Roles of Caretaker Government: Australian Style 30 ธันวาคม 2556 02:14 น.        [1]                สำหรับประเทศที่ปกครองในระบอบประชาธิปไตย (Democratic regime) ในระบบรัฐสภา (Parliamentary system) นั้น การพ้นจากตำแหน่ง (vacate office) ของคณะรัฐมนตรีเพราะเหตุยุบสภานั้นมิได้ทำให้คณะรัฐมนตรีต้องกลับไปนอนอยู่บ้านเฉย ๆ หรือออกไปตะลอน ๆ หาเสียงเลือกตั้ง แต่คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภามีหน้าที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเป็นการชั่วคราวจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ ทั้งนี้ เพื่อไม่ให้เกิดสุญญากาศในการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงที่ยังไม่มีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่นั่นเอง                 [2]                ในประเทศที่ไม่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร หน้าที่เช่นว่านี้ถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติ (Convention) ส่วนประเทศที่มีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษรนั้น บางประเทศก็ไม่มีบทบัญญัติเกี่ยวกับหน้าที่ดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญโดยถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญ (Constitutional Convention) เช่น เครือรัฐออสเตรเลีย เป็นต้น แต่บางประเทศก็เขียนไว้ในรัฐธรรมนูญชัดเจน เช่น ประเทศไทย (มาตรา 181) [2] ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550) เป็นต้น                 [3]                ปัญหาที่ต้องพิจารณาก็คือ เมื่อต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไป คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภานั้น “ทำอะไรได้บ้าง"                 [4]                ในกรณีนี้ผู้เขียนจะขอยกธรรมเนียมปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญของเครือรัฐออสเตรเลียเป็นกรณีศึกษา โดยสัญญาว่าจะไม่วุ่นวายหรือล่วงไปวิเคราะห์มาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2550 มากไปกว่าที่กล่าวอ้างถึงข้างต้น ทั้งนี้ เพื่อรักษาความเป็นกลางทางวิชาการ และอีกประการหนึ่งการดำเนินการตามมาตรา 181 ก็มีหน่วยงานที่รับผิดชอบเสนอแนะในเรื่องนี้โดยตรงอยู่แล้ว                 [5]                เครือรัฐออสเตรเลียนั้นถึงจะมีรัฐธรรมนูญเป็นลายลักษณ์อักษร[3]  แต่รัฐธรรมนูญของเขาซึ่งมีเพียง 128 มาตรา ก็มิได้บัญญัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีภายหลังจากการยุบสภาไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ถือเป็นธรรมเนียมปฏิบัติเช่นเดียวกับประเทศในเครือจักรภพทั้งหลายว่าคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุยุบสภามีหน้าที่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเป็นการชั่วคราวจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่                 [6]                อย่างไรก็ตาม การปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีภายหลังจากการยุบสภานั้นอยู่ภายใต้ข้อจำกัดบางประการ กล่าวคือ คณะรัฐมนตรีภายหลังจากการยุบสภานั้นไม่มีอำนาจเต็ม (Full accountability) ในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมายอีกต่อไป คงมีเพียงหน้าที่กำกับดูแล (Caretaker role)ให้การบริหารราชการแผ่นดินในช่วงเปลี่ยนผ่านคณะรัฐมนตรีเป็นไปได้โดยราบรื่นเท่านั้น และเช่นเดียวกับประเทศในเครือจักรภพทั้งหลาย เครือรัฐออสเตรเลียมีธรรมเนียมปฏิบัติในการกำกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงเปลี่ยนผ่านคณะรัฐมนตรีเป็นไปได้โดยราบรื่น (Caretaker conventions) ว่า คณะรัฐมนตรีภายหลังจากการยุบสภานั้นต้องหลีกเลี่ยง (avoid) การดำเนินการที่มีลักษณะ ดังต่อไปนี้[4]                 การตัดสินใจในเรื่องทางนโยบายหลัก (major policy decisions) บรรดาที่อาจมีผลผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่                 การแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งที่สำคัญต่าง ๆ (significant appointments)                 การทำสัญญาหรือดำเนินกิจการบรรดาที่มีความสำคัญ (major contracts or undertakings)                 [7]                หากพิจารณาลึกลงไปจะเห็นได้ว่าธรรมเนียมปฏิบัติในการกำกับดูแลของคณะรัฐมนตรีภายหลังจากการยุบสภาดังกล่าวนั้น มิได้ผูกพันเฉพาะคณะรัฐมนตรีภายหลังจากการยุบสภาซึ่งเป็น “ผู้ตัดสินใจ” เท่านั้น แต่ยังเกี่ยวกับข้าราชการประจำที่เป็นหัวหน้าส่วนราชการ (Agency head) ที่เป็น “คนเสนอเรื่อง” ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อวินิจฉัยด้วย เพราะหาไม่แล้วคณะรัฐมนตรีภายหลังการยุบสภาก็คงต้องวุ่นวายพิจารณาว่าเรื่องที่หัวหน้าส่วนราชการเสนอขึ้นมานั้นเป็นเรื่องที่ต้องหลีกเลี่ยงดังกล่าวข้างต้นหรือไม่                 [8]                เมื่อเป็นเช่นนี้ สำนักนายกรัฐมนตรีและคณะรัฐมนตรี (Department of the Prime Minister and Cabinet) ของรัฐบาลแห่งเครือรัฐออสเตรเลียจึงได้วางแนวปฏิบัติ (Guidance) ในการปฏิบัติหน้าที่คณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการภายหลังจากการยุบสภาขึ้นไว้ แต่แนวปฏิบัติดังกล่าวก็หาได้ปลดความรับผิดชอบของคณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการในการใช้ดุลพินิจของตนว่าสอดคล้องกับธรรมเนียมปฏิบัติในการกำกับดูแลการบริหารราชการแผ่นดินในช่วงเปลี่ยนผ่านคณะรัฐมนตรีหรือไม่                 [9]                แนวปฏิบัติในการปฏิบัติหน้าที่คณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการภายหลังจากการยุบสภา วางหลักเกณฑ์ในเรื่องที่คณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการภายหลังจากการยุบสภา        ต้องหลีกเลี่ยงไว้ ดังนี้                                    กรณีการตัดสินใจในเรื่องทางนโยบายหลักบรรดาที่อาจมีผลผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่                 [10]              ธรรมเนียมปฏิบัตินี้ผูกพันมิให้หัวหน้าส่วนราชการเสนอเรื่องที่อาจเกี่ยวข้องในทางนโยบายหลักต่อคณะรัฐมนตรีภายหลังการยุบสภา และคณะรัฐมนตรีภายหลังการยุบสภาต้องพิจารณาว่าเรื่องที่เสนอมานั้นเป็นเรื่องที่เกี่ยวกับนโยบายหลักที่อาจมีผลผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดใหม่หรือไม่ การพิจารณาว่าเรื่องใดเป็น “นโยบายหลัก” หรือไม่ มิได้พิจารณาเฉพาะในแง่นโยบายและทรัพยากรที่ใช้ (policy and resources) เท่านั้น หากแต่ต้องพิจารณาความไม่สอดคล้องกัน (contention) ของนโยบายในการหาเสียงเลือกตั้ง (election campaign) ของพรรคการเมืองด้วย โดยเฉพาะนโยบายการหาเสียงเลือกตั้งของพรรครัฐบาลกับพรรคฝ่ายค้าน                 [11]              ทั้งนี้ ธรรมเนียมปฏิบัตินี้มุ่งหมายเฉพาะการเสนอให้มีการตัดสินใจและการตัดสินใจ (making of decision) ของคณะรัฐมนตรีเกี่ยวกับนโยบายหลักที่เกิดขึ้นภายหลังการยุบสภาแล้วเท่านั้น ไม่รวมถึงการดำเนินการตามปกติประจำ และนโยบายการหาเสียงเลือกตั้งของพรรคการเมืองที่เป็นคณะรัฐมนตรีภายหลังการยุบสภา แต่หากมีความจำเป็นอันหลีกเลี่ยงไม่ได้ที่คณะรัฐมนตรีภายหลังการยุบสภาจะต้องตัดสินใจในเรื่องทางนโยบายหลัก ธรรมเนียมปฏิบัติของเครือรัฐออสเตรเลียกำหนดให้รัฐมนตรีที่รับผิดชอบเรื่องนั้นต้องหารือกับหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก่อนเพราะฝ่ายค้านอาจชนะเลือกตั้งและเป็นผู้จัดตั้งรัฐบาลก็ได้ตามหลักการให้ความเคารพต่อเสียงข้างน้อย และเพื่อมิให้คณะรัฐมนตรีใช้การตัดสินใจเกี่ยวกับนโยบายหลักดังกล่าวไปในทางหาเสียงอันเป็นการเอาเปรียบฝ่ายค้าน                 [12]              ในอดีตเคยเกิดภาวะแห้งแล้งรุนแรงขึ้นในประเทศและอยู่ในช่วงที่มีการยุบสภา จำเป็นอย่างยิ่งที่คณะรัฐมนตรีต้องใช้เงินงบประมาณช่วยเหลือประชาชนในพื้นที่ดังกล่าว คณะรัฐมนตรีก็มอบให้รัฐมนตรีที่เกี่ยวข้องไปหารือกับหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก่อนการอนุมัติ                                      กรณีการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งที่สำคัญ                 [13]              ธรรมเนียมปฏิบัตินี้ผูกพันมิให้หัวหน้าส่วนราชการเสนอเรื่องที่เป็นการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญต่อคณะรัฐมนตรีภายหลังการยุบสภา แต่หากมีการเสนอขึ้นมา คณะรัฐมนตรีภายหลังการยุบสภาต้องพิจารณาในลำดับแรกก่อนว่าเข้ากรณีดังกล่าวหรือไม่ โดยการพิจารณาว่าตำแหน่งใดสำคัญหรือไม่นั้น คณะรัฐมนตรีต้องพิจารณาให้รอบคอบว่าการแต่งตั้งนั้นอาจก่อให้เกิดข้อครหาหรือความขัดแย้ง (Controversial) ขึ้นหรือไม่                 [14]              การแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งสำคัญตามธรรมเนียมปฏิบัตินี้มิได้จำกัดแต่เฉพาะตำแหน่งที่ “คณะรัฐมนตรี” เป็นผู้แต่งตั้งเท่านั้น หากแต่รวมไปถึงตำแหน่งที่ “รัฐมนตรี” มีอำนาจแต่งตั้งหรือมีส่วนเกี่ยวข้องกับการแต่งตั้งนั้นด้วย หากกรณีมีความจำเป็นต้องแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งนั้นโดยมิอาจหลีกเลี่ยงได้ แนวปฏิบัติในการปฏิบัติหน้าที่คณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการภายหลังจากการยุบสภาเสนอให้แต่งตั้งผู้นั้นรักษาการในตำแหน่งไปก่อน แต่หากต้องการแต่งตั้งถาวร คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่รับผิดชอบเรื่องนั้น แล้วแต่กรณี ต้องหารือกับหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก่อนดังเหตุผลที่ได้กล่าวแล้วใน [11]                                    การทำสัญญาหรือดำเนินกิจการบรรดาที่มีความสำคัญ                  [15]              ตามแนวปฏิบัติในการปฏิบัติหน้าที่คณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการภายหลังจากการยุบสภาวางหลักเกณฑ์การพิจารณาในกรณีนี้ว่า นอกจากจะพิจารณาจากมูลค่าของสัญญาหรือกิจการแล้ว ต้องพิจารณาด้วยว่าการทำสัญญาหรือดำเนินกิจการนั้นกระทำเป็นงานปกติประจำ (routine work) หรือมีลักษณะไปในทางการผลักดันนโยบายการเมืองเป็นผลสำเร็จ หากไม่แน่ใจ คณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีที่รับผิดชอบเรื่องนั้น แล้วแต่กรณี ต้องหารือกับหัวหน้าพรรคฝ่ายค้านก่อนดังเหตุผลที่ได้กล่าวแล้วใน [11]                 [16]              นอกจากจะต้องหลีกเลี่ยง (avoid) การดำเนินการที่มีลักษณะสามประการดังกล่าวข้างต้นแล้ว แนวปฏิบัติในการปฏิบัติหน้าที่คณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการภายหลังจากการยุบสภามีข้อเสนอแนะเพิ่มเติมในกรณีดังต่อไปนี้ด้วย                 คณะรัฐมนตรีและหัวหน้าส่วนราชการภายหลังจากการยุบสภานั้นไม่ควรแสดงเจตนาให้มีผลผูกพันในหนังสือสัญญาหรือความตกลงระหว่างประเทศ และงดเยือนรัฐต่างประเทศ ส่วนการรับรองอาคันตุกะนั้นสามารถทำได้ แต่ต้องชี้แจงให้อาคันตุกะทราบถึงความเป็นไปได้ที่อาจจะต้องมีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลภายหลังการเลือกตั้งด้วย                 ให้ทุกหน่วยงานพิจารณาทบทวนการประชาสัมพันธ์ภาครัฐในช่วงยุบสภาจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ โดยไม่ควรเผยแพร่ข่าวหรือประชาสัมพันธ์ผลงานของรัฐบาลในลักษณะที่อาจเป็นการชี้นำผู้มีสิทธิเลือกตั้ง                 การใช้สื่ออิเล็กทรอนิกส์ของหน่วยงานของรัฐต้องไม่มีการเชื่อมโยง (link) ไปยังพรรคการเมืองหรือผู้สมัครรับเลือกตั้ง และไม่มีข้อความที่เป็นการประชาสัมพันธ์ประวัติหรือผลงานของรัฐมนตรีหรือคณะรัฐมนตรี                 ส่วนราชการต้องเปิดให้ทุกพรรคเข้าไปหาเสียงได้ตามหลักความเสมอภาค                                    จึงเรียนมาเพื่อโปรดทราบโดยทั่วกันครับ                                                                                                      เชิงอรรถ                        [1] pakorn.nilprapunt@gmail.com                                        [2] มาตรา ๑๘๑  คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่ง ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ แต่ในกรณีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา ๑๘๐ (๒) คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ได้เท่าที่จำเป็น ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด ดังต่อไปนี้                (๑) ไม่กระทำการอันเป็นการใช้อำนาจแต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือเงินเดือนประจำ หรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน                (๒) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน                (๓) ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป                (๔) ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคลากรของรัฐเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้งและไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด                                        [3] Commonwealth of Australia Constitution Act [9th July 1900]                                        [4] Department of the Prime Minister and Cabinet, Guidance on Caretaker Conventions 2013.                  พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1919 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 18:31 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)