ครั้งที่ 285

26 กุมภาพันธ์ 2555 21:03 น.

       สำหรับวันจันทร์ที่ 27 กุมภาพันธ์ถึงวันอาทิตย์ที่ 11 มีนาคม 2555
       
       “ปัญหาของการพระราชทานอภัยโทษทางวินัย”
        
                 เมื่อต้นปีที่ผ่านมา มีข่าวเกี่ยวกับการที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวพระราชทานอภัยโทษทางวินัยให้กับอดีตปลัดกระทรวงการคลังและอดีตเลขาธิการคณะกรรมการข้าราชการพลเรือนที่ถูกให้ออกจากราชการไปตั้งแต่ต้นปี พ.ศ. 2552
                 ความเป็นมาของเรื่องดังกล่าวมีรายละเอียดค่อนข้างมากและเกี่ยวข้องกับหลายหน่วยงาน ในบทบรรณาธิการครั้งนี้ผมจะขอนำมาเสนอแต่เพียงคร่าว ๆ และจะขอกล่าวถึงเฉพาะกรณีของอดีตปลัดกระทรวงการคลังแต่เพียงคนเดียวเพราะมีปัญหากฎหมายที่ต้องการคำตอบที่ชัดเจนครับ
                 ช่วงกลางปี พ.ศ. 2544 กระทรวงการคลังเปิดรับสมัครคัดเลือกข้าราชการมาดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมสรรพากรที่ว่างอยู่ 4 ตำแหน่ง มีผู้มาสมัครรวม 10 คน เมื่อกระทรวงการคลังออกคำสั่งแต่งตั้งบุคคล 4 คนให้ไปดำรงตำแหน่งรองอธิบดีกรมสรรพากร ปรากฏว่ามีผู้สมัคร 1 คนไม่พอใจหลักเกณฑ์และวิธีการคัดเลือกข้าราชการพลเรือนสามัญของกระทรวงการคลัง จึงนำเรื่องดังกล่าวไปฟ้องศาลปกครองกลาง ซึ่งต่อมาเมื่อปลายปี พ.ศ. 2546 ศาลปกครองกลางก็ได้มีคำพิพากษาให้กระทรวงการคลังเพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งรองอธิบดีกรมสรรพากรทั้ง 4 คน  กระทรวงการคลังได้ยื่นอุทธรณ์ต่อศาลปกครองสูงสุดและศาลปกครองสูงสุดก็ได้พิพากษาเมื่อกลางปี พ.ศ. 2549 ให้เพิกถอนคำสั่งแต่งตั้งรองอธิบดีกรมสรรพากรทั้ง 4 คน โดยให้มีผลบังคับตั้งแต่วันที่กระทรวงการคลังออกคำสั่งแต่งตั้ง
                 ในปี พ.ศ. 2552 คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติได้ชี้มูลความผิดอดีตปลัดกระทรวงการคลังว่า เป็นความผิดวินัยอย่างร้ายแรงฐานปฏิบัติหน้าที่ราชการโดยมิชอบเพื่อตนเองหรือผู้อื่นได้ประโยชน์ที่มิควรได้ ถือเป็นการทุจริตต่อหน้าที่ราชการตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน กระทรวงการคลังจึงได้มีคำสั่งลงโทษไล่อดีตปลัดกระทรวงการคลังออกจากราชการ แต่อดีตปลัดกระทรวงการคลังได้อุทธรณ์คำสั่งลงโทษดังกล่าวต่อคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม (ก.พ.ค.)  ก.พ.ค. ได้พิจารณามีมติลดโทษจากการไล่ออกจากราชการเป็นปลดออกจากราชการ กระทรวงการคลังจึงมีคำสั่งออกมาในเดือนกุมภาพันธ์ 2553 ลดโทษจากไล่ออกจากราชการเป็นปลดออกจากราชการ   จากนั้น อดีตปลัดกระทรวงการคลังก็ได้อุทธรณ์คำสั่งของ ก.พ.ค. ต่อศาลปกครองสูงสุด ซึ่งขณะนี้ยังอยู่ในระหว่างการพิจารณาของศาลปกครองสูงสุด และในขณะเดียวกันก็ได้ทูลเกล้าฯ ขอพระราชทานอภัยโทษต่อพระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวด้วย
                 กลางปี พ.ศ. 2554 สำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีได้มีหนังสือแจ้งให้กระทรวงการคลังทราบว่า ได้รับแจ้งจากสำนักราชเลขาธิการว่าได้นำความกราบบังคมทูลพระกรุณาทราบฝ่าละอองธุลีพระบาทแล้วมีพระราชกระแสว่า อดีตปลัดกระทรวงการคลังปฏิบัติหน้าที่ราชการสร้างคุณความดีเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติติดต่อกันมาเป็นเวลานาน เพื่อเป็นการตอบแทนความอุตสาหะและให้โอกาสประพฤติตนเป็นพลเมืองที่ดีต่อไป จึงให้อภัยโทษทางวินัยแก่อดีตปลัดกระทรวงการคลังและแจ้งให้กระทรวงการคลังพิจารณาดำเนินการให้เป็นไปตามพระราชกระแสต่อไป
                 ภายหลังจากที่กระทรวงการคลังได้รับแจ้งเรื่องดังกล่าวจากสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรีแล้ว กระทรวงการคลังก็ได้ตรวจสอบข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายในเบื้องต้นแต่ไม่พบว่ามีข้อกฎหมายใดกำหนดหลักเกณฑ์ให้ถือปฏิบัติในกรณีดังกล่าวไว้เป็นที่แน่ชัดแต่อย่างใด กระทรวงการคลังจึงได้มีหนังสือหารือไปยังสำนักงาน ก.พ. ว่า กระทรวงการคลังจะต้องดำเนินการอย่างไรและเป็นไปตามกฎหมายหรือระเบียบใด กระทรวงการคลังจึงหารือเรื่องดังกล่าวไปยังสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาในหลายประเด็น แต่มีประเด็นที่น่าสนใจอยู่สองประเด็น
                 ประเด็นแรก การพระราชทานอภัยโทษทางวินัยให้กับอดีตปลัดกระทรวงการคลังนั้น สามารถเทียบเคียงกับการได้รับการล้างมลทินตามพระราชบัญญัติล้างมลทินในวโรกาสที่พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดชมีพระชนมพรรษา 80 พรรษา พ.ศ. 2550 ในส่วนที่กำหนดเกี่ยวกับสิทธิของผู้ได้รับการล้างมลทิน และการนำหลักเรื่องการล้างมลทินเป็นการล้างโทษ แต่ไม่ได้ล้างการกระทำความผิด เพื่อใช้กับการพระราชทานอภัยโทษทางวินัยในกรณีดังกล่าวได้หรือไม่ ซึ่งคณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า  การล้างมลทินโดยทั่วไปจะกระทำได้โดยตราเป็นพระราชบัญญัติล้างมลทินเนื่องในโอกาสสำคัญต่างๆ และผู้ใดจะได้รับการล้างมลทินหรือไม่ย่อมเป็นไปตามหลักเกณฑ์และเงื่อนไขที่กฎหมายล้างมลทินแต่ละฉบับบัญญัติไว้ โดยผลของการล้างมลทินกฎหมายให้ถือว่าผู้นั้นมิได้เคยถูกลงโทษในกรณีความผิดนั้น หรือกรณีเป็นผู้ถูกลงโทษทางวินัยก็ให้ถือว่าผู้นั้นมิได้เคยถูกลงโทษหรือลงทัณฑ์ทางวินัยในกรณีนั้นมาก่อน การล้างมลทินจึงเป็นการล้างโทษที่เคยได้รับเพื่อไม่ให้มีมลทินติดตัว แต่การกระทำหรือความประพฤติที่เป็นเหตุให้ผู้นั้นถูกลงโทษดังกล่าวมิได้ถูกลบล้างไปด้วย (คำพิพากษาศาลฎีกาที่  694/2539) นอกจากนี้ การล้างมลทินไม่ก่อให้เกิดสิทธิแก่ผู้ได้รับการล้างมลทินในอันที่จะเรียกร้องสิทธิหรือประโยชน์ใด ๆ เว้นแต่กฎหมายนั้นจะบัญญัติไว้
                 ส่วนการพระราชทานอภัยโทษถือเป็นพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์  ตามบทบัญญัติมาตรา 191 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งบัญญัติถึงการ “อภัยโทษ” โดยไม่ได้ระบุว่าเป็นโทษทางอาญาเท่านั้น พระราชอำนาจดังกล่าวจึงครอบคลุมถึงโทษทางอาญา โทษทางวินัย และโทษอื่นด้วย ซึ่งหลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการอภัยโทษทางอาญาได้มีบัญญัติไว้เป็นการเฉพาะในภาค 7 อภัยโทษ เปลี่ยนโทษหนักเป็นเบา และลดโทษ ตามมาตรา 259 ถึงมาตรา 267 แห่งประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญา โดยผลของการอภัยโทษทางอาญา กฎหมายห้ามมิให้บังคับโทษนั้นต่อไป หรือถ้าเป็นโทษปรับที่ชำระแล้วก็ให้คืนค่าปรับให้ไปทั้งหมด แต่มิได้ลบล้างโทษทางอาญาที่เคยได้รับมาก่อน ส่วนการอภัยโทษทางวินัยนั้นก็ถือว่าเป็นการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญตามมาตรา 191 โดยตรง ซึ่งไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดบัญญัติหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการดำเนินการดังกล่าวไว้เป็นการเฉพาะ การดำเนินการอภัยโทษทางวินัยและผลในเรื่องนี้จึงต้องเป็นไปตามหลักรัฐธรรมนูญทั่วไปคือ ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามพระราชกระแสอภัยโทษ ซึ่งมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตามรัฐธรรมนูญมาตรา 195
                 ดังนั้น เมื่อหลักเกณฑ์และเงื่อนไขของการล้างมลทินและการอภัยโทษมีความแตกต่างกัน จึงไม่อาจเทียบเคียงกับการล้างมลทินตามพระราชบัญญัติล้างมลทินในวโรกาสที่พระบาทสมเด็จพระปรมินทรมหาภูมิพลอดุลยเดช มีพระชนมพรรษา 80 พรรษา พ.ศ. 2550 ได้
                 ประเด็นที่สอง กระทรวงการคลังจะต้องดำเนินการออกคำสั่งยกเลิกคำสั่งลงโทษปลดอดีตปลัด กระทรวงการคลังออกจากราชการหรือไม่ อย่างไร และจะต้องมีคำสั่งให้อดีตปลัดกระทรวงการคลังกลับเข้ารับราชการในทำนองเดียวกับกรณีที่ผู้ถูกลงโทษทางวินัยกรณีกระทำผิดวินัยอย่างร้ายแรงและผู้ถูกลงโทษได้อุทธรณ์คำสั่งลงโทษซึ่งผลการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งฟังขึ้นหรือไม่ และหากกระทรวงการคลังจะต้องดำเนินการออกคำสั่งทั้งสองกรณีดังกล่าว จะต้องกำหนดให้คำสั่งนั้นมีผลตั้งแต่เมื่อใด และกรณีการออกคำสั่งให้อดีตปลัดกระทรวงการคลังกลับเข้ารับราชการ กระทรวงการคลังจะต้องปฏิบัติในลักษณะอย่างไร  ทั้งนี้ การดำเนินการดังกล่าวเป็นไปตามกฎหมายหรือระเบียบใด นอกจากนี้กระทรวงการคลังจะต้องดำเนินการในประการอื่นใดหรือไม่ อย่างไรนั้น คณะกรรมการกฤษฎีกามีความเห็นว่า ตามประเพณีทางปกครองอันเป็นระเบียบแบบแผนของทางราชการที่ผ่านมา กระทรวงการคลังต้องมีคำสั่งให้ยกเลิกคำสั่งกระทรวงการคลัง  ที่ 589/2552 เรื่อง ลงโทษไล่ข้าราชการออกจากราชการ ลงวันที่ 22 พฤษภาคม 2552 และคำสั่งกระทรวงการคลังที่ 192/2553 เรื่อง ลดโทษข้าราชการ ลงวันที่ 10 กุมภาพันธ์ 2553 ทั้งนี้ โดยให้คำสั่งยกเลิกดังกล่าวมีผลย้อนหลังไปถึงวันที่มีคำสั่งให้พ้นจากราชการ เพื่อมิให้คำสั่งลงโทษทางวินัยดังกล่าวยังมีผลบังคับอยู่ต่อไป ทำนองเดียวกับเรื่องการพระราชทานอภัยโทษทางวินัยแก่ข้าราชการตุลาการในกรณีวิกฤติตุลาการ เมื่อ พ.ศ. 2535  ซึ่งภายหลังที่ได้มีพระราชกระแสลดหย่อนผ่อนโทษจากให้ออกจากราชการ เป็นโทษงดบำเหน็จความชอบตามคำกราบบังคมทูลของนายกรัฐมนตรีแล้ว กระทรวงยุติธรรมก็ได้มีคำสั่งให้ยกเลิกคำสั่งกระทรวงยุติธรรมเรื่องลงโทษข้าราชการตุลาการออกจากราชการตั้งแต่วันออกคำสั่งให้ออกจากราชการ นอกจากนี้ เมื่อกระทรวงการคลังได้ออกคำสั่งยกเลิกคำสั่งลงโทษทางวินัยดังกล่าว เพื่อให้เป็นไปตามพระราชกระแสแล้ว กระทรวงการคลังก็ควรนำความกราบบังคมทูลพระกรุณาทราบฝ่าละอองธุลีพระบาทในโอกาสต่อไป
                 สำหรับกรณีที่อดีตปลัดกระทรวงการคลังได้รับพระราชทานอภัยโทษทางวินัยดังกล่าวแล้ว และปรากฏข้อเท็จจริงว่ายังมีอายุราชการเหลืออยู่ กระทรวงการคลังจะต้องดำเนินการสั่งให้กลับเข้ารับราชการอย่างไร  และการจ่ายเงินเดือนหรือสิทธิประโยชน์อื่นในช่วงระหว่างที่ออกจากราชการจนถึงวันที่ได้รับคำสั่งให้กลับเข้ารับราชการหรือวันที่ได้รับพระราชทานอภัยโทษจะเป็นประการใดนั้น เห็นว่าข้อหารือดังกล่าวเป็นประเด็นที่เกี่ยวพันกับกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน จึงเห็นควรให้กระทรวงการคลังหารือไปยังสำนักงาน ก.พ. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีอำนาจหน้าที่ในการพิจารณาเรื่องดังกล่าว
        
                 เมื่อพิจารณาข้อเท็จจริงที่ปรากฏจากปัญหาที่กระทรวงการคลังได้หารือไปยังคณะกรรมการกฤษฎีกา และจากการตอบข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกา พบว่า เกิดปัญหาตามมาหลายประการจากการ “อภัยโทษทางวินัย”
                 คงต้องเริ่มจากคำว่า “อภัยโทษ” ก่อน นับตั้งแต่รัฐธรรมนูญฉบับถาวร ลงวันที่ 10 ธันวาคม  พ.ศ. 2475 มาจนถึงฉบับปัจจุบัน มีบทบัญญัติถวายพระราชอำนาจในการอภัยโทษไว้เป็นทำนองเดียวกันว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการอภัยโทษ”  แต่ไม่ได้ระบุว่าเป็นโทษอะไร ส่วนในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาก็ได้บัญญัติถึงเรื่องการอภัยโทษ เปลี่ยนโทษหนักเป็นเบาและลดโทษ เอาไว้ในภาค 7 มาตรา 259 ถึง 267 โดยไม่ได้มีการพูดถึงการอภัยโทษทางวินัย
                 แต่เดิม  เข้าใจกันว่า การพระราชทานอภัยโทษใช้ได้เฉพาะในคดีอาญาดังเช่นที่ปรากฏในวิทยานิพนธ์ นิติศาสตรบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย ที่เขียนโดย นายธงทอง  จันทรางศุ ในปี พ.ศ. 2529 เรื่อง “พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการพระราชทานอภัยโทษ” ไว้ในหน้า 153 ว่า “….เมื่อศาลยุติธรรมได้มีคำพิพากษาถึงที่สุดเป็นประการใดแล้ว จำเลยผู้ต้องคำพิพากษาว่ากระทำความผิด  และต้องได้รับโทษหรือผู้มีส่วนได้เสีย มีสิทธิที่จะทูลเกล้าฯ ถวายฎีกาขอพระราชทานอภัยโทษ....”   แต่อย่างไรก็ตาม วิทยานิพนธ์ นิติศาสตรบัณฑิต จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย อีกเล่มหนึ่งที่เขียนโดย นายเจษฎา  พรไชยา ในปี พ.ศ. 2543 เรื่อง “พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ตามกฎหมายและธรรมเนียมปฏิบัติทางรัฐธรรมนูญ : ศึกษาเปรียบเทียบประเทศอังกฤษและประเทศไทย” ก็ได้กล่าวถึงพระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ในการพระราชทานอภัยโทษไว้ในหน้า 315 ว่า “.... อนึ่ง  มักมีการเข้าใจกันไปในทางว่าพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษของพระมหากษัตริย์ไทยนี้ มีได้แต่เพียงการพระราชทานอภัยโทษทางอาญาตามที่มีการบัญญัติไว้ในประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความอาญาเท่านั้น แต่หากได้พิจารณารัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยในทุกฉบับแล้วจะเห็นได้ว่า ได้มีการบัญญัติไปในทางเดียวกันว่า “พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ” ซึ่งกรณีดังกล่าวมิได้บัญญัติไว้จำกัดว่า “โทษ” ในที่นี้หมายความถึงแต่เพียงโทษทางอาญาเท่านั้น ดังนั้น กรณีของการใช้พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษนี้ จึงหมายความรวมถึงการพระราชทานอภัยโทษในลักษณะอื่น ๆ นอกจากโทษทางอาญา เช่น โทษทางวินัยของข้าราชการ เป็นต้น ซึ่งกรณีของการพระราชทานอภัยโทษทางวินัยแก่ข้าราชการนี้ พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 9 ก็เคยได้พระราชทานแก่ข้าราชการศาลยุติธรรมมาแล้ว”
                 จะเห็นได้ว่า ในวิทยานิพนธ์เล่มหลังได้มีการ “ขยายความ” พระราชอำนาจในการอภัยโทษจากเดิมออกไปอีกโดยครอบคลุมถึงการพระราชทานอภัยโทษในลักษณะอื่น ๆ นอกจากโทษทางอาญา เช่น โทษทางวินัยของข้าราชการ เป็นต้น แต่วิทยานิพนธ์ดังกล่าวไม่ได้มีการอ้างอิงถึง “ที่มา” ของการพระราชทานอภัยโทษทางวินัยว่ามาจากกฎหมาย กฎ หรือระเบียบใด เพียงแต่อ้างอิงว่ามาจากกรณีของการพระราชทานอภัยโทษทางวินัยแก่ข้าราชการศาลยุติธรรมในปี พ.ศ. 2535
                 งานเขียนต่อมาที่มีการกล่าวถึง การพระราชทานอภัยโทษในทางวินัย คือ บทความเรื่อง “พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ” ของศาสตราจารย์ ดร.บวรศักดิ์  อุวรรณโณ ในสารานุกรมไทยฉบับเฉลิมพระเกียรติ พิมพ์ครั้งที่ 2 พ.ศ. 2542 หน้า 264 ที่กล่าวไว้ในตอนหนึ่งว่า “….อนึ่ง พึงสังเกตว่า รัฐธรรมนูญทุกฉบับกำหนดว่า พระมหากษัตริย์ทรงไว้ซึ่งพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษ โดยไม่ระบุว่าเป็นโทษประการใด ดังนั้น พระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษจึงมีความกว้างรวมทั้งโทษทางอาญาและโทษทางวินัยหรือทัณฑ์ตามกฎหมายอื่นด้วย” ความเห็นดังกล่าวสอดคล้องกับสิ่งที่ นายอรรถนิติ  ดิษฐอำนาจ องคมนตรี ได้กล่าวไว้ในปาฐกถาพิเศษ เรื่อง “พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวกับรัฐธรรมนูญ” ที่จัดโดยศาลรัฐธรรมนูญ เมื่อวันที่ 26 กันยายน 2554 ที่โรงแรมรามาการ์เด้นท์ว่า “....การพระราชทานอภัยโทษนี้ไม่ได้จำกัดเฉพาะในคดีอาญาเท่านั้น แต่ยังรวมถึงโทษทางวินัยและโทษทางปกครองด้วย….”
                 จากบรรดาความเห็นที่ได้กล่าวไปแล้วข้างต้น จะเห็นได้ว่า ความเข้าใจดั้งเดิมอยู่ที่ว่าพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษนั้นมีเฉพาะในคดีอาญาเท่านั้น แต่ต่อมาก็ได้มีการขยายขอบเขตของพระราชอำนาจในการพระราชทานอภัยโทษออกไปอีกโดยครอบคลุมถึงโทษทางวินัยและในทางปกครองด้วย แต่ก็ไม่ทราบแน่ชัดว่าการขยายขอบเขตดังกล่าวมีที่มาอย่างไร เพราะไม่ปรากฏอยู่ในรัฐธรรมนูญและในกฎหมายต่าง ๆ
                 การพระราชทานอภัยโทษทางวินัยแก่อดีตปลัดกระทรวงการคลังที่ผมนำมากล่าวถึงไว้ในบทบรรณาธิการครั้งนี้มีความสำคัญเป็นอย่างมากต่อระบบการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐเพราะมีองค์กรที่เข้ามามีส่วนเกี่ยวข้องกับการตรวจสอบการใช้อำนาจของอดีตปลัดกระทรวงการคลังอยู่หลายองค์กรและทุกองค์กรต่างก็มีการวินิจฉัยในประเด็นแห่งคดีไปในทำนองเดียวกัน องค์กรเหล่านั้นได้แก่ ศาลปกครองชั้นต้น ศาลปกครองสูงสุด คณะกรรมการป้องกันและปราบปรามการทุจริตแห่งชาติ และคณะกรรมการพิทักษ์ระบบคุณธรรม โดยองค์กรทั้งหมดใช้เวลาในการพิจารณาเรื่องดังกล่าวรวม ๆ กันแล้วไม่น้อยกว่า 5 ปี เมื่อคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ตอบข้อหารือกระทรวงการคลังเรื่องดังกล่าว และมีความเห็นว่า “....ตามบทบัญญัติมาตรา 191 ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย ซึ่งบัญญัติถึงการ “อภัยโทษ” โดยไม่ได้ระบุว่าเป็นโทษทางอาญาเท่านั้น พระราชอำนาจดังกล่าวจึงครอบคลุมถึงโทษทางอาญา โทษทางวินัยและโทษอื่นด้วย.... ส่วนการอภัยโทษทางวินัยนั้นก็ถือว่าเป็นการใช้พระราชอำนาจของพระมหากษัตริย์ตามบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญมาตรา 191 โดยตรงซึ่งไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดบัญญัติหลักเกณฑ์และเงื่อนไขในการดำเนินการดังกล่าวไว้เป็นการเฉพาะ การดำเนินการอภัยโทษทางวินัยและผลในเรื่องนี้จึงต้องเป็นไปตามหลักรัฐธรรมนูญคือ ต้องดำเนินการให้เป็นไปตามพระราชกระแสอภัยโทษซึ่งมีรัฐมนตรีลงนามรับสนองพระบรมราชโองการตามรัฐธรรมนูญมาตรา 191....” จึงเป็นการวางหลักใหม่ให้กับการอภัยโทษทางวินัย
                 คงเป็นการยากที่จะ “ให้ความเห็น” ต่อเหตุผลที่นำมาใช้ในการดำเนินการอภัยโทษทางวินัยที่ปรากฎอยู่ในการตอบข้อหารือของคณะกรรมการกฤษฎีกาเพราะกรรมการกฤษฎีกาแต่ละคนต่างก็เป็นผู้ทรงคุณวุฒิทางกฎหมายด้วยกันทั้งนั้น  ดังนั้น ในเมื่อไม่ปรากฏว่าคำว่า “อภัยโทษ” ในรัฐธรรมนูญนั้นครอบคลุมถึงโทษทางวินัยและไม่ปรากฏว่ามีกฎหมายใดกำหนดถึงขั้นตอนและกระบวนการของการอภัยโทษทางวินัยไว้อย่างชัดเจน จึงต้องยกความ “ไม่ชัดเจน” ของการตอบข้อหารือโดยใช้คำว่า "การดำเนินการอภัยโทษทางวินัยและผลในเรื่องนี้จึงต้องเป็นไปตามหลักรัฐธรรมนูญทั่วไปคือต้องดำเนินการให้เป็นไปตามพระราชกระแสอภัยโทษ” ให้กับอดีตปลัดกระทรวงการคลังไปในที่สุด
                 เรื่องนี้มีความยุ่งยากอยู่ตรงที่ข้อเท็จจริงปรากฎว่าภายหลังการพระราชทานอภัยโทษทางวินัย อดีตปลัดกระทรวงการคลังยังมีอายุราชการเหลืออยู่ ความหมายของคำว่า อภัยโทษทางวินัย จึงควรมีขอบเขตอยู่ตรงที่ใด ซึ่งเมื่อพิจารณาจากความเห็นของคณะกรรมการกฤษฎีกาแล้วจะพบว่า คณะกรรมการกฤษฎีกาไม่ได้ตอบเรื่องดังกล่าวโดยตรง แต่กล่าวว่าเป็นประเด็นที่เกี่ยวพันกับกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน จึงเห็นควรให้กระทรวงการคลังหารือไปยังสำนักงาน ก.พ. ซึ่งเป็นหน่วยงานที่มีอำนาจในการพิจารณาเรื่องดังกล่าว แต่ในการตอบข้อหารือดังกล่าว คณะกรรมการกฤษฎีกาก็ได้ตอบไว้ในอีกตอนหนึ่งว่า กระทรวงการคลังต้องมีคำสั่งให้ยกเลิกคำสั่งกระทรวงการคลังเรื่อง ลงโทษไล่ข้าราชการออกจากราชการและเรื่องลดโทษข้าราชการโดยให้คำสั่งยกเลิกดังกล่าวมีผลย้อนหลังไปถึงวันที่มีคำสั่งให้พ้นจากราชการเพื่อมิให้คำสั่งลงโทษทางวินัยดังกล่าวมีผลบังคับอยู่ต่อไป ความเห็นนี้เองที่ทำให้ต้องถือว่าอดีตปลัดกระทรวงการคลังยังคงรับราชการอยู่เพราะคำสั่งลงโทษทางวินัยทั้งหมดถูกยกเลิกไปแล้ว !!!
                 ผมไม่กล้าคิดไปไกลกว่านี้ว่าการที่อดีตปลัดกระทรวงการคลัง “สามารถ” กลับเข้าไปรับราชการใหม่ได้นั้นหมายความว่าอย่างไร เทียบได้กับการล้างมลทินหรือไม่ และนอกจากนี้แล้ว ผลของการตรวจสอบการใช้อำนาจรัฐขององค์กรทั้ง 4 ที่กล่าวไปแล้วข้างต้น ยังคงมีอยู่หรือได้ถูก      “ลบล้าง” ไปหมดแล้ว  ซึ่งในเรื่องผลของคำพิพากษาหรือคำวินิจฉัยที่เกี่ยวข้องกับการอภัยโทษ  อาจารย์ธงทองฯ ได้เคยกล่าวไว้ในหน้า 153 ของวิทยานิพนธ์ที่ได้อ้างไว้แล้วข้างต้นว่า “....ฎีกาที่ขอพระราชทานอภัยโทษนี้ต้องเข้าใจในเบื้องต้นว่า ไม่ใช่การคัดค้านการพิพากษาถึงที่สุดของศาล เป็นแต่เพียงการขอพระราชทานพระมหากรุณาโดยแท้เท่านั้น ปัญหาข้อเท็จจริงและข้อกฎหมายทุกประเด็นต้องถือว่าถึงที่สุดโดยผลแห่งคำพิพากษา พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวจะไม่ทรงใช้พระราชอำนาจข้อนี้ก้าวล่วงเข้าไปในความผิดถูกชอบธรรมของคำพิพากษาของศาลเป็นอันขาด....” ผมเข้าใจว่า   ถ้าเป็นไปตามแนวความเห็นของอาจารย์ธงทองฯ อดีตปลัดกระทรวงการคลังก็คงไม่สามารถกลับเข้ารับราชการใหม่ได้เพราะยังถือว่าทำความผิดเพียงแต่ไม่ต้องรับโทษเพราะได้รับการอภัยโทษแล้ว   เท่านั้นเองครับ
                 ความไม่ชัดเจนของการอภัยโทษทางวินัยจึงอยู่ตรงที่การไม่มีหลักเกณฑ์ที่แน่นอนที่จะนำมาใช้เพื่อประกอบการพิจารณาดำเนินการได้เช่นการอภัยโทษทางอาญาที่มีการบัญญัติหลักเกณฑ์ไว้ในกฎหมายและกฎระเบียบที่เกี่ยวข้อง ลำพังเพียงการกล่าวถึงหลักรัฐธรรมนูญทั่วไปคือต้องดำเนินการให้เป็นไปตามพระราชกระแสอภัยโทษโดยไม่มีฐานในการดำเนินการที่เป็นกฎหมายที่ชัดเจนคงสร้างความลำบากให้กับผู้ปฏิบัติและสร้างความไม่เข้าใจให้กับองค์กรตรวจสอบทั้งหลายที่ทำหน้าที่ของตนไปก่อนหน้านี้
                 ผมไม่ทราบว่า ในอดีตที่ผ่านมา นอกเหนือไปจากกรณีวิกฤติตุลาการ พ.ศ. 2535 ที่พระบาทสมเด็จพระเจ้าอยู่หัวได้ทรงมีพระราชกระแสลดหย่อนผ่อนโทษให้แก่ผู้พิพากษาจำนวน 11 คน จากการให้ออกจากราชการเป็นโทษลดบำเหน็จความชอบแล้ว ยังมีการพระราชทานอภัยโทษทางวินัยในลักษณะเดียวกันหรือใกล้เคียงอีกหรือไม่ แต่ถ้าหากต้องการความชัดเจนในเรื่องการอภัยโทษทางวินัย ก็สมควรที่จะต้องวางหลักเกณฑ์ในเบื้องต้นก่อนว่า คำว่าอภัยโทษในรัฐธรรมนูญ มาตรา 191 นั้น หมายความว่าอย่างไร  จากนั้นก็ไปวางหลักเกณฑ์ขยายความต่อไปให้เหมือนกับหลักเกณฑ์ของการล้างมลทินหรือหลักเกณฑ์ของการอภัยโทษ กำหนดถึงผลของการอภัยโทษทางวินัยให้ชัดเจนว่ามีขอบเขตเพียงใด เพื่อมิให้ต้องเกิดปัญหาตามมาในวันข้างหน้าหากจะมีการพระราชทานอภัยโทษทางวินัยอีกว่าจะดำเนินการต่อไปอย่างไรเพราะการอ้างแต่เพียงหลักรัฐธรรมนูญทั่วไปนั้นคงไม่มีใครทราบว่าคืออะไรและมีแนวทางในการปฏิบัติตามอย่างไรครับ !!!
        
                       ในสัปดาห์นี้เรามีบทความมานำเสนอ 5 บทความด้วยกัน บทความแรกเป็นตอนจบของบทสรุปรายงานวิจัย “เรื่องแนวทางปรับปรุงกฎหมายเกี่ยวกับการยุบพรรคการเมือง” ที่เขียนโดย ผู้ช่วยศาสตราจารย์ณรงค์เดช  สรุโฆษิต แห่งคณะนิติศาสตร์ จุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัย บทความที่สองเป็นบทความของ ดร.พรสันต์ เลี้ยงบุญเลิศชัย แห่งคณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยอัสสัมชัญ ที่เขียนเรื่อง “จงทำรัฐธรรมนูญให้เป็นรัฐธรรมนูญ”  บทความที่สามเป็นบทความเรื่อง “มาตรการทางกฎหมายกีฬาเพื่อควบคุมการเหยียดผิวในการแข่งขันกีฬาฟุตบอลของประเทศอังกฤษ” ของอาจารย์ ปีดิเทพ อยู่ยืนยง  นักวิจัยประจำสาขาวิชานิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยเดอมงฟอร์ต สหราชอาณาจักร บทความที่สี่ เป็นบทความเรื่อง “ความคืบหน้ากรณีการขอตีความคำพิพากษาในคดีปราสาทพระวิหาร” ที่เขียนโดย ดร.สุวันชัย  แสงสุขเอี่ยม กรรมการสภาหอการค้าแห่งประเทศไทย และบทความสุดท้าย คือบทความของคุณชำนาญ จันทร์เรือง นักวิชาการอิสระ ที่เขียนเรื่อง “สสร. 55”   ผมขอขอบคุณเจ้าของบทความทุกๆ บทความครับ
                
                 พบกันใหม่วันจันทร์ที่ 27 กุมภาพันธ์ 2555
       
                 ศาสตราจารย์ ดร.นันทวัฒน์  บรมานันท์
        


พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1698
เวลา 24 มกราคม 2565 17:41 น.
Pub Law Net (http://www.pub-law.net)