ข้อจำกัดอำนาจของคณะรัฐมนตรีรักษาการตามมาตรา 181 แห่งรัฐธรรมนูญฯ 30 ธันวาคม 2556 02:15 น.        ความทั่วไป[1]                        รัฐมนตรีทั้งคณะย่อมพ้นจากตำแหน่งเมื่อนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดความเป็นรัฐมนตรี, อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุด (ครบวาระ 4 ปี), มีการยุบสภาผู้แทนราษฎร หรือคณะรัฐมนตรีลาออกทั้งคณะ[2] แต่ไม่ว่าคณะรัฐมนตรีจะพ้นจากตำแหน่งไปทั้งคณะด้วยเหตุใด รัฐธรรมนูญฯ ฉบับปัจจุบันก็กำหนดไว้ชัดเจนในมาตรา 181[3] ว่าคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งจะต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีชุดใหม่จะเข้ารับหน้าที่ โดยเรียกกันทั่วไปอย่างไม่เป็นทางการว่า “คณะรัฐมนตรีรักษาการ” ซึ่งแม้จะเป็นคำที่ไม่มีปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญ แต่ก็เป็นคำที่แวดวงวิชาการ, สื่อมวลชน ตลอดจนประชาชนทั่วไป เข้าใจตรงกันว่าหมายถึงคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งไปแล้วด้วยเหตุอย่างใดอย่างหนึ่งตามมาตรา 180 แต่ต้องอยู่ในตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีคณะใหม่มารับหน้าตามมาตรา 181 แต่หากเป็นการพ้นจากตำแหน่งเพราะอายุสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภาก็จะมีข้อจำกัดบางประการเกี่ยวกับการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีรักษาการ โดยมาตรา 181 ได้กำหนดเงื่อนไขการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีที่ต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อ จึงอาจกล่าวได้ว่า มาตรา 181 นี้ เป็นเงื่อนไขหรือข้อจำกัดอำนาจของคณะรัฐมนตรีรักษาการนั่นเอง                        คำว่า “คณะรัฐมนตรีรักษาการ” ที่ปรากฏในบทความนี้ หมายถึง คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 180 (3) แต่ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปตามมาตรา 181                 บทวิเคราะห์มาตรา 181                  บทบัญญัติมาตรา 181 มีเงื่อนไขการปฏิบัติหน้าที่ของคณะรัฐมนตรีรักษาการทั้งสิ้น 4 อนุมาตรา ประกอบด้วยเงื่อนไขอันเป็นข้อจำกัดอำนาจในเรื่องต่างๆ ของคณะรัฐมนตรีรักษาการหลายๆ เรื่อง เช่น การแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการและบุคลากรของรัฐ การห้ามใช้ทรัพยากรหรือบุคลากรของรัฐเพื่อให้เกิดผลอย่างใดอย่างหนึ่งต่อการเลือกตั้ง การห้ามอนุมัติให้ใช้จ่ายงบฯ ฉุกเฉิน ซึ่งต่อไปผู้เขียนจะได้วิเคราะห์มาตรา 181 นี้ เป็นรายอนุมาตรา                         อนุมาตรา 1 บัญญัติว่า “ไม่กระทำการอันเป็นการใช้อำนาจแต่งตั้งหรือโยกย้ายข้าราชการซึ่งมีตำแหน่งหรือ                เงินเดือนประจำ หรือพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจ หรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ หรือให้บุคคลดังกล่าวพ้นจากการปฏิบัติหน้าที่ หรือพ้นจากตำแหน่ง หรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทน เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน”        ตามปกติคณะรัฐมนตรีจะมีอำนาจในการพิจารณาแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูง เช่น กรณีตำแหน่งข้าราชการระดับปลัดกระทรวงหรือเทียบเท่า (ระดับ 11 หรือ C11 ในระบบเดิม) รัฐมนตรีเจ้าสังกัดกระทวงนั้นๆ จะเป็นผู้เสนอรายชื่อให้คณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติ เพื่อนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้นำความกราบบังคมทูล เพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งต่อไป[4] ส่วนการแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับรองปลัดกระทรวง และระดับอธิบดี (ซึ่งเทียบได้กับระดับ 10 หรือ C10 ในระบบเดิม) นั้น ปลัดกระทรวงจะเป็นผู้เสนอรายชื่อเพื่อให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดพิจารณาเพื่อเสนอต่อคณะรัฐมนตรีอีกต่อหนึ่ง และเมื่อคณะรัฐมนตรีอนุมัติแล้วนายกรัฐมนตรีก็จะนำความกราบบังคมทูล เพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งเช่นกัน[5] สำหรับกรณีรัฐวิสาหกิจนั้น กฎหมายว่าด้วยรัฐวิสาหกิจแต่ละแห่งมักมีบทบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีมีอำนาจแต่งตั้งและถอดถอนประธานกรรมการและกรรมการของคณะกรรมการรัฐวิสาหกิจนั้นๆ ซึ่งคณะกรรมการนี้จะแต่งตั้งผู้ว่าการของรัฐวิสาหกิจนั้นๆ อีกต่อหนึ่งโดยความเห็นชอบของคณะรัฐมนตรี[6] แต่โดยผลของอนุมาตรานี้ คณะรัฐมนตรีรักษาการจะไม่สามารถแต่งตั้งโยกย้ายข้าราชการระดับสูงหรือให้ข้าราชการดังกล่าวพ้นไปจากตำแหน่งหรือให้ผู้อื่นมาปฏิบัติหน้าที่แทนได้ เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อนเท่านั้น หลักการเดียวกันนี้ยังใช้บังคับกับกรณีของพนักงานของหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือกิจการที่รัฐถือหุ้นใหญ่ด้วย        บทบัญญัติอนุมาตรานี้ดูเหมือนจะมีความชัดเจน อย่างไรก็ตามอาจมีปัญหาได้ว่ากรณีของรัฐวิสาหกิจที่ตัวองค์กรอยู่ในรูปของบริษัทจำกัดหรือบริษัทมหาชนจำกัดนั้น แม้การแต่งตั้งหรือถอดถอนกรรมการบริษัทกระทำโดยมติที่ประชุมใหญ่ผู้ถือหุ้นตามบทบัญญัติแห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ แต่โดยเหตุที่รัฐเป็นผู้ถือหุ้นใหญ่ และโดยมากกระทรวงการคลังมักจะเป็นผู้ถือหุ้น จึงมีปัญหาน่าคิดว่า การที่กระทรวงการคลังโดยรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมอบอำนาจให้ข้าราชการไปเข้าประชุมใหญ่และเป็นผู้มีสิทธิออกเสียงในฐานะผู้ถือหุ้นแทนกระทรวงการคลังทำการออกเสียงแต่งตั้งหรือถอดถอนกรรมการบริษัทรัฐวิสาหกิจนั้น จะถือว่าเป็นการใช้อำนาจรัฐมนตรีแต่งตั้งโยกย้ายพนักงานของรัฐวิสาหกิจ ซึ่งต้องอยู่ในบังคับแห่งอนุมาตรานี้หรือไม่        สำหรับเรื่องนี้ ผู้เขียนมีความเห็นว่า แม้บริษัทหรือนิติบุคคลที่รัฐมีทุนอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบจะถือเป็นรัฐวิสาหกิจตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ[7] แต่ด้วยเหตุว่าการแต่งตั้งโยกย้ายตามนิยามของรัฐธรรมนูญมาตรา 181 กับการแต่งตั้งกรรมการตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์นั้นมีความแตกต่างกัน กล่าวคือ ตามมาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญหมายถึงการใช้อำนาจในฐานะคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีตามที่มีกฎหมายบัญญัติให้อำนาจไว้ แต่การแต่งตั้งหรือถอดถอนกรรมการบริษัทนั้นเป็นเรื่องที่ที่ประชุมใหญ่ของบริษัทซึ่งประกอบด้วยผู้ถือหุ้นทั้งปวงของบริษัทนั้นๆ จะใช้อำนาจในฐานะผู้ถือหุ้น[8] ผู้เขียนจึงเห็นว่า เมื่อการแต่งตั้งถอดถอนกรรมการบริษัทรัฐวิสาหกิจมิใช่เรื่องที่อยู่ในอำนาจของคณะรัฐมนตรีหรือรัฐมนตรีตั้งแต่แรกแล้ว การที่รัฐมนตรีว่ากระทรวงการคลังมอบอำนาจให้ข้าราชการหรือผู้ใดไปเข้าประชุมและออกเสียงแต่งตั้ง/ถอดถอนกรรมการแทนกระทรวงการคลัง ก็มิใช่การใช้อำนาจรัฐมนตรีในการแต่งตั้งโยกย้ายหรือถอดถอนบุคคลตามมาตรา 181 ของรัฐธรรมนูญไปได้ จริงอยู่ที่ว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังในฐานะรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเป็นข้าราชการการเมืองที่มีอำนาจสูงสุดในดารบังคับบัญชาข้าราชการและราชการทั้งปวงของกระทรวงการคลัง รวมถึงการกำกับดูแลรัฐวิสาหกิจในสังกัดกระทรวงการคลังด้วย ดังนั้น จึงเป็นอำนาจและหน้าที่ของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังที่จะเป็นผู้แทนของกระทรวงในการไปเข้าร่วมและออกเสียงในที่ประชุมใหญ่ของบริษัทที่กระทรวงถือหุ้นอยู่ การที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงการคลังมอบหมายให้ข้าราชการหรือบุคคลใดๆ ไปดำเนินการดังกล่าวแทนจึงไม่อยู่ในบังคับของมาตรา 181 แห่งรัฐธรรมนูญ ไม่ว่าจะตีความอย่างไร เพราะเป็นการใช้สิทธิออกเสียง (Vote) ของผู้ถือหุ้นบนความสัมพันธ์ตามสัญญาหุ้นส่วนบริษัทตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งเป็นกฎหมายเอกชน มิใช่การใช้อำนาจหน้าที่ในฐานะเป็นรัฐบาลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจแต่งตั้งโยกย้ายหรือถอดถอนบุคคลซึ่งเป็นการใช้อำนาจตามกฎหมายมหาชน                อนุมาตรา 2 บัญญัติว่า “ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติให้ใช้จ่ายงบประมาณสำรองจ่ายเพื่อกรณี                ฉุกเฉินหรือจำเป็น เว้นแต่จะได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งก่อน”        ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณ โดยปกติในการก่อหนี้ผูกพันหรือใช้จ่ายเงินงบประมาณนั้น ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจจะกระทำได้ต่อเมื่อได้รับเงินประจำงวดจากสำนักงบประมาณแล้วเท่านั้น[9] โดยจะไม่สามารถก่อหนี้หรือจ่ายเงินงบประมาณได้ก่อนได้รับเงินประจำงวด แม้จะเป็นเงินตามงบประมาณที่ได้รับอนุมัติจัดสรรแล้วก็ตาม เว้นแต่ในกรณีจำเป็นและเร่งด่วน ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจจึงจะสามารถจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันก่อนได้รับอนุมัติเงินประจำงวดจากสำนักงบประมาณได้ โดยต้องขออนุมัติจากคณะรัฐมนตรีเพื่อก่อหนี้ผูกพันหรือจ่ายเงินโดยที่ยังไม่ได้รับอนุมัติเงินประจำงวด แต่โดยผลของอนุมาตรา 2 แห่งมาตรา 181 นี้ คณะรัฐมนตรีรักษาการจะไม่สามารถอนุมัติให้ใช้งบประมาณในลักษณะดังกล่าวได้ เว้นแต่จะเป็นกรณีที่คณะกรรมการการเลือกตั้งได้ให้ความเห็นชอบก่อนแล้ว                         2. อนุมาตรา 3 บัญญัติว่า “ไม่กระทำการอันมีผลเป็นการอนุมัติงานหรือโครงการ หรือมีผลเป็นการสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป”                        อนุมาตรานี้หมายความว่า ห้ามมิให้คณะรัฐมนตรีรักษาการอนุมัติงานหรือโครงการใดๆ ที่จะสร้างความผูกพันต่อคณะรัฐมนตรีชุดต่อไปที่ หรือกระทำการใดๆ ที่มีผลดุจเดียวกัน เช่น การอนุมัติโครงการลงทุนขนาดใหญ่ของภาครัฐที่จะต้องใช้เงินจำนวนมากและใช้เวลาดำเนินการหลายปีงบประมาณ หรือ การกู้เงินจากรัฐบาลหรือองค์การระหว่างประเทศ ฯลฯ เหตุผลก็เนื่องจากว่า คณะรัฐมนตรีรักษาการนั้นเป็นคณะรัฐมนตรีที่ความจริงได้พ้นจากตำแหน่งแล้ว แต่กฎหมายต้องการให้มีความต่อเนื่องในการบริหารราชการแผ่นดิน จึงบัญญัติให้คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งนั้นอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าจะมีคณะรัฐมนตรีชุดใหม่มารับไม้ต่อและปฏิบัติหน้าที่ต่อไป โดยสภาพแล้วคณะรัฐมนตรีรักษาการจึงเป็นเพียงคณะทำงานชั่วคราว ไม่ควรมีอำนาจที่จะก่อภาระผูกพันไว้แก่คณะรัฐมนตรีคณะต่อไปที่จะเข้าปฏิบัติหน้าที่ต่อ หรือกล่าวได้ว่าคณะรัฐมนตรีรักษาการนั้น ที่จริงแล้วเป็นคณะรัฐมนตรีปกติที่สิ้นสภาพไปแล้ว แต่กฎหมายกำหนดให้ต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปเพื่อความต่อเนื่องและความเรียบร้อยของราชการแผ่นดิน                        เป็นที่น่าสังเกตว่า อนุมาตรานี้ไม่ได้กำหนดข้อยกเว้นให้คณะรัฐมนตรีสามารถขอความเห็นชอบจากคณะกรรมการการเลือกตั้งเพื่อดำเนินการได้เฉกเช่นสามอนุมาตราก่อนหน้า เหตุผลก็คงเป็นเพราะกฎหมายเห็นว่าการสร้างภาระผูกพันทางการคลังแก่คณะรัฐมนตรีชุดต่อมาเป็นเรื่องสำคัญที่ไม่ควรให้กระทำได้ และเป็นเรื่องใหญ่เกินกว่าที่จะมอบหมายให้เป็นดุลยพินิจของคณะกรรมการการเลือกตั้งได้ด้วย                               3.  อนุมาตรา 4 บัญญัติว่า“ไม่ใช้ทรัพยากรของรัฐหรือบุคคลากรเพื่อกระทำการใดซึ่งจะมีผลต่อการเลือกตั้ง และไม่กระทำการอันเป็นการฝ่าฝืนข้อห้ามตามระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนด”                        อนุมาตรานี้มีความหมายชัดเจนว่า ห้ามมิให้คณะรัฐมนตรีรักษาการใช้ทรัพยากรใดๆ ของรัฐ ไม่ว่าจะเป็นทรัพย์สิน บุคคล หรืออาคารสถานที่ ไปในทางที่จะก่อให้เกิดผลใดๆ ต่อการเลือกตั้ง บทบัญญัตินี้มีเจตนารมณ์เพื่อให้การเลือกตั้งมีความสุจริตเที่ยงธรรม เป็นธรรม ป้องกันมิให้คณะรัฐมนตรีรักษาการใช้อำนาจรัฐที่มีอยู่แสวงประโยชน์จากทรัพยากรของรัฐเพื่อแทรกแซงการเลือกตั้ง                        นอกจากนี้ ยังกำหนดห้ามมิให้คณะรัฐมนตรีรักษาการกระทำการใดอันเป็นการฝ่าฝืนระเบียบที่คณะกรรมการการเลือกตั้งกำหนดด้วย                                   สรุป        มาตรา 181 แห่งรัฐธรรมนูญ เป็นบทบัญญัติจำกัดอำนาจของคณะรัฐมนตรีซึ่งพ้นจากตำแหน่งทั้งคณะตามมาตรา 180 (2)[10] มาตรานี้ประกอบด้วยอนุมาตราทั้งสิ้น 4 อนุมาตรา กำหนดข้อห้ามว่าด้วยเรื่องสำคัญๆ ทั้งการแต่งตั้งโยกย้ายและถอดถอนบุคลากรของรัฐ การใช้จ่ายงบประมาณสำรองเพื่อกรณีฉุกเฉินหรือจำเป็น การห้ามก่อภาระผูกพันคณะรัฐมนตรีชุดต่อไป และการห้ามใช้ทรัพยากรของรัฐให้เกิดผลในการเลือกตั้ง เมื่อวิเคราะห์อนุมาตราต่างๆ เหล่านี้แล้วจะเห็นว่า กรอบแนวคิดหลักของบทบัญญัติมาตรา 181 นี้ ก็คือ การป้องกันมิให้คณะรัฐมนตรีรักษาการใช้อำนาจของคณะรัฐมนตรีซึ่งเป็นฝ่ายบริหารในการแทรกแซงการเลือกตั้งด้วยวิธีการต่างๆ เช่น การโยกย้ายข้าราชการระดับสูงที่อาจให้คุณให้โทษกับการเลือกตั้ง, การอนุมัติให้เบิกจ่ายงบประมาณสำรอง หรือการอนุมัติโครงการต่างๆ ที่จะมีผลต่อความนิยมของประชาชน และการใช้ทรัพยากรของรัฐให้เกิดผลต่างๆ ต่อการเลือกตั้ง ซึ่งข้อจำกัดเหล่านี้บางข้อก็ได้บัญญัติยกเว้นไว้ว่าอาจกระทำได้หากคณะกรรมการการเลือกตั้งเห็นชอบ แต่บางข้อก็ไม่มีการผ่อนปรนใดๆ เลย ทั้งนี้ เพราะในระบอบประชาธิปไตยระบบตัวแทน การเลือกตั้งนับว่ามีความสำคัญอย่างยิ่ง เพราะเป็นกระบวนการสรรหาบุคคลเข้ามาใช้อำนาจอธิปไตยแทนปวงชน จึงจำเป็นที่จะต้องให้การเลือกตั้งเป็นไปด้วยความบริสุทธิ์ โปร่งใส และเที่ยงธรรมเพื่อจะได้สะท้อนเจตนารมณ์ของประชาชนให้มากที่สุด                                                                   [1] คำว่า “มาตรา”ที่ปรากฏอยู่ในบทความนี้ หมายความว่า มาตราแห่งรัฐธรรมนูญฯ พุทธศักราช 2550 เว้นแต่จะได้แสดงให้เห็นเป็นอย่างอื่น                        [2] มาตรา 180  “รัฐมนตรีทั้งคณะพ้นจากตำแหน่ง เมื่อ        (1)           ความเป็นรัฐมนตรีของนายกรัฐมนตรีสิ้นสุดลงตามมาตรา 182        (2)           อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร        (3)           คณะรัฐมนตรีลาออก        ...”                        [3] มาตรา 181 “คณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่ง ต้องอยู่ในตำแหน่งเพื่อปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนกว่าคณะรัฐมนตรีที่ตั้งขึ้นใหม่จะเข้ารับหน้าที่ แต่ในกรณีพ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 180 (2) คณะรัฐมนตรีและรัฐมนตรีจะปฏิบัติหน้าที่ได้เท่าที่จำเป็น ภายใต้เงื่อนไขที่กำหนด ดังต่อไปนี้...”                        [4] มาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551        (1) การบรรจุและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งประเภทบริหารระดับสูงตำแหน่งหัวหน้าส่วนราชการระดับกระทรวง หัวหน้าส่วนราชการระดับกรมที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือรับผิดชอบการปฏิบัติราชการขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีหรือต่อรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี ให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดนำเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติ เมื่อได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ให้รัฐมนตรีเจ้าสังกัดเป็นผู้สั่งบรรจุ และให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง                                 [5]  มาตรา 57 แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือน พ.ศ. 2551        (2)) การบรรจุและแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งประเภทบริหารระดับสูงตำแหน่งรองหัวหน้าส่วนราชการระดับกระทรวง หัวหน้าส่วนราชการระดับกรม รองหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือรับผิดชอบการปฏิบัติราชการขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีหรือต่อรัฐมนตรีแล้วแต่กรณี หรือตำแหน่งอื่นที่ ก.พ. กำหนดเป็นตำแหน่งประเภทบริหารระดับสูง ให้ปลัดกระทรวงผู้บังคับบัญชา หรือหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือรับผิดชอบการปฏิบัติราชการขึ้นตรงต่อนายกรัฐมนตรีหรือต่อรัฐมนตรี แล้วแต่กรณี เสนอรัฐมนตรีเจ้าสังกัดเพื่อนำเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาอนุมัติ เมื่อได้รับอนุมัติจากคณะรัฐมนตรีแล้ว ให้ปลัดกระทรวงผู้บังคับบัญชา หรือหัวหน้าส่วนราชการระดับกรมดังกล่าวเป็นผู้สั่งบรรจุ และให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง                                 [6] เช่น พระราชบัญญัติการประปานครหลวง พ.ศ. 2510                        มาตรา 21 ให้มีคณะกรรมการของการประปานครหลวงคณะหนึ่ง เรียกว่า “คณะกรรมการการประปานครหลวง” ประกอบด้วยประธานกรรมการหนึ่งคนและกรรมการอื่นอีกไม่น้อยกว่าห้าคนแต่ไม่เกินเก้าคน ทั้งนี้ ไม่รวมผู้ว่าการซึ่งเป็นกรรมการโดยตำแหน่ง                        ให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้แต่งตั้งหรือถอดถอนประธานกรรมการและกรรมการ                        มาตรา 28 ให้คณะกรรมการเป็นผู้แต่งตั้งผู้ว่าการ                        ให้ผู้ว่าการเป็นกรรมการโดยตำแหน่งและได้รับเงินเดือนตามที่คณะกรรมการกำหนด                        การแต่งตั้งและการกำหนดเงินเดือนตามมาตรานี้ต้องได้รับความเห็นชอบจากคณะรัฐมนตรี                                 [7] มาตรา 4 แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502                                 [8] มาตรา 1151 แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ บัญญัติว่า “อันผู้เป็นกรรมการนั้น เฉพาะแต่ที่ประชุมใหญ่เท่านั้นอาจแต่งตั้งหรือถอดถอนได้”                                 [9] มาตรา 23 วรรคแรก แห่งพระราชบัญญัติวิธีการงบประมาณ พ.ศ. 2502 “ยกเว้นแต่ที่กำหนดไว้ในมาตรา 23 ตรี ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจจะจ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันได้แต่เฉพาะตามที่ได้กำหนดไว้ในพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปี หรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติมหรือตามอำนาจที่มีอยู่ตามกฎหมายอื่น และห้ามมิให้จ่ายเงินหรือก่อหนี้ผูกพันตามพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายประจำปีหรือพระราชบัญญัติงบประมาณรายจ่ายเพิ่มเติม จนกว่าจะได้รับอนุมัติเงินประจำงวดแล้ว”                        [10] และที่กฎหมายจำกัดอำนาจเฉพาะคณะรัฐมนตรีที่พ้นจากตำแหน่งตามมาตรา 180 (2) คือ เพราะการที่อายุของสภาผู้แทนราษฎรสิ้นสุดลงหรือมีการยุบสภานั้น ก็คงเพราะว่าสองกรณีนี้เป็นกรณีที่คณะรัฐมนตรีที่จะอยู่รักษาการรู้ล่วงหน้าอยู่แล้วว่าจะพ้นจากตำแหน่งเมื่อใดและต้องอยู่ปฏิบัติหน้าที่ต่อไปจนถึงเมื่อใด ตลอดจนรู้ว่าจะมีการเลือกตั้งเมื่อใด ทั้งยังเป็นการรักษาการในช่วงก่อนและขณะมีการเลือกตั้ง จึงเป็นการสุ่มเสี่ยงที่คณะรัฐมนตรีที่จะอยู่รักษาการจะใช้อำนาจรัฐที่มีแสวงหาประโยชน์ในการเลือกตั้งที่จะเกิดขึ้น จำเป็นต้องจำกัดอำนาจของคณะรัฐมนตรีรักษาการที่ได้พ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุดังกล่าวไว้ตามที่ปรากฏในมาตรา 181-ผู้เขียน                          พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1916 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 15:32 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)