รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : ขอเรียนถามอาจารย์ในฐานะที่อาจารย์เป็นนักรัฐศาสตร์ว่า อาจารย์มองเห็นความสำคัญหรือความเกี่ยวพันระหว่างรัฐศาสตร์กับกฎหมายในภาพรวมอย่างไรครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : ความสัมพันธ์ระหว่างรัฐศาสตร์กับกฎหมายที่เห็นได้ชัดเจนก็คือ รัฐเป็นผู้ออกกฎหมาย กฎหมายนั้นออกในนามของรัฐมาแต่ไหนแต่ไรแล้วสุดแล้วแต่ว่าลักษณะของรัฐจะเป็นอย่างไรและใครคือกลไกในรัฐที่จะเกี่ยวข้องกับการออกกฎหมายนั้น ในสมัยโบราณรัฐในสมัยนั้นอาจไม่มีตัวตนหรือไม่ได้มีองคาพยพหรือไม่ได้มีกลไกและกระบวนการที่แยกออกมาอย่างเด็ดขาดกับสถาบันทางสังคมอื่นโดยเฉพาะอย่างยิ่งสถาบันทางศาสนา ถ้าพูดถึงเรื่องกฎหมายที่เป็นกฎแล้ว แรกๆไม่ได้ออกมาจากรัฐแต่ออกมาจากอำนาจที่คนยอมรับว่าสูงสุดและใช้บังคับในรูปของศาสนา แต่ว่าความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับกฎหมายที่เห็นชัดเจนก็คือ เมื่อมีกำเนิดของรัฐเกิดขึ้นมา รัฐในรูปขององคาพยพ ในรูปของกลไก กระบวนการและในลักษณะของการใช้อำนาจเป็นการทั่วไปที่ให้มีการยอมรับกัน เพราะฉะนั้นรัฐกับกฎหมายพูดง่ายๆก็แยกกันไม่ออก ตราบใดที่ในสังคมเรื่องขนบธรรมเนียมประเพณีใดที่จะมีการแยก สังคมจะมีการแบ่งแยกออกชัดเจน เช่นระหว่างศาสนจักรกับอาณาจักร เป็นต้น เพราะฉะนั้นมันก็เริ่มแยกโดยเรื่องอาณาจักรก็เป็นเรื่องของกฎหมาย ดังนั้นพัฒนาการของรัฐกับพัฒนาการของกฎหมายเราจะเห็นว่ามีควบคู่กันไป อันนี้ก็เป็นความสัมพันธ์ที่มีมาแต่ดั้งเดิม
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : ในระยะหลังๆมีการแบ่งแยกกฎหมายออกมาเป็นกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชนชัดเจนยิ่งขึ้นโดยเฉพาะอย่างยิ่งในประเทศไทย อาจารย์มองเห็นความใกล้เคียงกันระหว่างกฎหมายมหาชนกับรัฐศาสตร์หรือไม่ครับ เพราะว่าส่วนใหญ่โดยเฉพาะนักวิชาการทั้งหลายมักจะพูดว่ารัฐศาสตร์กับกฎหมายมหาชนคือสิ่งที่เกือบจะเป็นสิ่งเดียวกันครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : จะพูดอย่างนั้นก็ได้ แต่ในแง่ของความเป็นส่วนหนึ่งเท่านั้นเพราะจริงๆแล้วกฎหมายมหาชนกับการศึกษาเรื่องรัฐนั้น ในระยะแรกมาคู่กันโดยเฉพาะอย่างยิ่งการศึกษาที่ว่าด้วยรัฐเอง โดยสำนักทางยุโรป เยอรมัน รัสเซียนั้นแต่เดิมการศึกษาเรื่องรัฐกับการศึกษากฎหมายมหาชนเป็นเรื่องเดียวกัน และจริงๆแล้วเรื่องของรัฐในสมัยใหม่ที่ศึกษาแยกเป็นการเมืองออกมาก็เป็นการเมืองที่ขยายขอบเขตออกไปตามพัฒนาการของระบอบการเมืองเพราะระบอบการเมืองที่เป็นระบอบประชาธิปไตยที่ขยายตัวออกมาก็จะมีส่วนของประชาชนหรือกลุ่มในสังคมที่เข้าไปเกี่ยวข้องอยู่มาก เพราะฉะนั้นที่เราพูดว่าสังคมเริ่มมีลักษณะเป็นพหุสังคมก็มีแนวความคิดที่ขยายออกไปว่าการศึกษาเรื่องรัฐศาสตร์ไม่ได้จำกัดเฉพาะเรื่องกฎหมายมหาชนเท่านั้น แต่จริงๆแล้วแรกๆเวลาศึกษากฎหมายมหาชนที่เกี่ยวกับรัฐศาสตร์ก็เพราะว่าเป็นรูปธรรมที่ชัดเจน คือเหมือนกับการตัดสินใจขั้นสุดท้าย โดยผู้มีอำนาจสูงสุดจะกำหนดถึงความสัมพันธ์ระหว่างอำนาจทางการปกครองกับส่วนต่างๆของสังคมว่าจะออกมาในรูปลักษณะอะไร เพราะฉะนั้นความสัมพันธ์ของสังคมทั้งมวลก็แสดงออกได้อย่างเป็นรูปธรรมในเรื่องของกฎหมายมหาชนเพราะว่าขอบเขตอำนาจรัฐที่เป็นรัฐาธิปัตย์ก็เป็นนิติรัฐ ผมเข้าใจว่าแนวความคิดเรื่องดังกล่าวเป็นเช่นนี้มาตั้งแต่เริ่มจนมาถึงประมาณ พ.ศ.1900 หรือ พ.ศ.1920 เพิ่งจะมีแนวคิดที่จะศึกษาส่วนอื่นๆของสังคมที่เกี่ยวข้องกับการเมือง เพราะฉะนั้นความเป็นสาธารณะหรือpublic ที่เรียกว่า public law ตอนแรกๆจะแคบ เมื่อแคบแล้วฐานของมันหรือรูปธรรมของมันก็โยงไปดูที่กฎหมายมหาชนที่สำคัญก็คือเรื่องของลักษณะของการปกครอง รัฐธรรมนูญ หรือแม้แต่ว่าจะออกแบบรัฐธรรมนูญอย่างไรในฐานะที่เป็นกฎหมายใหญ่ ในบรรดากฎหมายมหาชนทั้งหลายที่เป็นกฎหมายหลัก กติกาหลักว่าจะออกแบบอย่างไรก็ต้องไปศึกษาลักษณะ วิวัฒนาการของรัฐหรือความเป็นมาของรัฐ ยกตัวอย่างเช่น เวลาที่ญี่ปุ่นจะเปลี่ยนแปลงการปกครองจากระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์มาเป็นระบอบที่มีรัฐธรรมนูญ จริงๆเราจะบอกว่าในสมัยก่อนญี่ปุ่นไม่มีกฎหมายมหาชนก็ไม่ได้ ญี่ปุ่นมีกฎหมายมหาชนเหมือนกันแต่เป็นกฎหมายมหาชนในระบอบสมบูรณาญาสิทธิราชย์ การเปลี่ยนแปลงที่เกิดขึ้นก็คือว่าญี่ปุ่นเองพอจะปรับระบบในสมัยเมจิ ญี่ปุ่นได้ส่งทีมที่จะร่างรัฐธรรมนูญไปศึกษาเรื่องนี้ในยุโรปจาก professor ชาวเยอรมัน เพราะฉะนั้นในระดับหนึ่งก็เป็นศาสตร์ชนิดหนึ่งที่จะเรียนรู้ว่า การจะออกแบบความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐผู้ถืออำนาจสูงสุดในการจัดแบ่งอำนาจ ความสัมพันธ์ระหว่างองคาพยพในรัฐกันเอง หรือความสัมพันธ์ระหว่างรัฐกับประชาชน หรือความสัมพันธ์ระหว่างส่วนต่างๆของรัฐ เช่น ส่วนกลาง ภูมิภาค ท้องถิ่น จะใช้การออกแบบความสัมพันธ์อย่างไร การออกแบบความสัมพันธ์ก็ออกมาในรูปแบบของกฎหมายมหาชนต่างๆ ในประเทศไทยเราแม้แต่กฎหมายว่าด้วยระเบียบบริหารราชการแผ่นดิน กฎหมายว่าด้วยปกครองท้องที่ ก็มีมาตั้งแต่ พ.ศ.2440 และมาปรับปรุงอีกทีในปี พ.ศ.2457 แต่ถ้าเราย้อนกลับไปดูจะเห็นว่ากฎหมายมหาชนเริ่มที่จะมีโครงสร้างของระบบกฎหมายมหาชนแตกแขนงออกไปมากขึ้น ในสมัยก่อน เช่น สมัยอยุธยา ก็มีลักษณะของระบบกฎหมายมหาชนเหมือนกัน แต่อาจจะเป็นสิ่งที่มาจากต้นกำเนิดเลย คืออินเดียโบราณ สมัยพระเจ้าอโศกมหาราช สมัยที่เขามี 3 ศาสตร์ คือ อัตถศาสตร์ เป็นศาสตร์ที่ว่าด้วยเศรษฐศาสตร์ ธรรมศาสตร์เป็นศาสตร์ที่ว่าด้วยกฎหมายมหาชน แล้วก็ยังมีแยกออกไปเป็นศาสตร์สำหรับผู้ปกครอง ก็เป็น ราชนิติ ซึ่งเป็นคำสอนประเภทพฤติกรรม ระบบกฎหมายฮินดูโบราณทั้งหมดต่างไปจากโครงสร้างระบบกฎหมายทางตะวันตก เพราะโครงสร้างกฎหมายตะวันตกจะแยกส่วนที่เป็นจิตวิญญาณออกมาจากส่วนที่เป็นพฤติกรรมเร็วและค่อนข้างชัดเจน เช่น ถ้าไปดูในกฎหมายทั้งหลายทั้งปวง กติกาที่นำมาใช้เป็นหลักต่างๆทางศาสนาก็คือ ปรัชญาทางการเมือง ทฤษฎีการเมือง ทางด้านคริสเตียนก็มีในเรื่องของการจะจัดว่าส่วนใหญ่รัฐมีอยู่เพื่อตอบสนองต่อส่วนย่อยที่เรียกว่า complementarity หรือ subsidiarity ซึ่งเวลานี้ก็เช่น ศตวรรษที่ 14 หรือ 15 ก็เป็นรากฐานของการรวม EU ขึ้นใหม่ พวกนี้กลัวว่าจะมีกฎหมายยิ่งกว่า superมหาชนมาคุมทวีป พวกนี้กลัวส่วนย่อยจะหายไป ต้องมีเรื่องของ subsidiarity subsidiarityมาจากไหน subsidiarity มาจากแนวคิดทางศาสนาดึกดำบรรพ์ของคริสเตียน แต่ว่าบางคนอาจจะไม่ได้นึกถึง คนเหล่านี้กลับไปหาสิ่งดั้งเดิม ของไทยเราก็มีจากฮินดู เรื่องธรรมศาสตร์และเรื่องอื่นๆอีกมากมาย แต่ตอนหลังๆลักษณะของกฎหมายปกครองของเราในเรื่องของรัฐธรรมนูญค่อนข้างจะเป็นสิ่งที่ถอยห่างจากเรื่องจิตวิญญาณ พูดง่ายๆเพราะเราแยกออกมาเราจึงมีปัญหา แต่ที่พูดก็เพื่อให้เห็นว่ารัฐศาสตร์กับกฎหมายมหาชนจริงๆแล้วควรจะควบคู่กันไป แต่ตอนนี้กฎหมายมหาชนจริงๆแล้วเราอาจจะไม่ได้ไปดูเกี่ยวกับแง่มุมทางพฤติกรรม เพราะว่ามันค่อนข้างจะเป็นนิตินิยม legalistic public law แล้วเราก็ไปให้ส่วนที่เป็นพฤติกรรม behavior ส่วนที่เป็นวัฒนธรรมให้ไปอยู่กับรัฐศาสตร์เสีย ดังนั้นรัฐศาสตร์จึงจะมีพวกพฤติกรรมนิยม และอะไรต่ออะไรอีกหลายอย่าง แต่ถ้าคนที่จะเข้าใจเรื่องสังคม เรื่องรัฐ เรื่องความสัมพันธ์ระหว่างองคาพยพทั้งหลาย กลไก กระบวนการ หรือเรื่องของประชาชนในรัฐในสังคมให้ลึกซึ้งจะต้องมีฐานของความเข้าใจในทั้ง 2 แง่มุม คือ ในแง่ของสิ่งที่เป็นพฤติกรรมหรือจิตวิญญาณ ซึ่งหมายถึงความเชื่อ อุดมการณ์ ทัศนคติ อะไรต่างๆ กับอีกส่วนหนึ่งซึ่งเรียกว่า รูปธรรมของพฤติกรรม รูปธรรมนี้เป็นรูปธรรมของพฤติกรรมที่แบบฉบับที่ชัดเจน รูปธรรมเหล่านั้นอาจไปอยู่ในกฎหมายมหาชนก็ได้ กฎหมายที่เกี่ยวข้องกับประชาชนและพระราชบัญญัติหลายฉบับที่เกี่ยวข้องกับป่าชุมชน ที่เกี่ยวข้องกับสิทธิของท้องถิ่นชุมชน สิ่งเหล่านี้เราคิดว่าเป็นของใหม่ในแง่ของกฎหมาย แต่เวลานี้เราย้อนกลับไปพูดว่าสิ่งเหล่านี้ต้องสอดคล้องกับลักษณะของวิถีความเป็นอยู่ของชุมชนแต่ในสมัยก่อนมันเกือบจะไม่แยกออกจากกัน ซึ่งเวลานี้มันแยกออกจากกันเหมือนกับรัฐศาสตร์กับกฎหมายมหาชน จริงๆแล้วไม่ควรจะแยกออกจากกัน แต่ถ้าไปจะดูการแยกที่ชัดเจนที่สุดของการแยกแบบนี้ให้ไปดูคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญที่ 4/2542 คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญนี้น่าสนใจมากเพราะมีการตีความว่าบทบัญญัติแห่งกฎหมายว่าให้หมายความเฉพาะกฎหมายระดับสูงที่ออกโดยรัฐสภา แต่อย่างอื่นไม่ได้จัดลำดับว่าเป็นบทบัญญัติแห่งกฎหมายใดในความหมายนั้น จะเห็นได้ว่ามีเรื่องความเป็นเทคนิคเข้ามามากเลย ซึ่งอันนี้ นักรัฐศาสตร์เองก็ไม่ได้มองแบบนั้น นักรัฐศาสตร์อาจจะมองกว้างกว่านั้นก็ได้แต่นักกฎหมายก็ตีความอย่างเคร่งครัดว่ามองแค่นั้น เนื่องจากศาสตร์ตอนหลังมันแบ่งเป็นสาขาย่อยจำนวนมากแล้วก็ไม่มีข้อบังคับว่า ถ้าคุณเรียนรัฐศาสตร์แล้วคุณต้องเรียนกฎหมายมหาชนด้วย เมื่อไม่มีข้อบังคับเดี๋ยวนี้คุณอาจจะจบปริญญาเอกรัฐศาสตร์แต่ไม่รู้เรื่องกฎหมายมหาชนเลยก็ได้ หรือกฎหมายประเภทไหนจัดเป็นกฎหมายมหาชนบ้างเมื่อดูย้อนหลังไปในเมืองไทยก็น่าสนใจเพราะว่าระบบกฎหมายของไทยทั้งที่เป็นมหาชนและเอกชนทั่วไปบางครั้งน่าสังเกตว่าหลักบางหลักเกิดจากกฎหมายมหาชน เช่นความเป็นนิติบุคคล นิติรัฐที่เราเข้าใจกันหมายความว่ารัฐในฐานะที่เป็นคู่สัญญาหรือรัฐจะต้องยอมรับสภาพ อย่างสมมติสภาพว่าคุณไปทำอะไรให้เขาเสียหายแล้วเขามาเรียกเก็บค่าเสียหายในความขัดแย้ง หมายความว่าต้องสร้างความเชื่อให้คุณเชื่อก่อนว่า เขามาเรียกคุณในฐานะที่คุณมีตัวตนเป็นนิติรัฐแต่ความเป็นนิติรัฐของเราเกิดขึ้นหลังจากความเป็นนิติบุคคล ถ้าไปดูกฎหมายแพ่งจะเห็นว่ากฎหมายแพ่งเกิดจากความจำเป็นที่เราต้องเข้าสู่สังคมสัญญา สัญญาที่ทำจริงๆแล้วแต่เดิมรัฐไม่ได้เข้าสู่สัญญากับใครทั้งสิ้น แต่ว่าต่อมาสิ่งที่มันว่าเกี่ยวข้องกับต่างรัฐไม่ได้เกี่ยวข้องในแง่กฎหมายแพ่งเหมือนกัน และเมื่อมีการทำการค้ากันมากขึ้น ผมคิดว่าในบางครั้งเรื่องผลประโยชน์ทางแพ่งก็โยงไปสู่แนวคิดในเรื่องนิติบุคคลด้วย
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : แต่ว่ารัฐในความหมายของประเทศไทย เราไม่ยอมรับว่ารัฐเป็นนิติบุคคลนะครับ เคยมีคำพิพากษาฎีกานานมาแล้วว่า รัฐไม่ได้เป็นนิติบุคคลเพราะฉะนั้นก็เลยกลายเป็นเรื่องยุ่ง ที่ให้ต้องมีการตั้งกระทรวง ทบวง กรมต่างๆเป็นนิติบุคคล ซึ่งทำให้มีนิติบุคคลซ้อนนิติบุคคลไปหมด เมื่อสักครู่ที่อาจารย์พูดถึงเรื่องรัฐ ผมในฐานะที่เป็นผู้อ่านหนังสือของอาจารย์มาตั้งแต่สมัยแรกๆ ประทับใจหนังสืออาจารย์อยู่เล่มหนึ่ง เรื่อง รัฐ ครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : แต่ก่อนไปถึงเรื่องนั้น อาจารย์ว่าทำไมประเทศไทยไม่ยอมรับว่ารัฐเป็นนิติบุคคลครับ
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : คือ ถ้าดูจากคำพิพากษาฎีกาในตอนนั้น คือ คำพิพากษาฎีกาที่ 724/2490 มีความพยายามที่จะฟ้องให้รัฐรับผิด แต่ศาลฎีกาบอกว่ารัฐบาลไม่เป็นนิติบุคคล หากจะฟ้องต้องไปฟ้องกระทรวง ทบวง กรม แทน
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : แล้วก่อนหน้านั้นละครับ
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : ไม่ทราบครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : แล้วสมมติว่า เวลาเราถูกเรียกค่าเสียหาย สมมติไทยกับฝรั่งเศส ที่เราต้องเอาเงินพระคลังไปใช้ เขาเรียกค่าเสียหายจากใคร
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : เขาเรียกจากรัฐครับ ในฐานะที่รัฐเป็นรัฐ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : เขาเรียกจากรัฐโดยใช้กำลังบังคับ ดังนั้น เราจึงกลัวทำให้ไม่มีใครยอมรับต่อไปอีกได้หลังจากความขัดแย้งอันนั้น สิ่งนี้คือต้นตอที่เรายอมรับไม่ได้ว่า รัฐเป็นนิติบุคคลครับ อันนี้เป็นเบื้องหลัง
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : อยากให้อาจารย์พูดถึงหนังสือเรื่อง รัฐ ของอาจารย์ ครับ คือ ถ้าผมจำไม่ผิด ในช่วง พ.ศ.2520 เป็นต้นมา แนวความคิดของอาจารย์จะเป็นแนวความคิดที่น่าสนใจมากสำหรับนักกฎหมายโดยเฉพาะอย่างยิ่งนักกฎหมายมหาชน ในการเรียนการสอนระดับปริญญาโทของคณะนิติศาสตร์ จุฬาฯ อาจารย์หลายคนมอบหมายให้นิสิตไปอ่านหนังสือของอาจารย์ทั้งหมดที่เกี่ยวข้องกับรัฐ ไม่ว่าจะเป็นไตรลักษณรัฐ รัฐ หรือแม้กระทั่งเรื่อง การปรับปรุง กระทรวง ทบวง กรม รวมถึงหนังสือ 100 ปีแห่งการปฏิรูประบบราชการด้วย เพราะว่า เราถือว่าเป็นงานชิ้นสำคัญที่มีส่วนพัฒนาระบบกฎหมายมหาชนครับ อยากทราบแนวความคิดของอาจารย์ในช่วงนั้น ว่าอาจารย์คิดอย่างไรถึงทำหนังสือออกมาในลักษณะก้าวหน้าครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : พื้นฐานแรกเลย คือ ผมชอบอ่านหนังสือทางประวัติศาสตร์ ในขณะเดียวกันผมก็ได้ศึกษาเอกสารชั้นต้น ทั้งจดหมายเหตุ เอกสารชั้นต้นก็จะมีการแบ่งเป็นราชการต่างๆ เอกสารชั้นต้นที่มีมากสุดคือในสมัยรัชกาลที่ 5 ต่อมารัชกาลที่ 6 และรัชกาลที่ 7 เพราะว่ารัชสมัยของรัชกาลที่ 5 ยาวนานกว่า จากพื้นฐานนี้ผมก็ศึกษารัฐศาสตร์ก่อน ที่ผ่านมาวิชารัฐศาสตร์ในต่างประเทศจะว่าไปแล้วมี 2 สำนักใหญ่ๆ คือสำนักทางยุโรป กับสำนักทางอเมริกา สำนักทางยุโรปเฟื่องฟูมากตั้งแต่ศตวรรษที่ 19 ถึงศตวรรษที่ 20 โดยย่อ ถ้าใครจะศึกษาสิ่งที่เรียกว่ารัฐศาสตร์ซึ่งเดิมมันไม่เป็นศาสตร์ ไม่เรียกว่า รัฐศาสตร์ ไม่มีความเป็น science ไม่มีความเป็นวิทยาศาสตร์ ใครจะศึกษาต้องไปศึกษาในยุโรปเพราะอเมริกาป่าเถื่อนอยู่เป็น colony ในช่วงศตวรรษที่ 18 ทุกอย่างอยู่ในยุโรป ยุโรปมีประสบการณ์ มีพัฒนาการของรัฐ ตลาด และสังคม ถ้าใครไปเยอรมัน ฝรั่งเศส จะเห็นว่า ตลาดเป็นที่โล่งๆเลย มีคนมาค้าขาย ตลาดเป็นตัวต้น รัฐ ตลาด และสังคม ประชาชนโดยทั่วไปที่อยู่รอบรัฐ แล้วรัฐก็เห็นรูปธรรมชัดเจน ถ้าเราไปเมืองนอกเราจะรู้เลยว่ารัฐมีตัวตน มีปราสาท มีป้อม มีคลองขวาง มีประตูบ้านเป็น frontage คือเป็นส่วนที่แยกออกไปจากตลาด ตลาดจะอยู่ในเมืองอยู่ในชานเมือง สังคมก็คือไร่นาทั่วไป คนทำไร่ข้าวสาลี ข้าวโพด องุ่น ในต่างประเทศ ของไทยเราก็มีอยุธยาชัดเจน รูปธรรมชัดเจน ใครมองไปแล้วคุณไม่เรียกว่ารัฐ คุณจะเรียกว่าอะไร คุณก็เรียกว่าวัง แต่เป็นตัวแทนของรัฐ แล้วก็มีเครื่องแบบ มีเครื่องหมาย บางกลุ่มก็ใส่เสื้อเกราะ ผมชอบไปพิพิธภัณฑ์ในยุโรปผมรู้เลยว่ารัฐมีตัวตน โดยชุดเกราะ มีอัศวิน มีระบบต่างๆชัดเจน พอหลังสงครามโลกครั้งที่หนึ่ง พวกนี้ก็เป็นยิวหลายคนในยุโรป ก็หนีมาอเมริกา พอมาอเมริกาพวกนี้ก็มาอยู่ตามมหาวิทยาลัยต่างๆในอเมริกาซึ่งส่วนมากก็เป็นมหาวิทยาลัยใหม่ๆเมื่อเทียบกับยุโรปที่มีมาตั้งแต่ศตวรรษที่ 13 ก็มี 14 ก็มี เพราะฉะนั้นจากการที่พวกนี้ไปอยู่ในสภาพใหม่ในอเมริกาที่ถือว่าเป็นประเทศเกิดใหม่ คนพวกนี้ศึกษาสังคมซึ่งเป็นสังคมที่มีคนหลายเชื้อชาติ เป็นสังคมที่เรียกว่าเป็นพหุสังคม แล้วระบอบประชาธิปไตยในอเมริกา ระบอบของรัฐ การรวมกันของรัฐ ก็เป็นสภาพใหม่ของพวกกฎหมายมหาชน เมื่อนักกฎหมายมหาชนไปถึงอเมริกาก็เลยปรับสภาพ คือ เวลาสอนนอกจากจะสอนปรัชญาการเมืองแล้ว ก็ต้องหันไปสอนเชิงจิตวิทยาบ้าง พฤติกรรมบ้าง พอมาถึงปี ค.ศ. 1950 อเมริกาก็เริ่มไม่สนใจเรื่องรัฐแล้ว เนื่องจากพวกที่มาเริ่มแก่ตายไปแล้ว ลูกศิษย์รุ่นใหม่ก็เริ่มหันไปสนใจศึกษาเรื่องเมือง คนที่มีชื่อเสียงมากในขณะนั้นเช่น Robert Dahl เป็นนักรัฐศาสตร์ ที่ไปศึกษาเรื่องความสัมพันธ์ของกลุ่มต่างในเมืองว่าเป็นอย่างไร ใน Newhaven ในMexico ว่าเป็นอย่างไร โดยเขาบอกว่าสังคมเป็น pluralistic pluralism หมายความว่าการตัดสินใจมันกระจายตัวมากกว่ารวมศูนย์ และระบบอเมริกันก็เป็นแบบนั้น หลังจากพวกนี้ทำการศึกษาเรื่องนี้มากเข้าก็ลืมเรื่องรัฐไปเพราะในอเมริกาเองปัญหาที่สำคัญที่สุด คือ คนที่หนีไปอยู่อเมริกาเป็นเหยื่อของรัฐ ยิ่งสมัยนาซียิ่งต้องออกไปมากขึ้น สมัยฮิตเล่อร์ สมัยมุโสลินียิ่งหนัก ตอนนั้นพวกนี้เห็นว่ารัฐเป็นเรื่องไม่ดีมากกว่าดี เพราะฉะนั้น พูดง่ายๆการศึกษาเรื่องรัฐในตัวของรัฐจริงๆหรือตัวกลไกของรัฐ ลักษณะของรัฐว่าเป็นอย่างไร รัฐกับสังคมเป็นอย่างไรถูกทิ้งไปเลย จนกระทั่งมาถึง ค.ศ.1976 เป็นต้นไป คนจึงเริ่มกลับไปเขียนเรื่องรัฐขึ้นอีกไม่ใช่เฉพาะในอเมริกา ในอเมริกาก็มีแต่เป็นคนกลุ่มเล็กมากจนเกือบจะไม่มีใครสนใจศึกษาเรื่องรัฐเลย แต่มันไปเพราะว่าอเมริกาเริ่มไปเกี่ยวข้องกับประเทศอื่นๆมากขึ้น ในแอฟริกา ในลาตินอเมริกาโดยเฉพาะลาตินอเมริกา ความสนใจเรื่องรัฐมาเกิดขึ้นใหม่เพราะความสนใจของนักรัฐศาสตร์อเมริกันที่ลาตินอเมริกาเป็นส่วนใหญ่ เพราะฉะนั้นงานส่วนใหญ่จะออกมาจากเรื่องของงานที่ลาตินอเมริกา ซึ่งตอนนั้นผมเรียนจบแล้วก่อนที่เรื่องรัฐจะมา ตอนนั้นมันกระเซ็นกระสายจะมาเป็นเรื่องที่มีคนสนใจ โดยตอนผมเรียนปริญญาเอกไม่มีใครเล็กเชอร์เรื่องรัฐเลย ไม่มีใครสนใจ พอระยะหลังๆผมกลับไปสอนที่อเมริกาที่แมสซาชูเซตประมาณปี ค.ศ.1985 มีเรื่องรัฐมากขึ้น เพราะฉะนั้นในขณะที่ผมสอนผมไม่ได้สอนเกี่ยวกับเรื่องรัฐ ผมมีเวลาว่างที่จะได้อ่าน ขณะที่สอนหนังสือที่อเมริกาผมก็อ่าน ผมถือว่าผมกลับอเมริกาไปเพื่อไปอ่านเรื่องที่สมัยที่ผมทำ Phd. ไม่มีใครสนใจ เรื่องนี้มีหนังสือมากเป็นร้อยเล่ม แล้วบทความอื่นๆอีก ผมก็กลับไปอ่านเรื่องนั้นในเวลาว่างจากการสอน แล้วผมก็เขียนหนังสือเรื่อง "รัฐ" ที่อาจารย์นันทวัฒน์ฯกล่าวถึงนี้ที่Madison พอผมมีเวลาว่างผมก็เขียนใส่เป็นการ์ดไว้ กลับมาเมืองไทยก็เขียนต่อโดยคิดว่าเมืองไทยเป็นอย่างไร เวลาผมเขียนหนังสือผมไม่นิยมเขียนเฉพาะว่าเรื่องรัฐเรื่องเดียวแล้วไม่โยงกับเมืองไทย ผมเลยเอาความสนใจของผมที่เกี่ยวกับประวัติศาสตร์ เกี่ยวกับกฎหมาย เกี่ยวกับอะไรต่ออะไรมาใส่ในบทหลังๆเพราะฉะนั้นบทแรกๆจึงเป็นเรื่องรัฐโดยทั่วๆไปที่ผมไปอ่านหนังสือ แล้วหลังๆก็เป็นเรื่องที่ผมเคยสนใจ หลังจากนั้นผมเขียนหนังสือเกี่ยวกับรัฐอีกหลายเล่ม รัฐเป็นเล่มแรกต่อมาก็มีไตรลักษณรัฐ ผมก็มาคิดว่ารัฐไทยเป็นอย่างไร ลักษณะของรัฐไทยเป็นอย่างไรเพราะถ้าดูในยุโรปแล้ว อาจารย์นันทวัฒน์ฯไปเรียนที่ฝรั่งเศสอาจารย์จะรู้ว่าฝรั่งเศสกับเยอรมันเหมือนกันหรือไม่ ไม่เหมือน ออสเตรีย ฮังการีสมัยก่อน ปรัสเซียตอนนี้หายไปแล้ว รัสเซีย พัฒนาการก็ไม่เหมือนกันตอนหลังก็แยกออกเป็นรัฐย่อยๆมากมาย ถามว่าสิ่งเหล่านี้ขึ้นอยู่กับอะไร ขึ้นอยู่กับพลังทางสังคม วิวัฒนาการทางสังคม เพราะฉะนั้นถ้าใครจะเข้าใจเรื่องรัฐและสังคมให้ดี ผมว่าพื้นฐานแรกต้องดีทั้งประวัติศาสตร์และต้องดีทั้งกฎหมาย ต้องรู้กฎหมายด้วยเพราะเป็นรูปธรรม ส่วนมากนักรัฐศาสตร์จะเห็นว่าเรื่องกฎหมายเป็นเรื่องโบราณ มีสมัยหนึ่งถ้านักรัฐศาสตร์คนใดอ้างกฎหมายมากๆก็จะถูกว่าว่าเป็นพวกคุณlegalistic พวกคุณเชย พวกคุณไม่ทันสมัย เพราะฉะนั้นความรู้ของนักรัฐศาสตร์ หรือนักเรียนรัฐศาสตร์ในสมัยหลังๆแย่เพราะไม่มีความรู้เรื่องกฎหมาย แต่ผมว่าสิ่งที่ผมเขียนผมก็มีการอ้างกฎหมายมากมายไปหมด
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : มีหนังสือของอาจารย์เล่มหนึ่ง ถ้าผมเข้าใจไม่ผิดหนังสือเล่มนั้นถูกสั่งห้ามขายในเดือนตุลาคม 2516 เป็นเรื่องอุดมการณ์ทางการเมือง เป็นหนังสือ pocket book ซึ่งเรื่องนั้นอาจารย์พูดถึงเรื่องกฎหมายมหาชนค่อนข้างมากครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : หนังสือเล่มนั้นมีเรื่องศักดินากับพัฒนาการ ศักดินาก็เป็นเรื่องกฎหมาย เพราะจริงๆแล้วในอดีตถ้าใครจะศึกษาการเมืองไทย ศึกษาประวัติศาสตร์ไทย หลักฐานที่ชัดเจนที่สุด คือกฎหมาย อย่างอื่นคุณอ้างอิงเกือบไม่ได้เลย บางทีคุณอ้างพงศาวดารคุณจะรู้ได้อย่างไรว่าคนที่บันทึกไว้เขาจะไม่บันทึกเข้าข้างตัวเอง ถ้าคุณไปเปิดดูหนังสือพิมพ์สมัยนี้สมมติว่าโลกเปลี่ยนแปลงไปแล้วคุณไปค้นพบหนังสือพิมพ์สมัยนี้คุณอาจจะเข้าใจว่าเรื่องบางเรื่องที่มันไม่จริงหรือมันเป็นข้อเท็จจริงเพียงครึ่งเดียวเป็นความจริงทั้งหมด แต่ถ้าคุณไปดูตัวบทกฎหมาย กฎหมายว่าพระราชบัญญัตินี้ออกตอนนี้อันนี้เป็นร่างพระราชบัญญัติ เขาพยายามทำแบบนี้แต่มีคนคัดค้านไม่เห็นด้วยโดยเสนอถ้อยคำอื่น แม้แต่คำๆเดียวที่เขาเสนอเข้ามาแทนก็สามารถเป็นหลักฐานอ้างอิงได้ดีที่สุด ดีมากกว่าหลักฐานอ้างอิงอื่น ผมจึงบอกว่าถ้านักรัฐศาสตร์ต้องการให้งานออกมาดี อ่านแล้วเข้าท่าไม่ใช่คุณไปนึกอะไรขึ้นมาเอง คุณต้องไปดูหลักฐาน ซึ่งหลักฐานที่สำคัญที่สุดที่เกี่ยวกับรัฐ คือ กฎหมาย นอกนั้นก็เป็นเรื่องการตัดสินใจ การตัดสินใจในเชิงสาธารณะก็มี เช่น การตัดสินใจในการใช้ดุลพินิจในเรื่องของการสู้ในเรื่องค่าเงินบาท แต่ลึกลงไปคนต้องไปดูอีกว่าการอ้างอะไรจะต้องมีกฎหมาย ระเบียบที่ให้สามารถยึดโยงได้ถึงการกระทำเช่นนั้น จะได้รู้ว่าเขาผิดหรือไม่ผิดอะไร ในรัฐธรรมนูญเองก็เหมือนกัน ตัวบทในรัฐธรรมนูญเองก็ต้องไปดูตั้งหลายขั้นตอนว่า หนึ่ง เดิมมีรัฐธรรมนูญแบบนี้ ต่อมามีอีกอย่างหนึ่ง ทำไมในระหว่างขั้นตอนการร่างถึงออกมาแบบนี้ และต้องดูอีกว่าเมื่อใช้รัฐธรรมนูญไปแล้วมีผลอย่างไรตามมา เช่น เมื่อใช้ไปแล้วเกิดความขัดแย้งกันในเรื่องคดีทางศาลรัฐธรรมนูญหรือไม่ แม้แต่คดีในศาลปกครองเองยิ่งมีคดีมากๆก็ยิ่งเป็นกรณีศึกษา คุณจะได้เข้าใจมากขึ้นว่าลักษณะของรัฐในเวลานี้ ถ้าเราจะพูดว่ารัฐไทยเป็นอย่างไร คุณจะพูดรวมๆได้อย่างไร อย่างน้อยผมคิดว่าผมไม่พลาดเป้ามากนักที่ผมบอกว่ารัฐไทย ผมไม่ได้พูดว่าประชาธิปไตยผมพูดว่ารัฐไทยเป็นรัฐมั่นคง พัฒนาแล้วก็พยายามจะเป็นประชาธิปไตยหรือการมีส่วนร่วม เป็นรัฐมั่นคง หมายความว่า ความมั่นคงภายในเป็นเรื่องสำคัญที่สุด ผมเห็นมีกฎหมายออกมามากมายไปหมดโดยกฎหมายที่ใช้อยู่ถูกยกเลิกน้อย มีแต่จะทำให้แข็งแกร่งมากขึ้น คือ กฎหมายที่เกี่ยวกับความมั่นคงและความปลอดภัยภายในหรือการควบคุมพื้นที่ต่างๆ กฎหมายที่เกี่ยวกับการพัฒนาจริงๆแล้วอาจจะไม่ใช่กฎหมายมากแต่เป็นกฎหมายน้อย แต่ถึงกระนั้นก็ยังเอาแผนพัฒนามีพระบรมราชโองการก็ยิ่งยกระดับของแผนธรรมดาให้มีลักษณะสูงขึ้นแล้วก็การจัดกระทรวง ทบวง กรมก็เห็นชัดเจน หรือถ้าคุณจะดูเรื่องการมีส่วนร่วม ที่เห็นชัดเจนที่สุดคุณก็ไปดูกฎหมาย กฎหมายรัฐธรรมนูญ 2517 บอกให้มีการปกครองตนเองแต่กฎหมายที่มีอยู่กลับไม่ปรับให้รับกัน ไปๆมาๆ รัฐธรรมนูญจึงมีอายุสั้นกว่าหรือถูกใช้น้อยกว่ากฎหมายบางฉบับ เพราะฉะนั้นในเมืองไทยมีกฎหมายอยู่กลุ่มหนึ่งซึ่งเป็นกฎหมายมหาชนซึ่งใช้อยู่อย่างต่อเนื่อง และใช้นานกว่ารัฐธรรมนูญ หากถามนักรัฐศาสตร์จะเข้าใจได้อย่างไร นักรัฐศาสตร์ดูแต่รัฐธรรมนูญหรือชาวต่างประเทศมาก็จะดูจากรัฐธรรมนูญแล้ววิเคราะห์ไป คุณไปแปลรัฐธรรมนูญซึ่งไม่มีทางเข้าใจได้ คุณต้องดูว่านอกจากรัฐธรรมนูญแล้วก็ยังมีโครงสร้างกฎหมายมหาชนอะไร ซึ่งมีอยู่อีกมากมายเลยอย่างเรื่องระบบใหม่ที่ผมเขียนในหนังสือเล่มใหม่ที่ยังไม่ออก จะออกเดือนหน้า ก็มี 3 ระบบ ระบบที่หนึ่ง คือ ระบบที่เรียกว่ามณฑลเทศาภิบาลหรือปกครองท้องที่ ก็เปลี่ยนมาเรื่อย ซึ่งเวลานี้กำลังอยากให้เป็น CEO ผมเรียกว่าระบบที่หนึ่ง ระบบนี้แน่นอนรวมถึงกำนัน ผู้ใหญ่บ้านด้วย ตั้งแต่เจ้าเมืองจนถึงกำนันผู้ใหญ่บ้าน ระบบที่หนึ่งนี้มีมาตั้งแต่สมัยดึกดำบรรพ์ คือสมัยอยุธยาเปลี่ยนมาเรื่อยๆ ระบบที่สอง ก็มีมานานแล้วแต่ว่ามาขยายตัวมากในสมัยของการพัฒนา ระบบที่สอง คือ ระบบกระทรวง ทบวง กรม ก็เป็นการจัดแบบตะวันตกแต่เดิมเป็นเวียง วัง คลัง นา ซึ่งก็สอดคล้องกับระบบที่หนึ่งในสมัยก่อน ระบบที่สอง กระทรวง ทบวง กรมนี้ เดิมสมมติมี 7 กระทรวง กรมก็น้อย ต่อมามิติของระบบที่หนึ่งเป็นเรื่องของมิติความมั่นคง ลักษณะของรัฐประเภทที่หนึ่ง ระบบที่สองเป็นระบบที่เกิดเพราะการพัฒนาแล้วระบบที่สองก็ขยายตัวไปเรื่อยๆจนไปกินตัวระบบที่หนึ่ง แม้ระบบที่หนึ่งจะไม่พยายามเป็น CEO ไม่พยายามบูรณาการเพราะว่างบประมาณเม็ดเงินลงไปอยู่ในพื้นที่แต่ว่าไปลงอยู่ในเงื้อมมือของระบบที่สอง เพราะฉะนั้นกรมก็เริ่มมี สมมติว่ามีกรม 150 กรมไม่นับรัฐวิสาหกิจ ดังนั้น ขณะนี้เมืองไทยจึงกำลังจัดการกับระบบที่สอง จะปฏิรูประบบราชการอันนี้ก็เป็นลักษณะของระบบที่สอง ระบบที่สาม คือ ระบบของการมีส่วนร่วม ระบบที่สามนี้เมืองไทยมีมาในสมัยก่อนมานานแล้ว เพราะรัฐไปไม่ถึงประชาชนดังนั้นข้างบ้านก็ดูแลกันเอง มีส่วนร่วมกันเองดูแลกันเอง ต่อมาเมื่อรัฐดูแลถึงรัฐก็พยายามจะไปบอกว่าอนุญาตให้ทำเทศบาลได้ ให้ลองตั้งสหกรณ์ มีนายกเทศมนตรี มีสุขาภิบาล ไปๆมาๆระบบที่สาม คือ ระบบของการมีส่วนร่วมก็ไปออกกฎหมาย เช่น กฎหมายองค์การบริหารส่วนจังหวัด กฎหมายกรุงเทพมหานคร กฎหมายเมืองพัทยา กฎหมายองค์การบริหารส่วนตำบล ทุกอย่างล้วนแต่มีรากฐานทางกฎหมายแต่ทั้งหมดอยู่ในระบบที่สามซึ่งต่อมา มีคนบอกว่าระบบที่สองราชการทำการพัฒนานี้แย่ คนไม่มีส่วนร่วมจึงเกิด NGO ขึ้น แล้วเวลานี้ก็มีกลุ่มประชาชนขึ้น และเวลานี้รัฐธรรมนูญเริ่มให้ความสนใจกับระบบที่สามมากขึ้น ว่าการจัดการทรัพยากรท้องถิ่นสามารถทำได้ การจัดการศึกษาท้องถิ่นสามารถทำได้แต่ระบบที่สองก็ยังไม่ปล่อยมือ ระบบที่สองก็พยายามไปสร้างเขตพื้นที่การศึกษา ไปตีความว่าเรื่องนี้ไม่ใช่การกระจายอำนาจ เรื่องนี้อยู่ส่วนกลาง เพราะระบบที่สองก็สู้ไม่ให้โอนถ่ายไปสู่ระบบที่สาม ฉะนั้นระบบที่สองเราเรียกว่าระบบราชการ ระบบที่สามผมเรียกว่า ระบบประชาการ ซึ่งหมายถึง การมีส่วนร่วม จะเห็นว่างานของรัฐที่พูดถึงพอไตรลักษณรัฐ เวลานี้ผมเริ่มบอกว่ารัฐเริ่มเป็นรัฐตลาด คือ market state ไม่ใช่ nation state อย่างเดียว เพราะเหตุผลของรัฐเริ่มไม่ใช่เรื่องความมั่นคงแล้ว ความมั่นคงเริ่มน้อย จะเริ่ม marketing Thailand อย่างเดียวแล้ว เพราะทุนเปลี่ยนไป ทุนทำให้ทุกอย่างเปลี่ยนไป แต่เดิมทุนเมื่อสิบปีที่แล้วมันอิเล็กทรอนิกส์ แต่เดิมทุนกว่าจะก่อตัว คนค้าขายกันกว่าจะทำอะไรได้นาน เดี๋ยวนี้ทุนโยกย้ายได้เร็ว mobility การเคลื่อนไหวของทุนยิ่งเร็วแค่ไหนตลาดก็เปลี่ยน ตลาดเปลี่ยนความสัมพันธ์ระหว่างรัฐตลาดกับสังคมก็เปลี่ยน ตลาด คือ เอกชนเพราะมันรวมตัวกันเป็นกลุ่มเป็นก้อน สังคมมีอยู่สองฝ่าย คือ ผู้ที่ไม่ organize หรืออาจจะ organize ก็ได้ แต่ก็ยังต้อง organizeโดยสู้กับพลังของรัฐ ของตลาด เวลานี้รัฐยังไม่โอนถ่ายให้แก่ประชาชน แต่รัฐกำลังถูกเรียกร้องให้โอนถ่ายให้แก่ตลาด เพราะว่าตลาดกดดันให้ต้อง privatise แล้วเมื่อ privatise แล้ว ตลาดจะให้สินค้าและบริการกับประชาชนเองโดยที่ดีกว่ารัฐให้ เพราะฉะนั้นในความสัมพันธ์ใหม่นี้ทำให้หนังสือเรื่องรัฐก็จบไม่ได้ ที่ถามว่าเรื่องรัฐเขียนเมื่อไหร่ เขียนตั้งแต่เมื่อปี 2534 หรือ 2535 ปีนี้ก็ปี 2544 และจะถึงปี 2545 ในอีกไม่กี่วันแล้ว 10 ปี แล้วยังเขียนไม่จบ เขียนไปเรื่อยๆครับ
|
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : อาจารย์มองเห็นความสำคัญของนักกฎหมายมหาชนในปัจจุบันนี้อย่างไรครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : ผมว่าตอนนี้ประเทศไทยเท่าที่ผ่านมารัฐขยายตัวมาก รัฐขยายมากเกินไปทำให้แรงของความเข้าใจหรือแรงของภาคประชาชนเหลือน้อย หลายอย่างที่เป็นการกระทำของรัฐ เช่น การตัดสินใจของกลไกของรัฐหรือรัฐวิสาหกิจที่ทำในนามรัฐก็ส่งผลกระทบถึงประชาชนจำนวนมาก หรือแม้แต่ธนาคารในเรื่องดอกเบี้ยก็มีผลกระทบมาก ตอนผมอยู่ศาลรัฐธรรมนูญ ผมเห็นเรื่องนี้ได้ชัดเพราะประชาชนจะจดหมายมาถึงศาลรัฐธรรมนูญมาก แต่ศาลรัฐธรรมนูญตอนนั้นบอกว่าไม่อยู่ในขอบเขตอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญจนกว่าจะเกิดศาลปกครองขึ้น เพราะฉะนั้นคดีที่เป็นคดีปกครองนับวันก็จะยิ่งมากขึ้น ดังนั้นบทบาทของนักกฎหมายมหาชนก็จะต้องมีหนักกว่าประเทศอื่นเพราะว่าจะต้องมีกรณีต่างๆเกิดขึ้นมาก แต่ว่าเราไม่มีเวลาตั้งตัวอยู่ๆก็มีเรื่องเข้ามาเป็นร้อยเป็นพัน เช่นเรื่องที่ดินทำกินที่เป็นโครงการของรัฐซึ่งรัฐให้สัมปทาน แล้วมีการนำไปให้สัมปทานต่อ ซึ่งเวลานี้เรื่องยังค้างอยู่อีกเป็นจำนวนมาก เพราะฉะนั้นบทบาทของนักกฎหมายมหาชนในเรื่องแรกก็คือ ต้องเป็นผู้ที่สร้างองค์ความรู้และความเข้าใจให้กับประชาชนในเรื่องของสิทธิเสรีภาพ ที่สำคัญที่สุดคือสิทธิทางการพัฒนา สิทธิทางชีวิตความเป็นอยู่ ซึ่งเราไม่ค่อยถือว่ามันเป็นสิทธิ สิทธิตามรัฐธรรมนูญอาจจะต้องเป็นเรื่องของนักกฎหมายปกครองและนักกฎหมายมหาชนที่จะต้องทำความเข้าใจกับสังคมในเรื่องเหล่านี้ อีกประการหนึ่งก็คือ เมื่อพูดถึงระดับหนึ่งก็เหมือนช่างเทคนิคที่ต้องอธิบายให้ชัดเจนเพราะว่าคนอาจจะสับสนว่าถ้ากรณีเดียวกันทำไมใช้ 2มาตรฐาน ทำไมไม่ใช้มาตรฐานเดียวกัน ทีนี้เรื่องเหล่านี้เป็นดุลพินิจ คือการใช้ดุลพินิจของเจ้าหน้าที่รัฐตอนหลังๆเป็นเรื่องซึ่งส่งผลชัดเจนต่อสังคมมากขึ้น เช่น กรณีการไปซื้อหุ้นเพิ่มไปลงทุนในกิจการบางอย่าง อีกเรื่องก็เป็นกรณีรัฐวิสาหกิจทั้งหลายทั้งปวงอันนี้มีปัญหามาก แต่กฎหมายมหาชนของเราไม่รู้ว่ามีคนมากแค่ไหน ถึงร้อยคนหรือเปล่า
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : นับได้หลายแบบครับ ถ้าเอาเรียบจบก็มีมาก เรียนจบโทกฎหมายมหาชนก็มากแต่ถ้าเอาละเอียดไปกว่านั้น เช่น เรียนจบปริญญาโทแล้วคุณทำวิทยานิพนธ์ที่เป็นกฎหมายมหาชนแท้ๆก็หายไปอีกเกินครึ่งครับ เพราะฉะนั้นจึงยังมีจำนวนน้อยมากไม่เพียงพอกับความต้องการครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : ปัญหาในประเทศตอนนี้มีอยู่มากและจะมากขึ้นไปอีกเรื่อยๆโดยผมมองว่าเกิดจาก 1. ปัญหาเดิมหมักหมมไว้เยอะ 2. ปัญหาใหม่ๆกำลังเกิดขึ้น 3. ที่สำคัญคือ ปัญหาในอนาคตและเรื่องในอนาคตหลายเรื่องเป็นเรื่องซึ่งผมไม่รู้ว่าเกี่ยวกับกฎหมายอะไร เพราะไปเกี่ยวข้องกับคนมากขึ้น เช่น การโคลนนิ่งมนุษย์ เทคโนโลยีกับชีวิตมนุษย์ ของเหล่านี้จะอยู่ในขอบเขตของกฎหมายใด ในเรื่องชีวิตกับในเรื่องการแพทย์และอีกหลาย เรื่องซึ่งล้วนแต่เป็นเรื่องสำคัญ แล้วประเทศเรายังต้องตั้งหลักอีกหลายเรื่องไม่ว่าเรื่องรัฐธรรมนูญ เรื่องวิธีการเลือกตั้ง ซึ่งผมว่าเรื่องการเลือกตั้งเป็นเรื่องที่ซับซ้อน หรือกรณีที่ชุมชนได้รับผลกระทบจากโครงการใหญ่ๆของรัฐ เรื่อง โรงไฟฟ้า ท่อแก๊ส ที่ยังเป็นปัญหาอยู่ จะแก้ปัญหากันอย่างไร แล้วยังเรื่องสิทธิมนุษยชนอีกที่เป็นเรื่องใหญ่มากอีกเรื่องหนึ่ง
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : มันมีอีกหลายเรื่องที่คาบเกี่ยวกันหลายหน่วยงาน หลายกฎหมาย เช่น อาจจะเป็นกฎหมายมหาชนหรือไม่เป็นซึ่งก็คงต้องรอดูกันต่อไป ผมว่าบ้านเรายังตั้งหลักไม่ได้ แน่นอน เช่น เรื่องการเสียสิทธิของประชาชน มันก็คาบเกี่ยวกับเรื่องสิทธิมนุษยชนด้วย หรือกรณี โรงไฟฟ้าก็เป็นประเด็นทางกฎหมายมหาชนด้วยเช่นกัน อันนี้ก็คงรออีกนานพอสมควรกว่าจะหาข้อยุติได้
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : ถ้าเผื่อรัฐธรรมนูญพิทักษ์สิทธิในเรื่องของการจัดการทรัพยากร กรณีที่กล่าวมานี้ก็ต้องเข้าข่ายด้วย แต่ในส่วนที่รัฐไปทำสัญญากับบริษัทอื่นก็เป็นเรื่องของเอกชน แต่ทีนี้ปัญหาคือ นักกฎหมายมหาชนจะรอให้เกิดปัญหาไม่ได้หรือถึงปัญหาเกิดขึ้นตอนนี้ นักกฎหมายมหาชนต้องตั้งเป็นโจทก์ไว้ อย่างเช่นกรณีเรื่องโรงไฟฟ้าว่าในแง่มุมของกฎหมายมหาชนจะเกี่ยวข้องกับเรื่องอะไรบ้าง เพราะว่า case จริงๆอาจจะไม่เกิดขึ้นก็ได้ ผมก็บอกกับกลุ่มคนที่มาถามผมในเรื่องเหล่านั้นได้อย่างเดียวว่าให้ไปฟ้องศาลปกครองโดยต้องอ้างรัฐธรรมนูญก่อนแล้วถึงโยงไปถึงเรื่องที่เป็นปัญหา คือ ต้องอ้างไปที่อันใหญ่ก่อนเพื่อจะโยงให้เห็นว่าการที่รัฐทำแบบนี้เป็นการละเลยหลักประกันของรัฐธรรมนูญ ทั้งนี้คุณต้องอ้างว่าหลักประกันของรัฐธรรมนูญให้ชุมชนสามารถจัดการทรัพยากรเองได้ สำหรับกรณีคนภายนอกที่เข้ามาโดยรัฐเป็นคนให้สัมปทานแต่รัฐไม่ได้มีมาตรการที่จะดูแลปกป้องและบังคับให้มี EIA หมายความว่า รัฐไม่ได้ agreement อะไรที่จะมาปกป้อง หมายความว่า ส่วนที่รัฐทำกับเอกชนรัฐต้องดูแลไม่ให้มีผลกระทบต่อสิ่งแวดล้อมและต่อสิ่งอื่นๆ โดยกำหนด หน่วยงานของรัฐให้มาทำหน้าที่ควบคุมสิ่งเหล่านี้ หรือหากหน่วยงานที่ตั้งขึ้นไม่ได้ให้หลักประกันอย่างเต็มที่ คุณถึงจะโยงมาเข้าหลักใหญ่ได้ คุณถึงจะฟ้องบริษัทได้เพราะถ้าคุณฟ้องโดยไม่โยงก็ลำบาก เพราะคุณไม่ได้เป็นคู่สัญญากับเขา
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : อาจารย์ครับ ในฐานะที่อาจารย์เป็นนักรัฐศาสตร์คนสำคัญคนหนึ่งและอาจารย์ผ่านอาชีพมาหลายอาชีพ ไม่ว่าอาชีพหลักหรืออาชีพรอง เช่น เป็นอาจารย์ อาจารย์เคยเข้าไปมีบทบาทสำคัญในงานการเมือง อาจารย์เป็นคนที่มีส่วนสำคัญในการร่างรัฐธรรมนูญหรือร่างกฎหมายหลายฉบับ อาจารย์เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญ อาจารย์เป็นประธานบริษัทรัฐวิสาหกิจ อาจารย์เป็นผู้บังคับการโรงเรียนวชิราวุธวิทยาลัย ผมอยากเรียนถามอาจารย์ว่าอาจารย์สนุกกับอาชีพไหนมากที่สุดและเพราะอะไรครับ คือ ผมหมายถึงอาชีพก่อนหน้านี้ทั้งหมดไม่นับการเป็นผู้บังคับการโรงเรียนวชิราวุธวิทยาลัยครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : มันก็สนุกคนละอย่าง บางอย่างไม่สนุกแต่อันตราย คือมันก็พอๆกัน ทางการเมืองผมก็ชอบ ทางวิชาการผมก็ชอบ แต่พอมาถึงขั้นหนึ่งการเป็นอาจารย์มหาวิทยาลัย เราต้องรับผิดชอบตัวเราเอง การเป็นอาจารย์มหาวิทยาลัย 90% เราต้องรับผิดชอบตัวเราเอง ถ้าเรารับผิดชอบตัวเราเองได้ 90% เราก็เป็นอาจารย์มหาวิทยาลัยที่ดีได้ อีก 10% เกือบจะไม่มีความหมายแล้ว แต่อย่างอื่นเราควบคุมสถานการณ์ได้น้อยกว่าแต่ผมก็เป็นคนที่ถ้าผมเกี่ยวข้องกับเรื่องไหนแล้วผมพยายามควบคุมให้ได้ 70% ขึ้นไปทุกงาน ไม่ว่าจะในงานการเมือง ในงานทุกอย่างที่ทำ การควบคุมได้ไม่ใช่ไปบงการ แต่หมายความว่ารู้สถานการณ์ตลอดเวลา คืออย่างน้อยเราอยู่ในจุดที่ตัดสินใจว่าเรามีทางเลือกได้ ถ้าเขาจะตัดสินอย่างไรเราต้องเป็นคนหนึ่งที่จะกำหนดทางเลือก อันนี้เป็นหลัก ถ้าเป็นไปตามหลักอย่างนี้ผมว่าชีวิตทุกด้านก็สนุกพอสมควรครับ
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : อาจารย์มีปัญหาหนักใจมากหรือไม่ครับในการทำงานร่วมกับนักกฎหมาย โดยเฉพาะอย่างยิ่งตอนอาจารย์เป็นตุลาการศาลรัฐธรรมนูญครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : มีครับ คือ ก็แล้วแต่คน ผมมีก็ในแง่มุมมองเพราะว่าถึงผมจะไม่ทำงานกับนักกฎหมาย ไปทำงานกับนักรัฐศาสตร์ ผมก็มีปัญหาในแง่มุมมอง เพราะว่าผมคิดว่ามุมมองของผมค่อนข้างกว้าง ค่อนข้างจะดูภาพรวมทั้งหมด เพราะฉะนั้นถ้าผมเจอนักอะไรก็ตามแต่ที่มีมุมมองค่อนข้างแคบ ผมจะมีปัญหานี่เป็นเรื่องที่หนึ่ง เรื่องที่สอง คือ ประสบการณ์ของเราไม่ใช่ประสบการณ์ตรง เพราะฉะนั้นผมก็พยายามจะศึกษาจากนักกฎหมายที่เขามีประสบการณ์ตรง ดังนั้นถ้าจะพูดไปแล้วนอกจากเรื่องมุมมองแล้วผมก็ไม่มีปัญหาอื่น คือผมก็จะพยายามดูว่าอะไรที่เราไม่แน่ใจ ไม่มีประสบการณ์ตรง เขามีประสบการณ์ตรงเราก็ฟังว่าเขาทำยังไงครับ
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : แสดงว่าอาจารย์ไม่คิดว่านักกฎหมายเป็นคนที่สร้างขั้นตอนและความยุ่งยากในการทำงานทุกๆเรื่องใช่หรือไม่ครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : จริงๆแล้วนักกฎหมายถูกสอนมาให้มีตรรกะ คือ ต้องอธิบายให้ได้ว่าทำไมสิ่งนี้เป็นแบบนี้ ผมไม่มีปัญหาเพราะผมเคยเรียนกฎหมายมาปีครึ่ง ผมรู้ว่ากฎหมายต้องมีหลัก หลักของมันสามารถจะเป็นหลักกฎหมายและหลักรวม สามารถแยกออกได้เป็นส่วนๆและอธิบายได้ ถ้าส่วนไหนยังไม่หมดครบถ้วนตามนี้ก็ยังไม่ถูกกับหลักนักเว้นแต่จะมีข้อยกเว้น โดยข้อยกเว้นจะเป็นเรื่องอะไรก็ต้องระบุให้ชัดเจน ข้อยกเว้นซ้อนข้อยกเว้นก็มีได้แต่ต้องเป็นไปตามกรณีที่กำหนดไว้ เพราะว่าอย่างที่ผมบอกแล้วว่ากฎหมายไม่ใช่เรื่องที่มนุษย์คนหนึ่งคิดขึ้นมา แต่เป็นการสั่งสมประสบการณ์และมีการแก้มาเรื่อยๆอย่างน้อยมันเป็นแบบฉบับ เป็นกระบวนการ และมีแบบฉบับเป็นของตัวเอง แต่ว่าสิ่งใดที่เป็นขั้นตอน เป็นกระบวนการเหล่านี้ ถ้าคุณไม่ยอมรับคุณก็ต้องอธิบายให้ได้ว่าทำไมคุณถึงไม่ยอมรับ คุณมีหลักอะไร ถ้าคุณไม่อยากทำแบบที่เขาบอก คุณมีวิธีอื่นอะไรที่จะทำ เพราะฉะนั้นผมไม่มีปัญหาในการทำงานกับนักกฎหมาย ผมมีปัญหาอย่างเดียวคือ มุมมองของนักกฎหมายบางคนซึ่งผมก็ไม่ได้คิดว่าเพราะว่าเขาเป็นนักกฎหมาย เพราะผมก็มีปัญหากับนักรัฐศาสตร์ที่มีมุมมองที่ ค่อนข้างแคบซึ่งเขาก็มีปัญหากับผมเหมือนกัน
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : คำถามสุดท้ายครับ อาจารย์คิดว่าหนังสือของอาจารย์เล่มไหนที่นักกฎหมายมหาชนควรอ่าน เพราะถ้าถามผม ผมคิดว่าหนังสือของอาจารย์ส่วนใหญ่เรียกได้ว่าแทบจะทั้งหมดเป็นหนังสือที่นักกฎหมายควรจะอ่านครับ
ศ.ดร.ชัยอนันต์ สมุทวณิช : 100 ปีแห่งการปฏิรูประบบราชการ : วิวัฒนาการของอำนาจรัฐและอำนาจการเมืองก็น่าอ่าน และก็เรื่องรัฐ ไตรลักษณรัฐ คือหนังสือที่อยู่ในกลุ่มเหล่านี้ครับ แต่ 100 ปีแห่งการปฏิรูปฯ ผมเขียนให้จุฬาฯ โดยทางจุฬาฯขอให้เป็นงานวิจัยให้ ผมทำอะไรให้ร้อยเอ็ดเจ็ดย่านน้ำในต่างประเทศแต่ไม่ได้ทำให้จุฬาฯเลยก็เลยทำงานเรื่องนี้ให้ ผมว่าน่าอ่าน เพราะนักกฎหมายมหาชนคงอ่านแล้วเชื่อมโยงได้ดี เล่มใหม่ก็น่าอ่าน จากรัฐชาติสู่รัฐตลาด โดยเฉพาะส่วนแรกๆที่ผมพูดถึง สังกัดกับสนธิสัญญาสันถวไมตรี อันนี้ก็เกี่ยวกับกฎหมายเหมือนกันครับ
รศ.ดร.นันทวัฒน์ บรมานันท์ : ขอขอบคุณอาจารย์ที่ได้กรุณาสละเวลาให้สัมภาษณ์ในครั้งนี้ครับ
|
