผู้สมัครสอบเท่านั้น ไม่อาจพิจารณาตัดสิทธิผู้สมัครสอบเพียงเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องความคิดเห็นทางการเมือง
       กล่าวโดยสรุป คดีนี้สภาแห่งรัฐเห็นว่า เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจประกาศรายชื่อผู้มีสิทธิ์สอบแข่งขันเข้าศึกษาในสถาบันแห่งชาติทางการบริหารรัฐกิจ (ENA) จะต้องวางตัวเป็นกลางทางการเมือง กล่าวคือ ไม่อาจตัดสิทธิผู้สมัครสอบแข่งขันเพียงเพราะบุคคลดังกล่าวมีความคิดเห็นทางการเมืองแบบคอมมิวนิสต์ อาจกล่าวได้ว่า สภาแห่งรัฐซึ่งเป็นศาลที่พิจารณาพิพากษาคดีนี้ก็วางตัวเป็นกลางทางการเมืองเช่นกัน กล่าวคือ สภาแห่งรัฐมิได้มีมุมมองต่อความคิดเห็นทางการเมืองแบบคอมมิวนิสต์แตกต่างไปจากความคิดเห็นทางการเมืองแบบอื่นแต่ประการใด
       ๔. บทสรุป
       การวางตัวเป็นกลางทางการเมืองของเจ้าหน้าที่ของรัฐหรือการไม่เลือกปฏิบัติเพราะเหตุแห่งความแตกต่างในเรื่องความคิดเห็นทางการเมืองมีรากฐานมาจากหลักความเสมอภาคระหว่างบุคคลซึ่งได้รับการคุ้มครองจากรัฐธรรมนูญ  ดังนี้ เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงมิอาจนำเอาความคิดเห็นทางการเมืองมาเป็นเหตุในการเลือกปฏิบัติต่อบุคคล ไม่ว่าในทางให้คุณหรือให้โทษ เช่น การพิจารณาความดีความชอบของเจ้าหน้าที่ของรัฐ หรือการลงโทษทางวินัยของเจ้าหน้าที่ของรัฐ[3] หากฝ่าฝืนหลักการดังกล่าว การกระทำนั้นย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมาย และอาจถูกเพิกถอนโดยศาลปกครองได้
       อนึ่ง “การหยุดผลิตซ้ำแนวคิดการไล่ล่าคนเห็นต่างทางการเมือง” จะนำไปสู่ “เสรีภาพทางความคิด” (la liberté d’opinion) อันเป็นหนทางหนึ่งที่จะนำไปสู่ความก้าวหน้าของสังคมไทยบนพื้นฐานของสิทธิและเสรีภาพอันพึงมีของมนุษย์ตามระบอบประชาธิปไตย
                                            
       
       
       
       
       [1] พจนานุกรม ฉบับราชบัณฑิตยสถาน พ.ศ. ๒๕๕๔
       
       
       [2] คดีนี้ผู้ฟ้องคดีทั้งห้ายื่นคำฟ้องต่อสภาแห่งรัฐ (le Conseil d’État) โดยตรง เนื่องจากขณะที่ฟ้องคดีนี้ยังไม่มีการจัดตั้งศาลปกครองชั้นต้น (le tribunal administratif) และศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ (la cour administrative d’appel) ขึ้นมาในประเทศฝรั่งเศส สภาแห่งรัฐจึงเป็นศาลที่มีอำนาจทั่วไปในการพิจารณาพิพากษาคดีปกครอง  อนึ่ง ศาลปกครองชั้นต้นจัดตั้งขึ้นในปี ค.ศ. ๑๙๕๓ และศาลปกครองชั้นอุทธรณ์จัดตั้งขึ้นในปี ค.ศ. ๑๙๘๗
       
       
       [3] สภาแห่งรัฐเคยวินิจฉัยว่า ผู้บังคับบัญชาไม่อาจสั่งพักงานหรือสั่งลงโทษทางวินัยเพราะเหตุที่เจ้าหน้าที่ผู้นั้นมีอุดมการณ์ทางการเมืองหรือความคิดเห็นทางการเมืองอย่างหนึ่งอย่างใดได้ คดีนี้สภาแห่งรัฐได้พิพากษาสั่งให้เพิกถอนคำสั่งลงโทษให้ออกจากงานผู้ตรวจการสถานศึกษาเพราะเหตุที่บุคคลดังกล่าวเข้าร่วมกิจกรรมของพรรคคอมมิวนิสต์ (CE, 1 octobre 1954, Guille, D., 1955, p. 431.)
       
       


พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1958
เวลา 24 พฤศจิกายน 2560 14:13 น.
Pub Law Net (http://www.pub-law.net)