องค์การมหาชน : ผลผลิตจากการปฏิรูประบบราชการตามแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ. 2540-2544) 9 ตุลาคม 2554 18:36 น.        1.บทนำ                           การพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมของประเทศต่างๆรวมถึงสภาพแวดล้อมของการบริหารจัดการภาครัฐสมัยใหม่ในช่วงศตวรรษที่ 20 สังคมโลก ระบบเศรษฐกิจ สังคมการเมืองของแต่ละประเทศได้เปลี่ยนแปลงจากเดิมเป็นอย่างมาก อาทิ  การเสื่อมของลัทธิคอมมิวนิสต์และการพัฒนาสังคมการเมืองตามแนวสังคมเสรีประชาธิปไตย การเปิดเสรีทางการค้าและการลงทุนตามระบบเศรษฐกิจแบบทุนนิยม การคิดค้นและพัฒนาเทคโนโลยีอย่างมีประสิทธิภาพและต่อเนื่อง เป็นต้น ส่งผลให้ทิศทางของนโยบายสาธารณะและการบริหารงานภาครัฐของประเทศต่างๆต้องปรับตัวตาม มีความต้องการเพิ่มขีดความสามารถเชิงแข่งขันของประเทศ มีการปฏิรูประบบการเมืองเข้าสู่ระบอบประชาธิปไตยแบบมีส่วนร่วม มีการเพิ่มบทบาทและขยายตัวของเครือข่ายองค์กรทางสังคมในการกำหนดนโยบายสาธารณะ[1]ร่วมกับประเทศไม่ว่าจะล้าหลังหรือพัฒนาแล้ว จะปรากฎปัญหาของระบบราชการที่ตรงกันใน 2 ประเด็นใหญ่ๆ กล่าวได้ว่าเป็นโรคประจำของระบบราชการ[2]ได้แก่ 1)ความมีระเบียบกฎเกณฑ์มากเกินไป และ 2)การติดสินบนและฉ้อราษฎร์บังหลวง ซึ่งทั้งสองปัญหาดังกล่าวได้ช่วยส่งเสริมซึ่งกันและกัน กล่าวคือ เมื่อมีระเบียบกฎเกณฑ์มากจะส่งผลให้มีการจ่ายค่าน้ำร้อนน้ำชาเพื่อความรวดเร็วมากขึ้น บางครั้งข้าราชการมีอำนาจจากระเบียบของทางการที่ทำให้สามารถใช้อำนาจข่มขู่ประชาชน กลายเป็นหนทางที่ยุ่งยากและเป็นอุปสรรคในการบริหารงานภาครัฐ        ทั้งนี้ จึงเกิดแนวคิดการปฏิรูประบบราชการ(Administrative Reform)ขึ้นทั่วโลก โดยในปัจจุบันนิยมใช้ว่าเป็นการปฏิรูปการบริการสาธารณะ(Public Service Reform) โดยแนวทางหลักคือ การทำให้ภาครัฐทำงานเหมือนภาคเอกชนซึ่งเป็นไปตามหลักการที่เรียกว่า “การจัดการภาครัฐแนวใหม่(New Public Management หรือ NPM)”[3] ซึ่งอยู่บนความเชื่อที่ว่า ถ้ารัฐบาลทำตามแนวทางที่ภาคเอกชนทำแล้ว จะสามารถแก้ปัญหาการบริหารของรัฐบาลได้ กล่าวคือเป็นกระบวนการในการสร้างนวัตกรรมใหม่ทางการบริหารจัดการ มีเจตนาให้เกิดการวางแผนการเปลี่ยนแปลงในระบบราชการอย่างเป็นระบบ ปรับปรุงเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพและการบรรลุวัตถุประสงค์เพื่อให้ได้ผลลัพธ์ของงาน[4] โดยเป็นที่เชื่อกันว่าถ้ามีการปฏิรูปนี้แล้ว จะสามารถทำให้รัฐบาลบริหารงานภาครัฐได้มีประสิทธิภาพยิ่งขึ้น[5]        การปฏิรูประบบราชการของโลกในปัจจุบัน จะมีประเด็นหลักร่วมกันหลายประการ ทั้งในแง่แนวคิด วิธีการ การเลือกใช้เครื่องมือและเทคนิค การปฏิรูประบบราชการจึงหมายถึง การปรับปรุงเปลี่ยนแปลงระบบราชการให้มีความเหมาะสมและเป็นการเปลี่ยนแปลงเพื่อให้ระบบการบริหารดีขึ้น กลายเป็นระบบราชการที่มีประสิทธิภาพ ประสิทธิผลและสมรรถนะเพิ่มขึ้น มีขนาดพอเหมาะและทรงพลังในการพัฒนาและสามารถเอื้อประโยชน์ให้ประชาชนและสังคมมากขึ้น[6]        สำหรับประเทศไทย ปัญหาเกี่ยวกับระบบราชการเป็นประเด็นที่รัฐบาลและผู้ที่เกี่ยวข้องให้ความสนใจและพยายามปรับปรุงแก้ไขมาตลอด ไม่ว่าจะในเรื่องของโครงสร้างที่ระบบราชการนั้นมีโครงสร้างที่ใหญ่โต อุ้ยอ้าย มีความซับซ้อน มีกฎระเบียบขั้นตอนมาก มีสายการบังคับบัญชาที่ยาวรวมถึงมีการขยายตัวอย่างไร้ทิศทาง ประกอบกับเรื่องค่านิยมที่ระบบราชการอาจเรียกได้ว่าเป็นระบบเจ้าขุนมูลนาย[7] มีการสร้างอาณาจักรและระบบอุปถัมภ์ มีปัญหาในเรื่องงบประมาณซึ่งระบบราชการนั้นเป็นหน่วยงานที่ใช้งบประมาณมากที่สุดในประเทศ ที่สำคัญในขณะที่ใช้งบประมาณสูง แต่คุณภาพของผลงานกลับไม่สูงตาม กล่าวคือผลงานที่เกิดจากระบบราชการเริ่มน้อยลง ตอบสนองความต้องการที่แท้จริงของประชาชนไม่ได้ คุณภาพงานต่ำ ขาดประสิทธิภาพและประสิทธิผล อีกทั้งทัศนคติที่ประชาชนมองราชการนั้น เป็นไปในลักษณะที่เรียกว่า “ทำงานเช้าชามเย็นชาม”        นับแต่สมัยพระบามสมเด็จพระจุลจอมเกล้าเจ้าอยู่หัว รัชกาลที่ 5 ได้ทรงปฏิรูปการบริหารราชการ ส่วนกลางให้มีการรวมศูนย์อำนาจไว้ที่กระทรวง ทบวง กรมแล้วจึงค่อยๆกระจายหรือมอบอำนาจบางส่วนให้ส่วนราชการภูมิภาค แต่ทั้งนี้ความสัมพันธ์เชิงอำนาจก็ยังตกอยู่ที่ส่วนกลางเป็นหลัก ถือได้ว่าเป็นการปฏิรูประบบราชการครั้งสำคัญที่สุดในประวัติศาสตร์ไทย ส่งผลให้ประเทศไทยไม่ตกเป็นอาณานิคมของลัทธิจักรวรรดินิยมตะวันตก ตลอดจนเป็นรากฐานของระบบราชการไทยปัจจุบัน[8] แต่การที่แนวคิดการบริหารราชการที่รวมศูนย์มากจนเกินไปได้ตกทอดมายังปัจจุบันนั้น ก็ได้กลายเป็นปัญหาหลักในการปฏิรูประบบราชการในปัจจุบันและอนาคต        จากนั้น การปฏิรูประบบราชการก็ได้มีการปรับเปลี่ยนต่อเติมมาเรื่อย จนเกิดการปฏิรูปครั้งใหญ่โดยคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการในยุครัฐบาลพลเอกชวลิต ยงใจยุทธ ได้จัดทำ “แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ พ.ศ.2540-2544” ขึ้น โดยได้เปลี่ยนระบบราชการไปจากเดิม และที่สำคัญได้ก่อให้เกิดทางเลือกใหม่ขององค์กรผู้จัดทำบริการสาธารณะ ที่เรียกว่า “องค์การมหาชน”        ความแตกต่างในหน่วยงานของรัฐ อาทิ ระบบการบริหารงาน รูปแบบ ความสัมพันธ์กับรัฐ เป็นต้น ได้ทำให้เกิดความได้เปรียบเสียเปรียบของหน่วยงานแต่ละหน่วยงานซึ่งมีผลถึงการจัดทำบริการสาธารณะที่ไม่ดีเท่าที่ควร จึงเกิดแนวคิดที่จะให้มีกฎหมายกลางขึ้นมารองรับการจัดตั้งหน่วยงานของรัฐ                 โดยฝ่ายบริหาร เพื่อเป็นหน่วยงานที่รับผิดชอบบริการสาธารณะทางสังคมและวัฒนธรรมหรือการดำเนินการอันเป็นสาธารณประโยชน์อื่นใด รวมถึงมีขอบเขตหน้าที่ ระบบการบริหารงานและความสัมพันธ์กับรัฐที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน ซึ่งไม่เหมาะที่จะใช้วิธีการของราชการในการบริหาร ไม่มุ่งแสวงหากำไร มีฐานะเป็นนิติบุคคล ได้รับเงินอุดหนุนจากรัฐหรือสามารถเลี้ยงตัวเองได้ รัฐกำกับดูแล บุคลากรมีสถานะเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐ วิธีการดำเนินงานไม่ใช้อำนาจฝ่ายเดียวแต่ใช้ระบบสัญญา ไม่ใช้กฎระเบียบของทางราชการ ถ้าจะมีกิจกรรมที่ต้องใช้อำนาจบังคับฝ่ายเดียวก็ต้องออกเป็นพระราชบัญญัติ รวมทั้งกรณีการจัดตั้งมหาวิทยาลัย ทั้งนี้ปัจจุบันปรากฏองค์การมหาชนที่จัดทำบริการสาธารณะระดับชาติซึ่งจัดตั้งตามพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 ที่ตราขึ้นเพื่อกำหนดสถานะทางกฎหมายของหน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ จำนวนทั้งสิ้น 32 แห่ง[9] โดยล่าสุดคือ สำนักงานนวัตกรรมแห่งชาติ (19 สิงหาคม 2553)                   2.แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-2544)  สู่เหตุผลและความจำเป็นในการจัดตั้งองค์การมหาชน                 2.1. การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) กับการปฏิรูประบบราชการ                    จากที่กล่าวมาข้างต้น กระแสแนวคิด“การจัดการภาครัฐแนวใหม่ (New Public Management หรือ NPM)” ได้มีอิทธิพลอย่างมากต่อแนวคิดในการปฏิรูประบบราชการ ซึ่ง NPM มีลักษณะเด่นที่ปรากฏให้เห็นครอบคลุมทั่วไป 6 ประการ[10] ได้แก่ 1)การปรับใช้หลักการจัดการนิยมของภาคเอกชน (Managerialism) ซึ่งกล่าวได้ว่าเป็นรากฐานของการจัดการภาครัฐแนวใหม่โดยมุ่งผลสัมฤทธิ์ของงานด้วยการจัดการที่เป็นมืออาชีพ 2)การแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) ซึ่งเป็นการถ่ายโอนกิจการภาครัฐไปให้เอกชนเป็นเจ้าของและดำเนินการแทน 3)การแข่งขัน (Competition)กันเองของส่วนราชการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการทำงานภาครัฐ 4)การกระจายอำนาจ (Decentralization) จากส่วนกลางไปสู่ส่วนท้องถิ่นโดยใช้หลักการถ่ายโอนอำนาจ (Devolution) ให้มากขึ้น 5)การมอบอำนาจให้กับพลเมือง (Empowerment) ในการแสดงความคิดเห็นและมีส่วนร่วมในกระบวนการบริหารจัดการกิจการสาธารณะ และ6)การแตกหน่วยงาน (Agencification) ซึ่งเป็นลักษณะที่ก่อให้เกิดองค์การมหาชนในปัจจุบัน        ระบบราชการย่อมมีปัญหาหนึ่งที่ไม่สามารถแก้ให้หายได้ไม่ว่าจะยุคสมัยใด คือ การถูกแทรกแซงการทำงานจากฝ่ายการเมือง ส่งผลให้ราชการขาดความอิสระในการตัดสินใจและจัดการอย่างมืออาชีพ ขาดความมีประสิทธิภาพและประหยัด ซึ่งแนวคิดการแตกหน่วยงาน (Agencification) ได้แก้ไขปัญหาดังกล่าวข้างต้น โดยกล่าวถึงการจัดระเบียบภารกิจของรัฐใหม่ออกเป็นภารกิจหลัก ภารกิจรองและภารกิจที่ไม่จำเป็นต้องดำเนินการโดยรัฐ ซึ่งในส่วนหลังนี้ได้มีการใช้มาตรการโอนถ่ายหรือขยายไปให้เอกชนทำแทน ส่วนภารกิจที่ยังจำเป็นที่รัฐต้องดำเนินการเองแต่ไม่สามารถทำได้อย่างมีประสิทธิภาพ ให้มีการจัดตั้งเป็นหน่วยงานอิสระกล่าวคือเป็นองค์การประเภทที่สามที่ไม่อยู่ในกิจการของรัฐ เอกชนหรือรัฐวิสาหกิจซึ่งเป็นกิจการที่แสวงหากำไรและดำเนินกิจกรรมเชิงพาณิชย์ อีกทั้งีแนวคิดนี้ได้รับความนิยมในประเทศตะวันตกหรือแม้กระทั่งประเทศจีนซึ่งเคยเป็นประเทศที่ปกครองด้วยระบบคอมมิวนิสต์[11]        แนวคิดการจัดการภาครัฐแนวใหม่ (NPM) ได้กลายมาเป็นแนวทางในการปฏิรูประบบราชการ ผสานกับแนวคิดตามระบอบประชาธิปไตยซึ่งเน้นการสร้างระบบราชการที่มีคุณลักษณะของระบบในเชิงประสิทธิภาพประสิทธิผลที่อิงกับหลักธรรมาธิบาล ส่งผลให้การปฏิรูประบบราชการเป็นการปฏิรูปเพื่อให้ราชการมีการทำงานที่มุ่งผลสัมฤทธิ์เพื่อส่วนรวมและประโยชน์สุขของประชาชน เคารพในสิทธิหน้าที่ของประชาชน มีการกำหนดบทบาทหน้าที่ความรับผิดชอบที่ชัดเจน โปร่งใส เป็นธรรม มีประสิทธิภาพ มีคุณภาพสูงซึ่งสามารถพิสูจน์ได้ในเชิงตัวเลขและสถิติที่เป็นรูปธรรม สามารถให้บริการตอบสนองความต้องการของประชาชนอย่างมีประสิทธิภาพรวมถึงเปิดโอกาสให้ประชาชนมีส่วนร่วมในกระบวนการตัดสินใจอย่างเหมาะสม[12] โดยทั่วไปนั้นยึดเป้าหมาย 3 ประการด้วยกัน[13] คือ ประสิทธิภาพ ประสิทธิผล และประชาธิปไตย แม้ว่าแต่ละแห่งจะให้น้ำหนักแต่ละเป้าต่างกันหรือาจมีเป้าอื่นเพิ่มเข้าไปอีก แต่ทุกคนเชื่อกันว่าการปฏิรูปนั้นจะนำมาซึ่งการดีขึ้นของระบบราชการ        การเปลี่ยนแปลงรูปแบบของระบบราชการตั้งแต่หน้าที่ บทบาทของรัฐ โครงสร้างอำนาจและรูปแบบองค์การ ระบบการบริหารและวิธีการทำงาน ระบบงบประมาณ กฎเกณฑ์ต่างๆ วัฒนธรรม ค่านิยม เพื่อทำให้ข้าราชการมีสมรรถนะสูงขึ้นตามระบบที่มีคุณภาพและคุณธรรม ให้ระบบราชการมีความทันสมัย เป็นสากล ตลอดจนเป็นกลไกการบริหารประเทศให้สามารถแข่งขันในระดับโลกได้ สิ่งเหล่านี้คือความหมายของการปฏิรูประบบราชการ[14] ที่ทุกฝ่ายในสังคมเห็นควรและเห็นว่าจำเป็นจะต้องปฏิรูประบบราชการโดยเร่งด่วน อธิบายเพิ่มเติมได้ว่า การปฏิรูประบบราชการมีลักษณะครอบคลุมเรื่องใดเรื่องหนึ่งหรือทั้ง 3 เรื่องต่อไปนี้[15]        1) การปฏิรูปการจัดระเบียบการบริหารราชการ อาทิ การจัดระเบียบบริหารราชการส่วนกลาง ภูมิภาค ท้องถิ่น รวมถึงการจัดโครงสร้างส่วนราชการในแต่ละระดับ เป็นต้น        2) การปฏิรูปการบริหารและการจัดการ อาทิ การนำเทคนิคการบริหารและการจัดการรูปแบบหใม่ๆมาปรับใช้ การจัดระบบบริหารงานบุคคล การจัดระบบการจัดสรรและบริหารงบประมาณ การจัดระบบการบริหารพัสดุ เป็นต้น        3) การปฏิรูปการให้บริการแก่ประชาชน อาทิ การบริการที่เน้นลูกค้าหรือผู้รับบริการ การกำหนดให้มีหลักการทั่วไปในการให้บริการประชาชน การให้คำมั่นสัญญาแก่ประชาชนเกี่ยวกับมาตรฐานในการให้บริการและการให้ประชาชนมีสิทธิรับรู้ข้อมูลข่าวสารเกี่ยวกับบริการต่างๆของรัฐ เป็นต้น        ทั้งนี้ การจะดำเนินเรื่องใดก่อนหลังย่อมขึ้นอยู่กับสภาพปัญหาของแต่ละพื้นที่ บางแห่งอาจปฏิรูปเป็นเรื่องๆตามความจำเป็นแบบค่อยเป็นค่อยไป บางแห่งอาจจัดทำแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการแล้วปฏิรูปเป็นเรื่องๆตามลำดับความจำเป็นเร่งด่วน ในขณะที่บางแห่งอาจจัดทำแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการเช่นกัน แต่ปฏิรูปไปพร้อมๆกันทุกเรื่องแบบการรื้อปรับก็เป็นได้ โดยประเทศไทยที่ผ่านมา ส่วนมากจะปฏิรูปในลักษณะค่อยเป็นค่อยไปมากกว่า แต่ก็มีบางช่วงที่เป็นการจัดทำแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการแล้วจึงปฏิรูป ซึ่งช่วงที่สำคัญที่ถือว่าเป็นประวัติศาสตร์อย่างมาก คือ การที่ประเทศไทยมี         แผนแม่บทการฏิรูประบบราชการ พ.ศ.2540-2544 นับเป็นแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการฉบับแรกและฉบับประวัติศาสตร์ของไทย[16]                 2.2.แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-2544)                  แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ จะต้องมุ่งตอบสนองต่อการแก้ปัญหาหลักที่เป็นรากฐานแห่งสภาพปัญหาของระบบบริหารราชการแผ่นดิน ซึ่งแผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-2544) นี้ ได้ระบุถึงสภาพปัญหาหลักไว้ว่า “ระบบราชการไทยใช้การรวมอำนาจเข้าสู่ส่วนกลางเป็นหลักการพื้นฐานของปรัชญาในการปกครองประเทศมาเป็นเวลากว่า 100 ปีแล้ว แต่ยังไม่มีการแก้ไข หรือเปลี่ยนปรัชญา ให้สอดคล้องกับความเจริญของภาคเอกชน ความเจริญของประชาคมโลก และระบบประชาธิปไตย”[17] ทั้งนี้ส่งผลให้เกิดปัญหาหลักในระบบราชการไทย 3 ประการ ได้แก่        1) บทบาทหน้าที่ภาครัฐ ดำเนินการโดยรัฐราชการที่มีลักษณะรวมอำนาจ ผูกขาดอำนาจ สร้างกฎระเบียบที่เน้นการควบคุมและดำเนินการมากเกินไป ก่อให้เกิดปัญหาความล่าช้า ไม่มีประสิทธิภาพขณะที่องค์กรมีขนาดใหญ่ และไม่เป็นไปตามแนวคิดประชาธิปไตย        2) เกิดวิกฤตการณ์แฝงเงียบของความสัมพันธ์แห่งอำนาจและการแบ่งสรรอำนาจระหว่างรัฐกับชุมชน เอกชน ฯลฯ        3) กลไกการบริหารงานต่างๆของรัฐ เช่น โครงสร้างและรูปแบบองค์กร ระบบงบประมาณ ระบบการบริหารงานบุคคล เป็นต้น มีปัญหาและยังไม่ปรับปรุงให้เกิดประสิทธิภาพเท่าที่ควร                    แผนแม่บทฯ จึงได้กำหนดหลักพื้นฐานในการปฏิรูประบบราชการไว้ 11 ประการ อาทิ มุ่งการกระจายอำนาจการปกครองสู่ส่วนท้องถิ่น มุ่งสร้างการแข่งขันในการบริการประชาชนและเสริมสร้างการบริการที่มีประสิทธิภาพในระหว่างหน่วยงานของรัฐ มุ่งดำเนินการให้ประชาชนมีส่วนร่วมในการบริหารงานของรัฐ เป็นต้น[18] โดยมีเป้าหมายในการสร้างระบบการบริหารและบริการของรัฐให้รวดเร็ว เสมอภาค เป็นธรรม เป็นที่พึงพอใจของประชาชน และยกระดับคุณภาพชีวิตของประชาชนให้มีโอกาสรวมถึงมีมาตรฐานการดำรงชีพที่ดีขึ้น ตั้งมั่นอยู่ในคุณธรรม อีกทั้งส่งเสริมหน่วยงานภาครัฐและเอกชนให้มีความสามารถในการแข่งขันได้ในระดับสากล                    เพื่อให้การปฏิรูปฯดำเนินไปตามหลักพื้นฐานและมุ่งสู่เป้าหมายของปรัชญาการบริหารภาครัฐที่วางไว้ จึงกำหนดหลักการและวิธีการในการดำเนินงานไว้ จำนวน 2 หลักการ โดยแต่ละหลักการจะมีวิธีการดำเนินการ เป้าหมาย และระยะเวลาที่ดำเนินการแตกต่างกัน กล่าวคือ                    หลักการที่ 1 ปรับบทบาท ภารกิจ และขนาดของหน่วยงานของรัฐ มี 12 วิธีการ[19]                    หลักการที่ 2 ปรับปรุงระบบการทำงานของหน่วยงานของรัฐ มี 10 วิธีการ[20]        ทั้งนี้ ในหลักการที่ 1 ได้ปรากฎว่ามีวิธีการอยู่ 2 วิธีการซึ่งเป็นตัวผลักดันหลักให้องค์การมหาชนถือกำเนิดขึ้น คือ วิธีการที่ 1 การจัดกลุ่มภารกิจของรัฐ และวิธีการที่ 2 การจัดโครงสร้างส่วนราชการให้สอดคล้องกับการจัดกลุ่มภารกิจ รวมทั้งให้เหมาะสมกับสถานการณ์ในปัจจุบันและสนองตอบต่อเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ ซึ่งมีรายละเอียดดังนี้[21]        วิธีการที่ 1 การจัดกลุ่มภารกิจของรัฐ ตามหลักการปรับบทบาท ภารกิจ และขนาดของ หน่วยงานของรัฐ ได้จัดกลุ่มภารกิจของรัฐออกเป็น 3 กลุ่ม ได้แก่ ภารกิจที่รัฐต้องดำเนินการเอง ภารกิจที่รัฐอาจกระจายหรือร่วมดำเนินการกับองค์การปกครองส่วนท้องถิ่น และภารกิจที่รัฐอาจมอบให้หรือร่วมดำเนินการกับภาคเอกชน โดยมุ่งหมายเพื่อปรับบทบาทและผนึกกำลังของภาครัฐและภาคเอกชนในการพัฒนาประเทศ รวมถึงเสริมสร้างสมรรถนะในการแข่งขันระดับระหว่างประเทศและเป็นผู้นำในภูมิภาคอาเซียน ซึ่งองค์การมหาชนจัดอยู่ในภารกิจที่รัฐมอบให้เอกชนดำเนินการแทน ทั้งนี้ วิธีการข้างต้นเป็นเพียงการจำแนกกลุ่มภารกิจในสามารถทราบได้ว่าภารกิจชนิดใด องค์กรประเภทใดเป็นผู้ทำ แต่วิธีการที่สำคัญที่สุดซึ่งทำให้เกิดองค์การมหาชนนั้น คือ วิธีการที่ 2 ตามหลักการปรับบทบาท ภารกิจ และขนาดของ หน่วยงานของรัฐ        วิธีการที่ 2 คือ การจัดโครงสร้างส่วนราชการให้สอดคล้องกับการจัดกลุ่มภารกิจ รวมทั้งให้เหมาะสมกับสถานการณ์ในปัจจุบันและสนองตอบต่อเป้าหมายในการพัฒนาประเทศ โดยมุ่งหมายเพื่อแบ่งงานและจัดกระบวนการในการทำงานให้มีประสิทธิภาพ ยืดหยุ่นคล่องตัว เอื้อต่อการใช้ทรัพยากรของภาครัฐและเอกชนให้เกิดประโยชน์สูงสุด ให้มีลักษณะเล็ก กะทัดรัด มีประสิทธิภาพ รวดเร็ว มีข่ายการเชื่อมโยงประสานงานที่ศูนย์สั่งการเดียว ซึ่งการดำเนินการเพื่อบรรลุเหตุผลข้างต้น จึงได้มีการกำหนดเป้าหมายออกเป็น 2 ระยะ คือ เป้าหมายระยะสั้น และเป้าหมายระยะยาว ทั้งนี้การออกกฎหมายว่าด้วย การจัดตั้งองค์การมหาชนอิสระจึงเป็นหนึ่งในเป้าหมายระยะสั้นของวิธีการดังกล่าว ตามหลักการที่ 1 แห่งแผนบทการปฏิรูประบบราชการฉบับนี้        ดังนั้น แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-2544)  จึงได้กำหนดทิศทางกลยุทธ์และวิธีการในการปรับเปลี่ยนระบบราชการ โดยอาจกล่าวได้ว่ามีเป้าหมายหนึ่งคือ ให้มีการออกกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งองค์กรมหาชนอิสระ ซึ่งภายหลังคือ พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542                 2.3.เหตุผลและความจำเป็นในการจัดตั้งองค์การมหาชน                  เมื่อสังคมพัฒนาไปสู่สังคมที่มีความซับซ้อนยิ่งขึ้น ภารกิจที่รัฐจะต้องรับผิดชอบจัดทำเพื่อสนองตอบความต้องการของประชาชนก็ไม่ได้จำกัดอยู่แต่เพียงภารกิจพื้นฐานอันเป็นภารกิจดั้งเดิมของรัฐ เช่น การรักษาความมั่นคง ดูแลความสงบเรียบร้อยและดูแลรักษาความปลอดภัยสาธารณะ และภารกิจลำดับรองของรัฐ(Secondary functions of state) [22] ซึ่งพึ่งได้รับการยอมรับปฏิบัติอย่างกว้างขวางโดยรัฐต่างๆในระยะต้นของทศวรรษที่ 20 ที่มุ่งส่งเสริมความเจริญก้าวหน้าของประเทศและพัฒนาการของประชาชนตลอดจนการยกระดับคุณภาพชีวิตของคนในสังคมให้สูงขึ้นเท่านั้น หากแต่ภารกิจใหม่ๆของรัฐได้พัฒนาแตกแขนงไปสู่งานทางด้านการศึกษาและการวิจัยระดับสูง การเผยแพร่หรือส่งเสริมศิลปวัฒนธรรมเฉพาะด้าน การให้บริการเฉพาะทางที่มิได้มีลักษณะเป็นกิจกรรมทางอุตสาหกรรมหรือการค้า หรือการจัดทำบริการสาธารณะเพื่อตอบสนองประชาชนบางกลุ่มเป็นการเฉพาะโดยเหตุผลพิเศษ[23]  ซึ่งภารกิจเหล่านี้เป็นภารกิจใหม่ที่สังคมได้เรียกร้องต่อรัฐภายหลังจากการที่ได้มีการจัดวางรูปแบบและจัดโครงสร้างองค์กรของรัฐประเภทส่วนราชการและรูปแบบรัฐวิสาหกิจขึ้นแล้ว                    เมื่อพิจารณาถึงภารกิจใหม่ที่เกิดขึ้น จะพบว่ากิจกรรมบริการสาธารณะใหม่ๆเหล่านี้ต้องการความคล่องตัวในการบริหารจัดการ ความเป็นอิสระในการตัดสินใจของผู้บริหารองค์กร ซึ่งรูปแบบของส่วนราชการที่มีสายการบังคับบัญชาและการตัดสินใจเป็นลำดับชั้นที่ไม่อาจตอบสนองต่อความต้องการข้างต้นได้ รวมถึงรัฐวิสาหกิจก็ไม่มีความเหมาะสมในการมอบภารกิจใหม่ๆเพราะมีลักษณะของการประกอบการทางอุตสาหกรรมและการค้า ที่สำคัญรัฐวิสาหกิจสามารถเลี้ยงตัวเองในเชิงพาณิชย์ได้[24] อีกทั้งภารกิจที่เกิดขึ้นใหม่จะมีลักษณะแตกต่างไปจากส่วนราชการ คือ มีความสำคัญสูงและมีเทคนิควิธีการเฉพาะที่ต้องการความรวดเร็วในการตัดสินใจและประสิทธิภาพของการปฏิบัติอย่างทันท่วงทีตามความเปลี่ยนแปลงในเรื่องนั้นๆที่เกิดขึ้นอย่างฉับพลัน                    ดังนั้น ท่ามกลางความเปลี่ยนแปลงของภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะ จึงเกิดการจัดตั้งองค์กรของรัฐรูปแบบที่สามขึ้นเพื่อรองรับภารกิจใหม่ของรัฐที่เกิดขึ้นเป็นกรณี ซึ่งต่อมาคือพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542                  2.3.1. เหตุผลของการจัดตั้งองค์การมหาชน                           ในกระแสความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและการบริหารราชการที่เกิดจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 ส่งผลให้การเกิดขึ้นขององค์การในระบบองค์กรภาครัฐซึ่งมีภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะของไทย องค์การมหาชนได้ก่อความหมายที่สำคัญยิ่งที่แสดงถึงหลักการและวิธีคิดในการมองปัญหาของระบบราชการในแนวทางใหม่ภายใต้กระบวนการของการปฏิรูประบบราชการที่ได้ดำเนินการต่อเนื่องกันมาหลายรัฐบาลและโดยคณะกรรมการปฏิรูประบบราชการหลายคณะอีกด้วย                    ระบบองค์การมหาชน เป็นการจัดระบบองค์กรในภาครัฐรูปแบบใหม่ที่มุ่งสร้างหน่วยงานบริการสาธารณะรูปแบบอื่นนอกเหนือไปจากส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจที่เกิดขึ้น โดยยอมรับความเป็นจริงว่าการจำแนกองค์กรจัดทำบริการสาธารณะไว้เพียงสองประเภทข้างต้นนั้นมีข้อจำกัดรวมถึงเป็นอุปสรรคอย่างมากสำหรับงานบริการสาธารณะบางประเภทที่ต้องการความคล่องตัวในการดำเนินงานสูง จึงถือว่าการสถาปนาองค์การมหาชนขึ้น เป็นนวัตกรรมสำหรับการแก้ไขปัญหาระบบบริการสาธารณะของไทย[25]                    โดยสามารถสรุปข้อจำกัดหรือข้อด้อยของการจัดระบบองค์กรจัดทำบริการสาธารณะโดยส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ ดังนี้[26]        2.3.1.1.ข้อจำกัดของการจัดทำบริการสาธารณะโดยส่วนราชการ                            1) ระบบราชการมีสายการบังคับบัญชาและลำดับชั้นของการตัดสินใจที่ยาวไกล เนื่องจากสายการบังคับบัญชา ทำให้การตัดสินใจอย่างเร่งด่วนในภารกิจที่มีความจำเป็นเฉพาะหน้าอาจจะกระทำไม่ได้ทันท่วงที รวมถึงอาจเกิดความเสียหายหรือก่อให้เกิดผลกระทบต่อประโยชน์สาธารณะจากความล่าช้าดังกล่าว                                2) การที่ระบบราชการ มีระเบียบ ข้อบังคับและคำสั่งที่กำหนดหลักเกณฑ์การปฏิบัติงานที่มากมาย โดยที่ข้าราชการเองก็มีความเชื่อว่าการปฏิบัติตามขั้นตอนของระเบียบข้อบังคับอย่างครบถ้วน แม้ว่าจะทำให้การปฏิบัติงานเป็นไปอย่างล่าช้ารวมถึงไร้ประสิทธิภาพแต่ก็ยังผลดีให้แก่ข้าราชการผู้ปฏิบัติ ส่งผลให้การปฏิบัติงานนั้นล่าช้า                                3) ระบบราชการมีมาตรฐานการจ้างงานเพียงมาตรฐานเดียว เนื่องมาจากเน้นไปที่ความเสมอภาคและเท่าเทียมกันของข้าราชการที่มีคุณวุฒิและประสบการณ์อย่างเดียว จึงเป็นการยากที่ส่วนราชการใดจะสามารถมีมาตรฐานการจ้างที่สูงกว่าหรือจ่ายเงินเดือน ค่าตอบแทนที่สูงกว่าส่วนราชการอื่นสำหรับผู้สำเร็จการศึกษาหรือมีคุณวุฒิในระดับเดียวกันได้ ทำให้ผู้ที่ปฏิบัติงานดีเกิดท้อแท้หรือไม่มีกำลังใจในการทำงาน        2.3.1.2.ข้อจำกัดของการจัดทำบริการสาธารณะโดยรัฐวิสาหกิจ        รัฐวิสาหกิจเป็นองค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐบาล  หรือบริษัท หรือห้างหุ้นส่วนนิติบุคคลใดๆที่ดำเนินกิจกรรมทางธุรกิจ ทั้งในด้านอุตสาหกรรม กสิกรรม และการพาณิชย์ที่ส่วนราชการหรือองค์การของรัฐบาลหรือหน่วยงานธุรกิจของรัฐบาลมีทุนรวมอยู่ด้วยเกินกว่าร้อยละห้าสิบ หรือเป็นเจ้าของทุนทั้งหมดและควบคุมการดำเนินกิจกรรมนั้นๆ[27] ซึ่งระดับความเข้มข้นในการรับผิดชอบจัดทำบริการสาธารณะของรัฐวิสาหกิจย่อมจะมีอยู่มากน้อยแตกต่างกันไปตามที่รัฐกำหนดให้แต่ละแห่งรับผิดชอบดำเนินการ แต่รูปแบบที่แม้ว่าจะจัดตั้งขึ้นเพื่อรองรับภารกิจในทางอุตสาหกรรมและการค้าอันเป็นภารกิจอันดับรองของรัฐก็อาจจะไม่เหมาะต่อการดำเนินภารกิจที่มิได้มีลักษณะของการค้ากำไรเพื่อจัดหารายได้มาเลี้ยงตัวเอง อันเป็นลักษณะเฉพาะขององค์การมหาชน ทั้งนี้มีข้อจำกัดที่เด่นชัด 2 ประการ        1) การจัดตั้งองค์กรในรูปแบบรัฐวิสาหกิจ ต้องเป็นกิจกรรมที่มีลักษณะในทางอุตสาหกรรมและการค้า ต้องมีลักษณะการดำเนินการในเชิงพาณิชย์ กล่าวคือมุ่งหากำไรหรืออย่างน้อยจะต้องเป็นองค์กรที่สามารถหาเลี้ยงตนเองได้ในระดับที่เหมาะสมเท่านั้น จึงมิใช่ภารกิจในการจัดทำบริการสาธารณะทุกประเภทที่อาจจะจัดตั้งขึ้นในรูปของรัฐวิสาหกิจได้        2) ภายใต้กระแสของแนวคิดเรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจ (Privatization) และการลดบทบาทของภาครัฐลง รัฐมีความจำเป็นต้องทบทวนบทบาทในการประกอบกิจกรรมที่เกี่ยวข้องกับเศรษฐกิจของตน รวมถึงพยายามลดขนาดของรัฐโดยเฉพาะภาครัฐวิสาหกิจลงอย่างมาก ซึ่งข้อเสียประการหนึ่งในการแปรรูปฯคือ การขาดทุนหรือการสร้างผลตอบแทนไม่คุ้มค่าในทางเศรษฐกิจ ดังนั้นองค์กรในระบบนี้จึงเผชิญกับแรงกดดันในการที่จะต้องสร้างประโยชน์จากส่วนต่างระหว่างต้นทุนและราคาขายของสินค้าและบริการเพื่อความอยู่รอดโดยไม่ต้องตกเข้าไปในโคจรของกระบวนการแปรรูปนี้ ปรากฏการณ์ความกดดันที่ต้องเพิ่มรายได้หรือความมั่นคงนี้เอง จึงเป็นข้อจำกัดที่เป็นอุปสรรคอย่างมากที่จะใช้รูปแบบรัฐวิสาหกิจไปดำเนินภารกิจจัดทำบริการสาธารณะที่เกิดจากความจำเป็นในสมัยใหม่ที่ต้องการความคล่องตัวสูง เพราะรัฐวิสาหกิจนั้นเผชิญกับการถูกคุกคามอย่างมากอยู่แล้ว        อีกทั้งองค์การมหาชนที่เกิดขึ้นได้เปลี่ยนแปลงโฉมหน้าของกระบวนการบริหารราชการไทยใหม่ทั้งในแง่ของประสิทธิภาพการดำเนินงานที่จะสามารถตรวจสอบเปรียบเทียบกับองค์กรในระบบเดิมได้ และทั้งในด้านที่จะมีส่วนสำคัญซึ่งทำให้ขนาดของราชการลดลงอย่างมีนัยสำคัญในอนาคต รวมถึงจะเป็นตัวกระตุ้นให้มีการปรับปรุงประสิทธิภาพและเปลี่ยนวิธีการทำงานของระบบบริหารราชการที่ดำเนินงานอยู่ในรูปแบบของกระทรวง ทบวง กรมต่างๆที่มีอยู่แต่เดิม                    ดังนั้น การจัดระบบองค์การมหาชนขึ้นโดยการตราพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 จึงนับเป็นแนวทางใหม่ในความพยามยามปฏิรูประบบราชการไทยเพื่อที่จะทำให้ระบบราชการมีประสิทธิภาพและตอบสนองความต้องการของประชาชนได้อย่างแท้จริง[28]                  2.3.2.การจัดตั้งองค์การมหาชน                    พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 เป็นกฎหมายกลางที่กำหนดเงื่อนไข หลักเกณฑ์และวิธีการในการจัดตั้งและการดำเนินงานเอาไว้ โดยมาตรา 5 วรรคแรกของกฎหมายดังกล่าว ได้กำหนดให้รัฐบาลเป็นผู้ริเริ่มให้มีการจัดตั้งองค์การมหาชนโดยการตราเป็นพระราชกฤษฎีกา ความว่า “เมื่อรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ และมีความเหมาะสมที่จะจัดตั้งหน่วยงานบริหารขึ้นใหม่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ โดยมีความมุ่งหมายให้มีการใช้ประโยชน์ทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด จะจัดตั้งเป็นองค์การมหาชน โดยตราเป็นพระราชกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัติ”                                2.3.2.1.องค์ประกอบในการพิจารณาจัดตั้งองค์การมหาชน        จากบทบัญญัติดังกล่าวข้างต้น อาจแยกองค์ประกอบในการพิจารณาจัดตั้งองค์การมหาชนได้ 3 ประการ คือ[29]        1) เมื่อรัฐบาลมีแผนงานหรือนโยบายด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ ซึ่งอาจเป็นแผนงานหรือนโยบายเฉพาะกิจ        2) แผนงานการจัดทำบริการสาธารณะนั้น มีความเหมาะสมที่จะจัดตั้งหน่วยงานบริการขึ้นใหม่ที่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจซึ่งต้องพิจารณาประเภทของบริการสาธารณะตามมาตรา 5 วรรคสอง และปัญหาความซ้ำซ้อนหรือความขัดแย้งในการดำเนินกิจการกับหน่วยงานอื่นตามมาตรา 8 และมาตรา 9 ประกอบด้วย        3) การจัดตั้งหน่วยงานบริหารขึ้นใหม่นั้นมีความมุ่งหมายให้มีการใช้ทรัพยากรและบุคคลให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุด                    2.3.2.2.ความจำเป็นในการจัดตั้งองค์การมหาชน                  สามารถจำแนกความจำเป็นของเหตุผลในการจัดตั้งองค์การมหาชนออกเป็น 4 ประการ ดังนี้[30]                    1) ความจำเป็นของเหตุผลในแง่วัตถุประสงค์ของกิจกรรมที่จัดทำ กล่าวคือ กิจกรรมทางวิชาการหรือศิลปะมักมีความต้องการอิสระและหลักประกันที่รัฐจะไม่เข้าไปแทรกแซงองค์กรเหล่านี้ ซึ่งเป็นกิจกรรมที่มีลักษณะการรวมกลุ่มโดยเฉพาะรวมถึงกิจกรรมที่มีลักษณะชั่วคราว เช่น การรวมกลุ่มทางวิชาชีพซึ่งเป็นปัญหาทางเทคนิค เป็นต้น                    2) ความจำเป็นของเหตุผลในแง่ระบบบัญชีและงบประมาณ กล่าวคือ ระบบบัญชีและงบประมาณที่ใช้ในหน่วยงานของรัฐมีลักษณะไม่ยืดหยุ่น ไม่สามารถปรับสภาพให้เหมาะสมทันกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไปหรือสถานการณ์ที่มิได้คาดหมาย การจัดตั้งองค์กรหนึ่งขึ้นเป็นองค์การมหาชนก็เพื่อให้องค์กรนั้นสามารถใช้ระบบบัญชีและงบประมาณที่ยืดหยุ่น ไม่ต้องปฏิบัติตามกฎเกณฑ์ที่เข้มงวดทุกเรื่อง                    3) ความจำเป็นของเหตุผลในแง่ความสัมพันธ์กับรัฐ กล่าวคือ ความสัมพันธ์ระหว่างองค์การมหาชนกับรัฐนั้นจะเป็นไปในลักษณะการกำกับควบคุม มิใช่ในลักษณะบังคับบัญชา                    4) ความจำเป็นของเหตุผลในแง่ประโยชน์ของบุคลากร กล่าวคือ การจัดตั้งองค์กรใดเป็นองค์การมหาชนโดยมีวัตถุประสงค์เพื่อที่จะให้ทำงานรุดหน้าไปอย่างรวดเร็ว ระบบการสรรหาโดยได้คนรู้ใจหรือคนเคยทำงานร่วมกันมาทำงานด้วยย่อมจะส่งผลดีกว่าการได้คนที่เลื่อนมาตามระบบราชการ โดยเฉพาะงานที่มีเวลาจำกัดแน่นอน ทีมงานจึงเป็นสิ่งที่สำคัญมาก นอกจากนั้นบุคลากรในองค์การมหาชนก็ได้รับผลประโยชน์หรือค่าตอบแทนมากกว่าบุคลากรของรัฐ ประโยชน์ดังกล่าวมิได้ตกอยู่แต่กับตัวบุคลากรหรือองค์การมหาชน ประโยชน์เหล่านี้ยังส่งผลต่อรัฐ คือกิจกรรมบางอย่าง รัฐต้องการคนมีฝีมือ การคัดเอาบุคลากรจากระบบราชการอาจประสบกับข้อจำกัดทั้งในแง่ปริมาณคน ความอาวุโส การจัดตั้งองค์การมหาชนจึงมีความจำเป็นเพื่อแก้ไขปัญหาเหล่านี้                  2.3.2.3.หลักเกณฑ์ที่ต้องกำหนดในการจัดตั้งองค์การมหาชน                                สำหรับพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนซึ่งรัฐบาลจะเป็นผู้ตราขึ้นนั้น ในมาตราที่ 7 แห่งกฎหมายว่าด้วยองค์การมหาชนได้บัญญัติถึงหลักเกณฑ์ต่างๆที่จะต้องกำหนดไว้ในพระราชกฤษฎีกา  จัดตั้งองค์การมหาชนตามมาตรา 5 อย่างน้อยจะต้องมีข้อความดังต่อไปนี้        1) ชื่อขององค์การมหาชน        2) ที่ตั้งของสำนักงานแห่งใหญ่        3) วัตถุประสงค์และอำนาจกระทำกิจการต่าง ๆ ภายในขอบแห่งวัตถุประสงค์ขององค์การมหาชน        4) องค์ประกอบของคณะกรรมการ คุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม วาระการดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งของกรรมการ รวมทั้งอำนาจหน้าที่ของคณะกรรมการ        5) คุณสมบัติและลักษณะต้องห้าม วาระการดำรงตำแหน่ง การพ้นจากตำแหน่งและอำนาจหน้าที่ของผู้อำนวยการ        6) คุณสมบัติและลักษณะต้องห้ามของเจ้าหน้าที่ขององค์การมหาชน        7) ทุน รายได้ งบประมาณและทรัพย์สิน        8) การบริหารงานบุคคล สวัสดิการและสิทธิประโยชน์อื่น        9) การกำกับดูแล การตรวจสอบ และการประเมินผลงานขององค์การมหาชน        10) การยุบเลิกองค์การมหาชนในกรณีที่องค์การมหาชนตั้งขึ้น เพื่อดำเนินกิจการอย่างใดอย่างหนึ่งเป็นการเฉพาะกิจ หรือตั้งขึ้นโดยมีกำหนดระยะเวลาสิ้นสุด        11) ข้อกำหนดอื่น ๆ อันจำเป็นเพื่อให้กิจการขององค์การมหาชนดำเนินการไปได้โดยเรียบร้อยและมีประสิทธิภาพ        12) รัฐมนตรีผู้รักษาการตามพระราชกฤษฎีกา        การกำหนดตาม 3) ถึง 11) ต้องอยู่ภายในกรอบของบทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้           เว้นแต่ในกรณีที่บทบัญญัติแห่งพระราชบัญญัตินี้ให้พระราชกฤษฎีกากำหนดเป็นอย่างอื่นได้ ก็ให้เป็นไปตามพระราชกฤษฎีกานั้น                 3.ทางเลือกใหม่ขององค์กรผู้จัดทำบริการสาธารณะ : องค์การมหาชน                             องค์การมหาชน (Public Organization) เป็นหน่วยงานของรัฐในรูปแบบใหม่ที่เกิดขึ้นท่ามกลางกระแสความเปลี่ยนแปลงทางการเมืองและการบริหารราชการซึ่งเกิดจากการประกาศใช้รัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ.2540 แม้ว่าการกำเนิดขององค์การมหาชนจะมิได้เป็นผลโดยตรงจากบทบัญญัติ ของรัฐธรรมนูญฉบับดังกล่าว แต่รากฐานวิธีคิดที่อยู่เบื้องหลังรัฐธรรมนูญฉบับนี้ได้มุ่งไปที่การพยายามศึกษาหาแนวทางในการแก้ไขปัญหาของสังคมไทย โดยการศึกษาและปรับปรุงจากประสบการณ์ของต่างประเทศ รวมถึงการพยายามสร้างหลักเกณฑ์และสถาบันทางกฎหมายใหม่ขึ้น เพื่อจัดการกับปัญหาเฉพาะของประเทศไทย จนออกมาสู่แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-2544)                    องค์การมหาชนเป็นแนวคิดในการจัดระบบองค์กรของรัฐรูปแบบใหม่ที่มุ่งสร้างหน่วยงานบริการสาธารณะซึ่งนอกเหนือไปจากการจัดองค์กรในรูปแบบของส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ โดยแนวคิดนี้ได้เกิดขึ้นเนื่องมาจากการยอมรับข้อจำกัดขององค์กรสองประเภทแรกในการจัดทำบริการสาธารณะบางประการที่ต้องการความคล่องตัวสูงในการดำเนินการ ซึ่งร่วมกับกระแสความเปลี่ยนแปลงข้างต้น ส่งผลให้แนวคิดองค์การมหาชนได้รับความสนใจเป็นอย่างยิ่ง ในฐานะที่เป็นหนทางหนึ่งในการแก้ไขปัญหาที่ระบบราชการไทยกำลังประสบอยู่ ด้วยเหตุนี้จึงมีการตรากฎหมายเกี่ยวกับการจัดตั้งองค์การมหาชนขึ้นใช้อย่างเป็นทางการ ชื่อว่า “พระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542”                 3.1.ความหมาย ลักษณะทางกฎหมายและองค์ประกอบ                  องค์การมหาชน มีความหมายเช่นเดียวกับคำว่า “องค์การมหาชนอิสระ” หรือ “องค์การกระจายอำนาจทางบริหารหรือทางเทคนิค”[31] มีที่มาจากคำว่า L’etablissement Publics หรือ Etablissement Publique หรือ Autonomouse Public Organization[32]                    George Vedel ,Benoit Jeanneau และ Jean Rivero กล่าวในลักษณะที่สอดคล้องกันว่า องค์การมหาชน คือ นิติบุคคลในทางกฎหมายมหาชนประเภทหนึ่งนอกเหนือจากรัฐและองค์กรปกครองส่วนท้องถิ่นที่จัดทำกิจกรรมพิเศษ[33]                  มีแนวคิดที่น่าสนใจเกี่ยวกับองค์การมหาชนที่กล่าวว่าองค์การมหาชนเป็นองค์การที่อยู่กึ่งกลางระหว่างส่วนราชการของรัฐกับรัฐวิสาหกิจ[34] กล่าวคือองค์การมหาชนอิสระมีฐานะเป็นนิติบุคคล แยกตัวออกจากส่วนราชการของรัฐ ไม่เป็นเหมือนรัฐวิสาหกิจทั่วๆไปซึ่งรับผิดชอบในการจัดทำบริการสาธารณะทั้งอุตสาหกรรมหรือพาณิชยกรรม แต่องค์การมหาชนมีภาระในการจัดทำบริการสาธารณะเช่นเดียวกับส่วนราชการระดับกระทรวง กรม แต่แตกต่างตรงภารกิจซึ่งองค์การมหาชนจะจัดทำบริการสาธารณะเฉพาะเรื่อง ในขณะที่ส่วนราชการต่างๆจะได้รับมอบหมายปฏิบัติงานครอบคลุมในลักษณะทั่วไป                    ในส่วนของพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 ถึงแม้จะไม่ได้ให้ความหมายที่แน่ชัดเอาไว้ แต่เมื่อพิจารณาจากเหตุผลในการประกาศใช้กฎหมายนี้[35] จะเห็นได้ว่าองค์การมหาชนได้แก่องค์กรที่ฝ่ายบริหารจัดตั้งขึ้นเพื่อทำหน้าที่ในการดำเนินงานตามโครงการพัฒนาด้านต่างๆของรัฐหรือการดำเนินงานตามแผนงานหรือนโยบายเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะ ซึ่งมีลักษณะเด่นคือ องค์การมหาชนไม่เป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจและมีความคล่องตัวในการดำเนินงาน[36]        ดังนั้น องค์การมหาชนจึงหมายถึง หน่วยงานของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการและไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ เป็นนิติบุคคล ไม่เป็นกิจการที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแสวงหากำไรเป็นหลัก โดยดำเนินภารกิจของรัฐในด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะเพื่อจัดทำบริการสาธารณะ ทั้งยังมุ่งหมายให้มีการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพสูงสุดรวมถึงต้องการการบริหารจัดการที่มีความคล่องตัวสูงอีกด้วย[37]                  ทั้งนี้ เพื่อให้องค์การมหาชนสามารถรับผิดชอบภารกิจการจัดทำบริการสาธารณะสมัยใหม่ดังที่กล่าวมาแล้วนั้นอย่างมีประสิทธิภาพ องค์การมหาชนจึงมีลักษณะและองค์ประกอบหลัก 5 ประการ ดังนี้[38]        1) เป็นหน่วยงานของรัฐที่เป็นนิติบุคคล        ถึงแม้องค์การมหาชนจะไม่มีสถานะเป็นส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ แต่องค์การมหาชนก็เป็นหน่วยงานหนึ่งของรัฐที่อยู่ในภาคมหาชน ดังที่มีการกำหนดสถานะทางกฎหมายขององค์การมหาชนในพระราชบัญญัติองค์การมหาชน พ.ศ.2542 นั้น มีระบบอย่างชัดเจนในมาตราที่ 6 ว่า “ให้องค์การมหาชนเป็นหน่วยงานของรัฐและเป็นนิติบุคคล” ร่วมกับตอนต้นของมาตรา 45 วรรคหนึ่ง ว่า “ทรัพย์สินขององค์การมหาชนเป็นทรัพย์สินของรัฐ…” ทำให้กล่าวได้ว่าองค์การมหาชนเป็นองค์การของรัฐฝ่ายบริหารประเภทที่สามหรือเป็นนิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนอีกประเภทหนึ่งนั่นเอง[39] และสามารถที่จะใช้สิทธิตลอดทั้งได้รับความคุ้มครองในเรื่องทรัพย์สินและสิทธิต่างๆ ในทำนองเดียวกับกับหน่วยงานอื่นของรัฐ ดังมาตราที่ 51 ที่ระบุว่า “ทรัพย์สินขององค์การมหาชนไม่อยู่ในความรับผิดแห่งการบังคับคดี”ทั้งหมดทั้งมวลนี้นอกจากส่งผลให้องค์การมหาชนสามารถทรงสิทธิและใช้สิทธิเข้าทำนิติกรรมรวมถึงมีทรัพย์สินเป็นของตนเองแล้ว ยังทำให้องค์การมหาชนไม่อยู่ในสายการบังคับบัญชาตามปกติของระบบราชการ ซึ่งบ่งบอกถึงหลักประกันความเป็นอิสระที่สำคัญยิ่งขององค์การมหาชน                    2) ได้รับงบประมาณในลักษณะเงินอุดหนุนจากรัฐ                    องค์การมหาชนย่อมมีภารกิจที่ได้รับการกำหนดและมอบหมายจากรัฐให้ไปปฏิบัติ เพื่อให้บริการสาธารณะอันเป็นหน้าที่โดยตรงของรัฐในบางเรื่องนั้นๆบรรลุจุดมุ่งหมาย รัฐจึงจำเป็นต้องเป็นผู้จัดสรรงบประมาณมาเพื่อการดำเนินภารกิจดังกล่าว เพราะองค์การมหาชนไม่ใช่กิจการที่ดำเนินการเพื่อแสวงหาผลกำไรให้ตนเอง แต่การแยกสถานะออกมาเป็นนิติบุคคลก็เพียงเพื่อความคล่องตัวและความมีประสิทธิภาพในการปฏิบัติภารกิจพิเศษที่รัฐกำหนดให้เท่านั้น นอกจากนี้งบประมาณดังกล่าวจะต้องเป็นงบประมาณในลักษณะเงินอุดหนุนทั่วไปที่มีความคล่องตัวในการใช้จ่ายสูง รวมถึงไม่มีการควบคุมที่เป็นอุปสรรคต่อความเป็นอิสระขององค์การมหาชน                    3) มีอำนาจหน้าที่และภารกิจเฉพาะด้าน                  องค์การมหาชนเป็นหน่วยงานรูปแบบพิเศษที่จัดตั้งขึ้นในภายหลังเพื่อดำเนินภารกิจเฉพาะหลังจากที่มีการจัดตั้งส่วนราชการต่างๆเพื่อรองรับภารกิจพื้นฐานของรัฐแล้ว ดังนั้นเพื่อไม่ให้เกิดความซ้ำซ้อนในเรื่องภารกิจ องค์การมหาชนจึงจำต้องมีขอบเขตภารกิจและอำนาจหน้าที่ที่จำกัดชัดแจ้งและเฉพาะด้านตามที่ระบุไว้ในกฎหมายจัดตั้ง        แต่ในความเป็นจริงขององค์การมหาชนในฐานะที่เป็นองค์การของรัฐประเภทหนึ่งแล้ว เป็นที่แน่นอนว่าภายในระหว่างการจัดทำบริการสาธารณะในภาครัฐด้วยกันเองอาจเกิดกรณีการทับซ้อนระหว่างอำนาจหน้าที่ในการดำเนินงานหรือมีความขัดแย้งในการดำเนินกิจการใดๆระหว่างองค์การมหาชนเองกับองค์กรอื่นของรัฐ ดังนั้น มาตราที่ 8 ของกฎหมายดังกล่าวจึงระบุองค์กรวินิจฉัยสูงสุดในฝ่ายบริหาร ซึ่งก็คือ คณะรัฐมนตรีให้เป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดว่าองค์กรใดควรจะเป็นผู้มีอำนาจในการดำเนินกิจการนั้นๆแต่เพียงผู้เดียว ความว่า        “ในกรณีที่มีปัญหาการซ้ำซ้อนหรือขัดแย้งในการดำเนินกิจการขององค์การมหาชนกับการปฏิบัติงานของส่วนราชการหรือการดำเนินงานของหน่วยงานอื่นของรัฐตามกฎหมายให้ถือว่าพระราชกฤษฎีกาจัดตั้งองค์การมหาชนตามพระราชบัญญัตินี้เป็นกฎหมายพิเศษที่มีวัตถุประสงค์โดยเฉพาะ        ปัญหาที่เกี่ยวกับการดำเนินกิจการขององค์การมหาชนกับส่วนราชการหรือหน่วยงานอื่นของรัฐตามวรรคหนึ่งให้คณะรัฐมนตรีเป็นผู้วินิจฉัยชี้ขาดพร้อมทั้งกำหนดระเบียบแบบแผนการปฏิบัติราชการเพื่อการประสานงานระหว่างองค์การมหาชนส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องโดยคณะรัฐมนตรีอาจมอบหมายให้คณะกรรมการกฤษฎีกาเสนอความเห็นและร่างระเบียบแบบแผนการปฏิบัติราชการต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อประกอบการพิจารณาก็ได้        คำวินิจฉัยและระเบียบแบบแผนที่คณะรัฐมนตรีกำหนดตามวรรคสองให้องค์การมหาชน       ส่วนราชการและหน่วยงานของรัฐที่เกี่ยวข้องถือเป็นแนวปฏิบัติราชการต่อไป”        จากมาตราข้างต้น จึงกล่าวได้ว่าอำนาจหน้าที่ขององค์การมหาชนจะมีลักษณะเป็นอำนาจหน้าที่เฉพาะ ในขณะที่อำนาจหน้าที่ทั่วไปจะเป็นของส่วนราชการอื่นๆอีกทั้งหลักการดังกล่าวนี่ยังมีความหมายว่าภายในกรอบอำนาจหน้าที่เฉพาะตามกฎหมายจัดตั้งองค์การมหาชน จะถือว่าองค์กรมหาชนนั้นมีอำนาจแต่เพียงผู้เดียวในภารกิจที่กำหนดไว้โดยเฉพาะและชัดแจ้งตามกฎหมายจัดตั้ง หากหน่วยงานอื่นของรัฐล่วงเข้ามาดำเนินภารกิจดังกล่าวให้เกิดการทับซ้อนขึ้น ต้องถือว่าหน่วยงานของรัฐนั้นกระทำการโดยไม่มีอำนาจ[40]        4) เป็นอิสระในการบริหารงาน        การดำเนินภารกิจบริการสาธารณะเฉพาะด้านขององค์กรมหาชนนั้น จำเป็นอย่างยิ่งที่ต้องมีความเป็นอิสระอย่างสูงในการบริหารงานให้ลุล่วงไปตามภารกิจที่รัฐกำหนดให้ จึงต้องการความคล่องตัวและอำนาจในการตัดสินใจที่เบ็จเสร็จภายในองค์กรนั้นๆในเรื่องต่างๆ เช่น การกำหนดระเบียบข้อบังคับในการจัดการองค์กร การเงิน การบัญชี การบริหารบุคคล การจัดสวัสดิการ ตลอดทั้งการจัดซื้อจัดจ้างหรือการควบคุมตรวจสอบประสิทธิภาพการปฏิบัติเป็นการภายใน เป็นต้น        5) อยู่ภายใต้ระบบการควบคุมตรวจสอบของรัฐ                  องค์การมหาชน แม้จะมีอิสระในการดำเนินงานอย่างที่กล่าวมา แต่การเป็นหน่วยงานของรัฐที่ใช้เงินงบประมาณจากภาษีอากรของประชาชน ส่งผลให้องค์การมหาชนต้องได้รับการตรวจสอบควบคุมโดยรัฐ เพราะเป็นไปไม่ได้ที่องค์กรสาธารณะที่ใช้งบประมาณแผ่นดินจะอ้างความเป็นอิสระอย่างสมบูรณ์โดยปราศจากการตรวจสอบ ทั้งนี้ความเป็นอิสระนั้นเป็นเพียงความเป็นอิสระในทางเทคนิคที่กฎหมายรับรองความเป็นอิสระไว้เพียงเพื่อให้ภารกิจที่กฎหมายมอบหมายไว้ ให้สามารถสำเร็จลุล่วงไปได้อย่างมีประสิทธิภาพเท่านั้น ดังนั้นองค์การมหาชนจึงต้องรับผิดชอบและถูกควบคุมตรวจสอบในผลการดำเนินงานของภารกิจที่รัฐมอบหมายไว้ให้เสมอ แต่การตรวจสอบนั้นจะต้องไม่ก่อให้เกิดผลกระทบต่อความเป็นอิสระขององค์การมหาชน กล่าวคือต้องเป็นการตรวจสอบภายหลัง และมีองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐในระดับนโยบายที่คอยควบคุมอยู่ห่างๆในลักษณะกำกับดูแลเพื่อคอยยับยั้งการกระทำที่อาจออกนอกกรอบนโยบายของรัฐหรือเป็นการละเมิดกฎหมายได้อย่างทันท่วงที อันเป็นการตรวจสอบนอกเหนือไปจากการตรวจสอบความถูกต้องทางบัญชีการเงินตามปกติ                 3.2.วิวัฒนาการขององค์การมหาชนในโครงสร้างองค์กรภาครัฐไทย                  การจัดตั้งองค์การมหาชนเพื่อรับผิดชอบดำเนินภารกิจในการบริการสาธารณะที่มีลักษณะพิเศษนั้น ได้เกิดขึ้นอย่างกระจัดกระจายภายหลังการเปลี่ยนแปลงการปกครอง พ.ศ.2475 ไม่นาน และองค์การมหาชนเหล่านี้ได้ถูกจัดกลุ่มให้ไปอยู่ในรูปแบบส่วนราชการ รัฐวิสาหกิจ หรือแยกเป็นหน่วยงานอิสระที่มิได้มีโครงสร้างหรือระบบของตัวเอง จนกระทั่ง พ.ศ.2533 มีการจัดตั้งมหาวิทยาลัยเทคโนโลยีสุรนารีขึ้น โดยมีวัตถุประสงค์ที่จะให้เป็นมหาวิทยาลัยของรัฐที่ไม่ใช่ส่วนราชการและไม่ใช่รัฐวิสาหกิจ ซึ่งถือว่าเป็นการประกาศเจตนารมณ์ของการก่อตั้งระบบองค์การมหาชนขึ้นอย่างชัดเจนเป็นครั้งแรกในสังคมไทย องค์กรมหาชนจึงเริ่มกลับมามีทิศทางที่ชัดเจนและมีการดำเนินการอย่างต่อเนื่องในแนวทางเดียวกัน ทั้งนี้ สามารถแบ่งช่วงของวิวัฒนาการได้ 3 ช่วง ดังนี้                    3.2.1.สภาพการณ์และสภาพปัญหาก่อนปี พ.ศ.2533                            ก่อนปี พ.ศ.2533 ได้ปรากฎหน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการ ซึ่งไม่ได้อยู่ในรายนามของส่วนราชการที่ระบุในกฎหมายปรับปรุงกระทรวง ทบวง กรม และมิได้มีลักษณะเป็นรัฐวิสาหกิจเนื่องจากไม่มีลักษณะการดำเนินกิจกรรมในรูปรัฐวิสาหกิจขึ้นในระบบบริหารงานภาครัฐอยู่เป็นจำนวนทั้งสิ้น 12 แห่ง[41]อันได้แก่ ธนาคารแห่งประเทศไทย คุรุสภา องค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ องค์การสวนสัตว์ ทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา กองทุนสงเคราะห์การทำสวนยาง สถาบันส่งเสริมการสอนวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยี สถาบันวิจัยวิทยาศาสตร์และเทคโนโลยีแห่งประเทศไทยการท่องเที่ยวแห่งประเทศไทย การกีฬาแห่งประเทศไทย และกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน โดยหน่วยงานเหล่านี้จัดตั้งขึ้นโดยการตราพระราชบัญญัติจัดตั้งเพื่อให้รับผิดชอบปฏิบัติภารกิจที่มีลักษณะพิเศษแตกต่างจากงานราชการทั่วไป มีระบบวิธีการดำเนินงานที่เป็นอิสระ ไม่อยู่ในสายงานบังคับบัญชาตามปกติของส่วนราชการ ยกเว้นองค์การสวนสัตว์เพียงแห่งเดียวที่จัดตั้งโดยพระราชกฤษฎีกาตามพระราชบัญญัติจัดตั้งองค์การของรัฐบาล พ.ศ.2496                                หน่วยงานที่เกิดขึ้นในช่วงนี้ ต่างเกิดขึ้นมาในระยะเวลาที่แตกต่างกันมาก โดยมีเหตุผลมาจากความจำเป็นเฉพาะในสมัยนั้น ทำให้อำนาจหน้าที่ เงินทุน สิทธิพิเศษ อำนาจบังคับบัญชาต่อประชาชนหรืออำนาจกำกับดูแลของรัฐจึงแตกต่างกัน ต่อมาเมื่อมีการจัดตั้งองค์กรของรัฐประเภทนี้เพิ่มมากขึ้นและปรากฏวัตถุประสงค์ที่ชัดเจนว่ามีความเป็นลักษณะเฉพาะตัวอีกทั้งไม่ใช่ส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจ ลักษณะและระบบกฎหมายที่เกี่ยวกับองค์กรประเภทนี้จึงมีลักษณะที่ใกล้เคียงกันมากยิ่งขึ้น                                ทั้งนี้สภาพการณ์ที่เกิดขึ้นขององค์กรที่มีการตรากฎหมายเฉพาะจัดตั้งทั้ง 12 แห่งนี้ ก่อให้เกิดสภาพของปัญหาใหญ่ๆด้วยกัน 2 ประการ[42] คือ                 1) ปัญหาที่เกิดขึ้นภายในโครงสร้างการจัดองค์กรภาครัฐ                                องค์กรของรัฐประเภทที่สามทั้ง 12 แห่งที่กล่าวมา บางแห่งถูกตีความว่าอยู่ในฐานะที่เป็นรัฐวิสาหกิจ แต่มีอีกจำนวน 6 แห่งที่ไม่ทราบสถานะที่แท้จริงทั้งที่องค์กรเหล่านี้ถูกจัดตั้งขึ้นโดยมี พระราชบัญญัติจัดตั้งของตนเอง ได้แก่ ธนาคารแห่งประเทศไทย คุรุสภา องค์การสงเคราะห์ทหารผ่านศึก สำนักงานทรัพย์สินส่วนพระมหากษัตริย์ ทุนรักษาระดับอัตราแลกเปลี่ยนเงินตรา และกองทุนฟื้นฟูและพัฒนาระบบสถาบันการเงิน มีฐานะเป็นนิติบุคคลในกฎหมายมหาชน รัฐบาลมอบหมายภารกิจลักษณะบางประการได้รับเงินทุนจัดตั้งหรือทรัพย์สินสำหรับดำเนินภารกิจดังกล่าว มีสิทธิหรืออำนาจพิเศษบางประการเพื่อให้การปฏิบัติภารกิจนั้นๆสำเร็จลุล่วงไปได้ การไม่ปรากฏสถานะที่ชัดเจนขององค์กรเหล่านี้ในโครงสร้างองค์กรภาครัฐร่วมกับรัฐเองมิได้ตระหนักถึงปัญหานี้ ส่งผลให้การจัดระเบียบความสัมพันธ์ระหว่างองค์กรของรัฐ คือ ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจกับองค์กรประเภทที่สามนี้จึงดำเนินไปได้อย่างยากลำบาก แสดงให้เห็นถึงการจัดโครงสร้างของระบบองค์กรภาครัฐที่ขาดความชัดเจน ไร้ระบบและปราศจากการควบคุมตรวจสอบ        2) ปัญหาที่เกิดขึ้นกับองค์กรของรัฐประเภทที่สาม                           องค์กรของรัฐประเภทที่สามทั้ง 12 แห่งนี้ แม้จะจัดตั้งขึ้นโดยพระราชบัญญัติหรือกฎหมายเฉพาะในลักษณะอื่นที่เกิดขึ้นภายใต้สถานการณ์ที่โครงสร้างการจัดองค์กรภาครัฐมีเพียงสองรูปแบบ องค์กรประเภทที่สามเหล่านี้จึงถูกวินิจฉัยตีความหรือถือปฏิบัติต่อในฐานะองค์กรของรัฐรูปแบบหนึ่งในสองรูปแบบที่มีอยู่แล้ว ได้แก่ การถือว่ามีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจทั้งๆที่องค์กรเหล่านั้นมิได้มีลักษณะในการประกอบกิจกรรมในเชิงพาณิชย์อันเป็นลักษณะสำคัญของรัฐวิสาหกิจ การที่องค์กรประเภทที่สามทั้งหลายเหล่านี้ต้องตกอยู่ภายใต้กรอบขององค์กรที่มีฐานะเป็นรัฐวิสาหกิจนั้น ส่งผลให้กระบวนการงบประมาณต้องจัดทำในลักษณะที่มีการแยกระหว่างงบลงทุนกับงบดำเนินการโดยต้องผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการพัฒนาเศรษฐกิจสังคมแห่งชาติก่อนทุกรอบปีงบประมาณซึ่งเป็นกระบวนการของรัฐวิสาหกิจที่ประกอบกิจกรรมในเชิงพาณิชย์ ทำให้กระบวนการงบประมาณล่าช้าและมีการตรวจสอบก่อนตัดสินใจทั้งๆที่โครงสร้างงบประมาณขององค์กรประเภทที่สามนี้มีลักษณะใกล้เคียงกับงบประมาณของส่วนราชการมากกว่า        ในส่วนของการบริหารงานบุคคล การจัดโครงสร้างค่าตอบแทนและสิทธิประโยชน์ของพนักงานองค์กรเหล่านี้ตกอยู่ภายใต้การควบคุมของกระทรวงการคลัง ซึ่งจะต้องเป็นไปตามบัญชีอัตราเงินเดือนทั่วไปของรัฐวิสาหกิจตามที่กระทรวงการคลังกำหนด แต่ภารกิจขององค์กรประเภทที่สามนี้ไม่สามารถดำเนินได้อย่างลุล่วงภายใต้โครงสร้างค่าตอบแทนที่ถูกจำกัดในลักษณะเช่นเดียวกับองค์กรรัฐวิสาหกิจที่มีการประกอบการทางอุตสาหกรรมและการค้า อีกทั้งในด้านของการวัดประสิทธิภาพการดำเนินงานแบบรัฐวิสาหกิจที่ประเมินด้วยผลกำไรจากการปฏิบัติงาน ส่งผลให้การวัดประสิทธิภาพขององค์การประเภทนี้ซึ่งมิได้มีวัตุประสงค์ในการแสวงหากำไรแต่มุ่งหมายเฉพาะด้านตามที่รัฐมอบหมายจึงมีผลที่บิดเบือนไปจากที่ควรจะเป็น เพราะแม่ว่าองค์กรเหล่านี้จะอยู่ในภาวะขาดทุนเมื่อใช้เกณฑ์ตามระบบรัฐวิสาหกิจแต่ก็อาจจะมีประสิทธิภาพสูงและตอบสนองภารกิจที่รัฐมอบหมายได้เป็นอย่างดีก็ได้ รวมถึงการประสบภาวะขาดทุนซึ่งจะนำไปสู่การแปรรูปรัฐวิสาหกิจนั้นย่อมส่งผลให้องค์กรของรัฐประเภทที่สามเหล่านี้ต้องตกอยู่ในฐานะที่เป็นรัฐวิสาหกิจด้วยโดยมิได้มีการแยกแยะหรือทำความเข้าใจถึงสถานะที่แท้จริงขององค์กรเหล่านี้                            ปัญหาต่างๆข้างต้นเป็นเพียงปรากฏการณ์ที่ชัดเจนส่วนหนึ่ง อุปสรรคและข้อขัดข้องอันเนื่องมาจากการต้องยอมรับฐานะการเป็นรัฐวิสาหกิจขององค์กรประเภทที่สามนั้น ซึ่งเป็นปัญหาที่ล้วนแต่บั่นทอนประสิทธิภาพการบริหารรวมถึงเป็นอุปสรรคต่อการดำเนินการเพื่อบรรลุวัตถุประสงค์ของการก่อตั้งองค์กรเหล่านี้ทั้งสิ้น        อ่านต่อตอนที่ 2                                        [1] ทศพร ศิริสัมพันธ์, 2549. ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับการบริหารราชการแนวใหม่, น.4-5.                        [2] สวัสดิ์ สุคนธรังษี, ----. “ระบบราชการ ปัญหาความสัมพันธ์กับภาคเอกชน.” ใน อุทัย เลาหวิเชียร และ ประทาน คงฤทธิศึกษากร (บรรณาธิการ) การบริหารรัฐกิจ บทความทางวิชาการ, น.205-207.                        [3] เอกวิทย์ มณีธร, 2551. ระบบราชการ รัฐวิสาหกิจ และองค์การมหาชนของไทย, น.357.                        [4] อัมพร ธำรงลักษณ์, 2553. การบริหารปกครองสาธารณะ : การบริหารรัฐกิจในศตวรรษที่ 21, น.11.                        [5] เรืองวิทย์ เกษสุวรรณ, 2546. กำเนิดระบบราชการและการปฎิรูปในยุคคลาสสิก., น.215-228.                        [6] จุมพล หนิมพานิช, 2548. การบริหารจัดการภาครัฐใหม่ : หลักการ แนวคิด และกรณีตัวอย่างของไทย, น.417.                        [7] สันสิทธิ์ ชวลิตธำรง, 2546. หลักการบริหารรัฐกิจ กับระบบราชการไทย, น.71-72.                        [8] สมาน รังสิโยกฤษฏ์, 2546. การบริหารราชการไทย : อดีต ปัจจุบัน และอนาคต, น.83-84.                        [9] นันทวัฒน์ บรมานันท์, 2553. รวมกฎหมายเกี่ยวกับการจัดทำบริการสาธารณะระดับชาติ, น.89-100.                        [10] อัมพร ธำรงลักษณ์, 2553. การบริหารปกครองสาธารณะ : การบริหารรัฐกิจในศตวรรษที่ 21, น.14-17.                        [11] เพิ่งอ้าง.                        [12] จุมพล หนิมพานิช, 2548. อ้างแล้ว, น.414.                        [13] เอกวิทย์ มณีธร, 2551. อ้างแล้ว, น.358.                        [14] เพิ่งอ้าง.                        [15] สมาน รังสิโยกฤษฏ์, 2546. อ้างแล้ว, น.82-83.                        [16] เพิ่งอ้าง, น.88.                        [17] แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-พ.ศ.2544), น.11.                        [18] รายละเอียดเพิ่มเติม โปรดดู เพิ่งอ้าง, น.13-14.                        [19] ได้แก่ จัดกลุ่มภารกิจของรัฐ กระจายอำนาจการปกครองสู่องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น มอบอำนาจการบริหารราชการจากกระทรวงและกรมไปสู่กองจังหวัดและประชาชน ปรับปรุงกลไกและวิธีการบริหารงบประมาณแผ่นดิน ปรับปรุงกลไกและวิธีการเกี่ยวกับการบริหารพัสดุ แปรสภาพกิจกรรมของรัฐเป็นกิจกรรมเอกชน ปรับปรุงโครงสร้างและระบบงานของรัฐวิสาหกิจ พัฒนาประสิทธภาพของหน่วยงานของรัฐ ลดขนาดกำลังคนของหน่วยงานของรัฐ เสริมสร้างประสิทธิภาพเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐ พัฒนาและนำเทคโนโลยีสารสนเทศมาใช้ในการปรับปรุงการทำงานในหน่วยงานของรัฐ.                        [20] ได้แก่ ให้หน่วยงานของรัฐต้องมีการรายงานแผนงานต่อประชาชน ให้หน่วยงานของรัฐมีการประเมินผลการปฏิบัติงานเจ้าหน้าที่ของหน่วยงานของรัฐในระบบเปิด ให้หน่วยงานของรัฐจัดให้มีประชาพิจารณ์ในนโยบาย กิจการหรือโครงการสำคัญที่มีผู้มีส่วนได้เสียหลายฝ่าย ให้มีทศวรรษแห่งการส่งเสริมการให้บริการประชาชนของรัฐ ให้มีคณะกรรมการส่งเสริมการให้บริการประชาชนของรัฐประจำจังหวัด จัดทำคู่มือและการประชาสัมพันธ์ในรูปแบบต่างๆ ส่งเสริมให้มีอาสาสมัครประชาชน ส่งเสริมสนับสนุนการให้รางวัลหน่วยงานดีเด่นและเจ้าหน้าที่ดีเด่นของหน่วยงานของรัฐจากประชาชน จัดทำมาตรฐานการปฏิบัติงานการให้บริการระหว่างหน่วยงานของรัฐและประชาชน จัดตั้งหน่วยงานถาวรในการปฏิรูประบบราชการ.                        [21] แผนแม่บทการปฏิรูประบบราชการ (พ.ศ.2540-พ.ศ.2544), น.16-28.                        [22] สุรพล นิติไกพจน์, 2543. ความเป็นไปได้และแนวทางการตรากฎหมายจัดตั้งองค์การมหาชน, น.21.                        [23] เพิ่งอ้าง, น.29-30.                        [24] ชาญชัย แสวงศักดิ์, 2549. หน่วยงานของรัฐที่มิใช่ส่วนราชการและรัฐวิสาหกิจ : องค์การมหาชนและหน่วยบริการ รูปแบบพิเศษ, น.133-138.                        [25] สุรพล นิติไกรพจน์, 2542. องค์การมหาชน : แนวคิด รูปแบบ และวิธีการบริหารงาน, น.1.                        [26] เพิ่งอ้าง, น.5-8.                        [27] เอกวิทย์ มณีธร, 2551. อ้างแล้ว, น.190.                        [28] สุรพล นิติไกรพจน์, 2542. อ้างแล้ว, น.2.                        [29] ชาญชัย แสวงศักดิ์, 2549. อ้างแล้ว, น219.                        [30] สมคิด เลิศไพฑูรย์, 2532,  ธันวาคม. “ความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับองค์การมหาชนอิสระ,” ใน วารสารนิติศาสตร์, ปีที่ 19 ฉบับที่ 4,น.62-63.                        [31] โภคิน พลกุล, 2530, สิงหาคม. “นิติบุคคลตามกฎหมายมหาชนฝรั่งเศส,” ใน วารสารกฎหมายปกครอง, ปีที่ 6 ฉบับที่ 2, น.30.                        [32] สมคิด เลิศไพฑูรย์, 2532. อ้างแล้ว, น.59.                        [33] เอกวิทย์ มณีธร, 2551. อ้างแล้ว, น.246.                        [34] สุรพล ลี้นิติไกรพจน์, 2535. มหาวิทยาลัยไทยในรูปแบบองค์การมหาชน : กรณีตัวอย่างของมหาวิทยาลัยเทคโนโลยี-            สุรนารี. กรุงเทพฯ : คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, น.436.                        [35] เหตุผลในการประกาศใช้พระราชบัญญัติฉบับนี้ คือ โดยที่การดำเนินงานตามโครงการพัฒนาด้านต่างๆของรัฐ หรือการดำเนินงานตามแผนงานหรือนโยบายเพื่อจัดทำบริการสาธารณะด้านใดด้านหนึ่งโดยเฉพาะมักจะ มีปัญหาความสลับซับซ้อน ความขัดแย้งในการดำเนินการ การซับซ้อนของความรับผิดชอบในระหว่างส่วนราชการซึ่งปัญหาเหล่านี้ก่อให้เกิดความล่าช้า และความไม่ยืดหยุ่นของกฎระเบียบราชการ ดังนั้น เพื่อลดปัญหาดังกล่าวและเพื่อเปิดโอกาสให้มีการจัดระบบบริหารแนวใหม่สำหรับภารกิจของรัฐที่มีลักษณะเฉพาะในบางกรณีให้มีความคล่องตัวและมีการใช้ประโยชน์ในทรัพยากรและบุคลากรให้เกิดประสิทธิภาพและประสิทธิผลสูงสุด ตลอดจนเพื่อบูรณาการให้ผู้เกี่ยวข้องทั้งหมดเข้าร่วมกันทำงานอย่างมีเอกภาพ และประสานงานกันเพื่อความรวดเร็วในการดำเนินงานซึ่งต้องอาศัยความเร่งด่วน จึงสมควรมีกฎหมายให้ฝ่ายบริหารสามารถตั้งหน่วยงานบริหารเป็นองค์การมหาชนที่แตกต่างไปจากส่วนราชการหรือรัฐวิสาหกิจได้ จึงจำเป็นต้องตราพระราชบัญญัตินี้.                        [36] นันทวัฒน์ บรมานันท์, 2552. หลักกฎหมายปกครองเกี่ยวกับการสาธารณะ, น.174-175.                        [37] เอกวิทย์ มณีธร, 2551. อ้างแล้ว, น.248.                        [38] สุรพล นิติไกรพจน์, 2542. อ้างแล้ว, น.9-11.                        [39] ชาญชัย แสวงศักดิ์, 2549. อ้างแล้ว, น.212.                        [40] สมคิด เลิศไพฑูรย์ และคณะ, 2546,กรกฎาคม. โครงการศึกษาความเหมาะสมของการปรับเปลี่ยนสถานภาพสถานศึกษาของรัฐเป็นองค์การมหาชน. รายงานการวิจัยเสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการข้าราชการพลเรือน. สถาบันวิจัยและให้คำปรึกษาแห่งมหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, น.2-19.                        [41]รายละเอียด โปรดดู สุรพล นิติไกรพจน์, 2543. อ้างแล้ว, น.39-55.                        [42] เพิ่งอ้าง, น.82-86.         พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1637 เวลา 25 พฤศจิกายน 2567 15:52 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)