Print - Pub-Law.Net

ภาษีห้องนอน
23 กุมภาพันธ์ 2557 21:05 น.

       สวัสดิการของรัฐถือเป็นปัจจัยสำคัญที่เกื้อหนุนให้ประชาชนที่อยู่ในรัฐสมัยใหม่[1] ได้รับการดูแลหรืออุดหนุนจากภาครัฐ เพราะความหลากหลายและความเหลื่อมล้ำของประชาชนในด้านต่างๆ เช่น การศึกษา ที่อยู่อาศัย สุขภาพ การจ้างงาน รายได้ในครัวเรือน กระบวนการยุติธรรม การอพยพและสังคมสงเคราะห์ทั่วไป จึงเป็นเหตุให้รัฐและท้องถิ่นจำต้องยื่นมือเข้ามาช่วยเหลือให้ประชาชนที่มีความหลากหลายและความเหลื่อมล้ำในประเด็นต่างๆ สามารถมีคุณภาพชีวิตที่ดีและดำรงชีวิตได้ในสังคมอย่างปกติสุข ด้วยเหตุนี้เอง รัฐหรือหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องกับการจัดสวัสดิการสังคมจึงจำต้องพยายามแสวงหาแนวทางและวิธีการ เพื่อสร้างหลักเกณฑ์ของกิจกรรมและกลไกบริการสาธารณะในการตอบสนองความต้องการของประชาชน อันทำให้ประชาชนได้รับโอกาสทางสังคมในด้านต่างๆ และส่งเสริมการลดช่องว่างของความเหลื่อมล้ำระหว่างประชาชนด้วยกัน[2]
       ประเทศอังกฤษถือเป็นรัฐสมัยใหม่ที่พยายามกำหนดและแสวงหามาตรการต่างๆ เพื่อสร้างหลักเกณฑ์ของกิจกรรมและกลไกสวัสดิการของรัฐ ที่สามารถตอบสนองความต้องการของประชาชนในกลุ่มเป้าหมาย ผ่านการนำนโยบายสังคม (social policy) ไปปฏิบัติและการบังคับใช้กฎหมายสวัสดิการสังคม (social welfare law) อนึ่ง ภายหลังจากเหตุการณ์สงครามโลกครั้งที่ 2 เป็นต้นมา ประเทศอังกฤษได้ประสบพบทั้งความรุ่งเรืองทางเศรษฐกิจและความถดถอยทางเศรษฐกิจสลับกันไป โดยไม่ว่าจะเป็นความรุ่งเรืองและความถดถอยทางเศรษฐกิจ ย่อมส่งผลกระทบต่อการจัดสวัสดิการของรัฐให้กับประชาชนและกิจกรรมสังคมสงเคราะห์อื่นๆ ที่รัฐพึงจัดให้กับประชาชนผ่านกิจกรรมและกลไกต่างๆ เพราะหากรัฐมีการเงินการคลังที่ดี ก็ย่อมสามารถจัดงบประมาณมาสนับสนุนสวัสดิการสังคมหรือกิจกรรมสังคมสงเคราะห์อื่นๆได้ แต่ในทางกลับกัน หากรัฐมีการเงินการคลังที่ไม่ดี ก็ย่อมกลายมาเป็นข้อจำกัดประการหนึ่งที่ทำให้รัฐไม่สามารถสนับสนุนหรืออุดหนุนสวัสดิการสังคมหรือกิจกรรมสังคมสงเคราะห์อื่นๆ ได้ดี จนอาจก่อให้เกิดความเหลื่อมล้ำทางสังคมต่อบุคคลที่ควรได้รับการสงเคราะห์[3] เช่น เด็ก เยาวชน คนชรา ผู้ยากไร้ ผู้พิการ ผู้ด้อยโอกาส ผู้ที่ได้รับผลกระทบจากกระบวนการยุติธรรม หรือกลุ่มบุคคลอื่นๆ ที่ด้อยโอกาสทางสังคม
       ดังนั้น ประเทศอังกฤษจึงได้พยายามกำหนดกิจกรรมและกลไกใหม่ๆ ที่ไม่เพียงส่งเสริมสวัสดิการของรัฐเท่านั้น แต่กิจกรรมและกลไกใหม่ๆ ยังต้องกำหนดการส่งเสริมทั้งทางตรงและทางอ้อมอันทำให้ประชาชนสามารถดูแลตนเองได้ทั้งในระยะสั้นและระยะยาวด้วย[4] นอกจากนี้ การกำหนดกิจกรรมและกลไกใหม่ๆ ในด้านการส่งเสริมสวัสดิการของรัฐและสังคมสงเคราะห์ ยังต้องจูงใจให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศและพัฒนาสังคมในชุมชนของตนเองอีกด้วย
       สวัสดิการที่อยู่อาศัย (housing benefit) ถือเป็นสวัสดิการรัฐประเภทหนึ่งที่รัฐบาลอังกฤษมีหน้าที่ในการช่วยเหลือค่าเช่าบ้านหรือรายจ่ายอื่นๆ ที่เกี่ยวข้องกับที่พักอาศัยแก่ผู้เช่าบ้านที่มีรายได้น้อย[5] (low income) รัฐและหน่วยงานสังคมสงเคราะห์ของท้องถิ่นจะจ่ายเงินอุดหนุนสวัสดิการที่อยู่อาศัยให้กับประชาชนที่มีรายได้น้อยและครอบครัวของประชาชนที่มีรายได้น้อยให้บุคคลดังกล่าวสามารถมีที่อยู่อาศัยได้โดยการเช่าที่พักอาศัย อย่างไรก็ตาม ไม่ใช่ว่าประชาชนทุกคนที่มีรายได้น้อยจะได้รับการอุดหนุนด้านสวัสดิการที่อยู่อาศัยจากเสมอไป ประชาชนที่ขอรับการอุดหนุนด้านสวัสดิการที่อยู่อาศัยจากรัฐจะต้องมีคุณสมบัติหรือหลักเกณฑ์ครบตามที่รัฐได้กำหนดเอาไว้ ตัวอย่างเช่น สิทธิในการเช่าบ้าน (eligible rent) และเงื่อนไขอื่นๆ (circumstances) เกี่ยวกับสมาชิกในครอบครัวที่มีลักษณะพิการกับต้องพึ่งพาผู้ขอรับเงินอุดหนุนดังกล่าว เป็นต้น
       สำหรับหลักเกณฑ์ที่นำมาพิจารณาเพื่อขอรับเงินอุดหนุนสวัสดิการที่อยู่อาศัยให้กับประชาชนที่มีรายได้น้อย นั้นก็คือ การพิจารณาว่าบ้านเช่ามีลักษณะเหมาะสม (suitable property) กับครอบครัวของผู้เช่าหรือไม่ โดยพิจารณาจากสัดส่วนของสมาชิกในครอบครัวผู้เช่าบ้านที่ขอรับการอุดหนุนกับปริมาณจำนวนห้องนอนที่มีอยู่ในบ้านเช่าที่ตนประสงค์จะเช่าเพื่ออยู่อาศัย ซึ่งหากผู้เช่าบ้านที่ขอรับการอุดหนุนไม่ได้ปฏิบัติตามหลักเกณฑ์ที่รัฐได้กำหนดเอาไว้ในเรื่องของสัดส่วนของผู้เช่าบ้านกับจำนวนห้องนอนที่มีอยู่ในบ้าน ก็อาจจะถูกรัฐบังคับให้เสียค่าปรับในกรณีที่มีห้องนอนที่ว่าง ไม่ได้สัดส่วนกับจำนวนสมาชิกในครอบครัวตามที่รัฐได้กำหนดเอาไว้ (under-occupation penalty) หรือรัฐอาจเพิกถอนการสนับสนุนในส่วนที่มีห้องว่างเหลืออยู่ (removal of the spare room subsidy)
       ค่าปรับในกรณีที่มีห้องนอนที่ว่าง ไม่ได้สัดส่วนกับจำนวนสมาชิกในครอบครัวมีชื่อเรียกที่ไม่เป็นทางการว่า ภาษีห้องนอน (bedroom tax)[6] โดยพระราชบัญญัติปฏิรูปสวัสดิการรัฐ ค.ศ. 2012 (Welfare Reform Act 2012) กำหนดให้ประชาชนรายได้น้อยที่ยังไม่มีบ้านเป็นของตนเอง ต้องพยายามจัดหาบ้านเช่าให้เหมาะสมกับฐานะทางเศรษฐกิจหรือฐานานุรูปของครอบครัวของตนและกฎหมายดังกล่าวกำหนดสัดส่วนของผู้เช่าบ้านและสมาชิกในครอบครัวของผู้เช่าบ้าน ให้สอดคล้องกับจำนวนห้องนอนที่ผู้เช่าและสมาชิกในครอบครัวสามารถครอบครองได้ ซึ่งโดยหลักทั่วไป ผู้ใหญ่อายุ 16 ปีขึ้นไป สามารถครอบครองห้องนอนในบ้านเช่าได้เพียงคนละหนึ่งห้องเท่านั้น (one bedroom for each person) การกำหนดหลักเกณฑ์ในลักษณะเช่นนี้ รัฐมุ่งที่จะลดภาระในการจ่ายเงินอุดหนุนให้กับผู้เช่าบ้านที่มีรายได้น้อยของอังกฤษโดยตรงและยังทำให้ผู้มีรายได้น้อยต้องวางแผนการอยู่อาศัยและการใช้จ่ายในครัวเรื่อนด้านที่อยู่อาศัย ให้ได้สัดส่วนกับจำนวนสมาชิกในครอบครัวของตนเองตามที่กฎหมายได้กำหนดเอาไว้
       อย่างไรก็ตาม รัฐได้กำหนดข้อยกเว้นของหลักทั่วไปที่กำหนดว่าผู้ใหญ่อายุ 16 ปีขึ้นไป สามารถครอบครองห้องนอนในบ้านเช่าได้เพียงคนละหนึ่งห้อง ซึ่งบุคคลดังต่อไปนี้รัฐประสงค์ที่จะให้ใช้ห้องนอนร่วมกันหรือครอบครองในห้องนอนร่วมกัน (sharing bedrooms) ได้แก่ กรณีเด็กอายุต่ำกว่า 10 ขวบที่ไม่จำกัดเพศต้องใช้ห้องนอนร่วมกัน กรณีเด็กอายุต่ำกว่า 16 ขวบที่มีเพศเดียวกันต้องใช้ห้องนอนร่วมกัน และกรณีคู่สมรส
       หากผู้เช่าบ้าน (tenant) ไม่ปฏิบัติตามหลักทั่วไปและข้อยกเว้นดังที่ได้กล่าวมาในข้างต้นแล้ว รัฐอาจให้ผู้เช่าบ้านที่ครอบครองห้องในส่วนที่เกินไปกว่าที่กฎหมายกำหนดเมื่อเทียบกับสัดส่วนของสมาชิกของครอบครัวดังกล่าว ต้องมีหน้าที่ในการจ่ายภาษีห้องนอนในส่วนที่ตนครอบครองเกินไปกว่าที่กฎหมายกำหนดและไม่มีสมาชิกอยู่อาศัยในห้องนอนนั้น สำหรับอัตราการเงินอุดหนุนสวัสดิการที่อยู่อาศัยที่ประชาชนที่มีรายได้น้อยจะได้รับขึ้นอยู่กับปัจจัยหลายประการ เช่น อัตราค่าเช่าอสังหาริมทรัพย์กลางที่รัฐกำหนดมาตรฐานค่าเช่าในแต่ละท้องที่หรือราคาที่รัฐประเมินและอนุญาตให้ผู้ให้เช่าจัดเก็บจากผู้เช่า (Local Housing Allowance Limit)[7] เงินรายได้ (income) และเงื่อนไขอื่นๆ ตามที่กฎหมายกำหนดเอาไว้




       จำนวนห้องนอนที่กฎหมายกำหนด                     Property


       จำนวนเงินในอัตราสูงสุดที่รัฐอาจอุดหนุนค่าเช่าบ้านWeekly amount




       1 bedroom (or shared accommodation)


       Up to £250




       2 bedrooms


       Up to £290




       3 bedrooms


       Up to £340




       4 bedrooms


       Up to £400





       ตารางแสดงสัดส่วนของจำนวนห้องนอนที่มีอยู่ในอาคารหรือบ้านเช่าที่ผู้เช่าบ้านที่มีรายได้น้อยประสงค์ขอรับเงินอุดหนุนและจำนวนเงินอัตราสูงสุดที่รัฐอาจอุดหนุน (ขึ้นอยู่กับหลักเกณฑ์ต่างๆ และทำเลที่ตั้งของบ้านเช่านั้นๆ)

       การปฏิรูปกฎหมายสวัสดิการรัฐของประเทศอังกฤษตามที่ได้กล่าวมาแล้วในข้างต้น ย่อมมุ่งจะลดภาระของรัฐในการอุดหนุนผู้มีรายได้น้อยหรือผู้ว่างงานในประเทศอังกฤษ แล้วกำหนดมาตรการบังคับทางอ้อมให้ประชาชนหารายได้ด้วยตนเอง (increase income) และให้ประชาชนพยายามลดรายจ่ายที่ไม่จำเป็นในครัวเรือน (reduce outgoing) อันเป็นผลให้ผู้มีรายได้น้อยต้องวางแผนการอยู่อาศัยและการใช้จ่ายในครัวเรื่อนด้านที่อยู่อาศัย ให้ได้สัดส่วนกับจำนวนสมาชิกในครอบครัวของตนเองตามที่กฎหมายได้กำหนด เพื่อหลีกเลี่ยงที่จะไม่ต้องรับภาระในภาษีห้องนอน
       แม้ว่าการปฏิรูปสวัสดิการรัฐและการบังคับใช้หลักเกณฑ์ภาษีห้องนอนจะมีส่วนช่วยลดภาระของรัฐในการอุดหนุนค่าเช่าบ้านแก่ประชาชนที่รายได้น้อยในส่วนที่ไม่จำเป็นก็ตาม แต่การบังคับใช้หลักเกณฑ์ดังกล่าวย่อมมีประเด็นทางกฎหมายที่ท้าทายและน่าสนใจ ได้แก่ การบังคับใช้หลักเกณฑ์ภาษีห้องนอนของรัฐบาลอังกฤษ ก่อให้เกิดการเลือกปฏิบัติทางอ้อมต่อผู้พิการหรือทุพพลภาพ (disability discrimination) ในกรณีที่ผู้พิการที่เป็นสมาชิกของครอบครัวผู้เช่าบ้านที่มีฐานะยากจน ต้องการพื้นที่ที่เป็นส่วนตัวหรือต้องการครอบครองห้องนอนเดี่ยว ตามคำแนะนำของแพทย์ ตามลักษณะอาการของโรคหรือตามความสะดวกของการเคลื่อนไหวร่างกายในการดำรงชีวิตประจำวัน[8] ซึ่งแม้ว่าองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นของอังกฤษและเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องสามารถใช้ดุลพินิจในการพิจารณาเงินอุดหนุนค่าเช่าบ้านแก่ครอบครัวของผู้พิการที่มีฐานะยากจน[9] หากแต่การใช้ดุลพินิจของท้องถิ่นในการพิจารณาเรื่องสัดส่วนของผู้ครอบครองห้องนอนกับจำนวนห้องนอนในบ้านเช่าในกรณีต้องการขอรับเงินอุดหนุนค่าเช่าบ้านจากรัฐ อาจก่อให้เกิดปัญหาในเรื่องของการเลือกปฏิบัติได้ ตัวอย่างเช่น คดี Burnip v Birmingham City Council & Anor [2012] EWCA Civ 629[10] ศาลอุทธรณ์อังกฤษได้วินิจฉัยว่า หลักเกณฑ์สัดส่วนของจำนวนสมาชิกของครอบครัวผู้ขอรับเงินอุดหนุนค่าเช่าบ้านจากรัฐกับจำนวนห้องนอนย่อมเป็นหลักเกณฑ์ที่ส่งผลให้เกิดการเลือกปฏิบัติทางอ้อม (indirect discrimination)[11] ข้อเท็จจริงในคดีนี้เด็กหญิงพิการสองคนที่เป็นสมาชิกของครอบครัวที่มีฐานะยากจน มีข้อจำกัดอันเกิดจากลักษณะความพิการทางกายของเด็กหญิงทั้งสองคนและคำแนะนำของแพทย์เกี่ยวกับการดูแลผู้พิการ ทำให้เด็กหญิงไม่สามารถใช้ชีวิตอยู่ร่วมกันได้ในห้องเดียวกันภายใต้เงื่อนไขภาษีห้องนอนดังที่กล่าวมาในข้างต้น[12]
       การมอบเงินอุดหนุนสวัสดิการที่อยู่อาศัยจากรัฐหรือท้องถิ่นของอังกฤษ ย่อมถือเป็นกิจกรรมและกลไกที่สามารถลดความเหลื่อมล้ำทางสังคมระหว่างคนมีรายได้มากกับคนมีรายได้น้อย ทำให้คนมีรายได้น้อยและครอบครัวมีที่พักอาศัยอันถือเป็นปัจจัยที่สำคัญประการหนึ่งในการดำรงชีพ อย่างไรก็ตาม หลักเกณฑ์ภาษีห้องนอนที่กำหนดสัดส่วนของจำนวนสมาชิกในครอบครัวของผู้ขอรับเงินอุดหนุนค่าเช่าบ้านจากรัฐกับจำนวนห้องนอนในบ้านเช่า ย่อมอาจถือเป็นประเด็นแห่งความท้าทายในเรื่องของความเสมอภาคและความเท่าเทียม เพราะการบังคับใช้หลักเกณฑ์ดังกล่าวเท่ากับเปิดโอกาสให้เกิดการเลือกปฏิบัติทางอ้อมต่อผู้พิการที่จำต้องพึ่งพาสมาชิกในครอบครัวคนอื่นๆ





       [1] รัฐสมัยใหม่ (Modern state) มักอาศัยระบบรัฐสวัสดิการ (welfare state) กล่าวคือ รัฐย่อมมีหน้าที่ในการจัดบริการสาธารณะหรือสวัสดิการของรัฐในด้านต่างๆ เพื่อให้ประชาชนมีความเป็นอยู่ที่ดีและส่งเสริมโอกาสให้ประชาชนทุกคนได้ความเป็นอยู่ที่ดีภายใต้สังคมสันติสุข (peaceful society) หรือสังคมที่ดี (good society) โปรดดูเพิ่มเติมใน Bouget, D., Trends of Social Welfare Systems: From Convergence to Attractiveness. An Exploratory Approach REC-WP 13/2009, Reconciling Work and Welfare in Europe, 2009, p 6.


       [2] HM Government, State of the nation report: poverty, worklessness and welfare dependency in the UK, available online from http://webarchive.nationalarchives.gov.uk/+/http:/www.cabinetoffice.gov.uk/media/410872/web-poverty-report.pdf


       [3] Legal Action Group, Social welfare law: what the public wants from civil legal aid: Findings from a nationwide opinion poll, Baring Foundation, p 7.


       [4] Oakley, M., Welfare Reform 2.0 Long-term solutions, not short-term savings, Policy Exchange, 2012, pp 1-24.


       [5] Government Digital Service, Housing Benefit, available online from https://www.gov.uk/housing-benefit


       [6] Leicester City Council, Under occupancy (Bedroom tax), available online from http://www.leicester.gov.uk/your-council-services/advice-and-benefits/housing-benefit-and-council-tax-reduction-scheme/benefit-changes/under-occupancy-bedroom-tax/


       [7] Valuation Office Agency, LHA Direct - Local Housing Allowances (LHA), available online from http://www.voa.gov.uk/corporate/RentOfficers/LHADirect.html


       [8] Cheug, L., ‘Housing benefit: social housing - challenge to the social security under-occupancy criteria affecting disabled claimants’, Journal of Social Security Law 2013, 20 (3), 119-129.


       [9] Ashton, K., ‘Welfare reform: “bedroom tax”’ Elder Law Journal 2013, 3 (4), 346 - 348.


       [10] Disability Rights UK, Burnip v Birmingham City Council & Anor [2012] EWCA Civ 629 (15 May 2012) Summary, available online from http://www.disabilityrightsuk.org/burnip-v-birmingham-city-council-anor-2012-ewca-civ-629-15-may-2012


       [11] มาตรา 149 ในพระราชบัญญัติส่งเสริมความเท่าเทียม ค.ศ. 2010 (Equality Act 2010) ของอังกฤษและมาตรา 14 แห่งอนุสัญญาแห่งยุโรปว่าด้วยการคุ้มครองสิทธิมนุษยชนและเสรีภาพขั้นพื้นฐาน ค.ศ. 1950 (European Convention for the Protection of Human Rights and Fundamental Freedoms) แห่งสหภาพยุโรปที่ได้วางหลักเกณฑ์ว่าผู้พิการไม่สมควรได้รับการกีดกันหรือเลือกปฏิบัติ ทั้งทางตรงและทางอ้อม โปรดดูเพิ่มเติมใน Counsins, M., ‘Equal treatment and objective justification under the European Convention on Human Rights in the light of Humphreys and Burnip’ Journal of Social Security Law 2013, 20 (1), 13-24.


       [12] McKeever, G., ‘Housing benefit’ Journal of Social Security Law 2013, 20 (2), 48-49.

พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1936
เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:59 น.
Pub Law Net (http://www.pub-law.net)