ครั้งที่ 287 25 มีนาคม 2555 21:13 น.        สำหรับวันจันทร์ที่ 26 มีนาคมถึงวันอาทิตย์ที่ 8 เมษายน 2555                “มาตรา 100 กฎหมาย ป.ป.ช.”                           เมื่อวันที่ 16 มีนาคม 2555 ที่ผ่านมา คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้ออกประกาศกำหนดตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ต้องห้ามมิให้ดำเนินกิจการตามความในมาตรา 100 แห่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตเพิ่มเติมจากที่ได้เคยประกาศไปแล้วครั้งแรกเมื่อวันที่ 28 กุมภาพันธ์ 2544 โดยในการออกประกาศครั้งแรกนั้น คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้กำหนดตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีเป็นตำแหน่งต้องห้ามมิให้ดำเนินกิจการตามความในมาตรา 100 และในประกาศฉบับหลังนี้ คณะกรรมการ ป.ป.ช. ได้กำหนดตำแหน่งเพิ่มอีก 2 ตำแหน่ง คือ ผู้บริหารท้องถิ่นและรองผู้บริหารท้องถิ่น                  มาตรา 100 แห่งกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต เป็นบทบัญญัติที่อยู่ใน หมวด 9 ว่าด้วยการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและส่วนรวม สาระสำคัญของมาตรา 100 มี 4 เรื่องใหญ่ ๆ ด้วยกัน คือ 1. ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าเป็นคู่สัญญาหรือมีส่วนได้เสียในสัญญาที่ทำกับหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่รัฐผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอำนาจกำกับ ดูแล ควบคุม ตรวจสอบ หรือดำเนินคดี  2. ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่เข้าเป็นคู่สัญญากับหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นปฏิบัติหน้าที่ในฐานะที่เป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอำนาจกำกับ ดูแล ควบคุม ตรวจสอบ หรือดำเนินคดี  3. ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐรับสัมปทานหรือคงถือไว้ซึ่งสัมปทานจากรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่น หรือเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ รัฐวิสาหกิจหรือราชการส่วนท้องถิ่นอันมีสถานะเป็นการผูกขาดตัดตอนไม่ว่าทางตรงหรือทางอ้อม หรือเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญาในลักษณะดังกล่าว และประการสุดท้ายก็คือ 4. ห้ามมิให้เจ้าหน้าที่ของรัฐเข้าไปมีส่วนได้เสียในฐานะเป็นกรรมการ        ที่ปรึกษา ตัวแทน พนักงาน หรือลูกจ้างในธุรกิจของเอกชนซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับ ดูแล ควบคุมหรือตรวจสอบหน่วยงานของรัฐที่เจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้นสังกัดอยู่หรือปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งโดยสภาพของผลประโยชน์ของธุรกิจเอกชนนั้นอาจขัดหรือแย้งต่อประโยชน์ส่วนรวมหรือประโยชน์ของทางราชการหรือกระทบต่อความมีอิสระในการปฏิบัติหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐผู้นั้น  นอกจากข้อห้ามเจ้าหน้าที่ของรัฐทั้งสี่ประการดังกล่าวข้างต้นแล้ว มาตรา 100 ยังได้ห้ามรวมไปถึงการดำเนินกิจการของคู่สมรสของเจ้าหน้าที่ของรัฐด้วยโดยให้ถือว่าเป็นการดำเนินกิจการของเจ้าหน้าที่ ของรัฐ                  การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม (conflict of interest) นี้ เป็นเรื่องใหญ่ที่นานาประเทศให้ความสนใจกันมากเพราะเป็นเรื่องที่เจ้าหน้าที่ของรัฐมีผลประโยชน์ส่วนตัวอยู่และได้ใช้อิทธิพลจากอำนาจหน้าที่ของตนไปขัดกับประโยชน์ส่วนรวมเพื่อให้เกิดประโยชน์ส่วนตัว การขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและส่วนรวมจึงเป็นบ่อเกิดที่สำคัญที่สุดประการหนึ่งของการทุจริตคอร์รัปชันครับ แม้กระทั่งการรัฐประหารครั้งสุดท้ายเมื่อวันที่ 19 กันยายน 2549 ก็ได้อ้างเหตุของ “การทุจริตผลประโยชน์ทับซ้อน” เป็นเหตุหนึ่งของการก่อรัฐประหารยึดอำนาจ                  ในประเทศไทย มีแนวความคิดที่สะท้อนให้เห็นถึงปัญหาที่เกิดจากการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวมมานานแล้ว ในกฎหมายลักษณะอาญา ร.ศ. 127 ปรากฏอยู่ในมาตรา 133 ที่ว่า “ผู้ใดเป็นเจ้าพนักงาน ท่านใช้ให้มีหน้าที่จัดการหรือดูแลกิจการใดใด ถ้าแลมันไปเกี่ยวข้องหากำไรและผลประโยชน์ส่วนตัวในกิจการที่ท่านให้มันทำนั้นไม่ว่าโดยตรงหรือด้วยอุบายใดใดดังเช่นเอาส่วนลดแลกำไรการซื้อขาย หรือเข้าหุ้นส่วนกับผู้ซื้อแลผู้ขาย ผู้รับจ้างในการนั้นเป็นต้นฉะนี้ ท่านว่ามันมีความผิดต้องระวางโทษจำคุกไม่เกินสิบปีและปรับไม่เกินห้าพันบาท”                  รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2492 เป็นรัฐธรรมนูญฉบับแรกที่ได้มีบทบัญญัติในลักษณะของการป้องกันการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวมเอาไว้ โดยในมาตรา 80 ได้บัญญัติห้ามมิให้สมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรเป็นผู้จัดการ กรรมการ ที่ปรึกษา ตัวแทนหรือลูกจ้างของห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รัฐหรือหน่วยราชการของรัฐเป็นผู้ลงทุนหรือผู้ถือหุ้นมากกว่าร้อยละห้าสิบของทุนหรือจำนวนหุ้นทั้งสิ้น และห้ามมิให้รับสัมปทานจากรัฐหรือหน่วยราชการของรัฐหรือคงไว้ซึ่งสัมปทานนั้น หรือเป็นคู่สัญญากับรัฐหรือหน่วยราชการของรัฐอันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอน ทั้งนี้ ไม่ว่าโดยตรงหรือโดยทางอ้อม ส่วนในมาตรา 143 ก็ได้บัญญัติห้ามรัฐมนตรีกระทำการใด ๆ ที่ห้ามไว้สำหรับสมาชิกวุฒิสภาและสมาชิกสภาผู้แทนราษฎร รวมทั้งยังห้ามรัฐมนตรีเป็นผู้จัดการ กรรมการ ที่ปรึกษา ตัวแทนหรือลูกจ้างของบุคคล ห้างหุ้นส่วน บริษัทหรือองค์กรใด ๆ ซึ่งดำเนินธุรกิจเพื่อค้าหากำไรด้วย ทั้ง 2 กรณีหากมีการฝ่าฝืนก็มีโทษถึงขนาดสิ้นสุดสมาชิกภาพในกรณีสมาชิกสภาหรือผลแห่งความเป็นรัฐมนตรีสิ้นสุดลง                  รัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ซึ่งจัดทำขึ้นโดยมีวัตถุประสงในการปฏิรูปการเมืองได้สร้างกลไกและเครื่องมือในการควบคุมและตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐไว้มากมาย โดยในมาตรา 110 ก็ได้บัญญัติห้ามสมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภาดำรงตำแหน่งหรือหน้าที่ในหน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจและรับสัมปทานจากรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐ หรือรัฐวิสาหกิจ หรือเข้าเป็นคู่สัญญากับรัฐ หน่วยราชการ หน่วยงานของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจ อันมีลักษณะเป็นการผูกขาดตัดตอนหรือเป็นหุ้นส่วนหรือผู้ถือหุ้นในห้างหุ้นส่วนหรือบริษัทที่รับสัมปทานหรือเข้าเป็นคู่สัญญาในลักษณะดังกล่าว เช่นเดียวกับมาตรา 208 ที่บัญญัติห้ามรัฐมนตรีกระทำการใด ๆ ที่ห้ามไว้มิให้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภากระทำการใด ๆ ที่ห้ามไว้สำหรับสมาชิกรัฐสภาและยังห้ามดำรงตำแหน่งในห้างหุ้นส่วน บริษัท หรือองค์กรที่ดำเนินธุรกิจโดยมุ่งหาผลกำไรหรือรายได้มาแบ่งปันกันหรือเป็นลูกจ้างของบุคคลใด และเนื่องจากรัฐธรรมนูญฉบับปี พ.ศ. 2540 ได้กำหนดให้มีคณะกรรมการ ป.ป.ช. ขึ้นมาเพื่อเป็นกลไกในการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐและมาตรา 331 (2) ซึ่งเป็นบทเฉพาะกาลได้กำหนดกรอบของสาระสำคัญที่ต้องมีบัญญัติไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริตไว้ว่าจะต้องมีสาระสำคัญเกี่ยวกับการห้ามกระทำการอันเป็นการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม ซึ่งผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองหรือเจ้าหน้าที่อื่นของรัฐต้องรับผิดชอบ ทั้งในระหว่างดำรงตำแหน่งหรือหลังพ้นจากตำแหน่งตามเวลาที่กำหนด ด้วยเหตุนี้เองที่พระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542 ได้บัญญัติเรื่องการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและส่วนรวมไว้ในมาตรา 100 โดยมีสาระสำคัญดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น  ส่วนเจ้าหน้าที่ของรัฐตำแหน่งใดจะเป็นตำแหน่งที่ต้องห้ามมิให้ดำเนินกิจการตามมาตรา 100 ก็จะต้องเป็นไปตามที่คณะกรรมการ ป.ป.ช. กำหนด โดยการประกาศในราชกิจจานุเบกษา ดังที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้นว่าใน ปี พ.ศ. 2544 มีการประกาศตำแหน่งนายกรัฐมนตรีและรัฐมนตรีไปแล้ว  11 ปีต่อมาจึงได้มีการประกาศเพิ่มเติมอีก 2 ตำแหน่ง คือ ตำแหน่งผู้บริหารท้องถิ่นและรองผู้บริหารท้องถิ่น                  การประกาศกำหนดตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ต้องห้ามมิให้ดำเนินกิจการตามมาตรา 100 แห่งกฎหมาย ป.ป.ช. ในครั้งหลังนี้ แม้จะมีเพียง 2 ตำแหน่งแต่ก็ครอบคลุมไปถึงบุคคลเป็นจำนวนมาก จากข้อมูลของกรมส่งเสริมการปกครองท้องถิ่น ปัจจุบันเรามีองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นจำนวน 7,853 แห่ง ซึ่งมีผู้บริหารท้องถิ่นและรองผู้บริหารท้องถิ่นรวมกันแล้วไม่ต่ำกว่า 20,000 คน เมื่อรวมคู่สมรสของบุคคลดังกล่าวเข้าไปด้วย ประกาศคณะกรรมการ ป.ป.ช. ฉบับหลังนี้จึงน่าจะใช้บังคับกับคนจำนวนเกือบ 50,000 คนครับ !!! นับว่ามากเอาการและน่าจะเป็นความวุ่นวายครั้งใหญ่อีกครั้งหนึ่งของบรรดานักการเมืองท้องถิ่นที่จะต้องรีบดำเนินการแก้ไขปัญหาส่วนตัวให้เรียบร้อยก่อนวันที่ประกาศฉบับนี้จะมีผลใช้บังคับอย่างเป็นทางการคือวันที่ 13 กันยายน พ.ศ. 2555 ครับ                  อย่านึกว่าบทบัญญัติดังกล่าวไม่น่ากลัวนะครับ ที่ผ่านมา มาตรา 100 สามารถปราบนายกรัฐมนตรีของเราไปได้ คือ พ.ต.ท.ทักษิณ  ชินวัตร โดยศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองได้มีคำพิพากษาคดีหมายเลขดำที่ อม.1/2550 คดีหมายเลขแดงที่ อม.1/2550 พิพากษาจำคุก พ.ต.ท.ทักษิณ  ชินวัตร 2 ปี เนื่องจากกระทำผิดตามมาตรา 100 (1) วรรคสาม กรณีประมูลซื้อที่ดินย่านรัชดาภิเษกจากกองทุนเพื่อการฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงินของคุณหญิงพจมาน  ชินวัตร ซึ่งเป็นคู่สมรสเข้าเป็นคู่สัญญากับกองทุนเพื่อการฟื้นฟูฯ สังกัดธนาคารแห่งประเทศไทยซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่ พ.ต.ท.ทักษิณ  ชินวัตร ปฏิบัติหน้าที่ในฐานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐซึ่งมีอำนาจกำกับ  ดูแล ควบคุม ตรวจสอบ หรือดำเนินคดีตามบทบัญญัติมาตรา 100 (1) ครับ ผลของการกระทำผิดมาตรา 100 ครั้งนั้นทำให้ พ.ต.ท.ทักษิณ  ชินวัตร ยังคงต้องอยู่นอกประเทศจนกระทั่งถึงทุกวันนี้ครับ                  ยังไม่ได้ยินเสียงวิพากษ์วิจารณ์ในเรื่องนี้มากนัก อาจเป็นเพราะบรรดานักการเมืองท้องถิ่นยังไม่ทราบกันก็เป็นไปได้ แต่ที่แน่ ๆ ก็คือ งานนี้เจ้าหน้าที่ ป.ป.ช. คงต้องทำงานหนักเพิ่มขึ้นอีกหลายเท่าตัวเพราะคนร่วม 50,000 คน หากมีสักแค่ร้อยละ 10 ที่ต้องตรวจสอบเพราะมีการร้องเรียนว่ามีการกระทำที่ขัดมาตรา 100 แค่นี้ก็ยุ่งแล้วครับ                  ผมมองเห็นความจำเป็นของมาตรการในการป้องกันการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวม (conflict of interest) เพราะเท่าที่พบเห็นนั้น ในบ้านเรามีอยู่มากเหลือเกินที่ผู้คนนิยมที่จะให้ความช่วยเหลือ “นอกระบบ” ซึ่งก็นำไปสู่การทุจริตคอร์รัปชันในที่สุด ดังนั้น การควบคุมเรื่องการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวมจึงเป็นเรื่องที่ในภาพรวมแล้วส่งผลดีต่อการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชัน                  แต่อย่างไรก็ตาม ยังมีผู้ดำรงตำแหน่งต่าง ๆ  อีกมากมายที่อาจใช้อำนาจหน้าที่ของตนที่เป็นการขัดกันระหว่างประโยชน์ส่วนบุคคลและประโยชน์ส่วนรวมได้แต่คณะกรรมการ ป.ป.ช. ยังไม่ประกาศกำหนด เช่น สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรและสมาชิกวุฒิสภา ข้าราชการการเมืองบางตำแหน่ง เช่น ที่ปรึกษาหรือบรรดาเลขานุการของนายกรัฐมนตรี หรือรัฐมนตรีต่าง ๆ รวมทั้งยังมี “เจ้าหน้าที่อื่น ๆ ของรัฐ” ที่มีอำนาจรัฐ เช่น เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เป็นผู้บริหารระดับสูง เช่น ปลัดกระทรวง เลขาธิการ อธิบดี ฯลฯ  กรรมการของส่วนราชการ หน่วยงานของรัฐ และรัฐวิสาหกิจที่ตั้งขึ้นตามกฎหมายหรือมติคณะรัฐมนตรีและมีอำนาจหน้าที่ในการกำหนดนโยบายหรือควบคุมดูแลกิจการของรัฐ เจ้าหน้าที่ของรัฐที่เกี่ยวข้องกับกระบวนการยุติธรรม เช่น ตุลาการของทุกศาลและอัยการ ผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรสำคัญ ๆ ของรัฐ เช่น กรรมการ กกต. กรรมการ กสทช.  และแม้กระทั่งกรรมการ ป.ป.ช. เองด้วยที่จะต้องพิจารณาว่า เมื่อไรจะถึงเวลาที่จะต้องอยู่ภายใต้บทบัญญัติตามมาตรา 100 เช่นเดียวกับผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองที่ในปัจจุบันหลายหมื่นตำแหน่งต้องอยู่ภายใต้บังคับของมาตราดังกล่าวไปแล้วครับ                  คงไม่ใช่เฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองเท่านั้นที่รู้จักการใช้อำนาจหน้าที่ของตนเพื่อให้เกิดประโยชน์ส่วนตัว ข้าราชการประจำและผู้ดำรงตำแหน่งในองค์กรต่าง ๆ ก็ทำเป็นเหมือนกัน การเลือก “คุม” เฉพาะนักการเมืองแต่เพียงอย่างเดียวดูแล้วน่าจะเป็นการ “เลือกปฏิบัติ” เกินไปไหมครับ !!!                  อย่าปล่อยให้เวลาผ่านไปอีก 11 ปี แล้วจึงค่อยออกประกาศฉบับที่ 3 เพื่อกำหนดตำแหน่งเจ้าหน้าที่ของรัฐที่ต้องห้ามมิให้ดำเนินกิจการตามความในมาตรา 100 นะครับ เดี๋ยวจะสายเกินแก้ครับ !!!                           สัปดาห์นี้เรามีบทความมานำเสนอ 3 บทความ บทความแรกเขียนโดยอาจารย์ ปีดิเทพ อยู่ยืนยง นักวิจัยประจำสาขาวิชานิติศาสตร์ คณะบริหารธุรกิจและกฎหมาย มหาวิทยาลัยเดอมงฟอร์ต สหราชอาณาจักร ที่เขียนเรื่อง “ปัญหาทางกฎหมายเกี่ยวกับการนำงบประมาณขององค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นไปสนับสนุนสโมสรกีฬาฟุตบอลในการแข่งขันฟุตบอลอาชีพ : ศึกษาเปรียบเทียบระหว่างไทยกับอังกฤษ” บทความที่สองเป็นบทความเรื่อง “ปฏิรูป กติกาใหม่ กับ ประชาธิปไตย ๑๐๐%” ที่เขียนโดย คุณชำนาญ จันทร์เรือง นักวิชาการอิสระ  และบทความสุดท้าย คือบทความเรื่อง “คุณ (ฆ่า) ค่าของความเป็นกฎหมายสูงสุดของรัฐธรรมนูญ” ที่เขียนโดย อาจารย์ ดร.วรรณภา ติระสังขะ แห่งคณะรัฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์ ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทั้งสามไว้ ณ ที่นี้ด้วยครับ                  พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 9 เมษายน 2555                  ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์  บรมานันท์ พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1709 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 13:32 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)