“ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....”คำตอบหนึ่งของการ “ปฏิรูปประเทศ” 12 มกราคม 2557 18:48 น.                ๑.    ความนำ                         เมื่อได้ยินคำว่า “จังหวัดปกครองตนเอง” หลายคนคงตกอกตกใจว่า “นี่คิดจะแบ่งแยกประเทศกระไรหรือ?”  แต่หากกล่าวคำว่า “จังหวัดจัดการตนเอง” คงมีคนจำนวนไม่น้อยที่อาจจะพอเคยได้ยินได้ฟังถ้อยคำดังกล่าวอยู่บ้างตามสื่อสาธารณะ หรือตามข่าวสารการรณรงค์ขับเคลื่อนของภาคประชาสังคม เช่น การรณรงค์เข้าชื่อเสนอกฎหมายร่างพระราชบัญญัติเชียงใหม่มหานคร พ.ศ. ....[๑]  หรือการรณรงค์เรื่องเขตปกครองพิเศษปัตตานีมหานคร เป็นต้น  ไม่ว่าจะเป็น“จังหวัดปกครองตนเอง” หรือ “จังหวัดจัดการตนเอง” ต่างเป็นแนวคิดที่ให้ท้องถิ่นมีการปกครองตนเองโดยมีหลักการสำคัญ  คือ (๑) ให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค (๒) ให้มีผู้ว่าราชการจังหวัดในฐานะผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน  (๓) ให้มี “สภาพลเมือง” เป็นอีกองค์กรหนึ่งภายในจังหวัดปกครองตนเอง  (ปัจจุบันองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นประกอบไปด้วยสององค์กรหลัก คือ สภาท้องถิ่นและผู้บริหารท้องถิ่น) โดยให้สภาพลเมืองมีที่มาจากการสรรหาจากตัวแทนทุกภาคส่วนภายในท้องถิ่น เพื่อทำหน้าที่ร่วมกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในการเสนอแนะแผนการพัฒนาท้องถิ่นในระยะยาว และกำกับติดตามการดำเนินงานของผู้บริหารท้องถิ่นและสภาท้องถิ่น ที่สำคัญสภาพลเมืองจะมีบทบาทในฐานะที่เป็นองค์กรสนับสนุนบทบาทภาคประชาชนในท้องถิ่นให้มีส่วนร่วมทางการเมืองและสร้างเสริมกระบวนการเรียนรู้ประชาธิปไตยในท้องถิ่น  และ (๔) ให้มีการจัดความสัมพันธ์ทางการคลังและรายได้ระหว่างรัฐส่วนกลางกับส่วนท้องถิ่นใหม่ โดยให้จังหวัดปกครองตนเองมีหน้าที่หลักในการจัดเก็บภาษีเพื่อไว้ในเป็นรายได้ของท้องถิ่นนั้น ๆ ในอัตราร้อยละ ๗๐ และให้ส่งคลังเป็นรายได้แผ่นดินร้อยละ ๓๐ ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอิสระในทางการบริหารจัดการ และการจัดทำบริการสาธารณะจากรัฐส่วนกลาง ตามหลักการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยรัฐส่วนกลางคงไว้ซึ่งอำนาจในการกำกับดูแล (pouvoir de tutelle)   ซึ่งมีนายกรัฐมนตรีเป็นผู้ใช้อำนาจกำกับดูแลจังหวัดปกครองตนเองและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นภายในจังหวัดปกครองตนเอง  และที่สำคัญคือการให้อำนาจจังหวัดปกครองตนเองเป็นหน่วยงานหลักในการการจัดทำบริการสาธารณะในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในทุก ๆ เรื่อง ยกเว้นภารกิจด้านความมั่นคงและการป้องกันประเทศ ภารกิจด้านการคลังและระบบเงินตราของรัฐ ภารกิจด้านตุลาการ และภารกิจด้านกิจการระหว่างประเทศ เป็นต้น                           ข้อเสนอเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเอง (หรือจังหวัดปกครองตนเอง) ข้างต้น เป็นข้อเสนอจากฐานคิดที่เห็นว่า กลไกที่เป็นอยู่ปัจจุบันไม่สามารถแปลงเจตนารมณ์ตามรัฐธรรมนูญในเรื่องการกระจายอำนาจให้ปรากฏผลเป็นจริง  อีกทั้งยังเป็นข้อเสนอที่ท้าทายยากที่จะเป็นไปได้  เพราะข้อเสนอหลายประการไปเปลี่ยนแปลงสถานะเดิมที่เป็นอยู่ (status quo) หรือเปลี่ยนแปลงรูปการแบบแผนปัจจุบัน  ของระเบียบกฎเกณฑ์การบริหารประเทศ ดังนั้น จึงเป็นไปได้ง่ายที่จะถูกต่อต้านหรือคัดค้านจากสังคมและผู้ที่ต้องเสียประโยชน์จากการเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้น  แต่อย่างไรก็ดีก่อนที่ท่านผู้อ่านจะตัดสินใจเห็นด้วย หรือเห็นต่างจากแนวความคิดดังกล่าว ผู้เขียนมีความปรารถนาที่จะให้ผู้อ่านได้พิจารณาด้วยเหตุผลเพื่อร่วมถกเถียงแลกเปลี่ยนอย่างอารยะอันจะนำไปสู่การเปลี่ยนแปลงในทางที่ดีต่อไป        ๒.    การก่อตัวของแนวความคิด “จังหวัดปกครองตนเอง”        รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.๒๕๔๐  หมวด ๕ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา ๗๘ กำหนดให้ “รัฐต้องกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการท้องถิ่นได้เอง พัฒนาเศรษฐกิจท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่นให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่        โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น”        รัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าวเป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกของไทยที่มีบทบัญญัติในลักษณะที่ให้การรองรับการพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ทั้งจังหวัด โดยในที่ประชุมของคณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญได้มีกรรมาธิการคนหนึ่งอภิปรายเสนอให้มีการเปลี่ยนแปลงระบบการปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่โดยยกเลิกการบริหารราชการส่วนภูมิภาค ซึ่งที่ประชุมไม่ได้ให้ความเห็นชอบในแนวความคิดดังกล่าวแต่ให้นำมาบรรจุในแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐแทน[๒]                                            นอกจากนี้การประชุมพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๔ (สมัยสามัญ ครั้งที่สอง) วันจันทร์ที่ ๘ เดือนกันยายน พ.ศ. ๒๕๔๐ พบว่ามีการอภิปรายประเด็นในมาตราดังกล่าว ซึ่งสมาชิกรัฐสภาคนหนึ่งได้อภิปรายสนับสนุนร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยที่สภาร่างรัฐธรรมนูญได้ยกร่างมา โดยได้กล่าวชื่นชมการยกร่างรัฐธรรมนูญในมาตรานี้ว่า                           “...ก่อนอื่นต้องขอชมเชย สสร. ที่ได้กรุณาร่างกฎหมายรัฐธรรมนูญที่เห็นถึงความสำคัญของการปกครองตนเองของประชาชน เห็นความสำคัญของแนวความคิดในท้องถิ่น เห็นความสำคัญของหลักการปกครองท้องถิ่นที่ว่า ประเทศชาติจะพัฒนาไปได้ดีหรือไม่นั้นขึ้นอยู่กับการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่น ประเทศทั้งหลายในโลกนี้ที่มีการพัฒนาและความเจริญแล้วนั้นก็เนื่องมาจากมีการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นทั้งสิ้น กระผมคิดว่าประมาณ ๙๐ เปอร์เซ็นต์ของประเทศทั้งหลายในโลกนี้มีการกระจายอำนาจให้กับท้องถิ่น และประเทศเหล่านั้นไม่ว่าจะมีการปกครองในระบอบรัฐสภาซึ่งมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นพระประมุขหรือไม่ ต่างก็ไม่มีปัญหาในเรื่องของความแตกแยก เพราะฉะนั้นการที่ สสร. ได้เขียนร่าง ฯ อันนี้ขึ้นมา กระผมถือว่าเป็นการเขียนที่สอดคล้องกับความเป็นจริงในสังคมไทยปัจจุบัน ”[๓]                     นอกจากนี้สมาชิกรัฐสภาคนดังกล่าวยังได้อภิปรายสนับสนุนร่าง ฯ มาตรานี้ของสภาร่างรัฐธรรมนูญโดยได้กล่าวถึงประสบการณ์การปกครองส่วนท้องถิ่นในต่างประเทศ ตลอดจนสนับสนุนหลักการที่ให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน และได้กล่าวถึงข้อจำกัดของระบบราชการส่วนภูมิภาคที่มีผู้ว่าราชการจังหวัดมาจากข้าราชการประจำ                  แนวความคิดเรื่อง “จังหวัดปกครองตนเอง” จึงมิใช่แนวความคิดใหม่แต่เป็นแนวความคิดที่ถูกรับรองไว้ในรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. ๒๕๔๐ เป็นต้นมา จนกระทั่งรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ฉบับปัจจุบันยังคงยืนยันหลักการดังกล่าวในหมวด ๕ แนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ มาตรา ๗๘  รัฐต้องดำเนินการตามแนวนโยบายด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ดังต่อไปนี้ ... (๓) กระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น                ในทางประวัติศาสตร์ มีเค้ามูลของการเรียกร้องเพื่อการปกครองตนเองของประชาชนในท้องถิ่นในพื้นที่จังหวัดชายแดนภาคใต้ กล่าวคือ  รัฐบาลหลวงธำรงนาวาสวัสดิ์ได้ตั้ง “คณะกรรมการสอดส่องภาวการณ์ใน ๔ จังหวัดภาคใต้” ขึ้นเมื่อวันที่ ๒๐ มีนาคม ๒๔๙๐ เพื่อลงไปรับฟังคำร้องเรียนและปัญหาของชาวมุสลิมมลายูภาคใต้ในวันที่ ๓ เมษายน พ.ศ. ๒๔๙๐ บรรดาผู้นำมุสลิมที่ทราบข่าวได้ประชุมปรึกษากันเร่งด่วนในวันที่ ๑ เมษายน ๒๔๙๐ ที่คณะกรรมการอิสลามประจำจังหวัดปัตตานี เพื่อร่างข้อเสนอให้กับผู้แทนรัฐบาลถึงการแก้ไขปัญหาต่าง ๆ รวมถึงการปกครองทางการเมือง สิทธิและศาสนกิจของชาวมุสลิม ในการประชุมเจรจาระหว่างคณะกรรมการสอดส่องภาวการณ์ ฯ กับผู้นำอิสลาม นำไปสู่การเกิดสิ่งที่รู้จักกันต่อมาว่า “ข้อเรียกร้อง ๗ ประการ” ดังต่อไปนี้ ๑) ขอให้มีการปกครองใน ๔ จังหวัดปัตตานี สตูล ยะลา นราธิวาสโดยมีผู้ดำรงตำแหน่งอย่างสูง ให้มีอำนาจในการศาสนาอิสลามและมีอำนาจแต่งตั้งข้าราชการใน ๔ จังหวัดโดยสมบูรณ์ และให้ข้าราชการออกโดยเหตุประการต่างๆ ผู้ที่จะดำรงตำแหน่งสูงนี้ต้องเป็นมุสลิมใน ๔ จังหวัดนี้ และเป็นผู้ที่ได้รับเลือกจากปวงชนมุสลิมภาคนี้ โดยจะให้มีกำหนดเวลาดำรงตำแหน่งตามทางราชการก็ได้  ๒) ข้าราชการแต่ละแผนกใน ๔ จังหวัดนี้ให้มีอิสลาม ๘๐ เปอร์เซ็นต์ประกอบอยู่ด้วย ๓) การใช้หนังสือในราชการให้ใช้ภาษามลายูและให้ควบกับภาษาไทยด้วย เช่น แบบฟอร์ม หรือใบเสร็จต่างๆ จะต้องให้มีภาษามลายูใช้ด้วย ๔ ) การศึกษาโรงเรียนชั้นประถมให้มีการศึกษาภาษามลายูตลอดประถมบริบูรณ์  ๕) ขอให้มีศาลรับพิจารณาตามกฎหมายอิสลามแยกออกจากศาลจังหวัดที่มีแล้ว มีโต๊ะกาลีพอสมควรและมีเสรีในการพิพากษาชี้ขาดความโดยจะฟังเสียงผู้ใดไม่ได้ นอกจากผิดหลักกฎหมาย  ๖) ผลประโยชน์รายได้ต่างๆ จะต้องใช้จ่ายในภาค ๔ จังหวัดนี้ โดยไม่แบ่งจ่ายให้แก่ที่อื่นเลย  ๗) ให้คณะกรรมการอิสลามประจำจังหวัดนี้มีเอกสิทธิ์ออกระเบียบเกี่ยวกับการปฏิบัติศาสนาอิสลามโดยผ่านความเห็นชอบผู้มีอำนาจสูง (ตามข้อ ๑)  แต่เป็นที่น่าเสียดายว่าต่อมาข้อเสนอดังกล่าวถูกกล่าวหาว่าเป็นข้อเสนอหรือเป็นสัญญาณของการคิดแยกดินแดนหรือการคิดขบถต่ออำนาจรัฐส่วนกลางนั่นเอง แทนที่จะมองว่านั่นอาจเป็นหนทางหนึ่งของการปกครองตนเองและการกระจายอำนาจในการบริหารประเทศจากรัฐบาลกรุงเทพ ฯ ก็ได้[๔]                  ในช่วงเวลาที่ผ่านมาได้มีข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ[๕] โดยคณะกรรมการปฏิรูป[๖] เมื่อวันที่ ๑๘ เมษายน พ.ศ. ๒๕๕๔  ข้อเสนอสำคัญประการหนึ่งคือให้มีการกระจายอำนาจจากส่วนกลางไปสู่ท้องถิ่น กล่าวคือให้รัฐบาลคงมีอำนาจหน้าที่และความรับผิดชอบเฉพาะในการต่างประเทศ การป้องกันประเทศ การดูแลความสงบเรียบร้อยของสังคมภาพรวม การจัดการสาธารณภัยขนาดใหญ่ การบริหารเศรษฐกิจมหภาค การดำเนินกระบวนการในระบบยุติธรรมและการจัดให้มีระบบสวัสดิการพื้นฐานสำหรับประชาชนในประเทศ  ขณะที่ให้ท้องถิ่นมีหน้าที่และความรับผิดชอบอย่างเต็มที่ในการพัฒนาท้องถิ่น การรักษาความสงบ การคุ้มครองชีวิตและทรัพย์สินในท้องถิ่นและการให้บริการพื้นฐานแก่ประชาชน และให้รัฐบาลมีบทบาทในการกำกับดูแลการบริหารจัดการท้องถิ่นเท่าที่จำเป็นเพื่อคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นและประเทศชาติ โดยที่รัฐบาลไม่มีอำนาจเข้าไปแทรกแซงหรือยับยั้งการบริหารจัดการท้องถิ่นหรือถอดถอนผู้บริหารท้องถิ่น  การปฏิรูปโครงสร้างอำนาจดังกล่าว จึงเป็นการถอดสายอำนาจบัญชาการของรัฐบาล ที่เข้าไปแทรกแซงการบริหารจัดการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ไม่ว่าจะเป็นอำนาจในการพิจารณาอนุมัติ/อนุญาต อำนาจในการตัดสินใจที่เกี่ยวข้องกับคุณภาพชีวิตของประชาชนในท้องถิ่นอำนาจในการยับยั้งข้อบัญญัติของท้องถิ่น หรืออำนาจในการถอดถอนผู้บริหารหรือสภาท้องถิ่น และด้วยเหตุที่ราชการส่วนภูมิภาคเป็นสายอำนาจบัญชาการที่สำคัญของรัฐบาล ซึ่งสามารถเข้าไปแทรกแซงหรือทับซ้อนกับอำนาจในการจัดการตนเองของท้องถิ่น จึงมีข้อเสนอให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาค        เมื่อข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจของคณะกรรมการปฏิรูปถูกนำเสนอต่อสาธารณะ   ทำให้มีกระแสความคิดทั้งในด้านที่เห็นด้วยและคัดค้าน อย่างไรก็ตาม เกิดเป็นกระแส การกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเองจนเป็นที่แพร่หลายสู่การรับรู้ของสังคมอย่างกว้างขวางผ่านขบวนการภาคประชาสังคม เช่น ภาคประชาสังคมในจังหวัดเชียงใหม่ ที่มีนายสวิง ตันอุด หนึ่งในภาคีขับเคลื่อนเชียงใหม่มหานคร ที่ได้ให้ข้อคิดไว้อย่างสำคัญว่า[๗]  “...โครงสร้างการบริหารประเทศของประเทศต่าง ๆ เกือบทั่วโลก ส่วนกลางทำหน้าที่สนับสนุน ตรวจสอบ กำกับการบริหารงานท้องถิ่นเท่านั้น แต่ของประเทศไทยส่วนกลางกลับดูดกลืนอำนาจการตัดสินใจ งบประมาณ ทรัพยากร บุคลากร ความเจริญไปไว้ที่ส่วนกลางทั้งหมด และกำหนดกฎระเบียบ ข้อบังคับ ต่าง ๆ มาครอบท้องถิ่น ส่วนกลางจึงกลายเป็น ‘หลุมดำแห่งอำนาจ’ การรวมศูนย์อำนาจ คือ หลุมดำแห่งอำนาจ ความเป็นท้องถิ่นถูกดูดไปโดยหลุมดำแห่งศูนย์กลางอำนาจ สถาปัตยกรรม วัฒนธรรมท้องถิ่น ความหลากหลายทางชาติพันธุ์หายไปหมดด้วยการถูกบังคับ แม้แต่การจัดการตนเอง แก้ไขปัญหาชุมชนท้องถิ่นของตนเองด้วยความร่วมมือร่วมใจกันหายไป ระบบเหมืองฝายหายไป...”                   นอกจากนี้ มีการขับเคลื่อนการกระจายอำนาจและการปกครองตนเองของท้องถิ่นเพื่อนำไปสู่การแก้ไขปัญหาความไม่สงบในสามจังหวัดชายแดนภาคใต้ของภาคประชาสังคมภายใต้การรณรงค์ขับเคลื่อนให้มีการปกครองตนเองของท้องถิ่นในชื่อ “ปัตตานีมหานคร” และการรณรงค์ขับเคลื่อนจังหวัดจัดการตนเองของภาคประชาสังคมในจังหวัดอำนาจเจริญ  เป็นต้น ทั้งนี้ องค์กรที่มีบทบาทสำคัญในการขับเคลื่อน แนวความคิดและข้อเสนอเรื่องการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเอง อาทิ สภาพัฒนาการเมือง[๘] ที่ได้จัดกิจกรรมรณรงค์แนวความคิดเรื่องนี้ในหลายจังหวัดและได้จัดพิมพ์หนังสือ “จังหวัดจัดการตนเอง (Self - governing Province)” ออกเผยแพร่อย่างกว้างขวาง หรือสภาองค์กรชุมชน[๙] ที่กำหนดให้ยุทธศาสตร์ชุมชนท้องถิ่นจัดการตนเองเป็นประเด็นหลักในการขับเคลื่อนขบวนสภาองค์กรชุมชน ตลอดจนคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย[๑๐] ก็ได้มีการศึกษา วิจัย และค้นคว้าทางวิชาการ ตลอดจนจัดประชุมรับฟังความคิดเห็นจากทุกภาคส่วนเพื่อพัฒนาร่างกฎหมายว่าด้วยจังหวัดปกครองตนเองซึ่งจะได้กล่าวถึงในโอกาสต่อไป เป็นต้น                  ประเด็นเรื่องแนวความคิดการกระจายอำนาจในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเองก็ได้เป็นประเด็นที่นักวิชาการด้านรัฐศาสตร์  ด้านรัฐประศาสนศาสตร์ หรือด้านการคลังท้องถิ่นให้ความสนใจ เช่น ศ.(พิเศษ) ดร. เอนก เหล่าธรรมทัศน์[๑๑] เคยกล่าวไว้อย่างน่าสนใจว่า “...อย่าให้มาตรา ๑ ของรัฐธรรมนูญที่มีสาระสำคัญว่า “ไทยเป็นรัฐเดี่ยวแบ่งแยกมิได้” เป็นอุปสรรคขัดขวางหรือเป็นข้อจำกัดในการกระจายอำนาจอย่างสร้างสรรค์ และหลากหลาย คำว่า “รัฐเดี่ยว” มิได้ หมายถึง เอกนิยมแต่หมายถึง ความแตกต่างหลากหลายได้ตามความเหมาะสม อาทิ การปกครองท้องถิ่นรูปแบบพิเศษ หรือการปกครองท้องถิ่นขนาดใหญ่ที่สะท้อนความแตกต่างในระดับภูมิภาคหรือกลุ่มจังหวัดได้, ท้องถิ่นจัดการตนเองแสดงให้เห็นถึงชาวท้องถิ่นเสนอความคิดเรื่องการกระจายอำนาจตามแบบฉบับของตนเอง มิใช่ทำตามแบบของส่วนกลางเท่านั้น เป็นต้น ดังนั้น “การเป็นรัฐเดี่ยวแบ่งแยกมิได้”ตามที่บัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ ไม่สามารถห้ามการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างสร้างสรรค์ หลากหลายและ ไม่สามารถห้ามท้องถิ่นเสนอรูปแบบและหลักการใหม่ๆ ในการกระจายอำนาจได้...”  หรือ ศ.ดร. จรัส สุวรรณมาลา[๑๒] ที่ได้ชี้ให้เห็นถึงความสำคัญและความเป็นมาของจังหวัดจัดการตนเองว่า “...เมื่อประมาณปี ๒๕๓๔-๒๕๓๕ มีการเสนอและผลักดันเรื่องการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด แต่กลับได้องค์การบริหารส่วนตำบล (อบต.) มาแทน ปี ๒๔๙๙ มีนักวิชาการที่ไปเรียนที่อเมริกา กลับมาเขียนกฎหมายหลายฉบับ เช่น การจัดตั้งสภาพัฒนาเศรษฐกิจ การปฏิรูประบบงบประมาณของประเทศ ให้จังหวัดมีงบประมาณของตนเอง และให้ผู้ว่าเป็นผู้บริหารจังหวัดแบบเต็มรูป ให้ข้าราชการ ทุกกระทรวงอยู่ภายใต้การบังคับของผู้ว่าทั้งหมด เป็นปีที่มีการกระจายอำนาจด้านการบริหารอย่างสมบูรณ์แบบ หลังปี ๒๔๙๙  ทุกอย่างกลับเข้าสู่ระบบเดิม เพราะระบบราชการส่วนกลางแข็งมาก ดังนั้น จึงไม่ใช่ครั้งแรกที่มีการคิดเรื่องให้จังหวัดจัดการตนเอง เพราะประเทศไทยต้องการปฏิรูปที่มุ่งไปสู่การกระจายอำนาจเพิ่มขึ้น ทั้งโจทย์และคำตอบอยู่ในพื้นที่ แต่การกระจายอำนาจในปัจจุบันวันนี้ มีขีดจำกัด เพราะเป็นการกระจายอำนาจภายใต้โครงสร้างเดิม ที่ให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีขนาดเล็ก ๆ ทำให้ไม่สามารถรับการถ่ายโอนภารกิจขนาดใหญ่ ๆ ได้ เพราะใหญ่เกินตัว เหมือนแก้วใบเล็ก แต่เอาของใหญ่ใส่เข้าไปไม่ลง เพราะมันเล็กเกิน นอกจากนี้ ที่ผ่านมาท้องถิ่นมักจะได้แต่ของเล็ก ๆ ไปจัดการ ส่วนกลางอ้างว่า ท้องถิ่นทำเรื่องใหญ่ไม่ได้ เช่น เรื่องการศึกษา สาธารณสุข เพราะเป็นเรื่องใหญ่ ท้องถิ่นเองไม่อยากได้ เพราะคิดว่าตัวเองเล็กทำไม่ได้...”                  แต่อย่างไรก็ดี มีนักวิชาการบางท่านได้ให้ความเห็นเกี่ยวกับข้อเสนอการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเองที่มีหลักการสาระสำคัญประการหนึ่งให้ยุบเลิกราชการส่วนภูมิภาคว่า[๑๓]         “...เนื่องจากเห็นว่าแนวคิดที่จะยกเลิกการปกครองส่วนภูมิภาคในประเทศไทยนั้น ไม่ใช่เพราะโดยหลักการแต่เนื่องจากในทางปฏิบัติมีประชาชนจำนวนมากมองว่าผู้ว่าราชการจังหวัดไม่ทำงานตามอำนาจหน้าที่ มีการควบคุมท้องถิ่นมากเกินไป หรือใช้อำนาจเกินสมควร จึงมีการเสนอให้ยกเลิกการปกครองส่วนภูมิภาค แต่ในความเป็นจริงแล้วการปกครองส่วนภูมิภาคยังมีประโยชน์อยู่มาก ดังนั้น จึงเห็นด้วยกับหลักการที่ให้มีการปกครองส่วนภูมิภาคต่อไป ด้วยเหตุว่าการปกครองส่วนท้องถิ่นจำเป็นที่จะต้องมีการควบคุมตรวจสอบ ซึ่งการตรวจสอบที่ดีที่สุดของประเทศไทย คือการให้หน่วยงานของรัฐเข้าไปตรวจสอบดูแลซึ่งกันและกัน...” นอกจากนี้ในความเห็นของข้าราชการระดับสูงในกระทรวงมหาดไทย[๑๔] สะท้อนต่อแนวความคิดจังหวัดจัดการตนเองไว้อย่างน่าพิจารณา ดังนี้ “...แนวความคิดและที่มาของการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปของ “จังหวัดจัดการตนเอง” ในปัจจุบันผมคิดว่าส่วนหนึ่งมาจากกระแสโลกาภิวัตน์ และความตื่นตัวในเรื่องของสิทธิเสรีภาพของประชาชนในการปกครองตนเองในระบอบประชาธิปไตย หากจะย้อนกลับไปศึกษาประวัติศาสตร์ในสมัยรัชกาลที่ ๕ จะพบว่าพระองค์ทรงมีพระราชดำรัสว่ามีรัฐเล็กรัฐน้อยทั่วราชอาณาจักร ทรงใช้ภาษาอังกฤษว่า “Little governments all around the Kingdom” ซึ่งกว่าจะทำให้เกิดความเป็นปึกแผ่นและความเป็นเอกภาพของรัฐ ภายใต้พระบรมราโชบายในการจัดตั้งมณฑลเทศาภิบาลขึ้นแล้วก็ทรงโปรดเกล้า ฯ ให้กระทรวงมหาดไทยนำกรอบความคิดประการนี้ไปใช้โดยเสนาบดีคนแรกก็คือ สมเด็จพระบรมวงศ์เธอ กรมพระยาดำรงราชานุภาพ พระองค์ก็ทรงใช้เวลาอยู่นานกว่าจะสร้างความเป็นปึกแผ่นให้เกิดขึ้นได้ และกว่าที่หัวเมืองต่าง ๆ จะยอมรับในความเป็นชาติไทยร่วมกันรวมทั้งการยอมรับให้กรุงเทพมหานครเป็นเมืองหลวง ความเป็น “รัฐชาติ”(Nation state) เกิดขึ้นเป็นครั้งแรกภายใต้กรอบความคิดประการนี้  ...”                  ในสถานการณ์ปัจจุบันนับว่าแนวความคิดเรื่องจังหวัดจังหวัดจัดการตนเอง หรือการปกครองตนเองของท้องถิ่นภายใต้รัฐธรรมนูญได้พัฒนามาไกลจนเป็นที่รับรู้และเป็นที่สนใจของสาธารณะ  และประการที่สำคัญคือหลักการและสาระสำคัญของแนวความคิดดังกล่าวได้พัฒนาไปเป็นร่างกฎหมายของภาคประชาชน ผ่านกระบวนการใช้สิทธิการมีส่วนร่วมทางการเมืองของประชาชนตามรัฐธรรมนูญ โดยการเข้าชื่อเสนอร่างพระราชบัญญัติเชียงใหม่มหานคร พ.ศ. .... ซึ่งขณะนี้อยู่ระหว่างการตรวจสอบรายชื่อของสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร  เพราะฉะนั้นจึงกล่าวได้ว่าการเรียกร้องให้เกิดการกระจายอำนาจรัฐที่กระจุกตัวรวมอยู่ศูนย์กลางให้ลงมาสู่ประชาชนในท้องถิ่น ในรูปแบบการปกครองท้องถิ่นที่เรียกว่า “จังหวัดจัดการตนเอง” (หรือจังหวัดปกครองตนเอง) เป็นกระบวนการทางการเมืองภาคพลเมืองที่ประชาชนหรือพลเมืองเรียกร้องหรือสะท้อนไปยังรัฐว่า กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่ใช้บังคับอยู่ในปัจจุบันไม่สามารถแก้ไขปัญหาสังคมได้ ก็ย่อมหมายความว่ากฎหมายนั้นไม่สามารถทำหน้าที่ (function) ได้อย่างสมบูรณ์ ซึ่งเมื่อพิจารณาในทางสังคมวิทยากฎหมาย (Sociology of Law)[๑๕] แล้ว ก็พบว่าเป็นความชอบธรรมของประชาชนของรัฐที่จะเสนอหรือเรียกร้องไปยังรัฐให้ตรากฎหมายเพื่อมาทำหน้าที่ประสานประโยชน์ให้แก่ประชาชนของรัฐ ในแง่นี้มีนัยสำคัญที่มุ่งเน้นให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นสามารถปกครองดูแลตนเองได้ สามารถรับผิดชอบตนเองเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อประโยชน์แก่ท้องถิ่นตนเอง ซึ่งเมื่อเกิดการกระจายอำนาจทางการบริหารจัดการต่าง ๆ ลงสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริงแล้ว จะนำไปสู่การแก้ปัญหาได้จริงในพื้นที่ ช่วยลดเงื่อนไขที่สร้างปัญหาความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมของสังคมในระยะยาวได้                   อย่างไรก็ดีแม้ว่าแนวความคิดในการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบจังหวัดปกครองตนเองจะต้องถูกท้าทายจากมายาคติที่ว่า เป็นรูปแบบการปกครองที่มีแนวโน้มจะทำลายความเป็นปึกแผ่นและความเป็นเอกภาพของรัฐ หรือเป็นรูปแบบที่จะเอื้อต่อการทุจริตคอรัปชั่นผ่านระบบการเมืองท้องถิ่นมากยิ่งขึ้น หรือข้อกล่าวหาที่ท้าทายและหนักหน่วงที่สุดคือจะก่อให้เกิดการแบ่งแยกดินแดนและสูญสิ้นความเป็นรัฐเดี่ยวในที่สุดนั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นเรื่องธรรมดาที่อาจเกิดความกังวลสงสัยขึ้นได้ เนื่องจากสังคมมีความแตกต่างหากหลายในทางความคิด แต่อย่างไรก็ดีหากได้ทำความเข้าใจในสารัตถะหรือหลักการสำคัญของแนวความคิดดังกล่าวแล้ว        ก็อาจจะทำให้คลายความกังวลสงสัยหรือมายาคติเหล่านี้ลงไปบ้างไม่มากก็น้อย  ดังนั้น ในลำดับต่อไปผู้เขียนจะนำเสนอหลักการและสาระสำคัญของรูปธรรมแนวความคิดเรื่องการปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบ “จังหวัดปกครองตนเอง” ที่ถูกกลั่นและสื่อออกมาผ่าน “ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....”        ซึ่งคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมายกำลังพิจารณาอยู่ ณ ขณะนี้        ๓.    หลักการและสาระสำคัญของ “ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง        พ.ศ. ....”                        คณะกรรมการพิจารณาปรับปรุงและพัฒนากฎหมายด้านการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชน  ในคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย เห็นว่าการปฏิรูปกฎหมายด้านการกระจายอำนาจและการมีส่วนร่วมของประชาชนเป็นกลยุทธ์ที่สำคัญประการหนึ่งในการปฏิรูปประเทศ  จึงได้ทำการศึกษา วิจัย และค้นคว้าทางวิชาการ ตลอดจนรับฟังความคิดเห็นจากภาคส่วนต่าง ๆ เช่น ประชาชน บุคลากรในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นทั้งผู้บริหารท้องถิ่น สมาชิกสภาท้องถิ่น และพนักงานส่วนท้องถิ่น ตลอดจนหน่วยงานภาครัฐ ภาคเอกชน และภาควิชาการ  แล้วพบว่ารูปแบบการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นที่ดำเนินอยู่ในปัจจุบันนั้น ประสบปัญหาทั้งในเชิงโครงสร้างและในเชิงเนื้อหา เช่น ปัญหาการรวมศูนย์อำนาจของส่วนกลางทำให้ไม่เกิดการกระจายอำนาจลงสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ปัญหาการกำกับดูแล ปัญหาระเบียบกฎเกณฑ์ของส่วนกลางที่เป็นอุปสรรคต่อการดำเนินงานของท้องถิ่น ปัญหาความเป็นอิสระด้านงบประมาณ ด้านการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ และด้านการบริหารบุคคล จึงได้พัฒนาร่างกฎหมายชื่อว่า “ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....” ขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกในการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นเสนอต่อคณะรัฐมนตรีและรัฐสภาตามอำนาจหน้าที่ต่อไป  อีกทั้งยังเป็นการสนับสนุนกลไกภาคประชาชนที่รณรงค์ขับเคลื่อนแนวความคิดเรื่องนี้พัฒนาสู่กระบวนการใช้สิทธิเข้าชื่อเสนอกฎหมายโดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเสนอต่อรัฐสภาต่อไป                 “ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....” มีหลักการและเหตุผลตลอดจนสาระสำคัญโดยสรุปดังนี้                 โดยที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๗๘ (๓) กำหนดให้รัฐต้องกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นพึ่งตนเองและตัดสินใจในกิจการของท้องถิ่นได้เอง ส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีส่วนร่วมในการดำเนินการตามแนวนโยบายพื้นฐานแห่งรัฐ พัฒนาเศรษฐกิจของท้องถิ่นและระบบสาธารณูปโภคและสาธารณูปการ ตลอดทั้งโครงสร้างพื้นฐานสารสนเทศในท้องถิ่น ให้ทั่วถึงและเท่าเทียมกันทั่วประเทศ รวมทั้งพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ โดยคำนึงถึงเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น แต่เนื่องจากปัจจุบันยังไม่มีกฎหมายรองรับหลักการดังกล่าว อีกทั้งการกระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบปัจจุบันตามที่กำหนดในกฎหมายต่าง ๆ ยังไม่ส่งเสริมให้เกิดการกระจายอำนาจไปสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริง ดังนั้น เพื่อให้การปกครองส่วนท้องถิ่นบรรลุเจตนารมณ์ของรัฐธรรมแห่งราชอาณาจักรไทย มาตรา ๒๘๑ ที่ต้องการให้ความเป็นอิสระแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักแห่งการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่นภายใต้หลักความเป็นรัฐเดี่ยวตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ตลอดจนเพื่อแก้ไขปัญหาอุปสรรคที่เกิดขึ้นกับกลไกการปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน อันจะนำไปสู่การส่งเสริมให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นเป็นหน่วยงานหลักในการจัดทำบริการสาธารณะ และการมีส่วนร่วมในการตัดสินใจแก้ปัญหาในพื้นที่เพื่อประโยชน์สูงสุดแก่ประชาชนในท้องถิ่น ตลอดจนการพัฒนาจังหวัดที่มีความพร้อมให้เป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ ตามเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น        จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้                        สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติ                             ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ.  ….  มีทั้งหมด  ๑๓๕  มาตรา  แบ่งออกเป็น  ๑๐  หมวด  ดังนี้                             (๑)  หมวด  ๑  ว่าด้วยบททั่วไป                             (๒)  หมวด  ๒  ว่าด้วยจังหวัดปกครองตนเอง                             (๓)  หมวด  ๓  ว่าด้วยการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง                             (๔)  หมวด  ๔  ว่าด้วยการบริหารเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล                             (๕)  หมวด  ๕  ว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล                             (๖)  หมวด  ๖  ว่าด้วยความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับจังหวัดปกครองตนเองและจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล                             (๗)  หมวด ๗  ว่าด้วยการคลังและรายได้                             (๘)  หมวด ๘   ว่าด้วยการมีส่วนร่วมของประชาชน                             (๙)  หมวด ๙   ว่าด้วยคณะกรรมการตรวจสอบ                           (๑๐)  หมวด ๑๐ ว่าด้วยคณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง                           (๑๑)  ว่าด้วยบทเฉพาะกาล                       สำหรับสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ.  ….           มีดังต่อไปนี้        ๑.     การจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง        กำหนดให้พระราชบัญญัตินี้มีลักษณะเป็นกฎหมายกลางเพื่อจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบ “จังหวัดปกครองตนเอง”  กล่าวคือเมื่อประชาชนในจังหวัดใดมีความพร้อมตามเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น มีสิทธิแสดงเจตนารมณ์เพื่อจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง โดยการจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองนั้น ให้ตราเป็นพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองตามพระราชบัญญัตินี้  การแสดงเจตนารมณ์ของประชาชนเพื่อจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองนั้น ให้กระทำโดยการออกเสียงประชามติตามกฎหมายว่าด้วยการออกเสียงประชามติ ซึ่งกระบวนการเสนอให้มีการออกเสียงประชามติสามารถกระทำได้โดยประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งภายในจังหวัดจำนวนไม่น้อยกว่าห้าพันคน เข้าชื่อเสนอต่อนายกรัฐมนตรีเพื่อให้มีการจัดทำประชามติจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง  ในขั้นตอนการออกเสียงประชามติต้องมีผู้มาออกเสียงเกินกึ่งหนึ่งของผู้มีสิทธิออกเสียงในจังหวัดนั้น และต้องมีผลคะแนนออกเสียงประชามติจำนวนสามในห้าของผู้มาออกเสียงเห็นชอบให้จัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง และเมื่อประชาชนในจังหวัดใดลงประชามติเห็นชอบให้มีการจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองแล้ว ให้มีการดำเนินการออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งตามพระราชบัญญัตินี้ภายในหนึ่งร้อยแปดสิบวันนับแต่วันที่ได้ประกาศผลการออกเสียงประชามติ         โดยสรุป หากร่างพระราชบัญญัตินี้ได้รับการพิจารณาจากรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว ก็หาได้มีผลโดยทั่วไปให้ทุกจังหวัดต้องเปลี่ยนแปลงฐานะมาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ทั้งจังหวัดตามรูปแบบ “จังหวัดปกครองตนเอง” โดยทันทีไม่  กล่าวคือหากจังหวัดใดจะเปลี่ยนแปลงฐานะมาเป็น “จังหวัดปกครองตนเอง” จะต้องเกิดจากเจตนารมณ์ของประชาชนในจังหวัดนั้น และมีการดำเนินการตามขั้นตอนที่ได้กล่าวมาแล้ว เช่น มีการจัดทำประชามติ และมีการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองเสียก่อน        ๒.     การกำหนดให้ยกเลิกราชการส่วนภูมิภาคในจังหวัดที่ได้จัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเอง                             กำหนดให้เมื่อมีการประกาศใช้พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองในจังหวัดใด          ให้ถือว่าพระราชบัญญัตินี้มีผลยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งจังหวัดนั้น กล่าวคือ เมื่อจังหวัดใดได้จัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเองตามพระราชบัญญัตินี้แล้ว โดยผลของพระราชบัญญัตินี้จะทำให้จังหวัด และอำเภอในฐานะที่เป็นราชการส่วนภูมิภาคตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดินนั้นยกเลิกไป ตัวอย่างเช่น เมื่อกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้บังคับแล้ว หากประชาชนในจังหวัดใดแสดงเจตนารมณ์ผ่านการออกเสียงประชามติต้องการให้จังหวัดนั้นเปลี่ยนรูปแบบมาเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นขนาดใหญ่ทั้งจังหวัด และเมื่อคณะรัฐมนตรีดำเนินการออกพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนขึ้นในจังหวัดนั้นแล้ว เมื่อพระราชกฤษฎีกาดังกล่าวประกาศใช้บังคับแล้วก็จะเป็นเงื่อนไขให้กฎหมายว่าด้วยการตั้งจังหวัดนั้น ตลอดจนอำเภอต่าง ๆ ในจังหวัดนั้นในฐานะที่เป็นราชการส่วนภูมิภาคถูกยกเลิกไปโดยผลของพระราชบัญญัติฉบับนี้        นอกจากนี้เมื่อได้ประกาศใช้บังคับพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเองในจังหวัดใดแล้ว ก็จะทำให้พระราชบัญญัติฉบับนี้ก่อตั้งฐานะนิติบุคคลให้กับจังหวัดปกครองตนเองนั้น โดยถือว่าจังหวัดปกครองตนเองที่ได้ก่อตั้งขึ้นนั้น เป็นราชการส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน        และมีอาณาเขตท้องที่ตามที่จังหวัดนั้นมีอยู่เดิม        ๓.  การกำหนดหลักการพื้นฐานของการปกครองส่วนท้องถิ่น                           กำหนดให้จังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบลตามพระราชบัญญัตินี้         มีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงินการคลังและงบประมาณ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ความหลากหลายทางชีวภาพที่อยู่ในเขตพื้นที่อย่างสมดุลและยั่งยืน ซึ่งหลักการดังกล่าวเป็นหลักการพื้นฐานทั่วไปของการปกครองส่วนท้องถิ่นตามหลักการแห่งการกระจายอำนาจที่รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยให้การรับรอง  การที่รัฐส่วนกลางกระจายอำนาจให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นมีจำเป็นที่ต้องให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระทั้งในการจัดทำบริการสาธารณะ งานบริหารงานทั่วไปตามอำนาจหน้าที่ การบริหารงบประมาณและการบริหารงานบุคคล  เมื่อรัฐส่วนกลางได้กระจายอำนาจให้แก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นแล้ว รัฐส่วนกลางจะคงไว้ซึ่งอำนาจกำกับดูแล โดยการกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นต้องทำเท่าที่จำเป็นและมีหลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขที่ชัดเจนสอดคล้องและเหมาะสมกับรูปแบบขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น โดยต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในท้องถิ่นหรือประโยชน์ของประเทศเป็นส่วนรวม และจะกระทบถึงสาระสำคัญแห่งหลักการปกครองตนเองตามเจตนารมณ์ของประชาชนในท้องถิ่น หรือนอกเหนือจากที่กฎหมายบัญญัติไว้มิได้        ๔.  การกำหนดหลักการทั่วไปของจังหวัดปกครองตนเอง        ๔.๑  กำหนดให้การปกครองส่วนท้องถิ่นภายในจังหวัดปกครองตนเองมีสองระดับ คือ องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน ได้แก่ จังหวัดปกครองตนเองมีเขตพื้นที่การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด และองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ได้แก่ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลมีเขตพื้นที่การปกครองบางส่วนของจังหวัด นอกจากนี้ยังกำหนดให้จัดตั้งสภาพลเมืองขึ้นภายในจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล             ๔.๒  กำหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งขึ้นในจังหวัดปกครองตนเอง เรียกว่า “คณะกรรมการประสานแผนและทิศทางการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” ประกอบด้วย ผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง ผู้แทนสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง ผู้แทนเทศบาลและผู้แทนองค์การบริหารส่วนตำบล  เพื่อทำหน้าที่ประสานอำนาจหน้าที่ระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ประสานแผนและทิศทางในการพัฒนาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนการจัดสรรงบประมาณระหว่างจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล องค์การบริหารส่วนตำบลและสภาพลเมือง โดยให้กำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับคณะกรรมการดังกล่าวในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งซึ่งออกตามความในพระราชบัญญัตินี้  นอกจากนี้ได้กำหนดข้อพิจารณาเพื่อเป็นหลักการของการประสานอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการชุดดังกล่าวไว้ว่า การกำหนดโครงการ แผนงานและทิศทางการพัฒนาในเขตพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นใด จะต้องเป็นไปเพื่อการคุ้มครองประโยชน์ของประชาชนในพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นนั้นเป็นสำคัญ อนึ่งเพื่อเป็นหลักประกันในการคุ้มครองประโยชน์ของพื้นที่นั้น ๆ เป็นหลัก             ๔.๓  กำหนดหลักการพื้นฐานทั่วไปในเรื่องอำนาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับบน  โดยกำหนดให้จังหวัดปกครองตนเองมีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะและภารกิจอื่นเฉพาะในส่วนที่ก่อให้เกิดประโยชน์ต่อประชาชนทั้งพื้นที่การปกครองครอบคลุมทั้งจังหวัด  หรือภารกิจที่จังหวัดปกครองตนเองเป็นผู้จัดทำจะก่อให้เกิดการประหยัดต่อขนาดและการลงทุนซึ่งเทศบาลไม่สามารถดำเนินการได้เอง หรือหากเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบลดำเนินการจะไม่ก่อให้เกิดผลประโยชน์คุ้มค่าเมื่อเทียบกับการให้จังหวัดปกครองตนเองเป็นผู้จัดทำ หรือให้การสนับสนุนภารกิจของเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบลตามที่มีการร้องขอ หรืออาจจัดทำบริการสาธารณะอื่นตามความตกลงร่วมกันกับเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล ทั้งนี้ ตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง ส่วนรายละเอียดของอำนาจหน้าที่จังหวัดปกครองตนเองนั้น กำหนดไว้ในหมวดว่าด้วยอำนาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง              ๔.๔  กำหนดหลักการพื้นฐานทั่วไปในเรื่องอำนาจหน้าที่ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลซึ่งเป็นองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง โดยกำหนดให้มีอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะและภารกิจอื่นเพื่อประโยชน์สุขของประชาชนในเขตพื้นที่ และมีอำนาจขอให้จังหวัดปกครองตนเองสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะหรือภารกิจอื่นที่จำเป็น หรืออาจจัดทำบริการสาธารณะอื่นตามความตกลงร่วมกันกับจังหวัดปกครองตนเอง ทั้งนี้ ตามที่กำหนดในพระราชบัญญัตินี้และพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง        ๕.  การกำหนดให้การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง ประกอบด้วยโครงสร้าง ๓ ส่วน                             ในร่างพระราชบัญญัตินี้กำหนดให้การบริหารจังหวัดปกครองตนเอง ประกอบด้วยโครงสร้าง ๓ ส่วน ได้แก่ ส่วนที่ ๑ สภาจังหวัดปกครองตนเอง มีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน มีวาระคราวละ ๔ ปี โดยการกำหนดเขตเลือกตั้งและจำนวนสมาชิกสภาจังหวัดปกครองตนเองต้องคำนึงถึงเขตพื้นที่และจำนวนประชาชน ส่วนที่ ๒ ผู้ว่าการจังหวัด กำหนดให้ผู้ว่าการจังหวัดมีที่มาจากการเลือกตั้งโดยตรงของประชาชน โดยใช้เขตจังหวัดปกครองตนเองเป็นเขตเลือกตั้ง  มีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละสี่ปี แต่จะดำรงตำแหน่งติดต่อกันเกินกว่าสองวาระไม่ได้ โดยกำหนดให้ผู้สมัครรับเลือกตั้งเป็นผู้ว่าการจังหวัดต้องเสนอชื่อบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งรองผู้ว่าการจังหวัดในวันสมัครรับเลือกตั้งด้วย และ ส่วนที่ ๓ สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง  โดยกำหนดให้สมาชิกสภาพลเมืองประกอบด้วยบุคคลผู้มีความรู้ความสามารถและประสบการณ์จากองค์กร ภาคชุมชน  ภาคประชาสังคม ภาควิชาชีพ ภาควิชาการ โดยที่สมาชิกสภาพลเมืองมีวาระการดำรงตำแหน่งคราวละ ๔ ปี ซึ่งเป็นการออกแบบโครงสร้างที่เปิดโอกาสให้ภาคประชาชนเข้ามามีส่วนร่วมในการบริหารท้องถิ่น โดยสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเอง มีอำนาจหน้าที่ที่สำคัญในการกำหนดนโยบายและวางแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมในด้านต่าง ๆ การตัดสินใจทางการเมือง  การจัดทำบริการสาธารณะ จัดประชุมสมัชชาพลเมือง ตลอดจนการตรวจสอบการใช้อำนาจขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นโดยการเสนอชื่อบุคคลเป็นคณะกรรมการตรวจสอบ โดยกำหนดให้สภาพลเมืองสามารถมีหนังสือให้ผู้ว่าการจังหวัด นายกเทศมนตรี นายกองค์การบริหารส่วนตำบล สภาองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น หน่วยงานของรัฐ หน่วยงานเอกชน หรือบุคคลใด ชี้แจงข้อเท็จจริงหรือส่งเอกสารที่เกี่ยวข้องเพื่อประกอบการพิจารณาของสภาพลเมืองได้                           ขณะเดียวกันในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ กำหนดให้การบริหารเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งเป็นการปกครองส่วนท้องถิ่นในระดับล่างที่มีอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะจากจังหวัดปกครองตนเอง ประกอบด้วยโครงสร้าง  ๓ ส่วน เช่นเดียวกับกับโครงสร้างการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง            ๖. การกำหนดอำนาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล                                  ๖.๑ อำนาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง                  ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองในเชิงปฏิเสธ กล่าวคือ จังหวัดปกครองตนเองย่อมมีอำนาจหน้าที่ทุกประการภายในจังหวัด ยกเว้นอำนาจหน้าที่ ๔ ประการ ได้แก่ ประการแรก อำนาจหน้าที่ด้านการป้องกันประเทศ ประการที่สอง อำนาจหน้าที่ในด้านการคลังของรัฐและระบบเงินตรา ประการที่สาม อำนาจหน้าที่ด้านการศาล และประการสุดท้าย อำนาจหน้าที่ด้านความสัมพันธ์ระหว่างประเทศ  นอกจากนี้ได้กำหนดอำนาจหน้าที่ในรายละเอียดให้แก่จังหวัดปกครองตนเอง เช่น ให้มีอำนาจหน้าที่ในการบำรุงรักษาศิลปะ จารีตประเพณี ภูมิปัญญาและวัฒนธรรมอันดีของท้องถิ่น การฝึกอาชีพ  การจัดการศึกษา และการส่งเสริมและรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อม ตลอดจนให้จังหวัดปกครองตนเองมีอำนาจฝ่ายเดียว หรือร่วมกับหน่วยงานของรัฐ ในการจัดทำบริการสาธารณะที่จัดทำขึ้นภายในเขตพื้นที่ของจังหวัดปกครองตนเองนั้น หรือมีความเกี่ยวเนื่องจังหวัดปกครองตนเองนั้น หรือกรณีจัดทำขึ้นนอกเขตพื้นที่แต่เป็นไปเพื่อประโยชน์แก่จังหวัดปกครองตนเองนั้นนอกจากนี้ จังหวัดปกครองตนเองยังมีอำนาจฝ่ายเดียว หรือร่วมประกอบกิจการพาณิชย์กับหน่วยงานของรัฐที่มีสถานที่ตั้งอยู่ในเขตจังหวัดปกครองตนเองนั้น               ๖.๒ อำนาจหน้าที่ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล                      ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดให้เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล (ตามพระราชบัญญัติฉบับนี้) มีความเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย การบริหาร การจัดบริการสาธารณะ การบริหารงานบุคคล การเงิน การคลังและงบประมาณ รวมทั้งมีอำนาจหน้าที่ในการจัดการ การบำรุงรักษา และการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ในเขตพื้นที่  และภายใต้บังคับแห่งพระราชบัญญัตินี้ เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล มีอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในกฎหมายว่าด้วยเทศบาล อันเป็นบทบัญญัติที่กำหนดให้มีการการจัดทำบริการสาธารณะ การจัดให้มีสาธารณูปโภคในพื้นที่ เป็นต้น และรวมถึงอำนาจหน้าที่ตามที่กำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งจังหวัดปกครองตนเอง ทั้งนี้ อำนาจหน้าที่อื่นนอกเหนือจากนี้ให้เป็นไปตามความตกลงร่วมกันระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบลแล้วแต่กรณี        ๗. การกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างรัฐบาลกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และระหว่างองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นด้วยกันเอง           ๗.๑ การกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น                                    ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้กำหนดให้นายกรัฐมนตรีมีอำนาจกำกับดูแลการปฏิบัติราชการตามอำนาจหน้าที่ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ให้เป็นไปตามกฎหมาย กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีมีอำนาจกำกับดูแลองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามกฎหมายฉบับนี้ทั้งสามรูปแบบ คือ จังหวัดปกครองตนเอง เทศบาล และองค์การบริหารส่วนตำบล ซึ่งต่างจากกฎหมายจัดตั้งองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในปัจจุบัน กล่าวคือ ในกฎหมายว่าด้วยองค์การบริหารส่วนจังหวัด กำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจกำกับดูแลองค์การบริหารส่วนจังหวัด ในกฎหมายว่าด้วยเทศบาลกำหนดให้ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจกำกับดูแลเทศบาลนคร และเทศบาลเมือง ส่วนเทศบาลตำบลนั้น กำหนดให้นายอำเภอมีหน้าที่ช่วยผู้ว่าราชการจังหวัดในการกำกับดูแล และในกฎหมายว่าด้วยสภาตำบลและองค์การบริหารส่วนตำบลกำหนดให้นายอำเภอกำกับดูแล ซึ่งในกฎหมายปัจจุบันเป็นการกำกับดูแลก่อนการกระทำเป็นหลัก เช่น ก่อนที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะประกาศใช้บังคับข้อบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีต้องให้ผู้กำกับดูแลเห็นชอบก่อนถึงจะประกาศใช้บังคับได้ หรือการที่กระทรวงมหาดไทยออกระเบียบว่าด้วยการลา โดยกำหนดรายละเอียดเกี่ยวกับการลาประเภทต่าง ๆ ของผู้บริหารท้องถิ่นไว้อย่างเคร่งครัด เช่น ผู้บริหารท้องถิ่นผู้ใดจะเดินทางไปปฏิบัติราชการต่างจังหวัด หรือปฏิบัติราชการ ณ กรุงเทพมหานคร จะต้องขออนุญาตผู้กำกับดูแลล่วงหน้า เป็นต้น ดังนั้น หลักการเกี่ยวกับการกำกับดูแลตามร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้จึงบัญญัติขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาดังกล่าว โดยกำหนดให้นายกรัฐมนตรีทำหน้าที่กำกับดูแลได้ตามที่กฎหมายกำหนดเท่านั้น หลักการดังกล่าวเน้นไปที่การกำกับดูแลหลังการกระทำเป็นหลัก เพื่อให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นมีความเป็นอิสระในการจัดทำบริการสาธารณะภายใต้การกำกับตามกฎหมาย                       ๗.๒ การกำหนดความสัมพันธ์ระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล                           ในร่างพระราชบัญญัติกำหนดให้เพื่อประโยชน์แก่การจัดทำบริการสาธารณะที่มีความเกี่ยวเนื่องกันหลายท้องถิ่นหรือเพื่อความคุ้มค่าในการจัดทำบริการสาธารณะในท้องถิ่นนั้น ให้จังหวัดปกครองตนเองมีอำนาจทำความตกลงร่วมกับเทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบลที่เกี่ยวข้องในการจัดทำบริการสาธารณะภายในเขตพื้นที่เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการประสานแผน นอกจากนี้ยังกำหนดให้จังหวัดปกครองตนเองมีหน้าที่ช่วยเหลือ ส่งเสริม สนับสนุน การจัดทำบริการสาธารณะของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลตามที่ได้มีการร้องขอ                           นอกจากนี้ยังได้กำหนดหลักการเรื่องส่วนแบ่งรายได้ระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง โดยกำหนดให้จังหวัดปกครองตนเองจัดมีหน้าที่สรรรายได้จากการจัดเก็บให้แก่เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลอย่างเพียงพอต่อการจัดทำบริการสาธารณะและภารกิจตามอำนาจหน้าที่  โดยความเห็นชอบของคณะกรรมการประสานแผน  เนื่องจากในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดให้จังหวัดปกครองตนเองเป็นหน่วยในการจัดเก็บรายได้ประเภทต่าง ๆ แล้วทำหน้าที่จัดสรรภายในระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับล่าง ซึ่งมีหลักในการจัดสรรรายได้ คือ การจัดสรรรายได้ระหว่างจังหวัดปกครองตนเองกับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลให้คำนึงถึงการดำเนินงานตามอำนาจหน้าที่ในการจัดทำบริการสาธารณะ เขตพื้นที่รับผิดชอบ จำนวนประชากรในท้องถิ่น และอำนาจในการจัดเก็บรายได้ของเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลนั้น ทั้งนี้ หลักเกณฑ์ วิธีการ เงื่อนไขการกำหนดสัดส่วนการจัดสรรให้เป็นไปตามที่พระราชกฤษฎีกาจัดตั้งกำหนด  นอกจากนี้ยังกำหนดหลักการให้จังหวัดปกครองตนเองจัดสรรงบประมาณ เป็นเงินอุดหนุนให้กับเทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบลอย่างเพียงพอต่อการจัดทำบริการสาธารณะ โดยคำนึงถึงเขตพื้นที่และลักษณะของพื้นที่ จำนวนประชากร รายได้ของท้องถิ่นนั้นประกอบด้วย          ซึ่งการจัดสรรเงินอุดหนุนต้องคำนึงถึงหลักความเสมอภาคและเป็นธรรม                        ๘. การกำหนดหลักการในเรื่องการคลังและรายได้ขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น        ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้กำหนดให้รัฐมีหน้าที่ต้องให้การสนับสนุนการจัดทำบริการสาธารณะของจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลและองค์การบริหารส่วนตำบล โดยคำนึงถึงหลักการจัดทำบริการสาธารณะขั้นต่ำอย่างเท่าเทียมกัน และต้องให้การอุดหนุนงบประมาณแก่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่มีความสามารถในการจัดเก็บรายได้น้อยเพื่อให้สามารถมีรายได้เพียงพอต่อการจัดทำบริการสาธารณะตามอำนาจหน้าที่        นอกจากนี้ยังมีหลักการประการสำคัญที่ถือเป็นการปฏิรูปโครงสร้างภาษีและอำนาจการจัดเก็บภาษีของท้องถิ่น คือกำหนดหลักการให้อำนาจจังหวัดปกครองตนเองมีอำนาจหน้าที่หลักในการจัดเก็บภาษีอากรและรายได้อื่น ๆ โดยให้จังหวัดปกครองตนเองมีอำนาจในการจัดเก็บภาษีและรายได้ตามร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้  ซึ่งมีการแบ่งอำนาจการจัดรายได้ออกเป็น ๒ ประเภทหลัก ๆ คือ ๑. ภาษีที่ใช้ฐานร่วมระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นหรือภาษีอื่นที่มิใช่ภาษีท้องถิ่น โดยเมื่อจัดเก็บแล้วให้เก็บไว้เป็นรายได้ของจังหวัดปกครองตนเองไม่น้อยกว่าร้อยละเจ็ดสิบของรายได้ทั้งหมด และให้นำส่งรายได้ไม่น้อยกว่าร้อยละสามสิบเป็นรายได้ของแผ่นดิน ๒. ภาษีท้องถิ่นตามที่กำหนดไว้ในร่างพระราชบัญญัตินี้และตามที่มีกฎหมายกำหนด เมื่อจัดเก็บแล้วให้เก็บไว้เป็นรายได้ของจังหวัดปกครองตนเองทั้งหมด  นอกจากนี้รายได้ของจังหวัดปกครองตนเองตามร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ รวมทั้งเบี้ยปรับที่เกิดจากการดำเนินการตามวัตถุประสงค์ของจังหวัดปกครองตนเองไม่เป็นรายได้ที่ต้องนำส่งกระทรวงการคลังตามกฎหมายว่าด้วยเงินคงคลังและกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ  และกำหนดให้องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นอาจมอบอำนาจให้หน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้อง ทำหน้าที่จัดเก็บภาษีและรายได้ตามหมวดนี้ก็ได้ โดยหักค่าใช้จ่ายร้อยละหนึ่งของเงินภาษีที่จัดเก็บได้หรือตามที่มีกฎหมายเฉพาะบัญญัติไว้                        ๙. การกำหนดหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน        ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดหลักการการมีส่วนร่วมของประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งในจังหวัดปกครองตนเอง เทศบาลหรือองค์การบริหารส่วนตำบล ในเรื่องต่าง ๆ เช่น สิทธิลงคะแนนเสียงถอดถอนสมาชิกสภาท้องถิ่น หรือผู้บริหารท้องถิ่นผู้นั้นพ้นจากตำแหน่ง สิทธิในการเข้าชื่อเสนอข้อบัญญัติท้องถิ่น สิทธิการมีส่วนร่วมในการบริหารกิจการขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น สิทธิในการได้รับทราบข้อมูลรายละเอียดในกรณีที่การกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจะมีผลกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสำคัญ ตลอดจนกำหนดสิทธิให้ประชาชนในท้องถิ่นออกเสียงประชามติเพื่อตัดสินใจเกี่ยวกับการกระทำของรัฐในเขตพื้นที่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ตลอดจนการกระทำขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่อาจมีกระทบต่อชีวิตความเป็นอยู่ของประชาชนในท้องถิ่นในสาระสำคัญ และสิทธิในการได้รับทราบข้อมูลการดำเนินงานขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น เป็นต้น        ๑๐.  การกำหนดให้มี “คณะกรรมการตรวจสอบ” ขึ้นในจังหวัดปกครองตนเอง                        ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งในจังหวัดปกครองตนเอก เรียกว่า “คณะกรรมการตรวจสอบ” ประกอบด้วยประธานกรรมการคนหนึ่ง และกรรมการอื่นอีกแปดคน ซึ่งสภาจังหวัดปกครองตนเองให้ความเห็นชอบตามที่สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอ โดยต้องคำนึงถึงสัดส่วนความเท่าเทียมระหว่างเพศด้วย  วิธีการได้มาซึ่งคณะกรรมการตรวจสอบนั้นกฎหมายฉบับนี้กำหนดให้สภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอรายชื่อบุคคลผู้มีความรู้และประสบการณ์เป็นที่ประจักษ์ในด้านนิติศาสตร์ ด้านเศรษฐศาสตร์ ด้านสังคมศาสตร์ ด้านการบริหารราชการแผ่นดิน ด้านการเงินการคลังและงบประมาณ ด้านการโยธาธิการและผังเมือง ด้านการบัญชีและการตรวจสอบภายใน ด้านทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และด้านอื่น อันเป็นประโยชน์แก่การตรวจสอบกิจการของจังหวัดปกครองตนเองจากผู้มีสิทธิเลือกตั้งในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดนั้นด้านละสองคน  และเมื่อสภาพลเมืองจังหวัดปกครองตนเองเสนอรายชื่อบุคคลตามวรรคก่อนแล้ว ให้ส่งรายชื่อบุคคลดังกล่าวแก่สภาจังหวัดปกครองตนเองเพื่อพิจารณาคัดเลือกให้เหลือจำนวนเก้าคนเพื่อแต่งตั้งเป็นกรรมการตรวจสอบ โดยคณะกรรมการตรวจสอบมีอำนาจหน้าที่เกี่ยวกับการตรวจสอบการดำเนินงานภายในองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นในเรื่องเกี่ยวกับการเงิน การบัญชี การใช้จ่ายเงินงบประมาณ  การจัดซื้อจัดจ้างประสิทธิภาพการบริหารงาน การตรวจสอบภายในอื่น  พิจารณาข้อร้องเรียนจากประชาชนในท้องถิ่นและสภาพลเมืองเกี่ยวกับการดำเนินการตามอำนาจหน้าที่ให้เป็นไปตามที่กำหนดในพระราชกฤษฎีกาจัดตั้ง  นอกจากนี้ยังได้กำหนดหน้าที่ให้คณะกรรมการตรวจสอบเสนอรายงานการตรวจสอบต่อผู้ว่าการจังหวัดและสภาจังหวัดปกครองตนเองอย่างน้อยปีงบประมาณละสองครั้ง                           ๑๑.  กำหนดหลักการอื่น ๆ                        นอกจากหลักการอันเป็นสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. .... ที่ได้กล่าวมาแล้วในชั้นต้น ยังมีการกำหนดหลักการในรายละเอียดอื่น ๆ เช่น ให้มี “คณะกรรมการส่งเสริมการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง” ขึ้นเพื่อทำหน้าที่สนับสนุนส่งเสริมการปกครองท้องถิ่นในรูปแบบจังหวัดปกครองตนเองในลักษณะที่เป็นองค์กรที่ปรึกษา และได้กำหนดให้มี “คณะกรรมการบริหารภาษีระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น” เพื่อทำหน้าที่จัดทำแผนการจัดเก็บภาษีอากรและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น  ตลอดจนกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการจัดเก็บภาษีอากรและรายได้อื่นขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น และกำกับการจัดแบ่งภาษีอากร และรายได้อื่นระหว่างรัฐกับองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น ให้เป็นไปตามพระราชบัญญัตินี้ เป็นต้น                           ประการต่อมาเนื่องจากมีข้อกังวลหรือมายาคติเกิดขึ้นกับบรรดาข้าราชการของราชการส่วนกลางและส่วนภูมิภาค ตลอดจนกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน ว่าเมื่อกฎหมายฉบับนี้ประกาศใช้บังคับแล้ว จะทำให้บรรดาข้าราชการที่เคยปฏิบัติหน้าที่อยู่ในจังหวัด และอำเภอ หรือกำนัน ผู้ใหญ่บ้าน มีตำแหน่งแห่งที่อย่างไร ? จะถูกยุบเลิกไปหรือไม่ ? ดังนั้น เพื่อเป็นการผ่อนคลายความกังวลสงสัย หรือมายาคติต่าง ๆ ที่อาจเกิดขึ้นต่อปัญหาดังกล่าว ในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้กำหนดว่า เมื่อได้มีการยกเลิกกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งจังหวัดโดยผลของพระราชบัญญัตินี้  ให้ข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ปฏิบัติงานสังกัดราชการส่วนภูมิภาคซึ่งเคยปฏิบัติงานอยู่ในจังหวัดที่ได้มีการจัดตั้งเป็นจังหวัดปกครองตนเอง แสดงความจำนงว่าจะโอนย้ายกลับไปสังกัดหน่วยงานเดิมที่ตนสังกัดอยู่ หรือมีความประสงค์จะโอนย้ายมาสังกัดเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเอง  โดยตำแหน่งหน้าที่ เงินเดือน ค่าตอบแทนอย่างอื่น หรือสิทธิประโยชน์ของเจ้าหน้าที่ของรัฐ ที่โอนย้ายมาสังกัดเป็นพนักงานเจ้าหน้าที่ของจังหวัดปกครองตนเองจะต้องไม่น้อยกว่าสถานะเดิมของข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้น หรือเพื่อประโยชนในการบริหารงานของจังหวัดปกครองตนเอง ผู้ว่าการจังหวัดอาจขอให้เจาหนาที่ของรัฐมาปฏิบัติงานเปนพนักงานเจาหนาที่ในสำนักงานจังหวัดปกครองตนเองเป็นการชั่วคราวได ทั้งนี้เมื่อไดรับอนุมัติจากผูบังคับบัญชาของผูนั้น นอกจากนี้หากมีความจำเป็นกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานของรัฐอื่นใดอาจส่งข้าราชการหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐมาประจำยังจังหวัดปกครองตนเอง เพื่อปฏิบัติราชการในหน้าที่ของกระทรวง ทบวง กรม หรือหน่วยงานของรัฐ ก็ย่อมกระทำได้ โดยความตกลงกับจังหวัดปกครองตนเอง                           ส่วนตำแหน่งกำนัน ผู้ใหญ่บ้านนั้น ยังคงมีฐานะเช่นที่เป็นอยู่ กล่าวคือในร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้กำหนดว่าในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้  ให้อำนาจหน้าที่ของนายอำเภอตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่เป็นอำนาจหน้าที่ของผู้บริหารเทศบาล หรือผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลแล้วแต่กรณี และให้อำนาจหน้าที่ของผู้ว่าราชการจังหวัดตามกฎหมายดังกล่าวเป็นอำนาจหน้าที่ของผู้ว่าการจังหวัดปกครองตนเอง  ตลอดจนให้กำนัน ผู้ใหญ่บ้าน แพทย์ประจำตำบล สารวัตรกำนันและผู้ช่วยผู้ใหญ่บ้าน ตามกฎหมายว่าด้วยลักษณะปกครองท้องที่ในเขตองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นตามพระราชบัญญัตินี้ดำรงตำแหน่งอยู่ต่อไปจนกว่าจะครบวาระ และให้มีอำนาจหน้าที่ในการช่วยเหลือผู้บริหารองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นระดับจังหวัดผู้บริหารเทศบาล หรือผู้บริหารองค์การบริหารส่วนตำบลแล้วแต่กรณี ในการปฏิบัติหน้าที่ต่อไป        ๔. บทส่งท้าย                        ผู้เขียนมีความเชื่อเหลือเกินว่าร่างกฎหมายฉบับนี้ จะเป็นกลไกสำคัญประการหนึ่งที่ช่วยคลี่คลายวิกฤตการณ์ทางการเมืองของสังคมไทยที่กำลังประสบอยู่ ณ ขณะนี้ โดยสาเหตุหนึ่งของปัญหาต่าง ๆ ทางการเมืองที่เป็นอยู่นั้น อยากที่จะปฏิเสธว่าสาเหตุสำคัญเกิดขึ้นจากการรวมศูนย์อำนาจต่าง ๆ ที่กระจุกตัวอยู่ศูนย์กลาง ดังนั้นจึงย่อมเป็นเรื่องธรรมดาที่นักการเมืองหรือผู้ถืออำนาจรัฐซึ่งอยู่ใกล้ชิดกับอำนาจมากที่สุดมีโอกาสที่จะแสวงหาประโยชน์อันมิควรได้โดยชอบจาก “กองอำนาจ” นั้น เพราะฉะนั้นหากกระจายอำนาจเหล่านั้นให้ไปอยู่ใกล้ชิดมือประชาชนผู้เป็นเจ้าของอำนาจและยอมให้ประชาชนในท้องถิ่นปกครองอำนาจของตนเองด้วยตัวของเขาเอง ตลอดจนสามารถตัดสินใจวิถีชีวิตหรือจัดการความเป็นอยู่ตามวิถีความแตกต่างหากหลายของแต่ละท้องถิ่นภายใต้รัฐธรรมนูญ ประชาชนในท้องถิ่นย่อมจะรู้สึกว่าเขาเป็นเจ้าของอำนาจมากขึ้นและหวงแหนเอาใจใส่ติดตามอำนาจที่มอบให้แก่ผู้แทนของเขาอย่างไม่ละสายตา ในทางตรงกันข้ามผู้เขียนเชื่อว่าบรรดานักการเมืองก็จะรู้สึกว่าเขาถูกตรวจสอบและติดตามจากเจ้าของอำนาจอย่างชิดใกล้ จนไม่มีช่องให้สบโอกาสใช้อำนาจไปในทางที่มิชอบได้                           นอกจากนี้หากเกิดการกระจายอำนาจ กระจายทรัพยากร กระจายงบประมาณ ลงสู่ท้องถิ่นอย่างแท้จริงด้วยความจริงใจจากรัฐส่วนกลางแล้ว การกระจุกตัวด้านทรัพยากร ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ สังคมก็จะคลี่คลายไปในทางที่ดี ด้วยเหตุนี้จึงเห็นว่า “ร่างพระราชบัญญัติการบริหารจังหวัดปกครองตนเอง พ.ศ. ....” ฉบับนี้ จะเป็นคำตอบหนึ่งของการปฏิรูปประเทศอย่างยั่งยืนและเป็นภูมิคุ้มกันมิให้เกิดวิกฤตการณ์ทางการเมืองอย่างเช่นปัจจุบันได้                                                                           [๑] นายชำนาญ จันทร์เรือง กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผู้เสนอ  โดยได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วเมื่อวันที่ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๕๖  ซึ่งสถานภาพของร่างกฎหมายขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการของเจ้าหน้าที่  เข้าถึงได้จากการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย รัฐสภาเข้าถึงได้จากhttps://www.facebook.com/photo.php?fbid=625006817561164&set=a.398526386875876.89699.397820640279784&type=1&theater (เข้าถึงเมื่อ ๒ มกราคม ๒๕๕๗)                        [๒] นายชำนาญ จันทร์เรือง กับประชาชนผู้มีสิทธิเลือกตั้งเป็นผู้เสนอ  โดยได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วเมื่อวันที่ ๒๖ ตุลาคม ๒๕๕๖  ซึ่งสถานภาพของร่างกฎหมายขณะนี้อยู่ระหว่างการดำเนินการของเจ้าหน้าที่  เข้าถึงได้จากการเข้าชื่อเสนอกฎหมาย รัฐสภาเข้าถึงได้จากhttps://www.facebook.com/photo.php?fbid=625006817561164&set=a.398526386875876.89699.397820640279784&type=1&theater (เข้าถึงเมื่อ ๒ มกราคม ๒๕๕๗)                        [๓] รายงานการประชุมร่วมกันของรัฐสภา ครั้งที่ ๔ (สมัยสามัญ ครั้งที่สอง) วันจันทร์ที่ ๘ เดือนกันยายน พ.ศ. ๒๕๔๐ . ในส่วนคำอภิปรายของนายถวิล ไพรสณฑ์ สมาชิกรัฐสภา. หน้า ๑๐ -๑๖. ศูนย์ชวเลขและพิมพ์ดีด สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร.                        [๔] Clive J. Christie, A Modern History of Southeast Asia : Decolonization, Nationalsim and Separatism, p.183 อ้างใน ธเนศ อาภรสุวรรณ.(๒๕๕๑) สมัยของการสมานฉันท์ว่าด้วยการศาสนูปถัมภ์ฝ่ายอิสลาม, ๒๔๘๘-๒๔๙๐. ความเป็นมาของทฤษฎีแบ่งแยกดินแดนในภาคใต้ไทย.กรุงเทพ ฯ : มูลนิธิโครงการตำราสังคมศาสตร์และมนุษยศาสตร์. หน้า ๘๐.                        [๕] คณะกรรมการปฏิรูป.ข้อเสนอการปฏิรูปโครงสร้างอำนาจ .แนวทางการปฏิรูปประเทศไทย ข้อเสนอต่อพรรคการเมืองและผู้มีสิทธิเลือกตั้ง. สำนักงานปฏิรูป. ๒๕๕๔. หน้า ๑๕๗                        [๖] นายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ ได้มีคำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ ๑๗๑/๒๕๕๓  ลงวันที่ ๕ กรกฎาคม ๒๕๕๓ เรื่องแต่งตั้ง  นายอานันท์        ปันยารชุน เป็นประธานกรรมการปฏิรูป เพื่อทำหน้าที่ดำเนินการขับเคลื่อนการปฏิรูประบบและโครงสร้างต่าง ๆ ในประเทศไทย ให้เป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ มุ่งไปสู่การลดความเหลื่อมล้ำในสังคมไทย  ซึ่งต่อมานายอานันท์ ปันยารชุน ได้มีคำสั่งคณะกรรมการปฏิรูป ที่ ๑/๒๕๕๓  ลงวันที่ ๗ กรกฎาคม ๒๕๕๓  เรื่อง แต่งตั้งกรรมการปฏิรูป โดยได้แต่งตั้งบุคคลต่าง ๆ มาเป็นคณะกรรมการปฏิรูป                        [๗] สวิง ตันอุด. ทำไมเราต้องคิด? ทำเรื่องจังหวัดจัดการตนเอง. เผยแพร่ในสำนักข่าวอิศรา เข้าถึงได้จาก   http://www.isranews.org/thaireform                        [๘] สภาพัฒนาการเมือง จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสภาพัฒนาการเมือง พ.ศ. ๒๕๕๑                        [๙] สภาองค์กรชุมชน จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติสภาองค์กรชุมชน พ.ศ. ๒๕๕๑                        [๑๐] คณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย จัดตั้งขึ้นตามพระราชบัญญัติคณะกรรมการปฏิรูปกฎหมาย พ.ศ. ๒๕๕๓                        [๑๑] สรุปการแสดงปาฐกถาในหัวข้อ “สองทศวรรษแห่งการกระจายอำนาจ : ที่ข้าพเจ้าทำ เห็น และคิด” โดย ศ.(พิเศษ) ดร.เอนก        เหล่าธรรมทัศน์ โดยสถาบันพระปกเกล้า เข้าถึงได้จากเว็บไซด์สถาบันพระปกเกล้า http://www.kpi.ac.th                          [๑๒] สภาพัฒนาการเมือง. (๒๕๕๕).จังหวัดจัดการตนเอง (Self-governing Province). แนวคิดเรื่องจังหวัดจัดการตนเอง การกระจายอำนาจและกฎหมายที่เกี่ยวข้อง. กรุงเทพ ฯ : สำนักงานสภาพัฒนาการเมือง. หน้า ๑๑-๑๒.        นอกจากนี้หากผู้อ่านสนใจศึกษาเกี่ยวกับการสถานการณ์การคลังหรือรายได้ และปัญหาด้านดังกล่าวของจังหวัดต่าง ๆ สามารถศึกษาได้จาก  บทความเรื่อง “ก้าวข้าม Hamilton Paradox : สู่จังหวัดจัดการตนเอง” โดยจรัส สุวรรณมาลา ใน เครือข่ายข้อมูลการเมืองไทย www.tpd.in.th                        [๑๓] บทสัมภาษณ์ความเห็นทางวิชาการ ศาสตราจารย์ ดร. สมคิด เลิศไพฑูรย์ เรื่อง “แนวคิดในการปฏิรูปการปกครองส่วนท้องถิ่นในรูปแบบจังหวัดจัดการตนเองกับสถานะความเป็นรัฐเดี่ยวของประเทศไทย” ใน วารสารจุลนิติ ปีที่ ๑๐ ฉบับที่ ๓ พฤษภาคม - มิถุนายน ๒๕๕๖ กลุ่มงานพัฒนากฎหมาย สำนักกฎหมาย สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา . กรุงเทพ : สำนักงานเลขาธิการวุฒิสภา. ๒๕๕๖. หน้า ๑๕                        [๑๔] บทสัมภาษณ์ความเห็นทางวิชาการ หม่อมหลวงปนัดดา ดิศกุล อ้างแล้ว เชิงอรรถที่ ๑๕                        [๑๕] ผู้สนใจ “สังคมวิทยากฎหมาย” สามารถศึกษาได้จาก ปรีดี เกษมทรัพย์. นิติปรัชญา. กรุงเทพ ฯ : คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์. หรือ จรัญ โฆษณานันท์. นิติปรัชญา. กรุงเทพ ฯ : สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง                          พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1922 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:04 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)