1 มกราคม 0544 00:00 น.        บทนำ                   ในยุคของการบริหารจัดการสาธารณะสมัยใหม่ หรือที่นักวิชาการหลายๆ ท่านเรียกว่ายุค Governance (โปรดดู อัมพร 2553: 22-28) ที่การบริหารกิจการสาธารณะไม่ได้ผูกขาดการดำเนินการอยู่ที่ภาครัฐเพียงภาคส่วนเดียว หากแต่ยังมีภาคส่วนอื่นๆ อาทิ ภาคเอกชน ภาคประชาชน เข้ามามีส่วนในการจัดทำบริหารสาธารณะด้วย รัฐมีความจำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องดำเนินนโยบายหรือกิจกรรมหนึ่งๆเพื่อตอบสนองต่อความต้องการของประชาชนหรือปัญหาสาธารณะอย่างมีประสิทธิภาพ ไม่ว่าจะเป็นด้านการศึกษา ด้านสาธารณสุข หรือด้านสิ่งแวดล้อม เป็นต้น ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนเพื่อสร้างความชอบธรรมในกิจการสาธารณะนั้นๆ                    การศึกษาชิ้นนี้ มุ่งสนใจศึกษาการดำเนินนโยบายสาธารณะที่มีลักษณะดังกล่าว ผ่านกรณีศึกษาการสร้างกระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในการร่าง ‘พ.ร.บ.ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. …’ ที่จะชี้ให้เห็นถึงความเป็นไปได้ในการสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชน โดยผ่านความร่วมมือของ 3 ภาคส่วนในสังคม ได้แก่ หน่วยงานรัฐ ภาควิชาการ และภาคประชาสังคม เพื่อจัดทำร่างกฎหมายดังกล่าว ผ่านสมมติฐานว่าการบริหารจัดการด้านน้ำเป็นเรื่องที่มีผู้มีส่วนได้เสียหลากหลายอันมีค่านิยมและผลประโยชน์ที่แตกต่างกัน การจะบริหารจัดการเรื่องที่ซับซ้อนเช่นนี้ย่อมไม่อาจใช้รูปแบบที่รัฐทำตัวเป็น ‘คุณพ่อรู้ดี’ ทำการร่างกฎหมาย ออกกฎหมาย และบังคับใช้กฎหมายที่เน้นภาครัฐเป็นหลักเหมือนเช่นในอดีต แต่ในกติกาแบบใหม่ตามหลักการปกครองระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมซึ่งมีรูปแบบการบริหารจัดการที่ภาครัฐและภาคประชาชนต้องร่วมกันคิดตลอดจนร่วมกันทำตั้งแต่ต้น                      ถึงแม้ว่ากฎหมายฉบับนี้จะไม่ผ่านการพิจารณาจนถึงขั้นประกาศใช้ อย่างไรก็ตาม ความสำคัญของกระบวนการจัดทำนับได้ว่าเป็นปรากฏการณ์ใหม่ของการเมืองไทยที่ภาครัฐปรับตัวในลักษณะที่พัฒนาประชาธิปไตยยิ่งขึ้นโดยให้มีการมีส่วนร่วมจากประชาชนและภาควิชาการตั้งแต่ขั้นตอนแรกๆซึ่งหากไม่ได้ในอดีต ผู้เขียนจึงวางกรอบการศึกษาไปที่กระบวนการร่างกฎหมายโดยเฉพาะที่ให้ประชาชนมีส่วนร่วมและนับเป็นการเมืองภาคประชาชนไทยในบางลักษณะเช่นกัน                    ในการนี้ การศึกษาชิ้นนี้จึงแบ่งการนำเสนอออกเป็น 3 ส่วนหลัก ได้แก่ ส่วนที่ 1 นโยบายการจัดการน้ำของรัฐไทย : สภาพปัญหาและพัฒนาการ ส่วนที่ 2 การมีส่วนร่วมทางการเมืองในกระบวนการร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำ และส่วนที่ 3 บทวิเคราะห์และข้อสังเกต                 ส่วนที่ 1 นโยบายการจัดการน้ำของรัฐไทย: สภาพปัญหาและพัฒนาการ                         นับตั้งแต่มีการประกาศใช้แผนพัฒนาเศรษฐกิจแห่งชาติ ฉบับที่ 1 เป็นต้นมา บริบทการพัฒนาของสังคมไทยดำเนินมาภายใต้แนวคิดการทำให้ทันสมัยตามแบบตะวันตกซึ่งมุ่งเน้นการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ เพื่อตอบสนองต่อการเติบโตของภาคเศรษฐกิจ ประกอบกับการขยายตัวอย่างรวดเร็วของชุมชนเมืองและการเพิ่มขึ้นของประชากร ได้ส่งผลให้มีการนำทรัพยากรธรรมชาติมาใช้อย่างมหาศาล ซึ่งนำไปสู่ปัญหาความขาดแคลนและความเสื่อมโทรมของทรัพยากรธรรมชาติ ปัญหามลภาวะสิ่งแวดล้อม และปัญหาความขัดแย้งในการจัดสรรทรัพยากรธรรมชาติที่นับวันจะยิ่งทวีความซับซ้อนและความรุนแรงมากขึ้นเรื่อย ๆ        เมื่อพิจารณานโยบายด้านการบริหารจัดการน้ำที่ผ่านมา พบว่ามุ่งเน้นการจัดหาและพัฒนาแหล่งน้ำต้นทุนในลักษณะการพัฒนาแบบอเนกประสงค์เพื่อนำน้ำมาใช้ประโยชน์ในหลายด้าน เช่น เกษตรกรรม อุตสาหกรรม การอุปโภคบริโภค การผลิตพลังงาน การคมนาคม การรักษาระบบนิเวศน์และขับไล่น้ำเค็ม เป็นต้น ความต้องการใช้น้ำมีแนวโน้มที่จะเพิ่มสูงขึ้น ในขณะที่น้ำต้นทุนมีปริมาณคงที่หรือลดลงอันเกิดจากการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศและการบุกรุกทำลายระบบนิเวศน์แหล่งน้ำ อีกทั้งศักยภาพในการขยายโครงการพัฒนาแหล่งน้ำเพิ่มเติมยังมีข้อจำกัดทางกายภาพของสภาพพื้นที่ ตลอดจนปัญหาด้านผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและวิถีชีวิตของผู้คนจากการดำเนินโครงการพัฒนาต่างๆ ซึ่งส่งผลให้การจัดหาแหล่งน้ำเพิ่มเติมและการจัดการน้ำเพื่อสนองตอบต่อความต้องการใช้น้ำทำได้ยากยิ่งขึ้น (โสภารัตน์ 2551: 25-27) สิ่งเหล่านี้นำไปสู่ความพยายามของรัฐที่จะสร้างเครื่องมือนโยบายใหม่เพื่อจัดการแก้ไขปัญหาดังกล่าว ซึ่งข้อเสนอประการหนึ่ง ได้แก่ การกำหนดหลักเกณฑ์การใช้น้ำโดยการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการบริหารจัดการน้ำให้มีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้น                1) ‘น้ำ’ ในฐานะวาทกรรมทางนโยบายและการเมือง        เมื่อมีการพูดถึงเรื่องการจัดการน้ำ ย่อมต้องมีการพูดถึงเรื่อง ‘สิทธิในน้ำ[1]’ อันทำให้ประเด็นเรื่องการจัดการน้ำกลายเป็น ‘ประเด็นทางการเมือง’ อยู่เสมอ โดยความหมายของนโยบายสิทธิในน้ำนั้นถูกประกอบสร้างขึ้นจากชุดของความรู้/อำนาจของวาทกรรมต่างๆ ที่ส่งผ่านและผลักดันเข้าสู่กระบวนนโยบายในฐานะของวาทกรรมนโยบาย ซึ่งในที่นี้ คำว่า “วาทกรรม” มิได้หมายถึงการสื่อสารด้วยคำพูด ถ้อยคำ หรือภาษา อย่างที่เข้าใจกันโดยทั่วไปเท่านั้น แต่วาทกรรมนั้นหมายถึง “ระบบและกระบวนการในการผลิตสร้างเอกลักษณ์ (Identity) และความหมาย (Significance) ให้กับสิ่งต่างๆ ในสังคม ไม่ว่าจะเป็นความรู้ ความจริง หรือตัวตนของเราเอง” ซึ่งวาทกรรมจะทำหน้าที่ตรึงสิ่งที่สร้างขึ้นให้ดำรงอยู่และเป็นที่ยอมรับในช่วงเวลาหนึ่ง พร้อมกันกับเก็บกด/ปิดกั้น เอกลักษณ์และความหมายของบางสิ่งบางอย่างที่ดำรงอยู่ให้เลือนหายไป ดังนั้น วาทกรรมจึงเป็นเรื่องที่มากกว่าภาษาหรือคำพูดแต่มีภาคปฏิบัติการซึ่งรวมเอาจารีตปฏิบัติ ความคิด ความเชื่อ คุณค่า และสถาบันต่าง ๆ ในสังคมที่เกี่ยวข้องกับเรื่องนั้นไว้ด้วย (ไชยรัตน์ 2554 : 19-21) หรืออาจกล่าวได้ว่า วาทกรรมคือโครงสร้างของการรับรู้และการสื่อความหมาย ตลอดจนแบบแผนการกระทำของมนุษย์ ที่ผลิตสร้างอำนาจ/ผลิตซ้ำอำนาจของวาทกรรมนั้นขึ้นมา วาทกรรมจึงเป็นเสมือนเครือข่ายของกฎเกณฑ์ หรือการรับรู้และความเข้าใจร่วมในมาตรฐาน ค่านิยม และความเชื่อในเรื่องต่าง ๆ ของสังคมมนุษย์ (กิตติพัฒน์ 2550 : 100)        ทั้งนี้ เมื่อพิจารณาจากงานศึกษาเกี่ยวกับแบบแผนการจัดการน้ำของไทย ตั้งแต่ปี 2535 - 2550 สามารถแบ่งออกได้เป็นสองกลุ่มความคิดหลัก (กิตติ 2554: 508) ได้แก่        1.กลุ่มแนวคิดที่เน้นเรื่องสิทธิและแบบแผนการจัดการน้ำโดยระบบกฎหมาย ตั้งอยู่บนพื้นฐานความคิดว่า น้ำเป็นทรัพยากรที่มีคุณค่าและมีความสำคัญต่อการพัฒนาและการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจอันเป็นประโยชน์ส่วนรวมของประเทศ กลุ่มแนวคิดนี้จึงมีจุดเน้นที่การใช้กลไกอำนาจรัฐและกลไกตลาดในการกำหนดสิทธิในน้ำ โดยมีการแบ่งแยกสิทธิของรัฐ สิทธิส่วนรวม และสิทธิของเอกชนอย่างชัดเจนเพื่อให้รัฐมีสิทธิและอำนาจในการบริหารจัดการ ควบคุม และจัดสรรน้ำเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดทั้งในเชิงเศรษฐศาสตร์และสร้างความเป็นธรรมในการใช้และการเข้าถึงน้ำ โดยมีจุดเน้นในเรื่องความเจริญก้าวหน้าของประเทศและอรรถประโยชน์ของส่วนรวม        2.กลุ่มความคิดที่เน้นเรื่องสิทธิและแบบแผนการจัดการน้ำโดยชุมชนหรือประชาชนโดยมองว่าน้ำเป็นทรัพยากรมีความสัมพันธ์กับระบบนิเวศน์ วิถีการดำรงชีวิต จารีตประเพณี และวัฒนธรรมชุมชนดังนั้น สมาชิกในชุมชนจึงย่อมมีสิทธิตามธรรมชาติในการใช้และการเข้าถึงทรัพยากรน้ำ และมีสิทธิที่จะหวงกันหรือร่วมกันออกกฎเกณฑ์เพื่อรักษาความเป็นธรรมทางสังคม ความยั่งยืนของระบบนิเวศ และความอยู่รอดของชุมชนได้ โดยมุ่งให้เกิดการเปลี่ยนแปลงทางโครงสร้างอำนาจและสิทธิการจัดการน้ำ ในลักษณะกรรมสิทธิร่วมของชุมชน ซึ่งมีจุดเน้นที่ความสามารถในการจัดการน้ำด้วยภูมิปัญญา จารีตประเพณี ความเชื่อ และสำนึกการตระหนักรู้ของผู้คนในชุมชนบนมิติความสัมพันธ์ที่ซับซ้อนของระบบนิเวศน์ธรรมชาติและและสังคมวัฒนธรรม        ภายใต้บริบททางสังคมการเมืองไทย ที่กำลังเปลี่ยนผ่านจากแนวคิดประชาธิปไตยแบบตัวแทน (Representative Democracy) ไปสู่แนวคิดประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วมหรือประชาธิปไตยแบบปรึกษาหารือ (Participatory / Deliberative Democracy) บทบาทของประชาชนในการเข้ามามีส่วนร่วมในกระบวนการกำหนดนโยบายและเสนอแนวทางเพื่อแก้ไขปัญหาสังคมได้ถูกให้ความสำคัญมากขึ้น ซึ่งย่อมหมายถึงการมีตัวแสดงนโยบายใหม่ๆ เพิ่มขึ้น เส้นแบ่งระหว่างภาครัฐกับภาคเอกชนจึงไม่ชัดเจนเหมือนการเมืองสมัยเก่า และพื้นที่สำหรับการแลกเปลี่ยนหรือต่อสู้ต่อรองในมุมมองแนวความคิด ค่านิยมทัศนคติ เกี่ยวกับประเด็นสังคมหรือปัญหาสาธารณะก็ได้เปิดกว้างขึ้นด้วย กรณีศึกษานี้จึงมีความน่าสนใจว่า ถึงแม้ภาครัฐจะมีความพยายามในการปรับเปลี่ยนกระบวนการกำหนดนโยบายโดยเปิดโอกาสให้ประชาชนได้เข้ามามีส่วนร่วมมากยิ่งขึ้น เช่น การจัดรับฟังความคิดเห็นของประชาชนอย่างกว้างขวางหลายครั้ง แต่กระนั้นก็ไม่สามารถผลักดันร่างกฎหมายน้ำให้ผ่านกระบวนการและประกาศบังคับใช้เป็นกฎหมายได้สำเร็จจนกระทั่งปัจจุบัน                2) พัฒนาการด้านการบริหารจัดการน้ำของรัฐไทย        ในการอธิบายถึงพัฒนาด้านการบริหารจัดการน้ำ ผู้เขียนขอแบ่งพัฒนาการออกเป็น 2 ด้าน ได้แก่ พัฒนาการด้านแนวนโยบายการจัดการน้ำ และพัฒนาการด้านโครงสร้างองค์กรบริหารจัดการน้ำ                2.1 พัฒนาการด้านแนวนโยบายการจัดการน้ำ        หากเราศึกษาพัฒนาการทางนโยบายการจัดการน้ำ โดยวิเคราะห์เฉพาะนโยบายที่สำคัญในระดับภาพรวม ได้แก่ คำแถลงนโยบายของรัฐบาล แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ และนโยบายด้านการจัดการทรัพยากรน้ำโดยเฉพาะ ภายใต้บริบททางการเมือง เศรษฐกิจและสังคมของประเทศในช่วงปี 2475 - 2550 เราจะสามารถแบ่งช่วงพัฒนาการของแนวนโยบายออกได้เป็น 2 ช่วงใหญ่ๆ  ได้แก่                2.1.1 แนวนโยบายด้านทรัพยากรน้ำในกระแสการพัฒนา        ตั้งแต่หลังเปลี่ยนแปลงการปกครองในปี 2475 จนถึงช่วงก่อนทศวรรษ 2520 ภายใต้บริบทสังคมการเมืองไทยที่เพิ่งเปลี่ยนผ่านมาสู่ระบอบประชาธิปไตยภายใต้รัฐธรรมนูญ การเมืองไทยมีความผันผวนสูง มีการผลัดเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยครั้งสลับกับการครอบงำโดยระบอบเผด็จการทหาร เกิดกลุ่มอำนาจใหม่ๆ เข้ามามีอำนาจและบทบาทในทางการเมืองและเศรษฐกิจเพิ่มขึ้น เช่น นักการเมือง กลุ่มพ่อค้า นักธุรกิจ คณะนายทหาร กลุ่มนักศึกษาปัญญาชน กลุ่มเกษตรกรชาวไร่ชาวนา มีการปะทะกันของแนวคิดทางการเมืองต่างๆ เช่น อนุรักษ์นิยม เสรีประชาธิปไตย สังคมนิยมคอมมิวนิสต์ โดยนโยบายการพัฒนาประเทศมุ่งเน้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจและความทันสมัยตามแบบตะวันตก ในขณะที่การผลิตในภาคเกษตรกรรมยังถือเป็นรายได้หลักของประเทศ ซึ่งต่อมาได้มีการส่งเสริมการผลิตภาคอุตสาหกรรมเพื่อทดแทนการนำเข้าและการพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่างๆ เช่น ถนน น้ำ ไฟฟ้า เพื่อรองรับภาคธุรกิจและการลงทุนอย่างกว้างขวาง นโยบายด้านทรัพยากรน้ำในช่วงนี้จะมุ่งเน้นไปที่การจัดหาและพัฒนาแหล่งน้ำให้เพียงพอสำหรับภาคการเกษตรกรรมเป็นหลัก โดยมีโครงการก่อสร้างแหล่งน้ำและระบบชลประทานขนาดใหญ่จำนวนมาก        จนกระทั่งในทศวรรษที่ 2520 เผด็จการทหารเริ่มเสื่อมอำนาจลง การเมืองมีเสถียรภาพและพัฒนาไปสู่แนวทางประชาธิปไตยมากยิ่งขึ้น ในภาคเศรษฐกิจมีการปรับเปลี่ยนยุทธศาสตร์ไปสู่การพัฒนาอุตสาหกรรมเพื่อการส่งออก ภาคเศรษฐกิจและการลงทุนมีการเติบโตขึ้นอย่างรวดเร็ว ส่งผลให้ความต้องการใช้น้ำมีเพิ่มมากขึ้นซึ่งนำไปสู่การปรับเปลี่ยนนโยบายด้านทรัพยากรน้ำ โดยเริ่มมีนโยบายเกี่ยวกับการจัดทำแผนลุ่มน้ำ การพัฒนาและการจัดสรรน้ำเพื่อสำหรับภาคการใช้น้ำอื่นนอกภาคการเกษตร เช่น ภาคอุปโภคบริโภค ภาคอุตสาหกรรม และเริ่มมีการกล่าวถึงการป้องกันและแก้ไขปัญหาภัยแล้ง น้ำท่วม และการอนุรักษ์และฟื้นฟูแหล่งน้ำบ้างในนโยบายเพียงกว้างๆ สืบเนื่องมาจนกระทั่งถึงทศวรรษ 2530 ปัญหาความขัดแย้งในการจัดสรรทรัพยากรและผลกระทบสิ่งแวดล้อมอันเป็นผลพวงจากการพัฒนาอย่างไม่สมดุลได้ถูกกล่าวถึงและแพร่หลายอย่างกว้างขวางในสังคมไทย มีการรับเอาแนวคิดการพัฒนาอย่างยั่งยืนมาไว้ในสำหรับแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ ฉบับที่ 7 (พ.ศ. 2535 - 2539) และเริ่มนำแนวคิดการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแบบผสมผสานในระบบลุ่มน้ำมาใช้อย่างจริงจัง แต่ทั้งหมดนี้ ยังคงมีเป้าประสงค์เพื่อมุ่งเน้นให้สามารถนำทรัพยากรน้ำมาใช้อย่างมีประสิทธิภาพและเกิดประโยชน์สูงสุดในการพัฒนาเศรษฐกิจของประเทศเป็นหลัก โดยการบริหารจัดการน้ำในขณะนั้นยังคงเป็นไปแบบรวมศูนย์อำนาจไว้ที่รัฐ และยังไม่มีประเด็นเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนหรือการกระจายอำนาจที่ปรากฏชัดเจนอยู่ในนโยบายในช่วงเวลาดังกล่าวแต่อย่างใด                2.1.2 แนวนโยบายด้านทรัพยากรน้ำภายใต้แนวคิดการพัฒนาอย่างยั่งยืนและการมีส่วนร่วมของประชาชน        ยุคนี้ เริ่มตั้งแต่หลังประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 ซึ่งให้ความสำคัญเกี่ยวกับเรื่องทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมมากกว่าทุกฉบับที่ผ่านมา จนได้รับการเรียกว่าเป็น“รัฐธรรมนูญฉบับสีเขียว” มีการรับเอาแนวคิดใหม่ เช่น แนวคิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน (SustainableDevelopments) แนวคิดธรรมาภิบาล (Good Governance) และแนวคิดการมีส่วนร่วมของประชาชน(Participation) มาอยู่ในนโยบายบริหารจัดการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม (โสภารัตน์ ใน อัมพร (บก.) 2553: 110-112) และสืบเนื่องจากวิกฤติเศรษฐกิจฟองสบู่ ได้ก่อให้เกิดการนำแนวคิดเศรษฐกิจพอเพียงและชุมชนท้องถิ่นนิยมมาใช้ในการฟื้นฟูและปรับเปลี่ยนทิศทางการวางแผนเศรษฐกิจของประเทศ นโยบายด้านการบริหารจัดการน้ำถูกให้ความสำคัญมากขึ้น พร้อมกับการเติบโตและแพร่หลายของแนวคิดสิทธิชุมชนในภาคประชาสังคมซึ่งนำโดยองค์กรพัฒนาเอกชนต่างๆ ในส่วนของภาครัฐได้มีการรับเอาแนวคิดเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนและการพัฒนาอย่างยั่งยืนมาบรรจุไว้ในวิสัยทัศน์และนโยบายน้ำแห่งชาติอย่างชัดเจน ต่อเนื่องมาจนถึงช่วงปลายทศวรรษที่ 2540 ภายหลังวิกฤติทางการเมืองและการรัฐประหาร 2549 เรื่องน้ำได้ถูกผลักดันให้เป็น ‘วาระน้ำแห่งชาติ’ และมีการปรับเปลี่ยนทิศทางการบริหารจัดการน้ำจากเดิมที่มุ่งเพียงจัดหาและพัฒนาแหล่งน้ำเพิ่มเติม ไปสู่การวางแผนบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งในระดับภาพรวมและในระดับลุ่มน้ำอย่างเป็นระบบโดยเน้นในเรื่องการอนุรักษ์และฟื้นฟูแหล่งน้ำการจัดการมลพิษทางน้ำ การป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วมและภัยแล้ง การวางแผนการจัดสรรน้ำเพื่อความเป็นธรรมแก่ภาคการใช้น้ำต่างๆ รวมถึงความพยายามที่จะกำหนดสิทธิในน้ำไว้ในกฎหมายด้วย                2.2 พัฒนาการด้านโครงสร้างองค์กรบริหารจัดการน้ำ        ในช่วงก่อนการปฏิรูประบบราชการเมื่อปี พ.ศ. 2545 มีหน่วยงานของรัฐที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำในด้านใดด้านหนึ่งอยู่ใน 40 กว่าหน่วยงาน สังกัดอยู่ใน 9 กระทรวง (มิ่งสรรพ์ และคณะ 2544ก: 83-84) การปฏิบัติงานของแต่ละหน่วยงานที่ต่างสังกัดกระทรวงและต่างมีกฎหมายเป็นของตนเองสะท้อนภาวะของการขาดเอกภาพและปราศจากการกำหนดทิศทางที่ชัดเจน (คณะกรรมาธิการวิสามัญศึกษาแนวทางการจัดการทรัพยากรน้ำที่สัมฤทธิ์ผลในประเทศไทย 2546) ซึ่งในช่วงปี 2531 จึงได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติขึ้นเป็นครั้งแรก ต่อมาในการปฏิรูประบบราชการเมื่อปี 2545 ได้มีการยุบรวมหน่วยงานที่มีภารกิจหน้าที่เกี่ยวข้องกับการจัดการน้ำที่เดิมที่กระจายอยู่ในหลายกระทรวงเข้าไว้ด้วยกัน และจัดตั้งกรมทรัพยากรน้ำ สังกัดกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมขึ้น เพื่อเป็นหน่วยงานหลักที่รับผิดชอบเกี่ยวกับการกำหนดนโยบายและแผนการบริหารจัดการน้ำของประเทศ แต่หน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำยังคงมีอยู่เป็นจำนวนมาก (สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ 2547) และถึงแม้จะมีการจัดตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติและคณะกรรมการลุ่มน้ำเพื่อเป็นองค์กรบริหารจัดการน้ำทั้งในระดับชาติและระดับลุ่มน้ำ แต่เนื่องจากยังไม่กฎหมายระดับพระราชบัญญัติรองรับอำนาจหน้าที่ในการดำเนินงานจึงส่งผลให้ไม่สามารถเป็นกลไกในการแก้ไขปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพอย่างแท้จริง                3) การเผยรูปของวาทกรรมน้ำในกระบวนการกำหนดนโยบายด้านทรัพยากรน้ำ        หากศึกษาดูเฉพาะกระบวนการจัดทำพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. … ที่ผ่านมาตั้งแต่ พ.ศ.2535-2550 เราจะพบว่ามีการประกอบสร้างความหมายและแข่งขันกันในการครอบครองสิทธิในน้ำโดยตัวแสดงทางนโยบายต่างๆ แบ่งได้ 4 ชุดวาทกรรม (กิตติ 2554) ดังนี้                3.1 น้ำเป็นของรัฐ : วาทกรรมสิทธิในน้ำแบบรวมศูนย์อำนาจรัฐ        วาทกรรมสิทธิในน้ำ ได้ปรากฏตัวขึ้นในกระบวนนโยบายของประเทศไทยเป็นครั้งแรกเมื่อประมาณปี 2535 โดยกลุ่มตัวแสดงนโยบายที่มีบทบาทมากได้แก่ กลุ่มนักกฎหมายและผู้เชี่ยวชาญในระบบราชการ ซึ่งร่วมกันสร้างข้อเสนอนโยบายเกี่ยวกับการกำหนดสิทธิในน้ำ โดยความหมายดังกล่าวถูกประกอบสร้างขึ้นจากชุดความรู้เกี่ยวกับระบบการจำแนก สิทธิของรัฐและสิทธิของเอกชนในการเป็นเจ้าของและการใช้ทรัพยากรน้ำของต่างประเทศ ประกอบกับหลักการตีความกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ของกฎหมายไทยในเรื่องเกี่ยวกับสาธารณสมบัติของแผ่นดินและที่ดินสาธารณประโยชน์ ซึ่งปรากฏอยู่ในรายงานการวิจัยเรื่องกฎหมายน้ำ โดย สภาวิจัยแห่งชาติ ปี 2536 และรายงานการศึกษาเพื่อรวบรวมและปรับปรุงกฎหมายด้านน้ำ (อำนาจ วงศ์บัณฑิต และคณะ 2536) รายงานวิจัยทั้งสองฉบับนี้ได้อ้างถึงความจำเป็นในการแก้ไขปัญหาน้ำขาดแคลน การแย่งชิงน้ำ ตลอดจนการจัดสรรน้ำให้เพียงพอต่อทุกภาคส่วน ทั้งในภาคการอุปโภคบริโภค ภาคเกษตรกรรม และภาคอุตสาหกรรมที่เติบโตขึ้น ดังนั้น จึงจำเป็นต้องมีการกำหนดสิทธิในน้ำเพื่อที่จะควบคุมจัดการน้ำและการใช้น้ำของเอกชนโดยกำหนดให้น้ำเป็นของรัฐ “เพื่อที่จะขจัดปัญหาในการตีความว่าน้ำจากแหล่งน้ำใดเป็นของใคร จึงมีการบัญญัติในเรื่องนี้ไว้อย่างชัดเจนว่า โดยหลักทั่วไปแล้วถือว่าน้ำทั้งหมดไม่ว่าจะอยู่ในแม่น้ำลำคลอง น้ำบนดิน น้ำใต้ดิน น้ำพุ ทะเล อาณาเขตนั้นเป็นของรัฐทั้งหมด ทั้งนี้ เพื่อให้รัฐมีอำนาจอย่างเต็มที่ในการเข้าจัดการกับทรัพยากรน้ำ” (อำนาจ และ คณะ 2536: 97) ซึ่งสะท้อนถึงแนวคิดในการจัดการทรัพยากรแบบรวมศูนย์อำนาจรัฐ ภายใต้ความรู้และอำนาจของวาทกรรมสิทธิในทรัพย์สินตามระบบกฎหมายและวาทกรรมผลประโยชน์แห่งรัฐ โดยผูกขาดองค์ความรู้ไว้ที่นักกฎหมายและผู้เชี่ยวชาญในระบบราชการ                3.2 น้ำเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน : วาทกรรมสิทธิในน้ำแบบประชาชนมีส่วนร่วม        ‘น้ำเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน’ นับเป็นการเปลี่ยนแปลงความหมายเรื่องน้ำในกระบวนนโยบาย ซึ่งเกิดขึ้นเนื่องจากภายหลังการประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2540 ซึ่งแนวคิดเรื่องการมีส่วนร่วมของประชาชนและสิทธิของชุมชนในการจัดการทรัพยากรธรรมชาติได้เริ่มแพร่หลายในสังคมไทย ประกอบกับกระแสต่อต้านคัดค้านแนวคิดเรื่องการแปลงทรัพยากรน้ำให้เป็นทุน ซึ่งอยู่ในเงื่อนไขการให้กู้ยืมเงินของกองทุนการเงินระหว่างประเทศที่เสนอให้ต้องการจัดเก็บค่าใช้น้ำเพื่อเป็นรายได้ให้คุ้มกับงบประมาณที่ลงทุนไป ซึ่งทำให้องค์กรพัฒนาเอกชนหลายองค์กรออกมาต่อต้านนโยบายการกำหนดให้น้ำเป็นของรัฐอย่างกว้างขวาง นอกจากนี้ ในขณะที่ข้อเสนอจากงานวิจัยของสถาบันวิจัยเพื่อพัฒนาประเทศไทย ที่เสนอให้นำเครื่องมือทางเศรษฐศาสตร์มาใช้ในการบริหารจัดการน้ำเพื่อให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดในเชิงเศรษฐศาสตร์และมีการกำหนดสิทธิในน้ำของรัฐและกลุ่มผู้ใช้น้ำอย่างชัดเจนโดยเสนอให้ “ทรัพยากรน้ำเป็นของส่วนรวมของประชาชนไทยทุกคน” สำหรับสิทธิการใช้น้ำให้ถือว่าเป็นสิทธิในทรัพย์สินชนิดหนึ่ง รัฐเป็นผู้กำหนดสิทธิการใช้น้ำเพื่อส่วนรวมและมีหน่วยงานของรัฐเป็นผู้รักษาสิทธิ สำหรับสิทธิการใช้น้ำในส่วนที่เหลือเป็นสิทธิในการใช้น้ำเพื่อกิจกรรมทางเศรษฐกิจสามารถมอบให้แก่กลุ่มผู้ใช้น้ำหรือเขตจัดการน้ำ โดยการกำหนดสิทธิการใช้น้ำของเขตการจัดการน้ำจะมีลักษณะเป็นการออกใบอนุญาตใช้น้ำ (Water permit) ที่สามารถซื้อขายและโอนกันได้ (มิ่งสรรพ์ และ คณะ 2544ก; 2544ข) ซึ่งข้อเสนอดังกล่าวได้ถูกพัฒนาและใช้เป็นแนวทางในการยกร่างกฎหมายน้ำในเวลาต่อมา โดยกรมทรัพยากรน้ำได้จัดโครงการปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำและยกร่างกฎหมายน้ำขึ้นใหม่ มีการจัดประชุมเพื่อรับฟังความคิดเห็นจากประชาชนในทุกภาคทั่วประเทศอย่างกว้างขวาง ซึ่งถือเป็นกระบวนการกำหนดนโยบายแนวใหม่ที่มีตัวแสดงนโยบายที่หลากหลายเพิ่มขึ้น ทั้งนักวิชาการ ประชาชน ผู้ใช้น้ำ องค์กรพัฒนาเอกชน และได้ประกอบสร้างความหมายของสิทธิในน้ำขึ้นใหม่ โดยกำหนดให้ ‘ทรัพยากรน้ำเป็นสาธารณสมบัติของแผ่นดิน’ เพื่อเป็นหลักประกันว่าประชาชนทุกคนมีสิทธิเข้าถึงน้ำและป้องกันมิให้รัฐใช้อำนาจได้ตามใจชอบ แต่ขณะเดียวกันก็สามารถออกกฎเกณฑ์เพื่อควบคุมและบริหารจัดการได้ (สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2547) ภายใต้ชุดความรู้และอำนาจของวาทกรรมกลไกอำนาจรัฐ กลไกตลาด และวาทกรรมการมีส่วนร่วมของประชาชนที่เข้ามาช่วงชิงการกำหนดนิยามความหมายของสิทธิในน้ำ                3.3 น้ำเป็นของส่วนรวม : วาทกรรมสิทธิในน้ำของเทคโนแครต        ‘น้ำเป็นของส่วนรวม’ เป็นวาทกรรมสิทธิในน้ำที่เกิดขึ้นในระหว่างการพิจารณาปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. .... ในคณะกรรมการกฤษฎีกา ช่วงปี 2550 โดยตัวแสดงนโยบายที่มีบทบาทมากได้แก่ นักกฎหมาย ผู้เชี่ยวชาญด้านนโยบาย และผู้แทนจากส่วนราชการต่างๆ ซึ่งมีที่มาจากการที่คณะรัฐมนตรีได้มีมติเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. .... ที่เสนอโดยกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม และให้ส่งร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวไปเพื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาพิจารณา โดยในชั้นการพิจารณาของคณะกรรมการกฤษฎีกาได้เน้นให้สามารถนำกฎหมายไปปฏิบัติได้หรือบังคับใช้ได้จริง ตลอดจนผลกระทบต่อกฎหมายอื่นที่มีอยู่แล้วในระบบกฎหมาย ซึ่งจึงนำไปสู่การประกอบสร้างความหมายของวาทกรรมนโยบายสิทธิในน้ำขึ้นใหม่ โดยการกำหนดให้ ‘น้ำเป็นของส่วนรวม’ บุคคลมีสิทธิใช้น้ำได้เท่าที่จำเป็นโดยไม่ก่อให้เกิดความเดือดร้อนแก่บุคคลอื่น ซึ่งเป็นการนำหลักการเรื่องกรรมสิทธิส่วนรวม (Common Property) มาใช้ โดยมีนัยความหมายว่า น้ำเป็นของทุกคนแต่ไม่มีใครมีสิทธิในน้ำโดยเด็ดขาด ประชาชนมีสิทธิใช้น้ำได้เท่าที่จำเป็นและไม่กระทบต่อบุคคลอื่นและรัฐมีอำนาจในการควบคุมจัดการได้ตามที่กฎหมายกำหนด ซึ่งเป็นความพยายามที่จะหลีกเลี่ยงการกำหนดกรรมสิทธิ์ในน้ำอย่างชัดเจนไว้ในกฎหมาย แต่ที่น่าสังเกตคือ ในร่างกฎหมายฉบับนี้ได้มีการกำหนดคำนิยามให้มี ‘ทรัพยากรน้ำของรัฐ’ และ ‘แหล่งน้ำของรัฐ’ และมีการให้อำนาจของรัฐในการควบคุมจัดการทรัพยากรน้ำอย่างเข้มข้น ซึ่งน่าจะมีความขัดแย้งในหลักการ และเป็นการย้อนกลับไปสู่แนวคิดการใช้อำนาจรัฐในการควบคุมจัดการน้ำอย่างเบ็ดเสร็จอีกครั้งหนึ่ง                3.4 น้ำเป็นของชาติ : วาทกรรมสิทธิในน้ำแบบชาตินิยมในยุครัฐประหาร        ‘น้ำเป็นของชาติ’ เป็นวาทกรรมสิทธิในน้ำที่เกิดขึ้นในการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ...ในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ช่วงปี 2550 ซึ่งเป็นการพิจารณาร่างกฎหมายน้ำสองฉบับ คือร่างฯ ของคณะกรรมการกฤษฎีกาที่พูดถึงในหัวข้อที่แล้ว และร่างฯ ที่จัดทำโดยคณะอนุกรรมาธิการทรัพยากรน้ำ ในคณะกรรมาธิการทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม สภานิติบัญญัติแห่งชาติ โดยตัวแสดงนโยบายที่มีบทบาทมากได้แก่ นักการเมือง นายทหาร และผู้ทรงคุณวุฒิจากฝ่ายการเมืองในสภานิติบัญญัติแห่งชาติ ในบริบทสังคมการเมืองที่แนวคิดชาตินิยม และกระแสรักชาติยังตกค้างมาจากการชุมนุมทางการเมืองและการรัฐประหาร 2550 ที่เกิดขึ้นก่อนหน้านั้น รวมถึงได้มีการผลักดันให้เรื่องการจัดการน้ำเป็น ‘วาระน้ำแห่งชาติ’ โดยประกาศให้ปี 2550 เป็นปีแห่งการเฉลิมพระเกียรติ ‘พระบิดาแห่งทรัพยากรน้ำ’ เนื่องในโอกาสมหามงคลเฉลิมพระชนมพรรษา 80 พรรษา 5 ธันวาคม 2550 ท่ามกลางความไม่ลงรอยและลักลั่นของความหมายเกี่ยวกับสิทธิในน้ำตามระบบกฎหมายกับตามแนวคิดสิทธิชุมชน จึงนำไปสู่การประกอบสร้างความหมายใหม่ให้แก่วาทกรรมสิทธิในน้ำขึ้นใหม่อีกครั้ง โดยคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำได้กำหนดให้ ‘น้ำเป็นของชาติ’ ซึ่งรัฐและประชาชนมีสิทธิร่วมกันในการใช้ประโยชน์ พัฒนาและอนุรักษ์ การผูกโยงเรื่องสิทธิและอำนาจในการจัดการน้ำเข้าไว้กับ ‘วาทกรรมความเป็นชาติ’ นัยหนึ่งอาจเป็นแค่เกมทางภาษาเพื่อจะหลีกเลี่ยงความขัดแย้งและสร้างการยอมรับให้แก่ตัวแสดงนโยบายต่างๆ ในกระบวนการกำหนดนโยบายเท่านั้น แต่อีกนัยหนึ่งอาจแสดงให้เห็นว่า ถึงแม้จะอยู่ในยุคสมัยที่มโนทัศน์เรื่องชาติและความเป็นชาติจะถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าเป็นเพียงจินตนากรรมและเป็นวาทกรรมที่มีความคลุมเครือในความหมายและความเข้าใจอย่างมากก็ตามแต่ ‘ความเป็นชาติ’ ก็ยังคงเป็นวาทกรรมที่มีทรงพลังและถูกนำมาใช้ประโยชน์เพื่อให้เกิดการยอมรับภายใต้อำนาจของวาทกรรมบางอย่างได้อย่างแนบเนียนในสังคมไทยปัจจุบัน        อย่างไรก็ตาม วาทกรรมสิทธิในน้ำที่ถูกประกอบสร้างขึ้นโดยตัวแสดงนโยบายต่างๆ ที่มีบทบาทอยู่ในกระบวนการกำหนดนโยบาย ยังปรากฏว่าตลอดช่วงระยะเวลาผ่านมามีการต่อต้านคัดค้านการออกกฎหมายน้ำและการกำหนดสิทธิในน้ำตามระบบกฎหมาย ซึ่งมองว่าการออกกฎหมายน้ำจะเป็นการเข้าควบคุมการจัดการน้ำโดยรัฐและกลไกตลาด รวมถึงทำลายสิทธิตามจารีตประเพณีในการใช้และการจัดการน้ำซึ่งสืบทอดกันมา เช่น การจัดการน้ำในระบบเหมือนฝายของภาคเหนือ โดยหลักการที่ภาครัฐยึดถือในการกำหนดสิทธิในน้ำ เป็นแนวคิดสิทธิเชิงเดี่ยวที่ผูกติดกับพื้นที่และชนิดของทรัพยากร ขณะเดียวกันก็แบ่งแยกชัดเจนว่าเป็นสิทธิของรัฐหรือเป็นสิทธิของเอกชนที่ผูกขาดอยู่กับหน่วยใดหน่วยหนึ่ง เช่น รัฐ เอกชน หรือชุมชน ซึ่งลักษณะเบ็ดเสร็จเด็ดขาดและกีดกันการมีส่วนร่วม ในขณะที่แนวคิดสิทธิชุมชนเสนอให้ สิทธิในการจัดการและเข้าถึงทรัพยากรน้ำเป็นการจัดความสัมพันธ์ภายใต้ความเป็นชุมชนในลักษณะของกรรมสิทธิ์ร่วมหรือสิทธิการใช้ทรัพย์สินร่วมเหนือชุมชน และเสนอให้รัฐใช้มุมมองในด้านสิทธิเชิงซ้อนในการจัดการน้ำเพื่อให้เกิดความเป็นธรรมแก่ทุกภาคส่วน (อานันท์ 2543 ; 2544) โดยเชื่อมโยงกับมิติทางประวัติศาสตร์และนิเวศวัฒนธรรมของชุมชนท้องถิ่นเพื่อเป็นพื้นฐานในการกำหนดสิทธิในการจัดการน้ำ (กฤษฎา บุญชัย 2548) ซึ่งชุดความคิดนี้ได้เข้ามาต่อสู้ต่อรองและช่วงชิงนิยามความหมายของสิทธิในน้ำอย่างมีนัยสำคัญ                 ส่วนที่ 2 การมีส่วนร่วมทางการเมืองในกระบวนการร่างกฎหมายทรัพยากรน้ำ[2]        นับตั้งแต่มีรัฐธรรมนูญปี พ.ศ.2540 เป็นต้นมา กระแสความตื่นตัวของประชาชนในกระบวนการกำหนดนโยบายและกระบวนการทางการเมืองได้ขยายตัวออกไปในวงกว้าง การมีส่วนร่วมดังกล่าวได้ปรากฏอย่างเป็นรูปธรรมในกระบวนการร่างรัฐธรรมนูญที่ภาครัฐได้นำวิธีการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนเข้ามาใช้ อีกทั้งแนวคิดการมีส่วนร่วมนี้ยังสะท้อนอยู่ในเนื้อหากฎหมายรัฐธรรมนูญที่บัญญัติรับรองสิทธิแก่ประชาชนในการเข้าร่วมกระบวนการกำหนดนโยบายอันส่งผลกระทบต่อวิถีชีวิตของตนและส่วนรวม                1) ที่มาและความจำเป็นในการจัดทำ พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. …         แต่เดิมนั้น การใช้น้ำเป็นไปตามประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ซึ่งถือว่าน้ำในทางน้ำที่ประชาชนใช้ร่วมกันนั้นเป็น ‘สาธารณสมบัติของแผ่นดิน’ แต่ก็มีการควบคุมการใช้น้ำในบางกรณีคือ เจ้าของที่ดินที่อยู่ริมทางนํ้าจะต้องใช้น้ำไม่เกินความจำเป็นแก่ประโยชน์ในที่ดินของตนเอง และบุคคลใดหรือกลุ่มบุคคลใดต้องการจะพัฒนาระบบชลประทานของเอกชนเพื่อการเกษตรกรรมก็ต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขในพระราชบัญญัติการชลประทานราษฎร์ พ.ศ.2482 เมื่อสังคมได้มีการพัฒนามากขึ้นและมีจำนวนประชากรมากขึ้น กฎหมายทั้งสองฉบับไม่สามารถป้องกันและแก้ไขปัญหาการแย่งน้ำระหว่างผู้ใช้น้ำกลุ่มต่างๆ ได้อย่างเป็นธรรมและเหมาะสม ทำให้ผู้ที่อยู่ต้นน้ำหรือผู้ที่มีอำนาจทางเศรษฐกิจซึ่งอ้างประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ว่าตนเองมีความจำเป็นมาก สามารถสูบน้ำไปใช้มากกว่าผู้อื่นและสร้างความเดือดร้อนแก่ผู้อยู่ท้ายน้ำและผู้มีรายได้น้อย ขณะเดียวกันผู้ใช้น้ำในภาคอุตสาหกรรม ภาคธุรกิจและการประปาสามารถแย่งน้ำจากผู้ใช้น้ำภาคเกษตรกรรมได้เพราะพระราชบัญญัติการชลประทานราษฎร์ พ.ศ.2482 ควบคุมการใช้น้ำเฉพาะในภาคเกษตรกรรมเท่านั้น ส่วนพื้นที่ใดที่มีการพัฒนาระบบชลประทานโดยรัฐ(ผ่านกรมชลประทาน) การใช้น้ำในเขตชลประทานย่อมอยู่ภายใต้การควบคุมของพระราชบัญญัติการชลประทานหลวง พ.ศ. 2485 ซึ่งให้อำนาจแก่เจ้าหน้าที่ของรัฐ (กรมชลประทาน) อย่างกว้างขวางในการควบคุมการใช้ การพัฒนาและการจัดสรรน้ำ แต่บทบัญญัติของกฎหมายนี้มิได้เปิดโอกาสให้ประชาชนโดยเฉพาะอย่างยิ่งผู้ใช้น้ำมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการน้ำตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2540 และในบางครั้ง การบริหารจัดการน้ำในเขตชลประทานมิได้มีความสัมพันธ์กับการบริหารจัดการน้ำที่อยู่นอกเขตชลประทาน แม้ว่าพื้นที่ทั้งสองเขตจะอยู่ในลุ่มน้ำเดียวกันก็ตาม สำหรับการเจาะและใช้น้ำใต้ดินนั้นอยู่ภายใต้บังคับของพระราชบัญญัติน้ำบาดาล พ.ศ. 2520 การที่จะดำเนินการดังกล่าวต้องขออนุญาตจากทางราชการ แต่กฎหมายนี้ใช้ควบคุมเฉพาะน้ำใต้ดินซึ่งอยู่ลึกในระดับที่รัฐมนตรีกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมกำหนดที่เรียกว่า ‘น้ำบาดาล’ ทำให้ไม่มีกฎหมายใดควบคุมการใช้น้ำใต้ดินที่ยังไม่ถือว่าเป็นน้ำบาดาล        เมื่อพิจารณาถึงองค์กรที่รับผิดชอบเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำทั้งหมดก่อนที่จะมีการปฏิรูประบบราชการครั้งใหญ่ในปี พ.ศ. 2545 แล้ว ปรากฏว่ามีกระทรวง ทบวง กรมจำนวนมากที่เกี่ยวข้องในเรื่องนี้ จึงทำให้การบริหารจัดการทรัพยากรน้ำในอดีตเป็นไปอย่างไร้ทิศทาง ต่อมาจึงได้มีการออกระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติเพื่อทำหน้าที่ประสานงานและเสนอแนะนโยบายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำเพื่อให้หน่วยงานทั้งหลายดำเนินการไปในทิศทางเดียวกัน แต่การดำเนินงานของคณะกรรมการดังกล่าวก็ไม่ประสบความสำเร็จเนื่องจากว่า กระทรวง ทบวง กรมต่างๆ ยังคงดำเนินโครงการและแผนงานตามที่กฎหมาย (พระราชบัญญัติ) ของตนให้อำนาจ นอกจากนี้ ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวไม่มีผลผูกพันประชาชนให้ต้องปฏิบัติตามมติคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ต่อมามีการปฏิรูประบบราชการในปี พ.ศ. 2545 หน่วยงานราชการที่รับผิดชอบเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำมีจำนวนลดลงแต่ก็ยังคงกระจัดกระจายอยู่ในหลายกระทรวง แม้ว่าระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีดังกล่าวยังคงให้มีคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติเป็นองค์กรสูงสุดด้านน้ำ และได้มีการตั้งคณะกรรมการลุ่มน้ำเพื่อให้ช่วยดูแลรับผิดชอบทรัพยากรน้ำในแต่ละลุ่มน้ำ แต่การดำเนินงานของคณะกรรมการเหล่านี้ก็ยังคงประสบกับปัญหาต่างๆ เช่นเดียวกับก่อนมีการปฏิรูประบบราชการในปี พ.ศ. 2545        ด้วยเหตุนี้ สังคมไทยจึงไม่สามารถป้องกันและแก้ไขปัญหาการใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำได้อย่างเป็นระบบและเหมาะสมเท่าที่ควร เนื่องจากการขาดกฎหมายแม่บทในเรื่องนี้ และกฎหมายที่มีอยู่ในปัจจุบันเป็นกฎหมายที่ถูกตราขึ้นเพื่อแก้ไขปัญหาเฉพาะเรื่องหรือแก้ไขปัญหาในบางพื้นที่ บทบัญญัติบางส่วนล้าสมัยและขาดการมีส่วนร่วมของประชาชนซึ่งไม่สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ ประกอบกับในปี พ.ศ. 2543 คณะรัฐมนตรีได้มีมติให้เร่งดำเนินการจัดทำร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ กรมทรัพยากรน้ำในฐานะหน่วยงานภาครัฐที่มีอำนาจหน้าที่เกี่ยวข้องจึงได้จัดทำโครงการศึกษาเรื่องดังกล่าวและจัดทำร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ เพื่อให้มีกฎหมายแม่บทสำหรับการใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการและการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ ขณะเดียวกันก็ให้มีองค์กรที่เหมาะสมในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำทั้งในระดับชาติ ระดับลุ่มน้ำ ระดับลุ่มน้ำย่อย และระดับผู้ใช้น้ำ โดยเปิดโอกาสให้ประชาชนและผู้ใช้น้ำเข้ามามีส่วนร่วมในการดำเนินงานขององค์กรดังกล่าว        ในการนี้ กรมทรัพยากรน้ำได้ตั้งเป้าหมายไว้ว่าการจัดทำกฎหมายฉบับใหม่นี้จะต้องคำนึงถึงการมีส่วนร่วมของประชาชนและแก้ไขปัญหาข้อบกพร่องที่มีอยู่ กล่าวโดยสรุป ได้แก่        1)การที่รัฐยังไม่มีหลักเกณฑ์ที่ชัดเจนและเหมาะสมในการควบคุมการใช้น้ำและการจัดสรรน้ำในแหล่งน้ำสาธารณะที่อยู่นอกเขตชลประทาน รวมถึงการจัดสรรน้ำที่ไหลบ่าตามพื้นที่ก่อนไหลลงสู่แหล่งน้ำ รวมทั้งน้ำพุ ตลอดจนน้ำใต้ดินที่มิได้อยู่ในบังคับของกฎหมายว่าด้วยน้ำบาดาล        2)การที่รัฐยังไม่มีหลักเกณฑ์ที่เหมาะสมในการคุ้มครอง อนุรักษ์ และฟื้นฟูต้นน้ำลำธาร แหล่งน้ำ และระบบนิเวศน์         อีกทั้งยังหวังผลให้ประชาชนและผู้มีส่วนได้เสียมีส่วนร่วมในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำไม่ว่าจะอยู่ในเขตชลประทานหรือนอกเขตชลประทาน และที่สำคัญเพื่อให้มีองค์กรสูงสุดเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำตลอดจนองค์กรในระดับลุ่มน้ำ ลุ่มน้ำย่อย และองค์กรของผู้ใช้น้ำ        ในอดีตได้มีความพยายามจัดทำร่าง พ.ร.บ.น้ำ มาหลายครั้งทั้งโดยสภาวิจัยแห่งชาติ (พ.ศ.2535-2536) คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ (พ.ศ.2536) และกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ (พ.ศ.2544) แต่การดำเนินการดังกล่าวมีลักษณะคล้ายกับที่ภาครัฐเคยทำผ่านๆมา กล่าวคือ มีการทำการศึกษาและจัดทำร่างกฎหมายโดยคณะผู้วิจัย จากนั้นจึงนำผลการศึกษามาเสนอต่อที่ประชุมสัมมนาเพื่อให้ที่ประชุมได้วิจารณ์รวมถึงเสนอแนะเพื่อให้มีการนำไปปรับปรุงแก้ไขเพียงเท่านั้น การร่างกฎหมายที่ผ่านมาจึงมิได้เป็นประบวนการที่ประชาชนได้มีโอกาสมีส่วนร่วมตั้งแต่ต้น ยิ่งไปกว่านั้น ร่างกฎหมายที่ผ่านมาดังกล่าวยังมีการออกแบบให้อำนาจในการจัดสรรและบริหารจัดการน้ำอยู่ในมือของรัฐค่อนข้างมาก จนดูเสมือนว่าประชาชนทั่วไปไม่ได้มีส่วนร่วมในการบริหารจัดการน้ำเท่าใดนัก (ดูรายละเอียดเพิ่มเติม ใน สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2547: 21-28)        ในกรณีศึกษานี้ ผู้เขียนมุ่งสนใจการจัดทำ พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ ฉบับที่นับเป็นความพยายามครั้งใหม่นอกเหนือจาก 3 ครั้งที่กล่าวมา โดยกรมทรัพยากรน้ำ กระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อม ได้มอบหมายให้มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นที่ปรึกษาโครงการปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวกับทรัพยากรน้ำและจัดทำร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ เมื่อวันที่ 14 สิงหาคม พ.ศ. 2546 เพื่อให้มีกฎหมายแม่บทในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศและแก้ไขกฎหมายน้ำที่ล้าสมัยให้ทันต่อสถานการณ์        2) การมีส่วนรวมของประชาชนในกระบวนการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ        ในการจัดทำร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำฉบับนี้ กรมทรัพยากรน้ำร่วมกับสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ได้ใช้วิธีการต่างๆ เพื่อให้เกิดกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนในทุกขั้นตอน โดยแบ่งวิธีดำเนินการออกเป็น 2 ขั้นตอนหลัก ได้แก่ ขั้นตอนการวางแผนการมีส่วนร่วมทุกขั้นตอน และขั้นตอนการดำเนินงานตามแผน                2.1 ขั้นตอนการวางแผนการมีส่วนร่วมทุกขั้นตอน          สำหรับการวางแผนการมีส่วนร่วมในโครงการจัดทำนี้ คณะผู้จัดทำ[3]ได้ยึดตามหลักการการวางแผนการมีส่วนร่วมของ IAP2 (โปรดดูรายละเอียดใน IAP2 No date) ซึ่งกำหนดไว้ดังนี้        1.กำหนดขอบข่ายภารกิจของหน่วยงานที่จัดทำร่าง ซึ่งมีรายละเอียดย่อยคือ กำหนดขอบข่ายการตัดสินใจของหน่วยงานในโครงการที่จะจัดทำการมีส่วนร่วมของประชาชน ศึกษาระดับของการมีส่วนร่วมและกำหนดประเด็นที่จะปรึกษาความคิดเห็นของประชาชน        2.ทำความเข้าใจกับกลุ่มประชาชนที่จะเข้ามามีส่วนร่วม โดยประเมินสถานการณ์ที่อาจนำไปสู่ความขัดแย้ง วิเคราะห์ระดับความขัดแย้งที่อาจเกิดขึ้น ตลอดจนวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสีย (Stakeholder Analysis)        3.คัดเลือกระดับการมีส่วนร่วม โดยวิเคราะห์ระดับการตัดสินใจที่จะทำในโครงการนี้ และวัสดุอุปกรณ์ งบประมาณที่จะใช้ รวมถึงงบประมาณที่มีสำหรับการจัดกระบวนการมีส่วนร่วม จากนั้นจึงคัดเลือกระดับการมีส่วนร่วมจากระดับ (Spectrum) และเทคนิคการมีส่วนร่วมที่จะใช้        4.กำหนดวัตถุประสงค์ของการจัดการมีส่วนร่วมและกระบวนการโดยละเอียดพร้อมบุคลากรที่รับผิดชอบและงบประมาณที่จะใช้        5.ออกแบบการวางแผนการมีส่วนร่วม                2.2 ขั้นตอนการดำเนินงานตามแผน        จากหลักการดังกล่าว กรมทรัพยากรน้ำร่วมกับสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์  ได้จัดให้มีกระบวนการรับฟังความคิดเห็นโดยแบ่งออกเป็น 2 ขั้นตอนย่อย แยกออกจากกัน กล่าวคือ 1)ขั้นตอนการรับฟังข้อมูลเพื่อนำมาร่างกฎหมาย และ 2)ขั้นตอนการรับฟังข้อคิดเห็นหลังจากมีการเขียนร่างกฎหมายแล้ว                2.2.1 ขั้นตอนการรับฟังข้อมูลเพื่อนำมาร่างกฎหมาย        ในการจัดทำแผนการมีส่วนร่วมของประชาชนเพื่อให้ได้ข้อมูลมาจัดทำกฎหมายนั้น คณะผู้จัดทำได้ดำเนินการตามขั้นตอนต่างๆ แบ่งเป็น 4 ขั้นตอน ดังนี้        1.กำหนดขอบข่ายภารกิจของหน่วยงานที่จัดทำร่าง พ.ร.บ.ฯ  และประเด็นศึกษา        หน่วยงานที่จัดทำในที่นี้ คือ กรมทรัพยากรน้ำ ซึ่งได้รับมอบหมายจากรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรและสิ่งแวดล้อม (นายประพัฒน์ ปัญญาชาติรักษ์) ให้จัดทำร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำขึ้นในเบื้องต้น ก่อนจะส่งไปให้คณะรัฐมนตรีและรัฐสภาต่อไป        ในการนี้ เพื่อให้การจัดทำร่าง พ.ร.บ.ฯ มีความสมบูรณ์ด้านข้อมูล จึงต้องมีการจัดกระบวนการรวบรวมความคิดเห็นของทุกภาคส่วนในสังคมที่เกี่ยวข้อง กรมทรัพยากรน้ำจึงได้มอบหมายให้สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ เป็นผู้รวบรวมความคิดเห็นดังกล่าว และจัดทำร่าง พ.ร.บ.ฯ ขึ้น โดยประมวลขึ้นจากหลักการทางวิชาการผสมผสานกับความคิดเห็นที่ได้รับ ดังนั้น ภารกิจของโครงการนี้ คือ        -ระบุผู้มีส่วนได้เสีย อันได้แก่ ผู้ได้รับผลกระทบโดยตรงจาก พ.ร.บ. นี้ ผู้เชี่ยวชาญ / ทรงคุณวุฒิ เกี่ยวกับน้ำจากสถาบันต่างๆ และประชาชนผู้สนใจเรื่องทรัพยากรน้ำ        -จัดกระบวนการรวบรวมความคิดเห็นจากกลุ่มต่างๆ ที่ระบุในข้างต้นนี้ และนำมาประมวลอย่างเป็นระบบ        -ร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ โดยอาศัยความรู้และหลักการทางวิชาการผสมผสานกับความคิดเห็นที่ได้รับ        จากลักษณะภารกิจดังกล่าวข้างต้น คณะผู้จัดทำได้ศึกษาระดับของการมีส่วนร่วม (Public Participation Spectrum) ของ IAP2 และเห็นว่าภารกิจของโครงการน่าจะครอบคลุมถึงระดับการมีส่วนร่วมอย่างน้อย 2 ระดับ กล่าวคือ        -ระดับการให้ข้อมูลข่าวสาร (Inform) ได้แก่ การชี้แจงสภาพปัญหาและความจำเป็นที่ต้องมี พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ และความจำเป็นที่ พ.ร.บ. นี้ต้องมาจากการประมวลความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสียทุกกลุ่ม        -ระดับการปรึกษาหารือ (Consult) ได้แก่ การจัดกระบวนการเพื่อรับฟังความคิดเห็นจากกลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย โดยต้องรับฟังสภาพปัญหา รับรู้ปัญหาและความห่วงใยของผู้มีส่วนได้เสีย รับรู้ข้อเสนอแนะความเห็นและทำการติชม (feedback) กล่าวคือ ตอบสนองต่อข้อคิดเห็นที่ได้รับ โดยให้ผู้แสดงความคิดเห็นได้ทราบว่า ความคิดเห็นของพวกเขาได้เข้าไปมีบทบาทสำคัญ ในตัวร่าง พ.ร.บ. ที่จะจัดทำขึ้น        หลังจากศึกษาระดับการมีส่วนร่วมแล้ว คณะผู้จัดทำได้กำหนดศึกษาและถามจากประชาชน โดย เริ่มจากกำหนดเป็นประเด็นไว้กว้างๆ หลวมๆ ก่อน ในคณะผู้จัดทำเอง ได้แก่ สิทธิในทรัพยากรน้ำ องค์กรมลพิษทางน้ำ การป้องกันน้ำท่วม และ การพัฒนาและอนุรักษ์แหล่งน้ำ        จากนั้น เพื่อให้มีรายละเอียดครอบคลุมมากขึ้น จึงได้ทำการการปรึกษากับผู้ที่เกี่ยวข้อง โดยได้ร่วมกับกระทรวงทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจัดประชุมผู้เชี่ยวชาญและผู้มีส่วนรับผิดชอบเกี่ยวกับการใช้ การพัฒนา การบริหารจัดการ และการอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ ณ ห้องประชุมกระทรวงทรัพยากรฯ เมื่อวันที่ 1 ตุลาคม พ.ศ.  2546 โดยผู้เข้าร่วมประชุมพร้อมกับรัฐมนตรีว่าการกระทรวงทรัพยากรฯ จำนวน 68 คน โดยมีเนื้อหาที่มีประโยชน์อย่างยิ่ง ซึ่งคณะผู้จัดทำได้นำเนื้อหาดังกล่าว ไปเป็นประเด็นการศึกษา และใส่ไว้ในแบบสอบถามและการสัมภาษณ์ที่ใช้ในพื้นที่ต่อไป (รายงานสรุปการประชุมประเด็นศึกษานี้ได้กล่าวไว้ในรายละเอียดใน สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2547)        หลังจากปรึกษาผู้ที่เกี่ยวข้อง สิ่งต่อมาคือคณะผู้จัดทำได้ดำเนินการเก็บข้อมูลภาคสนามโดยใช้วิธีการสัมภาษณ์เชิงลึก เพื่อนำมาช่วยกำหนดประเด็น โดยลงไปเก็บข้อมูลในพื้นที่ 12 จังหวัด ที่อยู่ในพื้นที่ลุ่มน้ำต่างๆ ได้แก่ จังหวัดเชียงใหม่ (ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำปิง และลุ่มน้ำแม่กวง) จังหวัดแพร่    (ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำยม) จังหวัดน่าน (ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำยมและน่าน) จังหวัดขอนแก่น (ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำพอง) จังหวัดอุดรธานี(ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำสาขาของแม่น้ำโขง) จังหวัดอุบลราชธานี (ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำมูล) จังหวัดชลบุรี      (ครอบคลุมเขตอ่างเก็บน้ำบางพระ) จังหวัดระยอง (ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำระยอง) จังหวัดนครสวรรค์ (ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำปิงตอนล่าง ลุ่มน้ำน่าน และลุ่มน้ำเจ้าพระยา) จังหวัดกาญจนบุรี (ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำแม่กลอง) จังหวัดสุราษฎร์ธานี(ครอบคลุมเขตลุ่มน้ำพุมดวง ลุ่มน้ำตาปี และเขื่อนรัชชประภา) และกรุงเทพมหานคร              ทั้งนี้ คณะผู้จัดทำได้พูดคุยกับภาคราชการอีกด้วย ได้แก่ เจ้าหน้าที่หน่วยราชการที่รับผิดชอบเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำ เช่น ทรัพยากรธรรมชาติและสิ่งแวดล้อมจังหวัด ทรัพยากรน้ำจังหวัด สำนักชลประทานระดับภาคชลประทานจังหวัด เป็นต้น นอกจากนี้ ยังเก็บข้อมูลจากผู้ใช้น้ำโดยตรงทั้งที่อยู่ในเขตชลประทาน นอกเขตชลประทาน ผู้ใช้น้ำที่อยู่ต้นน้ำและท้ายลำน้ำ เจ้าของที่ดินและผู้เช่าที่ดิน เป็นต้น        ท้ายที่สุด ข้อมูลที่ได้รับจากการกำหนดประเด็นศึกษาและปรึกษารวมถึงการเก็บข้อมูลภาคสนามนั้น ได้ถูกนำมาประมวลและเขียนขึ้นเป็นแบบสอบถาม เพื่อให้ผู้มีส่วนได้เสียที่เข้าประชุมหรือสัมมนาได้กรอก โดยคณะผู้จัดทำได้ทำการทดสอบแบบสอบถามกับเจ้าหน้าที่ของกรมทรัพยากรน้ำ และนำไปพัฒนาปรับปรุงแบบสอบถามสำหรับผู้ที่เข้าร่วมสัมมนารับฟังความคิดเห็นต่อการจัดทำร่าง พ.ร.บ. นี้ ได้กรอกต่อไป        2.ทำความเข้าใจกับกลุ่มประชาชนที่จะเข้ามามีส่วนร่วม        จากกรณีนี้ สังเกตได้ว่าคณะผู้จัดทำเริ่มจาก ‘การประเมินสถานการณ์’ โดยได้ปรึกษากันเกี่ยวกับสถานการณ์ที่อาจนำไปสู่ความขัดแย้ง และระดับความรุนแรงของความขัดแย้งที่อาจมีขึ้นจากการไปให้ข้อมูลและรับฟังความคิดเห็นของประชาชน และได้ข้อสรุปว่า ในช่วงการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำนี้ สมควรยึดหลักการมีส่วนร่วมของประชาชน ได้แก่ หลักการรวมผู้เกี่ยวข้องทุกฝ่ายเข้ามาในกระบวนการ (Inclusiveness)  การสร้างบรรยากาศการสื่อสารสองทาง การสร้างกระบวนการมีส่วนร่วมของประชาชนอย่างเปิดเผยและจริงใจ โปร่งใสชี้แจงได้ และสำคัญที่สุด คือ เริ่มจัดทำตั้งแต่ต้นกระบวนการ (ซึ่งในที่นี้ได้แก่ การออกไปให้ข้อมูลและรับฟังความคิดเห็นของประชาชน ก่อนการร่าง พ.ร.บ.ฯ) อันเป็นหลักการที่ได้อ้างไว้ตั้งแต่ส่วนต้นของรายงานส่วนนี้แล้ว ย่อมจะสร้างความเข้าใจและได้รับความร่วมมือด้วยดีจากทุกฝ่ายที่เกี่ยวข้อง        จากนั้นแล้ว ผู้เขียนจึง ‘วิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสีย’ (stakeholders analysis)  เนื่องจากการระบุผู้มีส่วนได้เสียได้ครบถ้วนนับเป็นสิ่งที่จำเป็นอย่างยิ่ง อันจะทำให้ภาครัฐสามารถได้ข้อมูลจากกลุ่มผู้เกี่ยวข้องครบถ้วนและช่วยสร้างความชอบธรรมแก่กระบวนการมีส่วนร่วมที่กำลังจัดขึ้นด้วย        สำหรับกระบวนการรับฟังความคิดเห็น การจัดทำร่าง   พ.ร.บ. น้ำในครั้งนี้  คณะผู้จัดทำได้ปรึกษาหารือกับเครือข่ายของกรมทรัพยากรน้ำที่มีอยู่ในพื้นที่ต่างๆ ทั่วประเทศ และจากนั้นจึงแบ่งกลุ่มผู้มีส่วนได้เสีย ออกเป็น 8 กลุ่ม ได้แก่        -นักการเมือง ซึ่งหมายถึง สมาชิกวุฒิสภา สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและนักการเมืองระดับท้องถิ่น        -หน่วยราชการซึ่งอยู่ในสังกัดราชการส่วนกลางและภูมิภาค        -รัฐวิสาหกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่งคือ การไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย การนิคมอุตสาหกรรม การประปานครหลวง และการประปาส่วนภูมิภาค        -องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น        -สถาบันวิชาการและผู้ทรงคุณวุฒิที่เกี่ยวข้อง        -ผู้ใช้น้ำ อาทิ ผู้ใช้น้ำเพื่อการเกษตร อุตสาหกรรม การท่องเที่ยว การเดินเรือ การอุปโภคบริโภค เป็นต้น        -องค์กรเอกชน        -สื่อสารมวลชน        ในการวิเคราะห์ผู้มีส่วนได้เสีย คณะผู้จัดทำยังได้มีการวิเคราะห์ถึงปัญหาและอุปสรรคของการนำผู้มีส่วนได้เสียทุกกลุ่มมาเข้าร่วมกิจกรรม ตามแนวคิดของ IAP2 และ สำนักงานป้องกันสิ่งแวดล้อมของสหรัฐอเมริกา (EPA) พบว่า สาเหตุที่ผู้มีส่วนได้เสียไม่มาร่วมในกระบวนการมีส่วนร่วมนั้น อาจมาจาก 3 ประเด็นหลัก (อ้างถึงใน พัชรี 2550:179) ได้แก่         -ประเด็นด้านความชัดเจน ยกตัวอย่างเช่น หน่วยงานที่จัดเองยังไม่ชัดเจนว่า กระบวนการตัดสินใจเป็นอย่างไร ผลการตัดสินใจดังกล่าวจะกระทบกลุ่มใดบ้าง เสียงหรือความคิดเห็นของประชาชนที่จะมีอิทธิพลต่อการตัดสินใจได้หรือไม่ หรือประชาชนจะได้ประโยชน์อะไรจากการเข้ามามีส่วนร่วม         -ประเด็นด้านการสื่อสาร ปัญหาอาจเกิดจากประชาชนไม่ได้รับแจ้งเรื่องการจัดรับฟัง หรือจดหมาย/ประกาศที่ส่งไป ไม่ได้ให้เหตุผลว่าเหตุใดจึงควรมาร่วม หรือเรื่องดูเป็นเทคนิคมากเกินไป หรือการจัดไม่สอดคล้องกับวัฒนธรรมท้องถิ่นนั้นๆ เช่น จัดช่วงเวลาที่ประชาชนติดธุระเป็นส่วนใหญ่        -ประเด็นด้านความสามารถในการเข้าถึง เช่น อาจจัดในสถานที่ซึ่งไม่สะดวกในการเดินทาง หรือค่าใช้จ่ายในการเดินทางสูงเกินไปจนเป็นภาระ        ดังนั้น จากการวิเคราะห์ถึงอุปสรรคที่อาจเกิดขึ้นเพื่อเป็นการป้องกันปัญหาการที่ผู้มีส่วนได้เสียจะไม่มาร่วมกิจกรรม หรือมาแต่ไม่ครบถ้วนด้วยเหตุผลข้างต้น คณะผู้จัดทำจึงได้จัดทำการให้ข้อมูลและรับฟังความคิดเห็นในพื้นที่ต่างๆ 9 ครั้ง แต่ให้ครอบคลุมจังหวัดต่างๆ ให้มากที่สุด ได้แก่ กรุงเทพมหานครและปริมณฑล (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำเจ้าพระยามาร่วมด้วย) ระยอง (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำภาคตะวันออกมาร่วมด้วย) กาญจนบุรี (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำแม่กลองมาร่วมด้วย) แพร่ (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำยมมาร่วมด้วย) ขอนแก่น (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำชีมาร่วมด้วย) นครสวรรค์ (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำเจ้าพระยาตอนบน และ ลุ่มน้ำปิงตอนล่างมาร่วมด้วย) เชียงใหม่ (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำปิงมาร่วมด้วย) อุบลราชธานี (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำมูลมาร่วมด้วย) และ สุราษฎร์ธานี (โดยเชิญผู้มีส่วนได้เสียจากจังหวัดในบริเวณลุ่มน้ำตาปีมาร่วมด้วย)                                  ในการเชิญแต่ละครั้ง จะมีการจัดทำรายชื่อของบุคคลตามหน่วยงาน สมาคม องค์การ กลุ่มต่างๆ ให้ครอบคลุมทั่วทุกกลุ่มที่ได้ตั้งเป้าหมายไว้ โดยพยายามให้จำนวนแต่ละกลุ่มใกล้เคียงกัน         นอกจากนี้ เพื่อเป็นการสร้างความเข้าใจกับประเด็นที่จะแสดงความคิดเห็น คณะผู้จัดทำได้จัดการสัมมนาทั้ง 9 ครั้งตามจังหวัดต่างๆ เป็นรูปแบบเดียวกัน เพื่อชี้แจงแสดงเหตุผลรวมถึงความสำคัญของการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ ข้อเสนอและประเด็นที่อยากขอความเห็น ออกมาในรูปง่ายๆ ในรูปแบบบรรยายไม่ยาวนัก โดยมีเอกสารประกอบ ยิ่งกว่านั้น เพื่อมิให้การเดินทางมาแสดงความคิดเห็นของประชาชนในจังหวัดใกล้เคียงต้องเป็นภาระ คณะผู้จัดทำได้จ่ายค่าเดินทางแก่ผู้มาร่วมที่เป็นเกษตรกรด้วย        3.คัดเลือกระดับและเทคนิคการมีส่วนร่วม         เนื่องจากโครงการดังกล่าว เป็นการรวบรวมความคิดเห็นของผู้มีส่วนได้เสีย เพื่อนำไปประกอบการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ คณะผู้จัดทำจึงได้พิจารณาเห็นว่า ระดับการมีส่วนร่วมควรมี 2 ระดับ กล่าวคือ ระดับการให้ข้อมูล และระดับการปรึกษาหารือ        โดยเทคนิคการมีส่วนร่วมที่นำมาใช้ใน ‘ระดับการให้ข้อมูล’ ประกอบด้วย         -การนำเสนอ (Presentation) ได้แก่ การจัดในพื้นที่ 9 ครั้ง        -การชี้แจ้งให้ประชาชนในการประชุมของทางราชการ ซึ่งจัดควบคู่กับการนำเสนอ        -การจัดทำเอกสารข้อเท็จจริง ได้แก่ เอกสารต่างๆ ที่ใช้ประกอบการประชุมและแจกแก่ผู้ร่วมประชุม        ส่วนเทคนิคการมีส่วนร่วมที่นำมาใช้ใน ‘ระดับการปรึกษาหารือ’ ประกอบด้วย        -การสนทนากลุ่มย่อย ผ่านการถกเถียงในกลุ่มเพื่อนำไปสู่ข้อตกลงร่วมกันของกลุ่มย่อย        -การสำรวจความคิดเห็น ผ่านแบบสอบถาม         4.กำหนดกระบวนการและวัตถุประสงค์        คณะผู้จัดทำได้กำหนดกระบวนการและวัตถุประสงค์ โดยมุ่งหมายว่าการจัดในพื้นที่ทั้ง 9 ครั้ง จะทำรูปแบบให้คล้ายคลึงกัน เพื่อให้ได้มาตรฐานใกล้เคียงกันและสามารถนำมาเปรียบเทียบกันได้ ผ่านรูปแบบการจัดกิจกรรมภายใน 1 วันทำการ ซึ่งจะเป็นในรูปการประชุมเพื่อชี้แจงให้ข้อมูลก่อนอย่างรวบรัด และแบ่งกลุ่มย่อย เพื่อเปิดโอกาสให้ประชาชนได้ถกเถียงกันในประเด็นที่ได้วางไว้ และนำกลับมาเสนอในที่ประชุม        การชี้แจงในช่วงเช้านั้น คณะผู้จัดทำได้ดำเนินการอย่างรวบรัดและใช้ภาษาที่ง่ายต่อความเข้าใจ เนื่องจากผู้ได้รับเชิญมาจำนวนมากเป็นเกษตรกร ซึ่งอาจมีปัญหาถ้าใช้ศัพท์ทางเทคนิคกฎหมาย และใช้เทคโนโลยีในการนำเสนอ ได้แก่ อุปกรณ์คอมพิวเตอร์ เครื่องฉายภาพ ผ่านโปรแกรมนำเสนอ  (Power Point) ประกอบการชี้แจง        ในการแบ่งกลุ่มย่อยออกเป็น 3 กลุ่ม คณะผู้จัดทำดำเนินการจัดกลุ่มย่อยในขนาดไล่เลี่ยกัน โดยให้มีตัวแทนของผู้มีส่วนได้เสียจากทุกกลุ่ม โดยแบ่งออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ กลุ่มสิทธิเกี่ยวกับน้ำ กลุ่มองค์กร และกลุ่มอื่นๆ ในส่วนของกระบวนการกลุ่มย่อยจะมีการตั้งประธานและเลขาฯ ของกลุ่ม โดยให้มีการประชุมเลือกกันเอง เพื่อให้เกิดการมีส่วนร่วม โดยคณะผู้จัดทำจะนั่งอยู่ในแต่ละกลุ่ม เพื่อทำการชี้แจงข้อสงสัยต่างๆ รวมถึงชี้แจงให้แต่ละกลุ่มเข้าใจในเบื้องต้นว่า ท้ายสุดแล้วจะมีการสรุปผลจากการระดมความคิดเห็นของแต่ละกลุ่มเพื่อนำเสนอในที่ประชุมใหญ่อีกครั้งหนึ่ง อีกทั้งในแต่ละกลุ่มย่อยจะมีเลขานุการของกลุ่มทำการบันทึกรวบรวมประมวลออกมาเป็นความเห็นของกลุ่มในประเด็นที่คณะผู้จัดทำได้ตั้งไว้ และจะนำผลที่ประมวลออกมาไปพิมพ์ใส่ในคอมพิวเตอร์ เพื่อนำมาเป็นภาพฉาย ในช่วงเวลาการสรุปผลกลุ่มย่อย        การดำเนินการรับฟังความคิดเห็นนี้ เริ่มจัดทำขึ้นในปี 2546 ไปเสร็จสิ้นในในปี 2547 ผ่านกระบวนการมีส่วนร่วมในรูปแบบต่างๆดังที่กล่าวมา รวมถึงมีการเก็บข้อมูลภาคสนามใน 12 จังหวัด มีการจัดเวทีเปิดรับฟังความคิดเห็นตามลุ่มน้ำต่างๆ จำนวน 9 ครั้ง นับผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นต่อการจัดทำ พ.ร.บ. ได้จำนวนทั้งสิ้น 1,855 คน (สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ 2547: 2)                2.2.2 ขั้นตอนการรับฟังข้อคิดเห็นหลังจากมีการเขียนร่างกฎหมายแล้ว        ภายหลังจากได้ทำการร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ... ขึ้นมาแล้ว  คณะผู้จัดทำได้ดำเนินการจัดกระบวนการรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้อีกครั้งหนึ่ง ตามแผนการมีส่วนร่วมที่ได้กำหนดไว้  โดยหวังว่าจะได้รับความคิดเห็นและข้อเสนอแนะที่มีประโยชน์ต่อการปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติให้สมบูรณ์ขึ้นต่อไป        กระบวนการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในตัวร่างพระราชบัญญัติที่จัดทำขึ้นมา  ได้พยายามจัดทำโดยใช้รูปแบบเดิม  กล่าวคือ  มีนำเสนอความเป็นมา  อธิบายตัวร่างในช่วงแรก  จากนั้นจะทำการแบ่งกลุ่มเพื่อรับฟังความคิดเห็นออกเป็น 3 กลุ่มย่อย คือ  สิทธิเรื่องน้ำ  องค์การ  และอื่นๆ ซึ่งประกอบด้วยผู้มีส่วนได้เสียกลุ่มเดิม โดยให้ผู้มาร่วมทำการเลือกประธานและเลขานุการกลุ่มของตน  เพื่อนำผลสรุปของกลุ่มมาเสนอแก่ที่ประชุมอีกครั้ง  คณะผู้จัดได้ทำกระบวนการรับฟังความคิดเห็นตามลุ่มน้ำต่างๆ จำนวน 14 ครั้ง  มีผู้เข้าร่วมแสดงความคิดเห็นมากกว่า 3,000 คน  และมีการแจกแบบสอบถามไม่น้อยกว่า 7,000 ฉบับ        กลุ่มงานนิติการ กรมทรัพยากรน้ำระบุไว้ในเอกสาร “สรุปผลการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและเผยแพร่ร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. …. ” ไว้ว่าการจัดการรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีต่อร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำนั้น  ดำเนินการสองวิธีคือ  การจัดสัมมนาเพื่อรับฟังความคิดเห็นและการแจกแบบสอบถามแก่ผู้เข้าร่วมการสัมมนา        1.การจัดสัมมนารับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสีย         การจัดสัมมนารับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียนับว่าเป็นวิธีการที่ดีอย่างหนึ่งในการสะท้อนความคิดเห็นของกลุ่มตัวแทนบุคคลดังกล่าวที่มีต่อร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำวัตถุประสงค์หลักในการจัดสัมมนาก็เพื่อ        -ให้มีการแสดงความคิดเห็นในประเด็นต่างๆ ซึ่งบรรจุอยู่ในร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำและร่างกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง        -การเปิดโอกาสให้มีการตรวจสอบและขอคำชี้แจงว่าเนื้อหาของร่างกฎหมายข้างต้นนั้นเป็นไปตามหรือสอดคล้องกับผลสรุปจากการสัมมนา 9 ครั้ง  ก่อนที่มีการจัดทำร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำหรือไม่        -เป็นการเปิดโอกาสให้ผู้ที่เข้าร่วมสัมมนาแสดงความคิดเห็นหรือข้อเสนอแนะเพิ่มเติมจาก 9 ครั้งก่อน        ในคราวนี้ คณะผู้จัดมีการจัดสัมมนารับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียทั้งหมดจำนวน 14 ครั้ง  ซึ่งในการสัมมนาแต่ละครั้งมีผู้เข้าร่วมสัมมนาครั้งละประมาณ 200 คน  โดยพยายามจัดสัมมนาในพื้นที่เดิมซึ่งเคยมีการสัมมนา 9 ครั้ง  ในช่วงก่อนที่มีการทำร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำเท่าที่จะเป็นไปได้  เนื่องจากต้องการให้ผู้ที่เคยเข้าร่วมการสัมมนา 9 ครั้งก่อนได้มีโอกาสพิจารณาร่างกฎหมายที่เขายังมิได้พิจารณามาก่อน  และในการจัดสัมมนา 9 ครั้งก่อนที่มีการจัดทำร่างกฎหมายนั้น  ได้มีการแจ้งแก้ผู้เข้าร่วมการสัมมนาในขณะนั้นว่าเขาจะมีโอกาสได้พิจารณาของรัฐสภา  อย่างไรก็ดี  ในกรณีที่ไม่อาจจัดการสัมมนาในพื้นที่ใกล้เคียง  โดยพยายามเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนา 9 ครั้งก่อน  ให้เข้าร่วมการสัมมนาในคราวหลังมานี้ให้มากที่สุดเท่าที่จะทำได้        พื้นที่ทั้ง 14 แห่ง ได้แก่        -ชลบุรี  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนา 4 จังหวัด คือ ชลบุรี  ระยอง  จันทบุรี  และตราด        -เชียงราย  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 3 จังหวัด คือ  เชียงราย  พะเยา  และน่าน        -ขอนแก่น  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 9 จังหวัด  คือ  ขอนแก่น  มหาสารคาม  หนองบัวลำภู  เลย  หนองคาย  อุดรธานี  กาฬสินธุ์  ร้อยเอ็ด  และสกลนคร        -ราชบุรี  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 6 จังหวัด คือ ราชบุรี กาญจนบุรี เพชรบุรี  สมุทรสงคราม  สมุทรสาคร  นครปฐม        -สุราษฏร์ธานี  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 7 จังหวัด คือ สุราษฎร์ธานี ชุมพร        ระนอง  กระบี่  ภูเก็ต  นครศรีธรรมราชและพังงา        -เชียงใหม่  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก  5 จังหวัด  เชียงใหม่ แพร่ ลำพูน ลำปาง   และแม่ฮ่องสอน        -อุบลราชธานี  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 5 จังหวัด คือ อุบลราชธานี ศรีสะเกษ  อำนาจเจริญ  ยโสธร  และสุรินทร์        -พิษณุโลก  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 8 จังหวัด คือ พิษณุโลก สุโขทัย อุตรดิตถ์  เพชรบูรณ์  ตาก  กำแพงเพชร  พิจิตร  และนครสวรรค์        -พระนครศรีอยุธยา  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 9 จังหวัด  คือ  พระนครศรีอยุธยา           สุพรรณบุรี  อ่างทอง  สิงห์บุรี  สระบุรี  ลพบุรี  ปทุมธานี  และชัยนาท        -อุดรธานี  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 5 จังหวัด คือ อุดรธานี  หนองคาย นครพนม  มุกดาหาร  และสกนคร        -ฉะเชิงเทรา  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 4 จังหวัด คือ ฉะเชิงเทรา นครนายก      ปราจีนบุรี  และสระแก้ว        -สงขลา  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจาก 7 จังหวัด  คือ  สงขลา พัทลุง ตรัง ปัตตานี ยะลา  สตูลและนราธิวาส        -นครราชสีมา  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนา 3 จังหวัด คือ นครราชสีมา ชัยภูมิและ       บุรีรัมย์        -กรุงเทพ  ซึ่งเชิญผู้เข้าร่วมการสัมมนาจากกรุงเทพมหานคร        หลังจากการจัดทำทั้ง 13 ครั้งในต่างจังหวัดแล้ว  ในครั้งที่ 14 จัดทำที่กรุงเทพมหานคร  คณะผู้จัดทำได้ทำการสรุปภาพรวมการรับฟังความคิดเห็นที่ได้ทั้งหมด  โดยแยกประเด็นคำถามที่ดูตามมาตราที่มีผู้แสดงความคิดเห็น  และประมวลข้อมูลผู้ตอบแต่ละข้อออกมาเป็นร้อยละ  จากนั้นได้ทำตารางสรุปการปรับปรุงแก้ไข พระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ พ.ศ. ... ที่มีการเปรียบเทียบระหว่างร่างอันเดิม  และร่างอันใหม่ที่ได้รับการแก้ไขภายหลังการรับฟังความคิดเห็นของประชาชน  เหตุผลประกอบการแก้(หรือไม่แก้)  โดยทำทั้ง 74 มาตราอีกด้วย        การสัมมนารับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียต่อร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำเป็นการสัมมนาเต็มวัน  มีขั้นเต็มและลักษณะของการสัมมนา แบ่งเป็น        ภาคเช้า        ในภาคเช้าของการสัมมนา  หลังจากที่ได้จัดพิธีเปิดการสัมมนาแล้ว  คณะผู้จัดทำนำเสนอความเป็นเป็นมาของการจัดทำร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำและร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง  โดยเฉพาะอย่างยิ่งกระบวนการจัดทำร่างกฎหมายดังกล่าว  ปัญหาของกฎหมายเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำที่มีอยู่ในปัจจุบัน  สาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำแม้ว่าจะได้มีการส่งร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำและสรุปร่างกฎหมายดังกล่าวให้ผู้เข้าร่วมการสัมมนาพิจารณาล่วงหน้าแล้วก็ตาม  เนื่องจากว่าผู้เข้าร่วมสัมมนาบางคนอาจมิได้อ่านเอกสารดังกล่าวมาก่อน  คณะผู้จัดทำจึงจำเป็นต้องนำเสนอเรื่องดังกล่าว  เพื่อให้ผู้เข้าร่วมการสัมมนาทั้งหมดมีข้อมูลพื้นฐานในการแสดงความคิดเห็น         เมื่อคณะผู้จัดทำเสนอรายละเอียดต่างๆ เสร็จสิ้นแล้ว  ได้แบ่งผู้เข้าร่วมสัมมนาเป็น 3 กลุ่ม  โดยให้ผู้เข้าร่วมสัมมนาแต่ละกลุ่มนั้นพิจารณาประเด็นใดประเด็นหนึ่งในร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำเป็นหลัก        กลุ่มที่ 1 จะทำการพิจารณาบทบัญญัติเกี่ยวกับสิทธิในทรัพยากรน้ำ        กลุ่มที่ 2 จะทำการพิจารณาบทบัญญัติเกี่ยวกับองค์กร        กลุ่มที่ 3 จะทำการพิจารณาบทบัญญัติส่วนที่เหลือ  ไม่ว่าจะเป็นเรื่องกองทุน  การป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วมและน้ำขาดแคลน  การคุ้มครอง  ฟื้นฟูและอนุรักษ์ทรัพยากรน้ำ  เป็นต้น        อย่างไรก็ดี  หากผู้เข้าร่วมประชุมกลุ่มย่อยแต่ละกลุ่มเห็นว่า  ควรจะมีการพิจารณาบทบัญญัติอื่นของร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ  นอกจากที่ได้รับมอบหมายด้วย  ก็สามารถกระทำการเช่นนั้นได้  ทั้งนี้เพื่อให้มีความยืดหยุ่นในการประชุมกลุ่มย่อยอันจะเป็นประโยชน์ต่อการสัมมนาในภาพรวม        ในการแบ่งกลุ่มย่อยนั้น  คณะผู้จัดการสัมมนาเป็นผู้กำหนดในเบื้องต้นว่า  ผู้เข้าร่วมการสัมมนาแต่ละรายควรอยู่กลุ่มใด  โดยพยายามให้มีความหลากหลายของผู้เข้าร่วมสัมมนาในแต่ละกลุ่มเพื่อให้ได้ความเห็นหลากหลายจากผู้เข้าร่วมประชุม  แต่หากผู้เข้าร่วมการสัมมนารายใดไม่ประสงค์ที่จะเข้าประชุมในกลุ่มที่ตนมีชื่ออยู่ล่วงหน้า  ย่อมสามารถเลือกที่เข้าประชุมกับกลุ่มอื่นที่ตนต้องการได้  ขณะเดียวกันหากการสัมมนาครั้งใดมีจำนวนผู้เข้าร่วมการสัมมนาไม่มาก  อาจมีการแบ่งกลุ่มย่อยน้อยกว่า 3 กลุ่ม ก็ได้ตามความเหมาะสม         เมื่อผู้เข้าร่วมการสัมมนาได้เข้าประชุมกลุ่มย่อยแล้ว  ให้ผู้เข้าประชุมแต่ละกลุ่มเลือกบุคคลเพื่อทำหน้าที่ประธานกลุ่ม  เลขานุการกลุ่มหรือหน้าที่อื่นตามที่เห็นสมควร  คณะผู้จัดทำจะทำหน้าที่เพียงให้ข้อมูลหรือชี้แจงข้อสงสัยในที่ประชุมกลุ่มย่อยเท่านั้น  เพื่อให้แต่ละกลุ่มมีอิสระในการแสดงความคิดเห็นของตนเองจนถึงเวลาพักรับประทานอาหารกลางวัน        ภาคบ่าย        ตอนบ่ายของการสัมมนานั้น  ในช่วงสองชั่วโมงแรกยังคงเป็นการประชุมกลุ่มย่อย  เมื่อการประชุมกลุ่มย่อยสิ้นสุดลง  จะมีการพักรับประทานอาหารว่าง  ต่อจากนั้น  จะมีการประชุมรวมของผู้เข้าร่วมการสัมมนาทั้งหมด  เพื่อให้ผู้แทนกลุ่มย่อยแต่ละกลุ่มได้นำเสนอผลสรุปการประชุมกลุ่มย่อยของตน  หลังจากนั้นจึงเปิดโอกาสให้ผู้เข้าร่วมสัมมนาทั้งหมดอภิปรายทั่วไปเกี่ยวกับร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำและกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง  และหากมีความจำเป็นคณะผู้จัดทำก็อาจชี้แจงหรืออธิบายข้อสงสัยบางข้อของผู้เข้าร่วมการสัมมนา        การสัมมนานี้ ไม่ได้ให้ผู้เข้าร่วมสัมมนาทั้งหมดได้มีการอภิปรายทั่วไปภายหลังจากที่คณะผู้จัดทำได้นำเสนอประวัติความเป็นมาและสาระสำคัญของร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำและร่างกฎหมายที่เกี่ยวข้อง  โดยปกติแล้วการเปิดอภิปรายทั่วไปต่อร่างกฎหมายดังกล่าวย่อมมีประโยชน์เนื่องจากว่าร่างกฎหมายจะผ่านการพิจารณากลั่นกรองจากผู้เข้าร่วมการสัมมนาจำนวนมากซึ่งย่อมมีความเห็นที่หลากหลาย  แต่การเปิดอภิปรายในที่ประชุมใหญ่ของผู้เข้าร่วมการสัมมนาทั้งหมดนั้นมีข้อจำกัดบางประการ  คือ  ที่ประชุมอาจไม่มีเวลาเพียงพอในการที่จะพิจารณาวิเคราะห์ประเด็นสำคัญในร่างกฎหมายได้ทุกประเด็น  นอกจากนี้  การที่มีเวลาจำกัดในการประชุมหนึ่งวัน  อาจมีผู้เข้าร่วมการสัมมนาจำนวนมากที่ไม่มีโอกาสแสดงความคิดเห็น  และในบางครั้งการแสดงความคิดเห็นในที่ประชุมใหญ่อาจถูกครอบงำโดยผู้เข้าร่วมประชุมจำนวนหนึ่งที่มีความสามารถในการพูดเท่านั้น        ด้วยเหตุนี้  คณะผู้จัดทำจึงจัดให้มีการประชุมกลุ่มย่อย  เพื่อให้แต่ละกลุ่มได้มีเวลาเพียงพอในการพิจารณาประเด็นใดประเด็นหนึ่งในร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำเป็นการเฉพาะ  ขณะเดียวกันผู้เข้าร่วมประชุมกลุ่มย่อยแต่ละรายย่อมมีโอกาสแสดงความเห็นในที่ประชุมมากกว่าการประชุมกลุ่มใหญ่  อย่างไรก็ดี  เนื่องจากการประชุมผู้เข้าร่วมการสัมมนาทั้งหมดนั้นมีประโยชน์  จึงได้จัดให้มีการอภิปรายทั่วไปด้วยภายหลังที่ผู้แทนกลุ่มย่อยแต่ละกลุ่มได้นำเสนอผลสรุปการประชุมกลุ่มย่อยต่อที่ประชุมใหญ่แล้ว         2.การแจกแบบสอบถามแก่ผู้เข้าร่วมการสัมมนา        ในทางเทคนิคแล้ว การแจกแบบสอบถามไปยังกลุ่มเป้าหมายต่างๆนั้นเป็นวิธีการหนึ่งที่จะทำให้ทราบความคิดเห็นของกลุ่มเป้าหมายซึ่งเป็นตัวแทนกลุ่มผู้มีส่วนได้ส่วนเสียที่มีต่อร่างพระราชบัญญัติทรัพยากรน้ำ  อันนำไปสู่การสรุปได้ในระดับหนึ่งว่า  ประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำนั้นมีความเห็นอย่างไรต่อร่างกฎหมายนี้  การใช้วิธรการแจกแบบสอบถามแก่กลุ่มเป้าหมายมีผลดีคือ  ผู้ตอบแบบสอบถามมีอิสระในการตอบแบบสอบถาม  ไม่มีผู้ใดชักจูงหรือโน้มน้าวผู้ตอบแบบสอบถามได้  ขณะเดียวกันในแบบสอบถามมักมีคำตอบที่ชัดเจนให้แก่ผู้ตอบแบบสอบถามเลือกทำให้เกิดความสะดวกและเที่ยงตรงในการสรุปผลของแบบสอบถาม  นอกจากนี้  หากมีการส่งแบบสอบถามให้กลุ่มเป้าหมายนั้นล่วงหน้าเป็นเวลาพอสมควรผู้ตอบแบบสอบถามย่อมมีเวลาไตร่ตรองอย่างรอบคอบก่อนตอบแบบสอบถาม  ทำให้คำตอบตรงกับความต้องการหรือความรู้สึกนึกคิดที่แท้จริงของผู้ตอบแบบสอบถาม        อย่างไรก็ดี  การใช้แบบสอบถามเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนและผู้มีส่วนได้ส่วนเสียนั้นก็มีข้อจำกัดบางประการคือ  บางครั้งผู้ตอบแบบสอบถามบางคนอาจไม่เข้าใจคำถามหรือคำตอบในแบบสอบถาม  หากผู้ออกแบบสอบถามไม่อยู่ในสถานที่จะอธิบายแบบสอบถามได้ซึ่งอาจทำให้คำตอบที่ได้จากผู้ตอบแบบสอบถามนั้นไม่สอดคล้องกับความต้องการหรือความคิดเห็นที่แท้จริงของเขาได้  นอกจากนี้แบบสอบถามโดยทั่วไปมักจะจัดเตรียมคำตอบแก่ผู้ตอบให้เลือกไว้ล่วงหน้า  แต่ในความเป็นจริงนั้นบางครั้งผู้ตอบแบบสอบถามอาจไม่ต้องการคำตอบที่อยู่ในแบบสอบถามเลยก็ได้  ด้วยเหตุนี้ในการใช้แบบสอบถามเพื่อรับฟังความคิดเห็นของประชาชนในครั้งนี้  คณะผู้จัดทำจึงได้หาพื้นที่ว่างในแบบสอบถามแสดงความคิดเห็นเพิ่มเติมหากเขาไม่พอใจกับคำตอบในแบบสอบถาม        ในส่วนบุคคลที่เป็นกลุ่มเป้าหมายในการแจกแบบสอบถามได้แก่บุคคลที่มีส่วนเกี่ยวข้องกับทรัพยากรน้ำในทางใดทางหนึ่ง  ไม่ว่าจะเป็นผู้ที่มีบทบาทในการกำหนดนโยบาย  ตรากฎหมายออกกฎระเบียบควบคุม  และพิจารณาการอนุญาตใช้น้ำ  การพัฒนา  การบริหารจัดการและการอนุรักษ์น้ำ  รวมทั้งผู้ใช้น้ำ  และผู้มีความรู้ความชำนาญเกี่ยวกับน้ำ  กลุ่มบุคคลเหล่านี้ได้แก่ผู้ที่ได้รับเชิญให้เข้าร่วมการสัมมนาข้างต้นอยู่แล้ว  จึงได้มีการแจกแบบสอบถามแก่กลุ่มบุคคลดังกล่าวไม่น้อยกว่า 7,000 ฉบับ                                                         [1] ‘สิทธิในน้ำ’ (Water Rights) หมายถึง กรรมสิทธิ์ในน้ำ (Ownership of water) และสิทธิในการใช้ การได้รับ และการเข้าถึงทรัพยากรน้ำในแหล่งน้ำสาธารณะ เช่น ห้วย หนอง คลอง บึง แม่น้ำ ทะเลสาบ ฯลฯ ไม่ว่าจะเป็นการใช้ที่ทำให้ปริมาณน้ำลดลงหรือไม่ลดลงก็ตามของผู้ใช้น้ำต่างๆ ซึ่งผู้ใช้น้ำ ในที่นี้หมายรวมทั้งที่เป็นปัจเจกบุคคลและกลุ่ม องค์กร หรือชุมชนด้วย                        [2] อันที่จริง ในส่วนนี้ การนำเสนอจะแบ่งออกเป็น 3 หัวข้อหลัก ได้แก่ 1)แนวคิดเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมของประชาชนกับลักษณะของการเมืองภาคประชาชน 2)ที่มาและความจำเป็นในการจัดทำ พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ พ.ศ. … และ 3)การมีส่วนร่วมของประชาชนในกระบวนการร่าง พ.ร.บ. ทรัพยากรน้ำ ทั้งนี้ เพื่อให้การนำเสนอเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ แต่ด้วยข้อจำกัดของจำนวนหน้ากระดาษ ผู้เขียนจึงขออนุญาตอธิบายแนวคิดบางส่วนเกี่ยวกับการมีส่วนร่วมตลอดจนการเมืองภาคประชาชนไว้ในภาคผนวก                        [3] ในเอกสารฉบับนี้ ‘คณะผู้จัดทำ’ หมายถึง กรมทรัพยากรน้ำ ร่วมกับสถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัย ธรรมศาสตร์         พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1808 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:33 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)