หน้าที่โดยปริยาย: คำอธิบายในห้วงวิกฤติ 2 ธันวาคม 2556 17:18 น.        [1] อำนาจหน้าที่ตามกฎหมายนั้นมิได้หมายความถึงเฉพาะอำนาจหน้าที่ที่เขียนไว้ในตัวบทกฎหมายเท่านั้น แต่ยังมีหน้าที่อีกประการหนึ่งที่เกิดขึ้นโดยผลของอำนาจหน้าที่ที่เขียนไว้ในกฎหมายซึ่งในทางกฎหมายเรียกหน้าที่นี้ว่า "หน้าที่โดยปริยาย" (Implied duty) การใช้การตีความกฎหมายจึงต้องคำนึงถึงหน้าที่ที่มีอยู่เพียงแต่มิได้เขียนไว้เป็นลายลักษณ์อักษรนี้ด้วย มิใช่ว่าถ้าไม่มีตัวบทกฎหมายเขียนไว้ก็ไม่มีหน้าที่ใด ๆ เลย                         [2]  ดังนั้น หน้าที่ตามกฎหมายจึงเปรียบเทียบได้กับเหรียญที่มีสองด้าน คือ (ก) หน้าที่ที่กฎหมายเขียนไว้ชัดเจน กับ (ข) หน้าที่ที่เป็นผลมาจากการหน้าที่ที่เกิดจากบทบัญญัติดังกล่าวหรือหน้าที่โดยปริยายนั่นเอง                         [3] ผู้เขียนขอยกตัวอย่างเรื่องใกล้ตัวเพื่อประกอบความเข้าใจให้ชัดเจน คือ กรณีที่กฎหมายเขียนให้ผู้ประกอบการต้องมาขอรับใบอนุญาตประกอบกิจการใดกิจการหนึ่งต่อเจ้าหน้าที่ของรัฐ                      3.1 ผู้ประกอบการมีหน้าที่ที่กฎหมายเขียนไว้ชัดเจน คือ ต้องมาขออนุญาตประกอบการต่อเจ้าหน้าที่ และต้องประกอบกิจการตามที่กฎหมายกำหนด และมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวโดยสุจริต (bona fide)                      3.2 ส่วนหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐมีหน้าที่ที่กฎหมายบัญญัติไว้ชัดเจนว่าต้องรับคำขอรับใบอนุญาตและพิจารณาออกใบอนุญาต ทั้งยังมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องปฏิบัติหน้าที่ดังกล่าวโดยสุจริต และต้องออกไปควบคุมการประกอบกิจการของผู้ประกอบการอย่างสม่ำเสมอ และอย่างใกล้ชิดด้วย มิใช่นั่งในห้องแอร์เพื่อรอให้ผู้ประกอบการมาพบอีกครั้งตอนที่เขามาขอต่อใบอนุญาตหรือเสียค่าธรรมเนียม ระหว่างนั้นก็อยู่เฉย ๆ หรือไม่ก็นาน ๆ ออกไป "สุ่มตรวจ" สักครั้งหนึ่ง ถามว่าหน้าที่โดยปริยายนี้มีที่มาอย่างไร ก็มาจากการที่กฎหมายใช้ระบบ "ควบคุม" (Control system) ผ่านการออกใบอนุญาต (Licensing) นั่นเอง        เมื่อกฎหมายมีเจตนารมณ์ที่จะควบคุมการประกอบกิจการ เจ้าหน้าที่ของรัฐจึงมี “หน้าที่” ต้องควบคุมการประกอบกิจการนั้นอย่างใกล้ชิด และจะเห็นได้ว่ากฎหมายที่เกี่ยวกับการอนุมัติอนุญาตนั้นจะมีบทบัญญัติว่าด้วยการพักใช้และการเพิกถอนใบอนุญาตอยู่ด้วยเสมอ ทั้งยังมีบทบัญญัติที่ให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐในการเข้าไปในสถานประกอบการของเอกชนเพื่อตรวจสอบหรือติดตามการประกอบกิจการให้เป็นไปตามกฎหมายอยู่ด้วย เพียงแต่มิได้เขียนให้ชัดเจนว่าให้ไปตรวจสอบ        "อย่างจริงจัง" และ "เป็นประจำ" เท่านั้น                         [4] ดังนั้น การใช้การตีความกฎหมายจึงไม่อาจละเลย "หน้าที่โดยปริยาย" ดังกล่าวมานี้ได้ แต่ในทางปฏิบัตินั้นดูประหนึ่งว่าผู้มีอำนาจหน้าที่ตามกฎหมายให้ความสำคัญกับอำนาจหน้าที่สิ่งที่เขียนไว้ในกฎหมายเท่านั้น                         [5] กรณีที่กำลังอยู่ในความสนใจในขณะนี้ก็คือ หากนายกรัฐมนตรีนำร่างกฎหมายที่รัฐสภาให้ความเห็นชอบขึ้นทูลเกล้า ฯ แล้ว แต่ยังมิได้ทรงลงพระปรมาภิไธย ต่อมา ความปรากฏต่อนายกรัฐมนตรีว่าร่างกฎหมายนั้นมีข้อผิดพลาดประการใดประการหนึ่ง หรือศาลพิพากษาว่าร่างกฎหมายนั้นไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญ นายกรัฐมนตรีควรดำเนินการกับร่างกฎหมายนั้นอย่างไร เนื่องจากรัฐธรรมนูญไม่มีบทบัญญัติรองรับกรณีดังกล่าวไว้ ซึ่งนักกฎหมายเองก็มีความเห็นเป็นสองฝ่าย ฝ่ายหนึ่งเห็นว่าเมื่อไม่มีเขียนไว้ชัดเจนว่าต้องดำเนินการในกรณีนี้อย่างไร จึงไม่ต้องทำอะไรต่อ โดยนักกฎหมายหลายต่อหลายท่านถึงกับเปรียบเทียบการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 150 ของรัฐธรรมนูญฯ ว่านายกรัฐมนตรีมีหน้าที่เฉกเช่นเดียวกับบุรุษไปรษณีย์ทีเดียว โดยมีหน้าที่ทูลเกล้า ฯ ถวายเท่านั้น แต่อีกฝ่ายหนึ่งเห็นว่าต้องขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมา แต่ก็ไม่ได้อธิบายว่าเหตุใดจึงสมควรดำเนินการเช่นนั้น                         [6]  หากนำหลัก "หน้าที่โดยปริยาย" ดังกล่าวข้างต้นมาปรับใช้ ผู้เขียนเห็นว่าสามารถอธิบายตรรกะในการดำเนินการต่อไปของนายกรัฐมนตรีได้ กล่าวคือ นายกรัฐมนตรีในฐานะที่มาตรา 150 ของรัฐธรรมนูญฯ บัญญัติไว้ชัดเจนว่าเป็นผู้มีหน้าที่ต้องนำร่างกฎหมายนั้น ขึ้นทูลเกล้า ฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย และต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ นายกรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องตรวจสอบร่างกฎหมายที่จะนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ว่าไม่มีข้อบกพร่องใด ๆ และชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ทุกครั้ง และเมื่อได้ทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายเพื่อลงพระปรมาภิไธยแล้ว หากต่อมานายกรัฐมนตรีทราบถึงข้อบกพร่องหรือความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายดังกล่าว นายกรัฐมนตรีก็มีหน้าที่โดยปริยายเช่นกันที่จะต้องกราบบังคมทูล ฯ เพื่อขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมาโดยพลันเช่นกันเพื่อมิให้ระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท ทั้งนี้ แม้ว่าจะไม่เคยปรากฏกรณีเช่นนี้ขึ้นมาก่อนก็ตาม                 [7] อนึ่ง การที่นักกฎหมายหรือนักวิชาการสาขาอื่นหลายท่านได้เปรียบเทียบการปฏิบัติหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 150 ของรัฐธรรมนูญฯ ว่าเหมือนกับการส่งจดหมายของบุรุษไปรษณีย์นั้น ผู้เขียนเห็นว่าเป็นการเปรียบเทียบในสิ่งที่เปรียบเทียบกันไม่ได้ และเข้าลักษณะเป็นการหมิ่นเกียรติของนายกรัฐมนตรี ผู้เขียนเห็นว่าการที่มาตรา 150 ของรัฐธรรมนูญฯ กำหนดหน้าที่ของนายกรัฐมนตรีไว้เช่นนั้นเนื่องจากนายกรัฐมนตรีต้องเป็นผู้ลงนามรับสนองพระบรมราชโองการ        ในกฎหมายที่พระมหากษัตริย์ทรงลงพระปรมาภิไธยแล้วตามแบบพิธี นายกรัฐมนตรีจึงต้องมีความรับผิดชอบ (Accountability) ต่อทั้งรัฐสภาและพระมหากษัตริย์ในการนำความขึ้นกราบบังคมทูล  ดังนั้น นายกรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องตรวจสอบร่างกฎหมายที่จะนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ว่าไม่มีข้อบกพร่องใด ๆ และชอบด้วยรัฐธรรมนูญก่อนนำขึ้นทูลเกล้า ฯ ทุกครั้ง และถึงหากได้ทูลเกล้า ฯ ถวายร่างกฎหมายเพื่อลงพระปรมาภิไธยแล้ว หากนายกรัฐมนตรีทราบถึงข้อบกพร่องหรือความไม่ชอบด้วยรัฐธรรมนูญของร่างกฎหมายดังกล่าว นายกรัฐมนตรีจึงมีหน้าที่โดยปริยายที่จะต้องกราบบังคมทูล ฯ เพื่อขอรับพระราชทานร่างกฎหมายนั้นคืนมาโดยพลันเพื่อมิให้ระคายเคืองเบื้องพระยุคลบาท หน้าที่ของนายกรัฐมนตรีตามมาตรา 150 จึงกอรปด้วยความรับผิดชอบที่สูงยิ่ง หาใช่การรับส่งหนังสือแบบปกติธรรมดาไม่.                                                  พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1910 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 16:16 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)