ท่านปรีดีกับศาลปกครอง ตอนที่ 2 (ตอนจบ) 6 มกราคม 2548 21:44 น.        บทที่ 3                การจัดตั้งศาลปกครอง (พ.ศ. 2532 – 2542)                1. ความสับสนที่ว่าควรมีศาลปกครองเป็นระบบ “ศาลเดี่ยว” หรือ “ศาลคู่”                            จากที่กล่าวในเบื้องต้นแล้วว่าความคิดเห็นที่ตรงกันก็คือการยอมรับว่ามีความ        จำเป็นที่จะต้องจัดตั้งศาลปกครองขึ้นในประเทศไทย แต่ยังมีความสับสนว่าควรจะเป็นใช้ระบบ “ศาลเดี่ยว” หรือ “ศาลคู่”        1.1 รูปแบบของศาลปกครอง                             การควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง โดยองค์กรตุลาการหรือการจัดรูปแบบองค์กรวินิจฉัยคดีปกครองที่ใช้กันอยู่ในประเทศต่าง ๆ มี 2 ระบบใหญ่ ๆ คือ 66                                    1) “ระบบศาลเดี่ยว” คือ ระบบที่ให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยคดี        ทุกประเภทไม่ว่าจะเป็นคดีแพ่ง คดีอาญา หรือคดีปกครอง โดยให้ผู้พิพากษาซึ่งมีคุณสมบัติและความรู้ทางกฎหมายเป็นการทั่วไป (Generalist) เป็นผู้พิจารณาวินิจฉัยคดีปกครอง ระบบนี้ใช้อยู่ในประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายแบบคอมมอนลอว์ (Common Law) เช่น อังกฤษ สหรัฐอเมริกา และประเทศที่ใช้ระบบกฎหมายคอมมอนลอว์แบบเดียวกับอังกฤษ                            2) “ระบบศาลคู่” คือระบบที่ให้ศาลยุติธรรมมีอำนาจหน้าที่พิจารณาวินิจฉัยคดีแพ่งและคดีอาญาเป็นหลักเท่านั้น ส่วนการพิจารณาวินิจฉัยคดีปกครองให้อยู่ในอำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง ซึ่งมีระบบศาลชั้นต้นและศาลสูงสุดของตนเอง มีระบบผู้พิพากษาและองค์กรบริหารงานบุคคลเป็นเอกเทศต่างหากจากระบบศาลยุติธรรมโดยผู้พิพากษาศาลปกครองจะมีคุณสมบัติเฉพาะและมีความเชี่ยวชาญทางกฎหมายปกครองเป็นพิเศษ ระบบนี้ใช้อยู่ในประเทศที่ใช้ระบบประมวลกฎหมาย (Civil Law) เช่น        ฝรั่งเศส เบลเยี่ยม อิตาลี เยอรมัน ออสเตรีย สวีเดน และฟินแลนด์                            ประเทศที่ใช้ระบบ “ศาลคู่” แบ่งออกเป็น 3 กลุ่มใหญ่ ๆ คือ 67                                    1) ประเทศที่จัดตั้งศาลปกครองเป็นเอกเทศจากศาลยุติธรรม โดยศาลปกครองมีหน้าที่พิจารณาคดีปกครองเพียงอย่างเดียว แต่ไม่มีอำนาจหน้าที่ให้คำปรึกษาแก่รัฐบาลได้แก่ ประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมันและออสเตรีย                            2) ประเทศที่จัดตั้งศาลปกครองเป็นเอกเทศจากศาลยุติธรรมโดยมอบอำนาจในการวินิจฉัยชี้ขาดคดีปกครองแก่สถาบันซึ่งเรียกว่า “สภาแห่งรัฐ” หรือ “สภาที่ปรึกษาแห่งรัฐ” (Council of State หรือ Conseil d’Etat) ซึ่งมีอำนาจหน้าที่ 2 อย่าง คือเป็นที่ปรึกษากฎหมายของรัฐบาล และทำหน้าที่เป็นศาลปกครองด้วย ได้แก่ ประเทศ ฝรั่งเศส เบลเยี่ยม เนเธอร์แลนด์ ลักเซ็มเบอร์ก อิตาลี กรีซ อียิปต์ ฯลฯ                            3) ประเทศที่จัดตั้งศาลปกครองเป็นเอกเทศจากศาลยุติธรรม โดยศาลปกครองมีอำนาจหน้าที่ 3 อย่าง คือให้คำปรึกษารัฐบาลเกี่ยวกับการร่างกฎหมาย ปัญหาข้อกฎหมาย และทำหน้าที่เป็นศาลปกครองด้วย ได้แก่ประเทศสวีเดน และฟินแลนด์        1.2 จุดเริ่มต้นของการเลือกระบบ “ศาลเดี่ยว” หรือ “ศาลคู่”                            กระทรวงยุติธรรมได้ดำเนินการยกร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... โดยมีรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมเป็นประธานคณะกรรมการยกร่าง และเสนอคณะรัฐมนตรีเมื่อ พ.ศ. 2523 ซึ่งเป็นระบบ “ศาลเดี่ยว” โดยแบ่งเป็น 2 ชั้นศาล คือ ศาลปกครองชั้นต้นและศาลฎีกา (แผนกคดีปกครอง) ผู้พิพากษาศาลปกครองชั้นต้นแบ่งเป็น 2 ประเภท แต่ละประเภทมีจำนวนเท่ากัน คือ ประเภทที่ 1 ผู้พิพากษาซึ่งรับราชการประจำ ได้แก่ ผู้พิพากษาศาลยุติธรรม กับผู้พิพากษาอื่นที่ทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งจากพนักงานคดีปกครอง ด้วยความเห็นชอบของ ก.ต. ประเภทที่ 2 ผู้พิพากษาผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งด้วยความเห็นชอบ        ของ ก.ต. (ตามข้อเสนอของคณะกรรมการคัดเลือก) สำหรับในศาลฎีกาจะจัดตั้งเป็น “แผนกคดีปกครอง”        ขึ้นในศาลยุติธรรม (คำพิพากษาศาลปกครองชั้นต้นเป็นที่สุดในปัญหาข้อเท็จจริง และศาลฎีกา        รับพิจารณาอุทธรณ์ในปัญหาข้อกฎหมาย) สำหรับหน่วยธุรการของศาลปกครองนั้น สังกัดระทรวงยุติธรรม ซึ่งอยู่ภายใต้การควบคุมของอธิบดีผู้พิพากษาศาลปกครองและรองอธิบดีผู้พิพากษาศาลปกครองซึ่งทรงพระกรุณาโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งจากผู้พิพากษาศาลยุติธรรม 68        คณะรัฐมนตรีพิจารณาแล้วมีมติให้ส่งคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาร่างกฎหมายดังกล่าว ซึ่งได้มีการตั้งคณะกรรมการร่างกฎหมาย (คณะพิเศษ) ขึ้นจำนวน 15 นาย มีการตรวจแก้ไข ต่อมาคณะรัฐมนตรีมีมติรับหลักการและให้เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎร โดยเลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาทำบันทึกข้อสังเกตไม่เห็นด้วยกับร่างดังกล่าว และได้มีการเสนอสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 11 มิถุนายน 2525 สภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบเมื่อวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2526 และเสนอวุฒิสภา วุฒิสภาพิจารณาเสร็จเมื่อวันที่ 11 มีนาคม 2526        โดยมีการแก้ไขเพิ่มเติมร่างที่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรหลายมาตรา จึงมีการจัดคณะกรรมาธิการร่วมกันพิจารณาต่อไป แต่ในระหว่างนั้นมีการยุบสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 19 มีนาคม 2526        ร่างพระราชบัญญัติฉบับนี้จึงตกไป                             วันที่ 26 มิถุนายน 2526 นายสุทัศน์ เงินหมื่น และคณะ เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง พ.ศ. ....ซึ่งมีข้อความตรงกับร่างพระราชบัญญัติที่เคยผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร ต่อมาวันที่ 14 กรกฎาคม 2526 นายพินิจ จันทรสุรินทร์ เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้ง        ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....ซึ่งมีข้อความตรงกับร่างพระราชบัญญัติที่เคยผ่าน        การพิจารณาของวุฒิสภา และคณะกรรมการประสานงานสภาผู้แทนราษฎรได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการศึกษาพิจารณากฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง (โดยนายมีชัย        ฤชุพันธ์ เป็นประธาน) พิจารณาว่าร่างพระราชบัญญัติทั้งสองฉบับสมควรมีการแก้ไขอย่างไรจึงจะ        ไม่ให้ศาลปกครอง(ที่จะจัดตั้งขึ้น)ปฏิบัติงานในทางบั่นทอนประสิทธิภาพ หรือก่อให้เกิดความเสียหายแก่การบริหารราชการแผ่นดินโดยไม่สมควร แล้วรายงานผลให้คณะอนุกรรมการศึกษาพิจารณากฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองทราบ โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและผู้แทนกระทรวงยุติธรรมได้ร่วมกันพิจารณา เมื่อวันที่ 20 มิถุนายน 2527 ซึ่งมีความเห็นแตกต่างเป็น 2 ฝ่าย คือ กระทรวงยุติธรรมเห็นว่า ร่างกฎหมายของสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรดังกล่าว        ได้ผ่านการกลั่นกรองมาแล้วเป็นอย่างดี และไม่น่าจะเกิดปัญหาในทางบั่นทอนประสิทธิภาพของการบริหารราชการแผ่นดินได้ แต่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่าโครงสร้างของ “ศาลปกครอง” ตามร่างกฎหมายดังกล่าวเป็นการให้อำนาจแก่ผู้พิพากษามาชี้ขาดในงานบริหาร โดยไม่มีระบบควบคุมการใช้อำนาจของผู้พิพากษาเอง อย่างไรก็ตาม ร่างกฎหมายทั้ง 2 ฉบับก็ไม่ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎร 69                2. การเลือกระบบ “ศาลคู่” และการเตรียมการจัดตั้งศาลปกครอง                            ช่วง พ.ศ. 2532-2539 เป็นช่วงที่มีความสำคัญสูงสุดที่ส่งผลต่อความสำเร็จในการจัดตั้งศาลปกครอง        2.1. มติคณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลพลเอกชาติชาย ชุณหวัณ        (พ.ศ. 2532 – 2534) เลือกระบบ “ศาลคู่”                            ในพ.ศ. 2532 กระทรวงยุติธรรมได้เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครอง        พ.ศ. .... ตามระบบ “ศาลเดี่ยว” ต่อคณะรัฐมนตรี ซึ่งมี พลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี และคณะรัฐมนตรี ได้มีมติเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม 2532 ไม่รับหลักการร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวและมอบให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการับไปพิจารณาปรับปรุงคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ให้เป็นศาลปกครองที่สมบูรณ์ต่อไปในอนาคต สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจึงได้เสนอแต่งตั้ง        คณะกรรมการพิจารณากำหนดโครงการและแผนงานโดยให้นายกรัฐมนตรีหรือรองนายกรัฐมนตรี        ที่นายกรัฐมนตรีมอบหมายเป็นประธานกรรมการ และนายกรัฐมนตรี (พลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ) พิจารณาแล้วอนุมัติให้แต่งตั้งคณะกรรมการกำหนดโครงการและแผนงานฯตามที่สำนักงานฯเสนอและให้นำเสนอคณะรัฐมนตรีทราบต่อไป70        และคณะกรรมการพิจารณากำหนดโครงการและแผนงานฯ        ได้แต่งตั้งคณะอนุกรรมการขึ้น 3 คณะคือ                             1) คณะอนุกรรมการพิจารณากำหนดโครงการ “แผนงานสำหรับการปรับปรุง        คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ โดยมีนายอดุล วิเชียรเจริญ เป็นประธานอนุกรรมการ                             2) คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณาปรับปรุงหลักสูตรคณะนิติศาสตร์และคณะรัฐศาสตร์ในมหาวิทยาลัยเกี่ยวกับวิชากฎหมายปกครองและกฎหมายมหาชน โดยมีนายโภคิน พลกุลเป็นประธานอนุกรรมการ                             3) คณะอนุกรรมการเฉพาะกิจพิจารณากำหนดแนวทางในการปรับปรุงการบรรจุผู้สำเร็จการศึกษาวิชานิติศาสตร์ ในสาขากฎหมายต่าง ๆ ให้รับราชการในส่วนราชการ โดยมีนายเสริมสุข โกวิทวานิช เป็นประธานอนุกรรมการ                            คณะกรรมการพิจารณากำหนดโครงการและแผนงานฯ และคณะอนุกรรมการ        ทั้ง 3 คณะ ได้สรุปผลการดำเนินงานตามภารกิจที่ได้รับมอบหมายเพื่อดำเนินการตามขั้นตอนต่อไป        แต่ยังไม่ทันได้ดำเนินการก็ได้มีการเปลี่ยนแปลงรัฐบาลในพ.ศ. 2534 การดำเนินการของคณะกรรมการพิจารณากำหนดโครงการและแผนงานฯ และคณะอนุกรรมการฯจึงได้ระงับไป71                                    แม้รัฐบาลในสมัยพลเอกชาติชาย ชุณหะวัณ เป็นนายกรัฐมนตรี จะได้ตัดสินใจเลือก        แนวทางการจัดตั้งศาลปกครองในระบบ “ศาลคู่” แต่หากนโยบายของรัฐบาลไม่มีความต่อเนื่องและ        ไม่มีความตื่นตัวในทางวิชาการที่จะทำให้สาธารณชนได้ทราบข้อมูลที่ถูกต้องแล้วเราอาจต้องรอ        ศาลปกครองต่อไปอย่างไม่มีกำหนด        ใน พ.ศ. 2535 ได้เกิดกระแสเรียกร้องให้มีการปฏิรูปทางการเมืองขึ้น และในส่วนของศาลปกครองก็ได้มีความตื่นตัว ทั้งจากนักกฎหมาย นักวิชาการ ประชาชนทั่วไป ฝ่ายรัฐบาล และฝ่ายนิติบัญญัติ ซึ่งมีผลต่อการตัดสินใจครั้งสำคัญของรัฐบาลที่จะกำหนดทิศทางของศาลปกครองว่าจะเป็น        รูปแบบใด นับเป็นช่วงสำคัญที่สุดที่นำไปสู่ความสำเร็จในการจัดตั้งศาลปกครอง                2.2. การจัดทำร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและร่างกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง        ในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย (พ.ศ. 2535-2538)        รัฐบาลนายชวน หลีกภัย ได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันที่ 21 ตุลาคม 2535        ในข้อ 1.9 ว่า รัฐบาลมีนโยบายที่จะ “พัฒนาบุคลากร และกระบวนการวินิจฉัยเรื่องราวร้องทุกข์        ตลอดจนเตรียมปัจจัยที่เกี่ยวข้องให้พร้อม เพื่อนำไปสู่การจัดตั้งศาลปกครองให้ทันภายใน 4 ปี” ได้มี        การแต่งตั้ง “คณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน” (ค.ร.พ.) โดยมีรองนายกรัฐมนตรี        (นายบัญญัติ บรรทัดฐาน) เป็นประธาน ซึ่งได้แต่งตั้งอนุกรรมการพัฒนาระบบงานบุคคลภาครัฐและจัดตั้งศาลปกครอง “โดยมีรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายเทอดพงษ์ ไชยนันทน์) เป็นประธาน        ข้อเสนอของคณะทำงานดังกล่าวซึ่งได้รับความเห็นชอบจากคณะกรรมการพัฒนาระบบงานบริหาร        ราชการแผ่นดินแล้วนั้น สรุปได้ดังนี้72                                    (1) ตรากฎหมายว่าด้วยวิธีการปฏิบัติราชการทางปกครอง เพื่อกำหนดหลักเกณฑ์และวิธีการสำหรับการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ในทางการปกครองเพื่อให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถดำเนินการได้        โดยถูกต้องตามอำนาจหน้าที่ที่กฎหมายได้ให้ไว้โดยสอดคล้องกับหลักกฎหมายปกครอง เช่น        การออกคำสั่ง การอนุญาตหรือการวินิจฉัย อันจะเป็นการคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนจากการใช้อำนาจอย่างไม่มีขอบเขตเจ้าหน้าที่ของรัฐและปกป้องประโยชน์สาธารณะ ซึ่งจะเป็นการลดข้อพิพาท        ที่เกิดจากการใช้อำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐต่อประชาชนได้ระดับหนึ่ง                            (2) จัดตั้งคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ในส่วนภูมิภาค เพื่อให้ประชาชนในต่างจังหวัดได้มีโอกาสใช้สิทธิในการร้องทุกข์ต่อคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ภูมิภาคในฐานะที่ทำหน้าที่เป็นศาลปกครองชั้นต้นได้โดยสะดวกยิ่งขึ้น                            (3) เร่งรัดการดำเนินการทำความเข้าใจกับประชาชนให้คุ้นเคยเกี่ยวกับระบบร้องทุกข์ คดีปกครองและศาลปกครอง และสามารถใช้สิทธิได้โดยถูกต้อง ในขณะเดียวกันก็สร้างความเข้าใจให้กับเจ้าหน้าที่ของรัฐในการปฏิบัติหน้าที่ และในเรื่องเกี่ยวกับคดีปกครอง                            (4) เมื่อได้พัฒนาเจ้าหน้าที่ของรัฐและบุคลากรที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการพิจารณาคดีปกครองรวมทั้งเตรียมปัจจัยที่เกี่ยวข้องเรียบร้อยแล้ว ขั้นตอนสุดท้ายในปี 2538 คือ การใช้บังคับพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ที่จะได้แก้ไขเพิ่มเติมใหม่ให้คณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์ทำหน้าที่เป็นศาลปกครองอย่างเต็มรูปแบบโดยให้มีอำนาจวินิจฉัยชี้ขาดคดีได้โดยตรงต่อไป                            ก่อนที่ ค.ร.พ. จะนำมาตรการและแผนงานดังกล่าวเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ค.ร.พ.ได้จัดให้มีการสัมมนา เรื่องการจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาลเมื่อวันที่ 3 ธันวาคม 2536 และในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อ วันที่ 29 มีนาคม 2537 นายกรัฐมนตรีมีบัญชาให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีการ่างกฎหมายแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. 2522 ต่อมาเมื่อร่างกฎหมาย        ดังกล่าวกับมาตรการ ระบบและแผนงานในการจัดตั้งศาลปกครองของ ค.ร.พ.ได้รับการบรรจุในวาระการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 10 พฤษภาคม 2537 รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี ได้ขอถอนร่างกฎหมายดังกล่าวกลับไปให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาปรับปรุงรายละเอียดให้เหมาะสมยิ่งขึ้นโดยให้แยกเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองไปบัญญัติเป็นร่างกฎหมายอีกฉบับหนึ่งโดยเฉพาะ สำนักงาน ฯ        จึงได้จัดทำร่างพระราชบัญญัติออกเป็น 2 ฉบับ คือ ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....ซึ่งกำหนดให้มีการจัดตั้งศาลปกครองในระบบ “ศาลคู่” และร่างพระราชบัญญัติ        คณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับ...) พ.ศ. ....ซึ่งกำหนดให้ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา รับผิดชอบ        งานธุรการของศาลปกครองด้วย การจัดองค์กรตามร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว เป็นความพยายาม        ในการผสมผสานกันระหว่างระบบศาลปกครองของเยอรมันและระบบศาลปกครองของฝรั่งเศส และ        มีส่วนคล้ายคลึงกับการจัดองค์กรของสภาแห่งรัฐของประเทศอียิปต์ ที่ให้ศาลปกครองเป็นส่วนหนึ่งของสภาแห่งรัฐ        แต่ก่อนที่ ค.ร.พ. จะนำร่างกฎหมายมาตรการและแผนงานดังกล่าวเสนอต่อคณะรัฐมนตรี ก็ได้มีการยุบสภาเมื่อวันที่ 19 พฤษภาคม 2538 73                        2.3 การจัดทำร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและการผลักดันให้มีการตรากฎหมายที่เกี่ยวข้อง        ในสมัยรัฐบาลนายบรรหาร ศิลปอาชา (พ.ศ. 2538-2539)                            ในช่วงนี้เองที่รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2534 ได้มีการแก้ไขเพิ่มเติมใน พ.ศ. 2538 และได้บัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองในระบบศาลคู่ ดังปรากฏในมาตรา 195-195 เบญจ 74        สำหรับเจตนารมณ์        ของการเพิ่มเติมบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองไว้ในรัฐธรรมนูญนั้น ปรากฏจากบันทึก        การประชุมคณะกรรมาธิการวิสามัญพิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม(ฉบับที่..) พุทธศักราช .... (นายประจวบ ไชยสาส์น เป็นประธานฯ) ครั้งที่ 28 เ มื่อวันที่ 23 มิถุนายน 2537        และครั้งที่ 29 เมื่อวันที่ 27 มิถุนายน 2537 ว่าคณะกรรมาธิการฯ ได้พิจารณาเรื่องดังกล่าวแล้ว        มีความเห็น ดังนี้                            1) เห็นควรให้มีบทบัญญัติเกี่ยวกับการจัดตั้งศาลปกครองให้เป็น “ระบบศาลคู่” แยกออกจากศาลยุติธรรมโดยมีข้อสังเกตว่าหน่วยงานที่จะรับผิดชอบในด้านการบริหารงานธุรการของศาลปกครองควรจะเป็นสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ส่วนศาลปกครองนั้นควรจะพัฒนาจากคณะกรรมการวินิจฉัยร้องทุกข์                            2) เห็นควรยืนยันให้เรียกชื่อองค์กรชี้ขาดคดีปกครองว่า “ศาลปกครอง”                            3) การแต่งตั้งประธานตุลาการศาลปกครองสูงสุดต้องให้รัฐสภาให้ความเห็นชอบก่อนแต่เมื่อได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....        ที่จัดทำโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้ว เห็นว่าได้บัญญัติเกี่ยวกับเรื่องนี้ไว้อย่างละเอียดและชัดเจนแล้ว จึงเห็นว่าไม่ควรบัญญัติประเด็นดังกล่าวไว้ในรัฐธรรมนูญ แต่ควรบัญญัติไว้ในกฎหมายลำดับรองคือร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวมากกว่า                            รัฐบาลได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันพุธที่ 26 กรกฎาคม 2538 ว่า “รัฐบาลจะปรับปรุงกระบวนการอำนวยความยุติธรรมทั้งทางปกครอง ทางแพ่ง และทางอาญาให้มีประสิทธิภาพรวดเร็ว เป็นระบบและทั่วถึง รวมทั้งพัฒนาให้ทันสมัยเป็นระบบที่มีความเชี่ยวชาญเฉพาะด้าน.....”                            “.... รัฐบาลจะปรับระบบการอนุมัติการอนุญาตให้มีหลักเกณฑ์ ระยะเวลาในการดำเนินการและขอบเขตการใช้ดุลยพินิจของเจ้าหน้าที่ของรัฐ”                            ในส่วนที่เกี่ยวกับการปรับปรุงกระบวนการอำนวยความยุติธรรมทางปกครองให้มีประสิทธิภาพรวดเร็ว เป็นระบบและทั่วถึงนั้น รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) ซึ่งได้รับมอบหมายให้เป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเห็นว่าในขณะนั้นมีกฎหมายที่เกี่ยวข้องสำคัญหลายฉบับ ซึ่งค้างการพิจารณามาตั้งแต่รัฐบาลชุดก่อน ๆ คือ ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... ร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการ        ทางปกครอง พ.ศ. .... ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติจัดตั้ง        ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... จึงได้มีคำสั่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกานำร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวเสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไป 75        โดยในส่วนของร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... ได้เสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณา ซึ่งคณะรัฐมนตรีพิจารณาแล้วมีมติเห็นชอบและได้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อสภาผู้แทนราษฎรพิจารณา และต่อมาพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ผ่านการพิจารณาของรัฐสภาและประกาศใช้เป็นกฎหมาย คือ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 253976        มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 15 พฤศจิกายน 2539 และพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 77        มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 14 พฤศจิกายน 2540 78        สำหรับร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสาร พ.ศ. .... ได้เสนอคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 1 กันยายน 2538 และมีมติเห็นชอบโดยให้แก้ไขเพิ่มเติมตามที่รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี(นายโภคิน พลกุล) เสนอและเสนอสภาผู้แทนราษฎรพิจารณา เมื่อสภาผู้แทนราษฎรเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วได้เสนอให้เสนอวุฒิสภาเพื่อพิจารณาต่อไป แต่ในช่วงที่มีการตั้งคณะกรรมาธิการร่วมกันของสภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภา อันเนื่องมาจากวุฒิสภาได้มีมติแก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว        ในสาระสำคัญหลายประการ ได้มีการยุบสภาเมื่อวันที่ 28 กันยายน 2539 ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวจึงตกไป        2.3.1 การพิจารณาดำเนินการของคณะรัฐมนตรี                             รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) ได้มอบให้สำนักงาน        คณะกรรมการกฤษฎีกา เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....        ให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญโดยให้มีการจัดตั้งศาลปกครองขึ้นเป็นระบบศาลคู่และ        ให้แยกศาลปกครองจากคณะกรรมการกฤษฎีกา โดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาทำหน้าที่เป็นหน่วยธุรการของศาลปกครองซึ่งนายกรัฐมนตรี (นายบรรหาร ศิลปอาชา) เห็นชอบให้ดำเนินการเสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไป อย่างไรก็ตามในระหว่างนั้นคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองซึ่งรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) เป็นรองประธานได้แต่งตั้ง “คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ กฎหมาย ระเบียบ ข้อบังคับ        คำสั่ง และวิธีปฏิบัติต่าง ๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปการเมือง” รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี(นายโภคิน พลกุล) จึงให้รอผลการพิจารณาของคณะอนุกรรมการดังกล่าวและของคณะกรรมการการปฏิรูปการเมืองเพื่อนำข้อคิดเห็นมาประกอบการพิจารณาร่างพระราชบัญญัติ จัดตั้งศาลปกครองฯ ให้รอบคอบยิ่งขึ้น                2.3.2 ความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง                            คณะอนุกรรมการพิจารณาปรับปรุงบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ กฎหมาย ระเบียบข้อบังคับ คำสั่ง และวิธีปฏิบัติต่างๆ ที่เป็นอุปสรรคต่อการปฏิรูปการเมือง โดยมีรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) เป็นประธาน คณะอนุกรรมการฯ 79        ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ        จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้จัดทำเสนอต่อคณะรัฐมนตรีในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย แล้วเห็นว่าสอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญฯ นโยบายของรัฐบาล และแนวทางการจัดตั้งศาลปกครองตามความเห็นของคณะอนุกรรมการฯอยู่แล้ว คณะอนุกรรมการฯจึงเห็นควรให้การสนับสนุนร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว และคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองก็เห็นชอบตามที่คณะอนุกรรมการฯเสนอ แต่สำหรับหน่วยงานธุรการของศาลปกครองนั้นเห็นว่า อาจมีทางเลือกได้หลายหน่วยงาน คือ สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กระทรวงยุติธรรม หรือจัดตั้งหน่วยงานใหม่ขึ้นทำหน้าที่หน่วยงานธุรการ        ของศาลปกครองโดยเฉพาะรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) ได้เสนอความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองและร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว ทั้ง 2 ฉบับ ที่ได้มีการปรับปรุงให้เป็นไปตามความเห็นของคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองต่อนายกรัฐมนตรี (นายบรรหาร ศิลปอาชา) เพื่อพิจารณาเสนอคณะรัฐมนตรีต่อไป แต่ได้มีการยุบสภาเสียก่อน80                3. การเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครอง และความสำเร็จในการจัดตั้งศาลปกครองในระบบ “ศาลคู่”                        3.1 การเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครอง และร่างกฎหมายอื่น ๆ ที่เกี่ยวข้อง        ในสมัยรัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ (พ.ศ. 2539-2540)                             รัฐบาลได้แถลงนโยบายต่อรัฐสภาเมื่อวันพุธที่ 11 ธันวาคม 2539 เกี่ยวกับการจัดตั้ง        ศาลปกครองอย่างชัดเจนไว้ในข้อ 1.3 ว่าจะ “เร่งรัดผลักดัน......ให้มีศาลปกครองขึ้นเป็น        เอกเทศจากระบบศาลยุติธรรมโดยสอดคล้องกับบทบัญญัติและเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญ” และ        ในข้อ 2.3.1 ว่า “ให้ประชาชนมีสิทธิรับรู้ข่าวสารเกี่ยวกับกิจการของรัฐ และการดำเนินการของเจ้าหน้าที่ของรัฐ”        และนายกรัฐมนตรี (พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ....        และร่างพระราชบัญญัติ อื่น 7 ฉบับ ให้สภาผู้แทนราษฎรและวุฒิสภาพิจารณาเป็นเรื่องด่วนในทันทีที่เข้าบริหารราชการแผ่นดิน81        รัฐสภาได้พิจารณาให้ความเห็นชอบร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. .... และประกาศใช้เป็นกฎหมายเมื่อวันที่10 กันยายน พ.ศ. 2540 82        กฎหมาย ที่สำคัญ 3 ฉบับ คือ พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. 2539 พระราชบัญญัติความผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. 2539 และพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 ถือเป็นส่วนเสริมสำคัญที่ทำให้รัฐสภาได้เห็นถึงความสำคัญ และความเร่งด่วนของกฎหมายจัดตั้งศาลปกครอง ทั้งยังมีส่วนสัมพันธ์และเชื่อมโยงกับกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองฯ ในด้านการให้ความเป็นธรรมแก่ประชาชนและในด้านการพิจารณาคดีปกครองของศาลปกครอง                            ต่อมารัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) ซึ่งได้รับมอบหมาย        ให้เป็นผู้กำกับดูแลการปฏิบัติราชการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้มอบหมายให้สำนักงานฯ เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....และร่างพระราช-บัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่..) พ.ศ. ..... ที่เคยนำเสนอให้รัฐบาลที่แล้วต่อนายกรัฐมนตรี ซึ่งนายกรัฐมนตรี (พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ) ได้พิจารณาแล้วมีบัญชาเมื่อวันที่ 15 ธันวาคม 2539 เห็นชอบให้เสนอร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาต่อไป                            ในขณะเดียวกัน รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม (นายสุวิทย์ คุณกิตติ) ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. . ของกระทรวงยุติธรรมต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาเช่นกัน ร่างพระราชบัญญัติที่กระทรวงยุติธรรมเสนอนี้ เป็นการจัดตั้ง        ศาลปกครองในระบบ “ศาลเดี่ยว” ซึ่งไม่สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2534 แก้ไขเพิ่มเติม พ.ศ. 2538 และนโยบายของรัฐบาล                3.1.1การพิจารณาตัดสินใจของคณะรัฐมนตรี                            คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2539 ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติ        จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ทั้งสองฉบับที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและกระทรวงยุติธรรมเสนอ แล้วมีมติมอบให้นายกรัฐมนตรี รองนายกรัฐมนตรี (นายสุขวิช รังสิตพล) รองนายกรัฐมนตรี (นายมนตรี พงษ์พานิช) รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล)และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมรับร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง        พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่..)พ.ศ. .... ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอไปพิจารณาร่วมกับร่างระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ. ....ที่กระทรวงยุติธรรมเสนอโดยให้พิจารณาให้สอดคล้องกับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญและนโยบายรัฐบาล แล้วให้ดำเนินการต่อไปได้ 83                3.1.2 ความชัดเจนในรูปแบบของศาลปกครอง                            ต่อมารัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) ได้สั่งการให้สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีจัดทำบันทึกผลการพิจารณาเรื่องการจัดตั้งศาลปกครอง และได้เสนอนายกรัฐมนตรีมีบัญชาให้บรรจุเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองไว้ในวาระการประชุมของคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2540 บันทึกผลการพิจารณาเรื่องการจัดตั้งศาลปกครองดังกล่าวมีข้อสรุปรวม 5 ประการ คือ                            1) ควรมีการจัดตั้งศาลปกครองโดยเร็ว เรียกชื่อว่า “ศาลปกครอง”                             2) ควรมีการเสนอร่างกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง        เพื่อให้เข้าสู่กระบวนการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรตามลำดับขั้นตอน                            3) ศาลปกครองที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่ควรแยกออกมาจากระบบศาลยุติธรรม โดยจัดเป็นระบบคู่ขนานไปกับศาลยุติธรรมและศาลทหารที่มีอยู่แล้ว                             4) ศาลปกครองต้องมีความเป็นอิสระอย่างแท้จริง ควบคุมการแต่งตั้ง โยกย้าย        ถอดถอน การจัดกลไกมิให้ฝ่ายบริหารเข้าแทรกแซง การจัดระบบงบประมาณของตนเอง การให้หลักประกันเรื่องค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ที่ตุลาการจะไม่ต้องหวั่นไหวกับภาวะการครองชีพมากนัก ตลอดจนการมีหน่วยงานธุรการของตนเองไม่ใช่ให้ศาลปกครองไปสังกัดองค์กรอื่นใดทั้งสิ้น                            5) ศาลปกครองจำเป็นต้องมีหน่วยงานทางธุรการของตนเอง และเพื่อความเป็นอิสระและขจัดข้อรังเกียจหรือข้อวิตกกังวลใด ๆ ที่มีอยู่ ศาลปกครองควรมีหน่วยงานทางธุรการที่เป็นอิสระไม่สังกัดกระทรวงยุติธรรม สำหรับสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกานั้นควรให้ทำหน้าที่ยกร่าง        กฎหมายตรวจพิจารณาร่างกฎหมาย ให้ความเห็นทางกฎหมาย และพัฒนากฎหมายต่อไปเท่านั้น        โดยสมควรจัดตั้งหน่วยงานทางธุรการเป็นเอกเทศของตนเองเพื่อรองรับศาลปกครองโดยเฉพาะ        ในทำนองเดียวกับสำนักงานอัยการสูงสุดหรือสำนักงานตรวจเงินแผ่นดิน                            ทั้งนี้ได้มีการปรับปรุงร่างกฎหมายตามโครงสร้างใหม่รวม 3 ฉบับ ดังนี้                            (ก) ร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....                            (ข) ร่างพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....                            (ค) ร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่ ..) พ.ศ. ....                            คณะรัฐมนตรีในคราวประชุมเมื่อวันที่ 4 กุมภาพันธ์ 2540 ได้พิจารณาการจัดตั้งศาล        ปกครองตามเรื่องเดิมที่คณะรัฐมนตรีมีมติเมื่อวันที่ 24 ธันวาคม 2539 แล้วมีมติ ดังนี้                            1) รับทราบผลการพิจารณารายงานของสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีที่สรุปเสนอนายกรัฐมนตรี และรับทราบข้อสังเกตของรัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรม                            2) เห็นชอบในหลักการของร่างพระราชบัญญัติ 3 ฉบับดังกล่าว โดยยึดหลักการ        ให้ศาลปกครองที่จะจัดตั้งขึ้นใหม่เป็นหน่วยงานอิสระและมีหน่วยงานธุรการเป็นอิสระ ไม่สังกัด        ส่วนราชการใด                            3) โดยที่ร่างพระราชบัญญัติทั้ง 3 ฉบับยังมีข้อที่ควรปรับปรุงแก้ไขในรายละเอียดจึงส่งให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาตรวจพิจารณาโดยจัดตั้งคณะกรรมการร่างกฎหมาย        คณะพิเศษ ตามรายชื่อและประเด็นที่รัฐมนตรีว่าการกระทรวงยุติธรรมและรัฐมนตรีประจำสำนัก        นายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) ร่วมกันพิจารณา เมื่อเสร็จสิ้นแล้วให้นำกลับมาเสนอคณะรัฐมนตรี        โดยด่วน เพื่อส่งให้สภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อไป                            4) เห็นชอบในหลักการที่กระทรวงยุติธรรมเสนอให้ศาลยุติธรรมแยกตัวออกไปเป็นอิสระ โดยมีหน่วยงานทางธุรการเป็นอิสระในทำนองเดียวกับหลักการข้างต้นและให้กระทรวงยุติธรรมตั้งคณะกรรมการปรับปรุงกฎหมายและระเบียบที่เกี่ยวข้องเพื่อเสนอคณะรัฐมนตรีพิจารณาโดยด่วน        ต่อไป                            มติคณะรัฐมนตรีดังกล่าว เป็นการยืนยันให้มีการจัดตั้งศาลปกครองในระบบ “ศาลคู่” อีกครั้งหนึ่ง ต่อมาเมื่อคณะกรรมการร่างกฎหมายคณะพิเศษประกอบด้วย นายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน นายคณิต ณ นคร นายเธียร เจริญวัฒนา นายวิฑูรย์ ตั้งตรงจิตต์ นายวิษณุ เครืองาม นายโสภณ รัตนากร นายอักขราทร จุฬารัตน และนายโอสถ โกสิน เป็นกรรมการ ได้ตรวจพิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ร่างพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่..) พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่..) พ.ศ. .... โดยได้แก้ไขปรับปรุงให้เป็นไปตามหลักการของร่างที่คณะรัฐมนตรีรับหลักการ ซึ่งกำหนดให้        จัดตั้งศาลปกครองเป็นศาลเชี่ยวชาญพิเศษแยกต่างหากจากศาลยุติธรรมในระบบ “ศาลคู่” เพื่อให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พ.ศ. 2538 และให้มีการจัดตั้งหน่วยงานธุรการที่เป็นอิสระ ในการประชุมคณะกรรมการร่างกฎหมายคณะพิเศษนี้ได้เชิญรัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี (นายโภคิน พลกุล) ไปชี้แจงและให้ความเห็นประกอบและในการประชุมคณะรัฐมนตรี เมื่อวันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2540 นายกรัฐมนตรีแจ้งที่ประชุมคณะรัฐมนตรีว่าได้รับทราบรายงานความคืบหน้าผลการตรวจพิจารณาของคณะกรรมการร่างกฎหมายคณะพิเศษแล้ว และมีความเห็นว่าสมควรเห็นชอบตามที่ได้มีการแก้ไขให้ศาลปกครองมีความเป็นอิสระในด้านการพิจารณาพิพากษาการเข้าสู่ตำแหน่งการบริหารงานธุรการของศาลปกครอง การบริหารงบประมาณ การบริหารงานบุคคลของศาลปกครองและการปรับปรุงให้สำนักงานศาลปกครองมีความเป็นอิสระยิ่งขึ้น และโดยที่การตรวจพิจารณาในวาระแรกเสร็จแล้วคงอยู่ระหว่างการขัดเกลาถ้อยคำ การตรวจสอบครั้งสุดท้าย การพิมพ์และการเรียบเรียงบันทึกข้อสังเกตเท่านั้น คณะรัฐมนตรีจึงลงมติเห็นควรให้คณะกรรมการร่างกฎหมายคณะพิเศษเร่งดำเนินการต่อไปให้แล้วเสร็จแล้วเสนอนายกรัฐมนตรีพิจารณาให้ความเห็นชอบอีกครั้งหนึ่ง เพื่อเสนอสภาผู้แทนราษฎรพิจารณาต่อไป 84        ต่อมาคณะกรรมการร่างกฎหมายคณะพิเศษได้ส่งร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว และบันทึกข้อสังเกตให้เลขาธิการคณะรัฐมนตรีเพื่อเสนอนายกรัฐมนตรี 85        และสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้เสนอนายกรัฐมตรีลงนามหนังสือส่งร่างพระราชบัญญัติ        จัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. .... ร่างพระราชบัญญัติปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม (ฉบับที่..) พ.ศ. .... และร่างพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา (ฉบับที่..) พ.ศ. .... รวม 3 ฉบับไปยังสภาผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 254086        และได้รับการบรรจุในวาระการประชุมของสภาผู้แทนราษฎร                        เชิงอรรถ                                    66. คณะทำงานประชาสัมพันธ์การจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาล (นายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรี) สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา “ข้อควรรู้เกี่ยวกับแนวทางการจัดตั้งศาลปกครองตามนโยบายของรัฐบาล”, พ.ศ. 2537 หน้า 7.        [กลับไปที่บทความ]                            67. ชาญชัย แสวงศักดิ์ “ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง” พ.ศ. 2540 หน้า 17-18.        [กลับไปที่บทความ]                            68. อมร จันทรสมบูรณ์. อ้างแล้ว 51, หน้า 690 - 694.        [กลับไปที่บทความ]                            69. อมร จันทรสมบูรณ์ และคณะ, อ้างแล้ว 49, หน้า 129 - 143.        [กลับไปที่บทความ]                            70. คำสั่งสำนักนายกรัฐมนตรีที่ 55/2533 ลงวันที่ 22 กุมภาพันธ์ 2533 โดยมีพลเอกเทียนชัย ศิริสัมพันธ์ รองนายกรัฐมนตรี เป็นประธานกรรมการฯ.        [กลับไปที่บทความ]                            71. ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้างแล้ว 56, หน้า 88-93.        [กลับไปที่บทความ]                                    72. พนม เอี่ยมประยูร “การจัดตั้งศาลปกครองไทยจะเดินหน้าหรืออยู่กับที่ จากวารสารกฎหมายปกครอง เริ่ม 13 สิงหาคม 2537 ตอน 2 หน้า 26-27 และโปรดดูรายละเอียดเพิ่มเติมจาก ชาญชัย แสวงศักดิ์ “คำอธิบายกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง สำนักพิมพ์วิญญูชน พ.ศ. 2542 หน้า 93-110.        [กลับไปที่บทความ]                                    73. ชาญชัย แสวงศักดิ์ , อ้างแล้ว 56, วรรคหน้า 93-99.        [กลับไปที่บทความ]                                    74. มาตรา 195 ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่กฎหมายบัญญัติ                            มาตรา 195 ทวิ พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่งก่อนเข้ารับหน้าที่ครั้งแรก ตุลาการในศาลปกครอง ต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคำตามที่กฎหมายบัญญัติ                            มาตรา 195 ตรี การแต่งตั้งและการให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติแล้วจึงนำความกราบบังคมทูล การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษตุลาการในศาลปกครองต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ                            มาตรา 195 จัตวา การแต่งตั้งและการให้ผู้พิพากษาหรือตุลาการในศาลอื่นนอกจากศาลยุติธรรม ศาลปกครอง และศาลทหารพ้นจากตำแหน่ง ตลอดจนอำนาจพิพากษาคดีและวิธีพิจารณาของศาลดังกล่าวให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลนั้น                            มาตรา 195 เบญจ ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติธรรมกับศาลอื่น หรือระหว่างศาลอื่นด้วยกันให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย        [กลับไปที่บทความ]                                    75. (1) กฎหมายดังกล่าวได้ยกร่างโดยคณะอนุกรรมการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาทางปกครอง ซึ่งแต่งตั้งโดยคณะกรรมการการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งมีรองนายกรัฐมนตรี (นายบัญญัติ บรรทัดฐาน เป็นประธาน) คณะอนุกรรมการดังกล่าวได้ยกร่างกฎหมายที่กำหนดหลักเกณฑ์สำหรับการดำเนินกิจกรรมต่าง ๆ ในทางปกครอง ตามคำสั่งคณะกรรมการบริหารราชการแผ่นดิน ที่ 7/2536 เพื่อช่วยให้เจ้าหน้าที่ของรัฐสามารถดำเนินการต่าง ๆ ได้โดยถูกต้องตามกฎหมาย และเกิดความเป็นธรรมแก่ประชาชนผู้เกี่ยวข้อง รวมทั้งกฎหมายที่กำหนดให้เอกชนได้รู้ข่าวสารต่าง ๆ ในหน่วยงานของรัฐด้วย รวม 3 ฉบับ คือ 1) ร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. .... 2) ร่างพระราชบัญญัติความรับผิดชอบทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. .... 3) ร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. ....                            (2) คำสั่งคณะกรรมการพัฒนาระบบบริหารราชการแผ่นดิน ที่ 7/2536 เรื่อง แต่งตั้งคณะอนุกรรมการยกร่างกฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาทางปกครอง ประกอบด้วย เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกา ประธานอนุกรรมการ โดยมีอนุกรรมการจำนวน 16 ท่าน คือ 1) นายกมลชัย รัตนสกาววงศ์ 2) นายชัยวัฒน์        วงศ์วัฒนศานต์ 3) นายบวรศักดิ์ อุวรรณโณ 4) นายบุญศรี มีวงศ์อุโฆษ 5) นายพนม เอี่ยมประยูร        6) นายพิทยา บวรวัฒนา 7) นายโภคิน พลกุล 8) นายรังสิกร อุปพงศ์ 9) นายฤทัย หงษ์ศิริ 10) นายวิษณุ เครืองาม 11) นายสมคิด เลิศไพฑูรย์ 12) นายสมยศ เชื้อไทย 13) นายหัสวุฒิ วิฑิตวิริยกุล 14) นายอภิรัตน์ เพ็ชรศิริ 15) นายอักขราทร จุฬารัตน และ 16) นายเอนก ศรีสนิท ซึ่งกำหนดให้เลขาธิการคณะกรรมการกฤษฎีกาแต่งตั้งข้าราชการของสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นอนุกรรมการและเลขานุการคนหนึ่ง กับอนุกรรมการและผู้ช่วยเลขานุการอีกสองคนร่างกฎหมายเกี่ยวกับวิธีพิจารณาทางปกครอง ได้เปลี่ยนชื่อเป็นร่างพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการการปกครอง                            อ้างใน ชาญชัย แสวงศักดิ์, “พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่” พ.ศ. 2539, สำนักพิมพ์วิญญูชน พ.ศ. 2541 หน้า 32.        [กลับไปที่บทความ]                                    76. ราชกิจจานุเบกษาเล่ม 113 ตอนที่ 30 ก วันที่ 14 พฤศจิกายน 2539.        [กลับไปที่บทความ]                                    77. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 113 ตอนที่ 30 ก วันที่ 14 พฤศจิกายน 2539.        [กลับไปที่บทความ]                                    78. ชาญชัย แสวงศักดิ์, เพิ่งอ้าง หน้า 30-34.        [กลับไปที่บทความ]                                    79. คณะอนุกรรมการชุดนี้แต่งตั้งขึ้นโดยคณะกรรมการปฏิรูปการเมืองในสมัยรัฐบาลของนายบรรหาร ศิลปอาชา หน้าที่สำคัญเรื่องหนึ่งคือ เสนอแนวทางการจัดตั้งศาลปกครองให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ และนโยบายของรัฐบาลเพื่อเสนอความเห็นต่อคณะกรรมการปฏิรูปการเมือง.        [กลับไปที่บทความ]                                    80. ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้างแล้ว 56, หน้า 101-102.        [กลับไปที่บทความ]                                    81. ในระหว่างนั้นนายประยุทธ์ ศิริพาณิชย์ และนายสุรสิทธิ์ นิติวุฒิวรรักษ์ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคชาติไทย และนายอภิสิทธิ์ เวชชาชีวะ สมาชิกสภาผู้แทนราษฎร พรรคประชาธิปัตย์ กับคณะก็ได้เสนอร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. .... ต่อสภาผู้แทนราษฎรเช่นเดียวกัน สภาผู้แทนราษฎรประชุมเมื่อวันที่ 25 ธันวาคม 2539 แล้วลงมติรับหลักการพระราชบัญญัติดังกล่าวข้างต้นทั้ง 3 ฉบับ และได้พิจารณาร่างเห็นชอบพระราชบัญญัติดังกล่าวในวาระที่ 2 และวาระที่ 3 ต่อมาวุฒิสภา ได้ประชุมเมื่อวันที่ 14 กุมภาพันธ์ 2540 และมีมติให้แก้ไขเพิ่มเติมร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวที่ได้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฎรแล้วในหลายมาตรา และให้ส่งคืนสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 11 กรกฎาคม 2540 และสภาผู้แทนราษฎรได้ประชุมเมื่อวันที่ 23 กรกฎาคม 2540 ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วมีมติว่าเป็นการแก้ไขเล็กน้อย และให้ดำเนินการต่อไปได้ นายกรัฐมนตรีได้นำร่างพระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. .... ที่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้วขึ้นทูลเกล้าฯ เพื่อทรงลงพระปรมาภิไธย                            อ้างใน โภคิน พลกุล “พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 : หนทางสู่ราชการในระบบเปิด” สำนักงานเลขานุการคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ , 2540 หน้า 22-32.        [กลับไปที่บทความ]                                    82. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 114 ตอนที่ 46 ก วันที่ 10 กันยายน 2540.        [กลับไปที่บทความ]                                    83. หนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ที่ นร 0214/24 ลงวันที่ 3 มกราคม 2540.        [กลับไปที่บทความ]                                    84. หนังสือสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรี ด่วนที่สุด ที่ นร 0204/2069 ลงวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2540.        [กลับไปที่บทความ]                                    85. หนังสือสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ด่วนที่สุด ที่ นร 0601/100 ลงวันที่ 12 กุมภาพันธ์ 2540.        [กลับไปที่บทความ]                                    86. หนังสือสำนักนายกรัฐมนตรี ที่ นร 0204/2065 ลงวันที่ 13 กุมภาพันธ์ 2540.        [กลับไปที่บทความ]                                ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 15 ตุลาคม พ.ศ. 2544                        3.2 การเสนอร่างกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและร่างกฎหมายอื่นที่เกี่ยวข้อง        ในสมัยรัฐบาลนายชวน หลีกภัย (พ.ศ.2540 - 2542)                            ในช่วงนี้ได้มีการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2540        (มีผลใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 11 ตุลาคม 2540) ซึ่งได้บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองในระบบ “ศาลคู่”        ไว้ในมาตรา 276-280 อันนับได้ว่าเป็นรัฐธรรมนูญฉบับที่ 2 ที่บัญญัติไว้เช่นนี้ รัฐธรรมนูญ        แห่งราชอาณาจักรไทย พุทธศักราช 2534 แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 5) พุทธศักราช 2538 เป็น        รัฐธรรมนูญฉบับแรกที่บัญญัติให้มีการจัดตั้งศาลปกครองในระบบ “ ศาลคู่ ” แต่รัฐธรรมนูญ        พ.ศ. 2517 ซึ่งบัญญัติให้จัดตั้งศาลปกครองเป็นครั้งแรก มิได้บัญญัติไว้ชัดแจ้งว่าให้เป็นระบบ “ศาลคู่” หรือ “ศาลเดี่ยว” ดังนั้น เพื่อให้เห็นชัดเจนถึงวิวัฒนาการในเนื้อหาของรัฐธรรมนูญฯทั้ง 3 ฉบับ จึงได้ทำตารางเปรียบเทียบไว้ ดังนี้                ประเด็นสำคัญ        รัฐธรรมนูญพุทธศักราช 2540        รัฐธรรมนูญพุทธศักราช 2534        รัฐธรรมนูญพุทธศักราช 2517        อำนาจหน้าที่ของศาลปกครอง                มาตรา ๒๗๖ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีที่เป็นข้อพิพาทระหว่างหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐบาลกับเอกชน หรือระหว่างหน่วยราชการหน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐที่อยู่ในบังคับบัญชาหรือในกำกับดูแลของรัฐด้วยกัน ซึ่งเป็นข้อพิพาทอันเนื่องมาจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้นต้องปฏิบัติตามกฎหมายหรือเนื่องจากการกระทำหรือการละเว้นการกระทำที่หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเจ้าหน้าที่ของรัฐนั้น ต้องรับผิดชอบในการปฏิบัติหน้าที่ตามกฎหมาย ทั้งนี้ตามที่กฎหมายบัญญัติ                        มาตรา ๑๙๕ ศาลปกครองมีอำนาจพิจารณาพิพากษาคดีตามที่กฎหมายบัญญัติ                ไม่ได้บัญญัติไว้ มาตรา ๒๑๒ ศาลปกครองและศาลในสาขาแรงงาน สาขาภาษีหรือสาขาสังคม จะตั้งขึ้นได้ก็แต่โดยพระราชบัญญัติ การแต่งตั้งและการให้ผู้พิพากษาพ้นจากตำแหน่งอำนาจหน้าที่ของศาล ตลอดจนวิธีพิจารณาของศาลตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งศาลนั้น        ลำดับชั้นของศาลปกครอง                ให้มีศาลปกครองสูงสุด และศาลปกครองชั้นต้น และจะมีศาลปกครองชั้นต้น และจะ        มีศาลปกครองชั้นอุทธรณ์ด้วยก็ได้                ไม่ได้บัญญัติไว้        ไม่ได้บัญญัติไว้        การถวายสัตย์ปฏิญาณของตุลาการ                มาตรา ๒๕๒ ก่อนเข้ารับหน้าที่ ผู้พิพากษาและตุลาการต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคำดังต่อไปนี้            “ข้าพระพุทธเจ้า(ชื่อผู้ปฏิญาณ) ขอถวายสัตย์ปฏิญาณว่า ข้าพระพุทธเจ้าจะจงรักภักดีต่อพระมหากษัตริย์และจะปฏิบัติหน้าที่ในพระปรมาภิไธยด้วยความซื่อสัตย์สุจริต โดยปราศจากอคติทั้งปวงเพื่อให้เกิดความยุติธรรมแก่ประชาชนและความสงบสุขแห่งราชอาณาจักร ทั้งจะรักษาไว้และปฏิบัติตามซึ่งการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุขตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยและกฎหมายทุกประการ”                มาตรา ๑๙๕ ทวิพระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้งและให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่งก่อนเข้ารับหน้าที่ครั้งแรก ตุลาการในศาลปกครองต้องถวายสัตย์ปฏิญาณต่อพระมหากษัตริย์ด้วยถ้อยคำตามที่กฎหมายบัญญัติ        ไม่ได้บัญญัติไว้        การแต่งตั้งและให้พ้นจากตำแหน่งตุลาการศาลปกครอง                มาตรา ๒๗๗ การแต่งตั้งและการให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่ง ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติก่อนแล้วจึงนำความกราบบังคมทูล            ผู้ทรงคุณวุฒิสาขานิติศาสตร์และผู้ทรงคุณวุฒิในการบริหารราชการแผ่นดิน อาจได้รับแต่งตั้งให้เป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุดได้ การแต่งตั้งให้บุคคลดังกล่าว เป็นตุลาการในศาลปกครองสูงสุด ให้แต่งตั้งไม่น้อยกว่าหนึ่งในสามของจำนวนตุลาการในศาลปกครองสูงสุดทั้งหมดและต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติและได้รับความเห็นชอบจากวุฒิสภาก่อน แล้วจึงนำความกราบบังคมทูล            การเลื่อนตำแหน่ง การเลื่อนเงินเดือน และการลงโทษตุลาการในศาลปกครอง ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ                มาตรา ๑๙๕ ตรี การแต่งตั้งและการให้ตุลาการในศาลปกครองพ้นจากตำแหน่งต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติแล้วจึงนำความกราบบังคมทูล            การเลื่อนตำแหน่งการเลื่อนเงินเดือนและการลงโทษตุลาการในศาลปกครอง ต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ        มาตรา ๑๙๕ จัตวาการแต่งตั้งและการให้ผู้พิพากษาหรือตุลาการในศาลอื่น นอกจากศาลยุติธรรม ศาลปกครอง        ไม่ได้บัญญัติไว้        การแต่งตั้งประธานศาลปกครองสูงสุด                มาตรา ๒๗๘ การแต่งตั้งตุลาการในศาลปกครองให้ดำรงตำแหน่งประธานศาลปกครอง        สูงสุดนั้น เมื่อได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองและวุฒิสภาแล้ว        ให้นายกรัฐมนตรีนำความกราบบังคมทูลเพื่อทรงแต่งตั้งต่อไป                ไม่ได้บัญญัติไว้        ไม่ได้บัญญัติไว้        คณะกรรมการตุลาการศาลปกครอง                มาตรา ๒๗๙ คณะกรรมการตุลาการศาลปกครองประกอบด้วยบุคคลดังต่อไปนี้        (๑) ประธานศาลปกครองสูงสุดเป็นประธานกรรมการ        (๒) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิจำนวนเก้าคน ซึ่งเป็นตุลาการในศาลปกครองและได้รับเลือกจากตุลาการในศาลปกครองด้วยกันเอง        (๓) กรรมการผู้ทรงคุณวุฒิ ซึ่งได้รับเลือกจากวุฒิสภาสองคนและจากคณะรัฐมนตรีอีกคนหนึ่ง        คุณสมบัติ ลักษณะต้องห้ามและวิธีการเลือกกรรมการผู้ทรงคุณวุฒิให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติ                        ไม่ได้บัญญัติไว้        ไม่ได้บัญญัติไว้        หน่วยธุรการของศาลปกครอง                มาตรา ๒๘๐ ศาลปกครองมีหน่วยธุรการของศาลปกครองที่เป็นอิสระ โดยมีเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองเป็นผู้บังคับบัญชาขึ้นตรงต่อประธานศาลปกครองสูงสุด            การแต่งตั้งเลขาธิการสำนักงานศาลปกครองต้องได้รับความเห็นชอบของคณะกรรมการตุลาการศาลปกครองตามที่กฎหมายบัญญัติ            สำนักงานศาลปกครองมีอิสระในการบริหารงานบุคคลการงบประมาณ และการดำเนินการอื่น ทั้งนี้ ตามที่กฎหมายบัญญัติ                        ไม่ได้บัญญัติไว้        ไม่ได้บัญญัติไว้        กรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาล                มาตรา ๒๔๘ ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติธรรม ศาลปกครอง ศาลทหาร หรือศาลอื่น ให้พิจารณาวินิจฉัยชี้ขาดโดยคณะกรรมการคณะหนึ่ง ซึ่งประกอบด้วยประธานศาลฎีกาเป็นประธาน ประธานศาลปกครองสูงสุด ประธานศาลอื่น และผู้ทรงคุณวุฒิอื่นอีกสี่คน ตามที่กฎหมายบัญญัติเป็นกรรมการ            หลักเกณฑ์การเสนอปัญหาตามวรรคหนึ่ง ให้เป็นไปตามที่กฎหมายบัญญัติไว้                         มาตรา ๑๙๕ เบญจ ในกรณีที่มีปัญหาเกี่ยวกับอำนาจหน้าที่ระหว่างศาลยุติธรรมกับศาลอื่น หรือ        ระหว่างศาลอื่นด้วยกันให้คณะตุลาการรัฐธรรมนูญเป็นผู้วินิจฉัย        ไม่ได้บัญญัติไว้                            หลังจากที่รัฐธรรมนูญฯ พ.ศ. 2540 มีผลใช้บังคับแล้ว ก็ได้มีการเปลี่ยนแปลง        รัฐบาล จากรัฐบาลที่มีพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ เป็นนายกรัฐมนตรีมาเป็นรัฐบาลที่มีนายชวน หลีกภัย เป็นนายกรัฐมนตรีและได้มีการแต่งตั้ง “คณะกรรมการนโยบายและประสานงานการดำเนินการให้เป็นไปตามรัฐธรรมนูญขึ้น” ซึ่งคณะกรรมการดังกล่าวได้มีมติมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาปรับปรุงร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. . ที่ได้เสนอต่อสภา        ผู้แทนราษฎรไว้ตั้งแต่สมัยรัฐบาลพลเอกชวลิตฯ ให้สอดคล้องกับรัฐธรรมนูญพ.ศ. 2540 ดังนั้น        รัฐบาลนายชวน หลีกภัย จึงถอนร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองฯ จากระเบียบวาระของสภา        ผู้แทนราษฎร เมื่อวันที่ 18 กุมภาพันธ์ 2541 เพื่อให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา ดำเนินการปรับปรุง        ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวให้สอดคล้องกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2540 ในรายละเอียด        บางประการ แต่หลักการและเนื้อหาเกือบทั้งหมดคงเป็นไปเช่นเดียวกับร่างพระราชบัญญัติจัดตั้ง        ศาลปกครองฯ ที่ เสนอต่อสภาผู้แทนราษฎรเมื่อวันที่ 13 กุมภาพันธ์ พ.ศ. 2540 ในสมัยรัฐบาล        พลเอกชวลิต ยงใจยุทธ 87                            ต่อมาคณะรัฐมนตรีได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวแล้วมีมติให้นำเสนอสภา        ผู้แทนราษฎรเพื่อพิจารณา สภาผู้แทนราษฎรในคราวประชุมเมื่อวันพฤหัสบดีที่ 16 กรกฎาคม 2541        ได้พิจารณาร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ. ....ของรัฐบาลและร่างพระราชบัญญัติในเรื่องเดียวกันอีก 3 ฉบับที่เสนอโดย นายปรีชา สุวรรณทัต กับคณะนายพินิจ จันทรสุรินทร์ กับคณะ และนายกุเทพ ใสกระจ่าง กับคณะ แล้ว มีมติรับหลักการและให้แต่งตั้งคณะกรรมาธิการวิสามัญขึ้นพิจารณาร่างพระราชบัญญัติทั้ง 4 ฉบับ ดังกล่าวโดยให้ใช้ร่างฯ ของคณะรัฐมนตรีเป็นหลัก ต่อมาสภาผู้แทนราษฎรได้ประชุมเมื่อวันพุธที่ 24 กุมภาพันธ์ 2542 ลงมติเห็นชอบด้วยกับร่างพระราชบัญญัติดังกล่าว แล้วเสนอวุฒิสภาพิจารณาในคราวประชุมวุฒิสภา ครั้งที่ 2 (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) วันศุกร์ที่ 2 กรกฎาคม 2542 ที่ประชุมได้ลงมติแก้ไขเพิ่มเติมแล้วส่งคืนไปยังสภาผู้แทนราษฎรและในคราวประชุมสภาผู้แทนราษฎร ชุดที่ 20 ปีที่ 3 ครั้งที่ 7 (สมัยสามัญนิติบัญญัติ) ได้ประชุม ในวันพุธที่ 14 กรกฎาคม 2542 เห็นชอบด้วยกับความเห็นของวุฒิสภา จึงถือว่าร่างพระราชบัญญัติทั้ง 2 ฉบับ นี้ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาแล้ว ตามรัฐธรรมนูญ มาตรา 175 (3)88        ร่างพระราชบัญญัติดังกล่าวได้ผ่านการพิจารณาของสภาผู้แทนราษฏรและวุฒิสภา และได้มีการประกาศใช้เป็นกฎหมาย คือพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองพ.ศ.2542 ซึ่งมีผล        ใช้บังคับตั้งแต่วันที่ 11 ตุลาคม 254289 และในวันที่ 9 มีนาคม 2544 ศาลปกครอง (ศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองกลาง) ก็ได้เปิดทำการ เพื่อทำหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองอย่างเป็นทางการเป็นครั้งแรกในประเทศไทย        บทสรุป        การจัดตั้งศาลปกครอง (พ.ศ. 2532 – 2542)                ก. พระบรมราโชบายในการจัดตั้ง “สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน”                            จุดเริ่มต้นของการเปลี่ยนแปลงการบริหารราชการแผ่นดินของไทยในยุคใหม่ตามแนวทางของประเทศตะวันตกภาคพื้นทวีปนั้น เกิดขึ้นใน พ.ศ. 2417 เมื่อพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว ได้ทรงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ตรา “พระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดคือที่ปฤกษาราชการแผ่นดิน” ขึ้น                             การจัดตั้งสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน ทำให้พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ ทรงสามารถดึงอำนาจจากขุนนางกลับคืนมาสู่สถาบันพระมหากษัตริย์ เป็นการใช้วิธีการทางกฎหมายเพื่อแก้ปัญหาในเรื่องอำนาจและเป็นสิ่งแรกที่พระองค์ทรงกระทำ นับได้ว่าเป็นพระบรมราโชบายอันแยบยลที่จะทำให้การปฏิบัติงานของขุนนางในสมัยนั้นต้องอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของพระมหากษัตริย์ผ่านทางสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน                            อย่างไรก็ตามแม้สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินจะมีผลงานที่สำคัญหลายประการ แต่เนื่องจากข้าราชการไทยในสมัยนั้นยังไม่มีความรู้ความเข้าใจในหน้าที่และวัตถุประสงค์อย่างแท้จริงของสถาบันดังกล่าว ประกอบกับเมื่อสิ้นสมเด็จเจ้าพระยาบรมมหาศรีสุริยวงศ์ อำนาจในการปกครองประเทศถือได้ว่ารวมศูนย์อยู่ที่สถาบันพระมหากษัตริย์ ความจำเป็นในการใช้สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในช่วงนี้คงลดน้อยลง จึงมีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ ให้ยกเลิกพระราชบัญญัติเคาน์ซิลออฟสเตดใน พ.ศ. 2437 และมีพระราชบัญญัติรัฐมนตรีสภาขึ้นแทน แต่ก็ต้องถือว่าพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าฯ ทรงสร้างประเทศสยามให้เป็นรัฐชาติได้สำเร็จ ทั้งยังได้ทรงริเริ่มความคิดเรื่องศาลปกครองขึ้นในประเทศไทยอีกด้วย                ข. ธรรมาศาสตราจารย์ผู้สานต่อพระบรมราโชบายในเรื่อง        “สถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดิน”                            เมื่อท่านปรีดี จบการศึกษาปริญญาเอกทางกฎหมายจากประเทศฝรั่งเศส        ใน พ.ศ.2470 และได้รับตำแหน่งเป็นเลขานุการกรมร่างกฎหมาย ท่านได้เริ่มศึกษากฎหมายของไทยและรวบรวมกฎหมายไทยตั้งแต่แรกจนถึงปัจจุบันเป็นเล่มเดียวกันชื่อว่า “ประชุมกฎหมายไทย”        ใน พ.ศ. 2474 ท่านได้จัดทำคำบรรยายวิชากฎหมายปกครอง เพื่อใช้สอนในโรงเรียนกฎหมายตามหลักสูตรเนติบัณฑิตไทย โดยได้สอดแทรกหลักการเมืองการปกครองไว้เป็นอันมาก การสอนวิชากฎหมายปกครอง ซึ่งเป็นส่วนหนึ่งของวิชากฎหมายมหาชนนั้น ท่านต้องอาศัยความกล้าหาญและความมุ่งมั่นอยู่ไม่น้อย เมื่อคำนึงถึงว่าในขณะนั้นประเทศไทยยังปกครองอยู่ในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ นอกจากนี้ เพื่อสนองความต้องการของราษฎรตามหลักแห่งเสรีภาพในการศึกษา และเพื่อผลิตบุคคล        ที่มีความรู้ให้เป็นกำลังของระบอบประชาธิปไตยที่เริ่มสถาปนาขึ้น ใน พ.ศ. 2475 มหาวิทยาลัยวิชาธรรมศาสตร์และการเมืองจึงเกิดขึ้นโดยการริเริ่มและผลักดันของท่านปรีดี เมื่อ พ.ศ. 2477 ซึ่งวิชากฎหมายปกครองก็ได้ถูกบรรจุเข้าในหลักสูตรการสอน จนแพร่หลายไปในทุกสถาบันการศึกษา ในเวลาต่อมา                             ใน พ.ศ.2476 ท่านได้ริเริ่มและผลักดันให้มีกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองด้วยการตรา        พระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฏีกา พุทธศักราช 2476 ขึ้น โดยยึดรูปแบบเดียวกันกับสถาบันที่ปรึกษาราชการแผ่นดินในแง่ของโครงสร้างและอำนาจหน้าที่ เพียงแต่ว่าในส่วนของการตัดสินคดีปกครองนั้น จะต้องมีการตรากฎหมายอีกฉบับหนึ่งมากำหนดในรายละเอียดเสียก่อน ซึ่งที่วาง        เป็นขั้นตอนเช่นนี้ เข้าใจว่าท่านคงต้องการวางรากฐานของระบบศาลและระบบกฎหมายในลักษณะแบบศาลคู่ เพื่อแยกกฎหมายมหาชนกับกฎหมายเอกชนให้เด่นชัดแต่ต้น ดังจะเห็นได้จากการมอบหมายให้สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาและนายอาร์ กียอง ที่ปรึกษากฎหมาย ยกร่างกฎหมายในเรื่อง        ดังกล่าวเสร็จสิ้นเมื่อ พ.ศ.2478 แต่ร่างกฎหมายดังกล่าวก็ไม่ผ่านการพิจารณา แม้สภาผู้แทนราษฎร        จะได้ลงมติรับหลักการแล้วก็ตาม                             อย่างไรก็ตาม แม้ท่านปรีดีจะไม่ประสบความสำเร็จในการให้เกิดศาลปกครอง        ที่ทำหน้าที่ได้อย่างสมบูรณ์แบบในยุคของท่าน แต่ท่านก็ได้วางรากฐานทั้งด้านความคิด การศึกษาและการเรียนการสอนในเรื่องดังกล่าวไว้ เพื่อให้คนรุ่นหลังได้สานต่อจนประสบความสำเร็จในที่สุด ดังจะเห็นได้จากการปรับปรุงระบบ “ร้องทุกข์” ใน พ.ศ. 2522 การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยพุทธศักราช 2534 ใน พ.ศ.2538 ของรัฐสภา ด้วยการให้มีศาลปกครองเป็นศาลอีกระบบหนึ่งแยกต่างหาก        จากระบบของศาลยุติธรรม และโดยการจัดทำร่างกฎหมาย เพื่อปรับเปลี่ยนอำนาจหน้าที่ในส่วนงานวินิจฉัยร้องทุกข์ของคณะกรรมการกฤษฎีกา ให้เป็นศาลปกครองเต็มรูปแบบ และต่อมารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยฉบับปัจจุบัน ซึ่งเกิดขึ้นจากแรงผลักดันในการปฏิรูปการเมืองของประชาชน        ก็ได้บัญญัติยืนยันถึงหลักการให้มีการจัดตั้งศาลปกครองเป็นศาลอีกระบบหนึ่งแบกต่างหากจากศาลยุติธรรม จนได้มีการเสนอร่างพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองซึ่งเป็นระบบ “ศาลคู่” แต่ได้ปรับเปลี่ยนรูปแบบของศาลปกครองจากรูปแบบของสภาแห่งรัฐ มาเป็นศาลปกครองที่มีอำนาจหน้าที่พิจารณาพิพากษาคดีปกครองแต่เพียงอย่างเดียว ไม่มีหน้าที่ให้คำปรึกษากฎหมายแก่รัฐบาล                            ในที่สุดพระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครองก็มีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 11 ตุลาคม พ.ศ. 2542 และศาลปกครองก็ได้เปิดทำการเมื่อวันที่ 9 มีนาคม พ.ศ. 2544 นับเป็นเวลาถึง 68 ปี นับตั้งแต่ท่านปรีดีได้ผลักดันให้มีพระราชบัญญัติว่าด้วยคณะกรรมการกฤษฎีกาขึ้นใน พ.ศ. 2476 เพื่อทำหน้าที่เป็นศาลปกครอง                        เชิงอรรถ                                    87. ชาญชัย แสวงศักดิ์, อ้างแล้ว 56, หน้า 100-110.        [กลับไปที่บทความ]                                    88. หนังสือสำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร ด่วนที่สุด ที่ สผ 0008/6145 ลงวันที่ 13 สิงหาคม 2542        [กลับไปที่บทความ]                                    89. ราชกิจจานุเบกษา เล่ม 166 ตอนที่ 94 ก วันที่ 10 ตุลาคม 2542        [กลับไปที่บทความ]                        บรรณานุกรม                            ชาญชัย แสวงศักดิ์. คำอธิบายกฎหมายจัดตั้งศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง, กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2542.                                                 . พระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวพระบิดาแห่งกฎหมายมหาชน, ไม่ปรากฏปีที่พิมพ์                                                 . “พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่”, สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2541.                                                 . ศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง, 2540.                                                 . อิทธิพลของฝรั่งเศส : ในการปฏิรูปกฎหมายไทย, พิมพ์ครั้งที่ 1. สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2539.                            ณรงค์ เพ็ชรประเสริฐ. เศรษฐศาสตร์การเมือง (เพื่อชุมชน), ครั้งที่ 1. 2542.                            นิตยสารสารคดี (ฉบับพิเศษ) “คือวิญญาณเสรี ปรีดี พนมยงค์”, บริษัทวิริยะธุรกิจ จำกัด,        ครั้งที่ 3, 2543.                            บวรศักดิ์ อุวรรณโณ. กฎหมายมหาชน เล่ม 2 การแบ่งแยกกฎหมายมหาชน-เอกชน และพัฒนาการกฎหมายมหาชน ในประเทศไทย, พิมพ์ครั้งที่ 12.สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2538.                            ปรีดี พนมยงค์. ประชุมกฎหมายมหาชนและเอกชน, โรงพิมพ์วิทยาลัยธรรมศาสตร์, 2526.                            โภคิน พลกุล. “พระราชบัญญัติข้อมูลข่าวสารของราชการ พ.ศ. 2540 : หนทางสู่ราชการในระบบเปิด”, คณะกรรมการปฏิรูประบบราชการ สำนักนายกรัฐมนตรี, 2540.                                                 . เอกสารเกี่ยวกับรัฐธรรมนูญไทย. พิมพ์ครั้งที่ 2. โรงพิมพ์สำนักพิมพ์มหาวิทยาลัยรามคำแหง, 2531.                                                 . กฎหมายมหาชนกับการปฏิรูประบบราชการในยุคโลกาภิวัฒน์, พิมพ์ครั้งที่ 1. สำนักพิมพ์นิติธรรม. 2541.                                                 . “สาระสำคัญของกฎหมายว่าด้วยศาลปกครองและวิธีพิจารณาคดีปกครอง”, ศาลปกครองสูงสุด 2544.                            สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา, กองวิเคราะห์กฎหมายและการร้องทุกข์. การพัฒนาระบบการยุติธรรมทางปกครองของไทย, กันยายน : 2539.                            ปรีดี พนมยงค์. วารสารปรีดีสาร, 2543.                            วิษณุ เครืองาม. กฎหมายรัฐธรรมนูญ, พิมพ์ครั้งที่ 3. แสวงสุทธิการพิมพ์, 2530.                            แสวง บุญเฉลิมวิภาส. ประวัติศาสตร์กฎหมายไทย, กรุงเทพฯ : วิญญูชน, 2543.                            ส.ศิวรักษ์. เรื่องนายปรีดี พนมยงค์ ตามทัศนะ ส.ศิวรักษ์. พิมพ์ครั้งที่ 4. พิมพ์ดี, 2543.                            สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา. 60 ปี สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง ฉบับพิเศษ. เล่ม 13, ตอน 1 : 2517-2537.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง. เล่ม 3, ตอน 1 (เมษายน) : 2527.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง. เล่ม 3, ตอน 2 (สิงหาคม) : 2527.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง. เล่ม 3, ตอน 3 (ธันวาคม) : 2527.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง. เล่ม 4, ตอน 1 (เมษายน) : 2528.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง. เล่ม 9, ตอน 1 (เมษายน) : 2533.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง (ฉบับศาลปกครอง 1). เล่ม 13, ตอน 2 (สิงหาคม) : 2537.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง (ฉบับศาลปกครอง 2). เล่ม 14 ตอน 1 (เมษายน) : 2538.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง (ฉบับพระบาทสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัวกับการพัฒนากฎหมายมหาชนในประเทศไทย). เล่ม 14, ตอน 2 (สิงหาคม) : 2538.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง. เล่ม 15, ตอน 1 (เมษายน) : 2539.                                                 . วารสารกฎหมายปกครอง. เล่ม 18, ตอน3 : 2542.                            บทบัณฑิตย์ เนติบัณฑิตยสภา เล่มที่ 51, ตอน 1 (มีนาคม) : 2538.                            สำนักงานปลัดกระทรวงมหาดไทย, สถาบันดำรงราชานุภาพ. เอกสารวิชาการ เรื่อง ศาลปกครอง, : 2540.                            สำนักงานเลขาธิการสภาผู้แทนราษฎร, กองการประชาสัมพันธ์. รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย, พิมพ์ครั้งที่ 1. กองการพิมพ์, 2538.                            สำนักงานเลขาธิการเนติบัณฑิตยสภา. บทบัณฑิตย์, กรุงเทพฯ : เนติบัณฑิตยสภา, 2538.                            อักขราทร จุฬารัตน. การจัดตั้งศาลปกครองกับการแก้ไขความเดือดร้อนของประชาชน,เอกสารวิจัย วิทยาลัยการปกครอง โรงเรียนนักปกครองระดับสูง กรมการปกครอง กระทรวงมหาดไทย, 2527.                            อมร จันทรสมบูรณ์. “กฎหมายปกครอง”, มหาวิทยาลัยรามคำแหง : 2520.                            อมร จันทรสมบูรณ์,อักขราทร จุฬารัตน,ชาญชัย แสวงศักดิ์,พนม เอี่ยมประยูร, วรพจน์ วิศรุตพิชญ์, สุรพล นิติไกรพจน์ และสมคิด เลิศไพฑูรย์. “ศาลปกครอง”, พิมพ์ครั้งที่ 2. สำนักพิมพ์นิติธรรม, 2540.                                        ลงเผยแพร่ครั้งแรกใน Public Law Net วันที่ 16 ตุลาคม พ.ศ. 2544                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=179 เวลา 21 เมษายน 2568 21:13 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)