วาระการดำรงตำแหน่งผู้บริหารในสถาบันอุดมศึกษา 31 กรกฎาคม 2554 21:31 น.        หลักการต่ออายุราชการของข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาตามความในมาตรา ๑๙[1] แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ ทำให้เกิดความเชื่อว่า “ผู้เกษียณอายุราชการไม่สามารถดำรงตำแหน่งผู้บริหารของสถาบันอุดมศึกษา” แต่เมื่อค้นพบความเห็นทางกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกาต่อปัญหาทางกฎหมายของมหาวิทยาลัยราชภัฏฯ ตามเรื่องที่เสร็จ ๖๕๙/๒๕๕๐[2] เรื่องที่เสร็จ ๖๗๗/๒๕๕๐[3] และเรื่องที่เสร็จ ๑๐๓/๒๕๕๑[4] เป็นประเด็นเรื่องวาระการดำรงตำแหน่งคณบดี ผู้อำนวยการสำนัก ผู้อำนวยการสถาบัน หรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ โดยเป็นตำแหน่งผู้บริหารตามมาตรา ๑๘ (ข)[5] แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ สามารถดำรงตำแหน่งต่อไปได้เมื่อเกษียณอายุราชการจนครบวาระการดำรงตำแหน่งผู้บริหารของสถาบันอุดมศึกษา โดยเหตุผลสองประการ คือ        ๑) กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษา เช่น พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ[6] พ.ศ.๒๕๔๗ ไม่ได้กำหนดให้คณบดี รองอธิการบดี รองคณบดี ผู้อำนวยการสำนัก ต้องพ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุเกษียณ        ๒) กฎหมายที่บัญญัติโดยสภาสถาบันอุดมศึกษา เช่น ข้อบังคับว่าด้วยการสรรหาคณบดี ผู้อำนวยการสำนัก ผู้อำนวยการสถาบัน ผู้อำนวยการศูนย์ หรือหัวหน้าส่วนราชการที่เรียกชื่ออื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ พ.ศ.๒๕๔๗ ก็มิได้กำหนดคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวว่าต้องเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา        คำวินิจฉัยคณะกรรมการกฤษฎีกาเบื้องต้นแสดงให้เห็นว่า “ถ้าบุคคลเข้าสู่ตำแหน่งผู้บริหารในสถาบันอุดมศึกษาก่อนอายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ สามารถดำรงตำแหน่งผู้บริหารได้จนครบวาระการดำรงตำแหน่งที่ระบุไว้ตามกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษา” ผลของคำวินิจฉัยทำให้เกิดประเด็นว่า “ผู้เกษียณอายุราชการสามารถดำรงตำแหน่งผู้บริหารของสถาบันอุดมศึกษา” ส่งผลก่อให้เกิดข้อขัดแย้งต่อความในมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ บทความนี้จึงมีวัตถุประสงค์ตรวจสอบการใช้กฎหมายประเด็น “วาระการดำรงตำแหน่งผู้บริหารในสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ”โดยการพิจารณาหาเหตุผลจากโครงสร้างของหลักกฎหมายปกครอง หลักกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา และหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง ดังรายละเอียด ต่อไปนี้        โครงสร้างพื้นฐานของหลักกฎหมายปกครอง                  เหตุของข้อโต้แย้งเกิดจากคำวินิจฉัยกฎหมายของคณะกรรมการกฤษฎีกา ซึ่งเป็นหน่วยงานของรัฐที่มีหน้าที่สำคัญในการให้ความเห็นทางกฎหมายต่อฝ่ายปกครองและคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นบรรทัดฐานการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรฝ่ายปกครอง ดังนั้นการพิจารณาเพื่อโต้แย้งจึงมีความสำคัญต้องพิจารณาภาพรวมโครงสร้างพื้นฐานของกฎหมายปกครองโดยคำอธิบายของศาสตราจารย์อมร จันทรสมบูรณ์[7] ซึ่งให้ความหมายของกฎหมายปกครองว่า        “กฎหมายปกครองเป็นกฎหมายมหาชนและเป็นกฎหมายที่รัฐจัดระบบบริหารเพื่อจัดหาบริการสาธารณะให้แก่ประชาชนเป็นส่วนรวม ขอบเขตของกฎหมายปกครองจึงกว้างขวางมากยิ่งไปกว่ากฎหมายอาญาและกฎหมายแพ่ง กฎหมายปกครอง ได้แก่ พระราชบัญญัติ และกฎหมายทุกฉบับที่กำหนดอำนาจหน้าที่ของกระทรวงทบวงกรมต่างๆ กฎหมายกำหนดอำนาจหน้าที่ของรัฐวิสาหกิจและอำนาจหน้าที่ของการปกครองท้องถิ่นทุกรูปแบบและกฎหมายที่เกี่ยวข้องกับการจัดระบบข้าราชการทุกประเภท”        หลักของกฎหมายปกครองเป็นกฎหมายที่มีเนื้อหามากมายหลายฉบับ จึงอาจทำให้เกิดความคลาดเคลื่อนในการพิจารณาใช้กฎหมาย แต่ปรัชญาพื้นฐานของกฎหมายปกครองเป็นกฎหมายที่มุ่งจัดระเบียบการปกครองภายในของรัฐ โดยกฎหมายปกครองต้องมีลักษณะคุ้มครองสิทธิเสรีภาพของประชาชนและมีลักษณะคุ้มครองประสิทธิภาพในการบริหารจัดการภาครัฐ จึงทำให้สามารถจัดจำแนกกฎหมายปกครองออกเป็น ๓ กลุ่มสำคัญ ดังนี้        ๑) กฎหมายที่เกี่ยวกับการจัดโครงสร้างองค์กรและอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองเช่น พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยราชภัฏ พ.ศ. ๒๕๔๗ พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์ พ.ศ.๒๕๔๑ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ เป็นต้น        ๒) กฎหมายที่เกี่ยวกับการกระทำของฝ่ายปกครองและภารกิจของฝ่ายปกครอง เช่น พระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ.๒๕๓๙ พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิด พ.ศ.๒๕๓๙ เป็นต้น        ๓) กฎหมายที่เกี่ยวกับการควบคุมการกระทำของฝ่ายปกครอง เช่น พระราชบัญญัติจัดตั้งศาลปกครองและวิธีการพิจารณาคดีปกครอง พ.ศ.๒๕๔๒ พระราชบัญญัติข่าวสารข้อมูลของราชการ พ.ศ.๒๕๔๐ เป็นต้น        เมื่อเกิดประเด็นปัญหาบุคคลผู้ดำรงตำแหน่งบริหารในสถาบันอุดมศึกษานั้น ผู้ใช้กฎหมายควรต้องพิจารณาบุคคลในฐานะหัวหน้าองค์กรตามกฎหมายว่าด้วยจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษา และต้องพิจารณาบุคคลในฐานะการเป็นเจ้าหน้าที่ตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา ซึ่งกฎหมายทั้งสองฉบับอยู่ในกลุ่มกฎหมายเกี่ยวกับการจัดโครงสร้างองค์กรและอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครองและเป็นกฎหมายที่มีฐานะลำดับศักดิ์พระราชบัญญัติเท่าเทียมกันจนอาจเรียกว่าเป็นกฎหมายที่มีสาระบทบัญญัติกฎหมายเท่าเทียมกันหรือเทียบเคียงกัน ดังนั้นการใช้กฎหมายทั้งสองฉบับประกอบการพิจารณาใช้กฎหมายน่าจะมีความเป็นเหตุผลทำให้วิธีการพิจารณาสามารถเข้าถึงความหมายที่แท้จริงของกฎหมายในประเด็นการดำรงตำแหน่งผู้บริหารของบุคคลที่เกษียณอายุราชการ ดังต่อไปนี้        กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษา                  กฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาเป็นกฎหมายปกครองในกลุ่มกฎหมายว่าด้วยการกำหนดโครงสร้างของหน่วยงานทางปกครอง ดังนั้นบทบัญญัติกฎหมายต้องกล่าวถึง ชื่อของสถาบันอุดมศึกษา โครงสร้างของสถาบันอุดมศึกษาประกอบด้วยองค์กรต่างๆ ภารกิจของสถาบันอุดมศึกษาและอำนาจหน้าที่ตามภารกิจขององค์กรต่างๆ ร่วมทั้งกำหนดชื่อองค์กรเจ้าหน้าที่ภายในสถาบันอุดมศึกษาและที่มาของการเข้าสู่ตำแหน่งหัวหน้าองค์กรเจ้าหน้าที่ ซึ่งกฎหมายกำหนดหลักวิธีการเข้าสู่ตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงโดยวิธีการคัดเลือกหรือการสรรหา ตลอดจนกำหนดให้การดำรงตำแหน่งผู้บริหารมีวาระการดำรงตำแหน่งทั้งนี้เพื่อให้เกิดความต่อเนื่องในการบริหารงาน และวัตถุประสงค์เป็นการป้องกันมิให้เกิดขบวนการทุจริตคอร์รัปชั่น หรือเกิดองค์กรคณะบุคคลเพื่อการสืบทอดอำนาจทางการบริหารสถาบันอุดมศึกษา                  วาระการดำรงตำแหน่งเป็นหลักการกำหนดอายุหรือระยะเวลาการทำงานให้มีความชัดเจน เพื่อป้องกันมิให้ผู้ดำรงตำแหน่งหลงอำนาจ อาจนำไปสู่พฤติกรรมที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย และเพื่อป้องกันไม่ให้เกิดกลุ่มผลประโยชน์ครอบงำองค์กรหรือสถาบันอุดมศึกษา ตลอดจนเพื่อให้ผู้บริหารได้ตระหนักถึงความรับผิดชอบของหน้าที่บริหารให้มีความต่อเนื่องในการบริหารงาน ดังนั้นกฎหมายการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาในปัจจุบันจึงกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งคราวละไม่เกินสี่ปีและให้ดำรงตำแหน่งติดต่อกันไม่เกินสองวาระ                  ถ้าการพิจารณากฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาทุกฉบับในประเทศไทย ย่อมไม่ปรากฏถ้อยคำทางกฎหมายอย่างชัดเจนว่า “ผู้บริหารระดับสูงของสถาบันอุดมศึกษาต้องพ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุเกษียณอายุราชการ” เมื่อกฎหมายมิได้ระบุไว้อย่างชัดเจนจึงเป็นสิ่งที่จำเป็นสำหรับผู้ใช้กฎหมายต้องพิจารณาค้นหาเหตุผลจากกฎหมายฉบับอื่นตามหลักการใช้กฎหมายมาตรา ๔[8] แห่งประมวลกฎหมายแพ่งและพาณิชย์ โดยเฉพาะการค้นหาความหมายที่แท้จริงจากกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา        กฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา                  ในอดีตสถาบันอุดมศึกษาเป็นหน่วยงานในสังกัดของกระทรวงต่างๆ เช่น มหาวิทยาลัยเกษตรศาสตร์อยู่ในสังกัดของกระทรวงเกษตรและสหกรณ์ มหาวิทยาลัยแพทยศาสตร์อยู่ในสังกัดของกระทรวงสาธารณสุข มหาวิทยาลัยศิลปากรและจุฬาลงกรณ์มหาวิทยาลัยอยู่ในสังกัดกระทรวงศึกษาธิการ ดังนั้นมหาวิทยาลัยของรัฐเป็นส่วนราชการมีฐานะเทียบเท่ากรมสังกัดกระทรวงอยู่ภายใต้บังคับของหลักของการบริหารงานบุคคลตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน        ต่อมามีการปรับปรุงโครงสร้างการบริหารมหาวิทยาลัยโดยโอนมหาวิทยาลัยของรัฐให้อยู่ภายใต้สังกัดของหน่วยงานสำนักนายกรัฐมนตรีโดยวิธีการออกพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย[9] พ.ศ.๒๕๐๗ เมื่อวันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๐๗ เพื่อการกำหนดอัตราเงินเดือน การบรรจุ การแต่งตั้ง การเลื่อนอันดับ การเลื่อนขั้น การโอน การสอบสวน การรักษาวินัยและการออกจากราชการของข้าราชการและลูกจ้างในมหาวิทยาลัยทุกแห่ง ตลอดจนกำหนดให้มีการนำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนมาใช้บังคับร่วมด้วยโดยอนุโลม        วิธีการบริหารงานบุคคลของมหาวิทยาลัยมีการใช้อำนาจตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือน ประกอบกับการใช้อำนาจตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ซึ่งการใช้อำนาจตามกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยได้ประกาศกฎหมายลำดับรองจำนวน ๑๔ ฉบับ โดยเฉพาะกฎกระทรวงว่าด้วยการบริหารงานข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย[10] พ.ศ.๒๕๔๗ ประกาศเมื่อวันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๗ กำหนดตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยและอัตราเงินเดือนรวมทั้งคุณลักษณะเฉพาะที่น่าสนใจ ดังนี้        ประการที่ ๑ ตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยตามข้อที่ ๑๔ ของกฎกระทรวงว่าด้วยการบริหารงานข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย (พ.ศ.๒๕๔๗) ประกอบด้วย        (ก).ตำแหน่งซึ่งมีหน้าที่ สอน วิจัย และให้บริการทางวิชาการ ได้แก่ (๑) ศาสตราจารย์ (๒) รองศาสตราจารย์ (๓) ผู้ช่วยศาสตราจารย์ และ (๔) อาจารย์                  (ข) ตำแหน่งซึ่งมีหน้าที่ให้บริการทางวิชาการ ได้แก่  (๑) บรรณรักษ์ (๒) โสตทัศนศึกษา (๓) แพทย์ (๔) พยาบาล (๕) วิจัย และ (๖) ตำแหน่งในสายงานวิชาการอื่น ที่ ก.ม.กำหนด                  (ค) ตำแหน่งซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับงานบริหารและธุรการ ได้แก่ (๑) อธิการบดี (๒) รองอธิการบดี (๓) คณบดี (๔) ผู้อำนวยการศูนย์ ผู้อำนวยการสถาบัน หรือผู้อำนวยการสำนัก (๕) หัวหน้าแผนกอิสระ(๖) รองคณบดี (๗) รองผู้อำนวยการศูนย์ รองผู้อำนวยการสถาบัน หรือรองผู้อำนวยการสำนัก (๘) หัวหน้าภาควิชาหรือหัวหน้าแผนกวิชา (๙) ผู้อำนวยการกอง (๑๐ เลขานุการคณะ (๑๑) หัวหน้ากอง (๑๒) หัวหน้าแผนก (๑๓) ตำแหน่งอื่นที่ก.ม.กำหนด        ประการที่ ๒ อัตราเงินเดือนรวมทั้งคุณลักษณะเฉพาะตามความในข้อ ๑๘ ของกฎกระทรวงว่าด้วยการบริหารงานข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย (พ.ศ.๒๕๔๗) กำหนดให้ข้าราชการพลเรือนซึ่งดำรงตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัย ให้ได้รับเงินเดือนตามตำแหน่ง ดังต่อไปนี้                  (ก) ตำแหน่งซึ่งมีหน้าที่สอน วิจัย และให้บริการทางวิชาการตามข้อ ๑๔(ก) ให้ได้รับเงินเดือนตามที่ ก.ม.กำหนดไว้ในมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง                  (ข) ตำแหน่งซึ่งมีหน้าที่ให้บริการทางวิชาการ ตามข้อ ๑๔ (ข) ให้ได้รับเงินเดือนในระดับตามที่ ก.ม. กำหนดไว้ในมาตรฐานกำหนดตำแหน่ง                  (ค) ตำแหน่งซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับงานบริหารและธุรการ (๑).ตำแหน่งตามที่ระบุไว้ในข้อ ๑๔ (ค) (๑) ถึง (๘) ซึ่งเป็นตำแหน่งที่แต่งตั้งจากผู้ดำรงตำแหน่งในข้อ ๑๔ (ก) ให้ได้รับเงินเดือนตามตำแหน่งที่ระบุไว้ใน (ก) เว้นแต่ผู้ดำรงตำแหน่งอธิการบดี (๑.๑) เมื่อได้รับเงินเดือนถึงขั้นสูงสุดของตำแหน่งรองศาสตราจารย์ระดับ ๙ ให้ได้รับเงินเดือนในอันดับ ท ๑๐ ได้ (๑.๒)เมื่อได้รับเงินเดือนถึงขั้นสูงสุดของตำแหน่งศาสตราจารย์ระดับ ๑๐ ให้ได้รับเงินเดือนในอันดับ ท ๑๑ ได้ โดยให้ได้รับเงินเดือนในวันแรกของการเลื่อนขั้นเงินเดือนครั้งถัดไป และในขั้นที่เทียบได้ตรงกันกับขั้นเงินเดือนของระดับเดิมตามตารางเทียบขั้นเงินเดือนแต่ละระดับที่ข้าราชการจะได้รับเมื่อได้รับแต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งท้ายกฎ ก.พ.ว่าด้วยการให้ข้าราชการพลเรือนสามัญได้รับเงินเดือน พ.ศ.๒๕๔๔ ในวันแรกของการเลื่อนขั้นเงินเดือนครั้งถัดไป                  ข้อความในกฎกระทรวงทั้ง ๒ ประการนั้น ให้ความหมายว่า”ตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยซึ่งมีหน้าที่เกี่ยวกับงานบริหารและธุรการ ได้แก่ อธิการบดี รองอธิการบดี คณบดี ผู้อำนวยการศูนย์ ผู้อำนวยการสถาบันหรือผู้อำนวยการสำนัก หัวหน้าแผนกอิสระ รองคณบดี รองผู้อำนวยการศูนย์ รองผู้อำนวยการสถาบันหรือรองผู้อำนวยการสำนัก หัวหน้าภาควิชาหรือหัวหน้าแผนกวิชา เป็นตำแหน่งซึ่งแต่งตั้งจากข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยซึ่งมีหน้าที่สอน วิจัยและให้บริการทางวิชาการ ได้แก่ตำแหน่ง ศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ ผู้ช่วยศาสตราจารย์ และอาจารย์ หรือข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยสาย ก ”        การพิจารณากฎกระทรวงในเบื้องต้นย่อมทำให้เกิดความหมายว่า “ตำแหน่งผู้บริหารสถาบันอุดมศึกษา เป็นตำแหน่งซึ่งแต่งตั้งจากข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยสาย ก” ซึ่งสาระสำคัญดังกล่าวค้นพบได้ในกฎทบวงฉบับที่ ๒ [11](พ.ศ.๒๕๑๙) ประกาศเมื่อวันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๑๙  กฎทบวงฉบับที่ ๕ [12](พ.ศ.๒๕๒๒) ประกาศเมื่อวันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๒๒ กฎทบวงฉบับที่ ๗ [13](พ.ศ.๒๕๓๕) ประกาศเมื่อวันที่ ๑๗ เมษายน ๒๕๓๕ กฎทบวงฉบับที่ ๘ [14](พ.ศ.๒๕๓๘) ประกาศเมื่อวันที่ ๕ มกราคม ๒๕๓๘ ประกอบการพิจารณาข้อมูลย้อนหลังถึงสถานภาพของบุคคลก่อนเข้าสู่การดำรงตำแหน่ง อธิการบดี คณบดี ผู้อำนวยการสถาบัน หรือผู้อำนวยการสำนักของสถาบันอุดมศึกษาของรัฐ จะพบว่า “ผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารดังกล่าวส่วนใหญ่เป็นบุคคลที่มีตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในมหาวิทยาลัยซึ่งมีหน้าที่สอน วิจัยและให้บริการทางวิชาการ คือ ศาสตราจารย์ รองศาสตราจารย์ ผู้ช่วยศาสตราจารย์และอาจารย์” จึงน่าจะเป็นเหตุผลตามกฎหมายประกอบข้อเท็จจริงที่สามารถให้ข้อสรุปว่า “ตำแหน่งอธิการบดี รองอธิการบดี คณบดี ผู้อำนวยการศูนย์ ผู้อำนวยการสถาบันหรือผู้อำนวยการสำนัก หัวหน้าแผนกอิสระ รองคณบดี รองผู้อำนวยการศูนย์ รองผู้อำนวยการสถาบันหรือรองผู้อำนวยการสำนัก หัวหน้าภาควิชาหรือหัวหน้าแผนกวิชา เป็นตำแหน่งของข้าราชการพลเรือนโดยมีคุณสมบัติพื้นฐานก่อนการเข้าสู่ตำแหน่ง คือ เป็นข้าราชการพลเรือนซึ่งทำหน้าที่ในการสอน วิจัยและให้บริการทางวิชาการ หรืออาจเรียกว่าเป็นตำแหน่งข้าราชการสาย ก ในมหาวิทยาลัย                  กรณีคณะกรรมการกฤษฎีกาให้เหตุผลกล่าวถึงข้อบังคับว่าด้วยการสรรหาบุคคลเข้าดำรงตำแหน่งผู้บริหารในมหาวิทยาลัยมิได้กำหนดคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าวว่าต้องเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา        ผู้เขียนเห็นว่าน่าจะเป็นการให้เหตุผลที่คาดเคลื่อนไปจากข้อกฎหมาย โดยเฉพาะข้อความในกฎกระทรวงดังกล่าวซึ่งมีฐานะลำดับศักดิ์ทางกฎหมายที่เหนือกว่าข้อบังคับที่ออกด้วยอำนาจของสภาสถาบัน เพราะกฎกระทรวงออกโดยอำนาจของกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา(มหาวิทยาลัย)ได้กำหนดคุณสมบัติของผู้ดำรงตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงในสถาบันอุดมศึกษาต้องเป็นข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งทำหน้าที่ในการสอน วิจัยและให้บริการทางวิชาการ ประกอบกับการพิจารณาข้อความตามตัวอักษรในมาตรา ๑๘[15]และมาตรา ๕๕[16] แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ ซึ่งการพิจารณาความหมายตามตัวอักษรย่อมเกิดความหมายที่หักล้างความเป็นเหตุเป็นผลของการกล่าวอ้างในคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามเรื่องที่เสร็จ ๖๕๙/๒๕๕๐ เรื่องที่เสร็จ ๖๗๗/๒๕๕๐ และเรื่องที่เสร็จ ๑๐๓/๒๕๕๑        หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง                  การใช้กฎหมายของเจ้าหน้าที่รัฐหรือองค์กรเจ้าหน้าที่ของรัฐโดยวิธีการออกกฎ คำสั่งหรือการกระทำทางกายภาพอื่นใดที่มีผลกระทบต่อสถานภาพของสิทธิหรือหน้าที่ของบุคคลนั้น เป็นการกระทำที่ต้องอยู่ภายใต้หลักการพื้นฐานที่เรียกชื่อว่า “หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง” เป็นการกำหนดความผูกพันให้องค์กรทางปกครองต้องกระทำการต่างๆได้ต้องมีกฎหมายกำหนดเป็นฐานแห่งอำนาจกระทำการนั้นๆ ประกอบด้วยหลักสำคัญสองประการ คือ การกระทำทางปกครองต้องไม่ขัดต่อกฎหมาย และหลักไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ        เมื่อใช้หลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองพิจารณาเหตุผลในคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามเรื่องที่เสร็จ ๖๕๙/๒๕๕๐ เรื่องที่เสร็จ ๖๗๗/๒๕๕๐ และเรื่องที่เสร็จ ๑๐๓/๒๕๕๑ ผู้เขียนไม่สามารถค้นหาเหตุผลและความสมเหตุสมผลของคำวินิจฉัยดังกล่าวผ่านหลักความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครองในประเด็น “ผู้เกษียณอายุราชการสามารถดำรงตำแหน่งผู้บริหารในสถาบันอุดมศึกษาจนครบวาระการดำรงตำแหน่ง” โดยเฉพาะข้อความที่มีความหมายว่า “พระราชบัญญัติมหาวิทยาลัยฯไม่ได้กำหนดให้ผู้บริหารระดับสูงในสถาบันอุดมศึกษาต้องพ้นจากตำแหน่งเพราะเหตุเกษียณอายุราชการ” ย่อมมิได้ก่อให้เกิดความหมายใหม่ว่า “ผู้บริหารระดับสูงในสถาบันอุดมศึกษาที่อายุครบเกษียณราชการแล้วจะสามารถดำรงตำแหน่งต่อไปจนกว่าจะครบวาระการดำรงตำแหน่ง เพราะขัดต่อหลักการไม่มีกฎหมายไม่มีอำนาจ”นอกจากนี้กรณีผู้บริหารระดับสูงในสถาบันอุดมศึกษาที่มีอายุครบเกษียณแล้วยังคงดำรงตำแหน่งต่อไปจนครบวาระการดำรงตำแหน่ง ย่อมก่อให้เกิดผลเป็นการกระทำที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายเพราะเป็นการกระทำทางปกครองที่ขัดต่อกฎหมายและไม่มีกฎหมายเป็นฐานแห่งอำนาจให้การกระทำดังกล่าว        ความเชื่อในจินตนาการของผู้เขียนยังคงอยู่ภายใต้เหตุผลผู้บริหารในสถาบันอุดมศึกษามีสถานภาพเป็นเจ้าหน้าที่ขององค์กรฝ่ายปกครองหรือเจ้าหน้าที่ของรัฐเป็นบุคคลซึ่งมีกฎหมายให้อำนาจในการออกกฎ คำสั่ง หรือมติใดๆที่มีผลกระทบต่อบุคคล จึงต้องอยู่ภายใต้บังคับมาตรา ๕๕ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ กำหนดให้ผู้บริหารในสถาบันอุดมศึกษาต้องพ้นจากราชการตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการ และผลของกฎหมายดังกล่าวจะก่อให้เกิดความสอดคล้องต่อความตามมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗        บทสรุป                  การใช้กฎหมายในทางปฏิบัติ[17] หมายถึงการนำบทกฎหมายไปใช้ปรับแก่คดีหรือเหตุการณ์ที่เกิดขึ้นโดยเฉพาะเจาะจงเพื่อคำตอบ หรือเพื่อวินิจฉัยพฤติกรรมของบุคคลหนึ่งในเหตุการณ์หนึ่ง หรือที่เรียกกันว่าการปรับกฎหมาย โดยเบื้องต้นต้องให้ได้ข้อเท็จจริงที่แน่นอนเสียก่อนหรือข้อเท็จจริงเป็นที่ยุติแล้ว จึงจะมีขั้นตอนการใช้กฎหมายตามลำดับดังต่อไปนี้        (๑) กรณีที่เกิดขึ้นนั้นเป็นเรื่องอะไร ปัญหาข้อโต้แย้งตามบทความนี้เป็นกรณีผู้บริหารระดับสูงของสถาบันอุดมศึกษาเข้าสู่ตำแหน่งดังกล่าวที่มีกฎหมายกำหนดวาระการดำรงตำแหน่งไว้ เมื่ออายุครบเกษียณตามกฎหมายบำเหน็จบำนาญข้าราชการจะยังคงทำหน้าที่ในตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงนั้นจนครบวาระการดำรงตำแหน่งได้ หรือไม่ ขัอเท็จจริงที่ยุติของเรื่องที่เกิดขึ้น คือ เรื่องเกี่ยวกับการดำรงตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา หรือเรื่องเกี่ยวกับการบริหารงานบุคคลของสถาบันอุดมศึกษา                  (๒) มีหลักเกณฑ์ของกฎหมายสำหรับเรื่องนั้นอย่างไร เมื่อพิจารณาประเด็นที่เกิดขึ้นเป็นเรื่องการบริหารงานบุคคลของสถาบันอุดมศึกษา จึงมีกฎเกณฑ์ทางกฎหมายที่ชัดเจน คือ พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗                  (๓) ข้อเท็จจริงเข้าหลักเกณฑ์ของกฎหมายนั้นๆ หรือไม่ ข้อเท็จจริงที่ยุติมีเงื่อนไขตามหลักเกณฑ์ของพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ กล่าวคือ ตำแหน่งผู้บริหารระดับสูงในสถาบันอุดมศึกษาเป็นตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาตามความในมาตรา ๑๘(ข) และข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาต้องพ้นจากราชการตามมาตรา ๕๕(๒) เพราะเหตุเกษียณอายุราชการ                  (๔) ถ้าข้อเท็จจริงเข้าหลักเกณฑ์ของกฎหมายแล้วได้ผลอย่างไร ผลของข้อเท็จจริงเรื่องการบริหารงานบุคคลย่อมได้ข้อยุติผู้บริหารระดับสูงต้องพ้นจากราชการเพราะเหตุเกษียณอายุราชการ จึงไม่สามารถดำรงตำแหน่งจนครบวาระการดำรงตำแหน่งได้ ซึ่งส่งผลทำให้การต่อเวลาราชการให้ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาตามความในมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ จะกระทำได้เฉพาะเพื่อการสอนหรือการวิจัยเท่านั้น                  การใช้กฎหมายสามารถพบลักษณะการใช้กฎหมายที่มีบทบัญญัติเรื่องเดียวกันอยู่สองแห่ง กล่าวคือ มาตราหนึ่งเป็นบทบัญญัติทั่วไป และอีกมาตราหนึ่งเป็นบทบัญญัติเฉพาะ เช่นเดียวกับกรณีกฎหมายสองฉบับมีบทบัญญัติในเรื่องเดียวกัน ดังนั้นการพิจารณาจะนำกฎหมายฉบับใดหรือมาตราใดมาใช้บังคับ โดยหลักต้องพิจารณาขอบเขตการใช้กฎหมาย ซึ่งมักนำกฎหมายเฉพาะหรือกฎหมายพิเศษมาใช้บังคับก่อน ยกเว้น ถ้ากฎหมายทั่วไปมีหลักประกันความเป็นธรรมหรือมาตรฐานการคุ้มครองสิทธิของประชาชนที่สูงกว่าก็ให้นำกฎหมายทั่วไปมาใช้บังคับ จึงเป็นสิ่งที่น่าแปลกประหลาดที่คำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาตามเรื่องที่เสร็จ ๖๕๙/๒๕๕๐ เรื่องที่เสร็จ ๖๗๗/๒๕๕๐ และเรื่องที่เสร็จ ๑๐๓/๒๕๕๑ มิได้มีการพิจารณาใช้พระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ แต่กลับนำกฎหมายว่าด้วยการจัดตั้งสถาบันอุดมศึกษาประกอบระเบียบข้อบังคับภายในสถาบันอุดมศึกษามาใช้บังคับ โดยมิได้พิจารณาถึงขอบเขตหลักประกันความเป็นธรรมหรือมาตรฐานการคุ้มครองสิทธิของประชาชน โดยการละเลยที่ไม่ได้นำกฎหมายว่าด้วยระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาที่มีความเฉพาะต่อประเด็นปัญหาเรื่องการบริหารงานบุคคลในสถาบันอุดมศึกษา        บทสรุปในโลกแห่งความจริงกรณีวาระการดำรงตำแหน่งผู้บริหารในมหาวิทยาลัยของรัฐได้ปรากฏเป็นความจริงว่า “บุคคลก่อนการเกษียณอายุราชการได้รับการแต่งตั้งเข้าดำรงตำแหน่งผู้บริหารตามมาตรา๑๘(ข)แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ สามารถดำรงตำแหน่งต่อไปจนครบวาระ ซึ่งสถาบันอุดมศึกษาได้จัดให้มีการนำเงินรายได้ของสถาบันอุดมศึกษามาใช้จ่ายจ้างบุคคลดังกล่าว” ซึ่งเป็นเหตุให้เกิดสภาพการต่อเวลาราชการให้ผู้เกษียณอายุราชการสามารถดำรงตำแหน่งผู้บริหารสถาบันอุดมศึกษาโดยคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาเป็นบรรทัดฐานแห่งความชอบด้วยกฎหมายและเป็นความเห็นทางกฎหมายที่มีลำดับศักดิ์เหนือกว่าบทบัญญัติมาตรา ๑๙ แห่งพระราชบัญญัติระเบียบข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา พ.ศ.๒๕๔๗ ต่อไปจนกว่าจะเกิดการนำประเด็นดังกล่าวนำเสนอให้องค์กรตุลาการดำเนินการตรวจสอบควบคุมความชอบด้วยกฎหมายของการกระทำทางปกครอง        ----------                                        [1] มาตรา ๑๙ “ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาซึ่งมีตำแหน่งวิชาการระดับศาสตราจารย์ หรือระดับรองศาสตราจารย์ซึ่งสำเร็จการศึกษาระดับปริญญาเอกหรือเทียบเท่า เมื่ออายุครบหกสิบปีบริบูรณ์ในสิ้นปีงบประมาณ อาจให้รับราชการเพื่อทำหน้าที่สอนหรือวิจัยต่อไปได้ จนถึงสิ้นปีงบประมาณที่ผู้นั้นมีอายุคบหกสิบห้าปีบริบูรณ์”                        [2] หนังสือ ที่ นร ๐๙๐๑/๑๔๒๖ ลงวันที่ ๒๖ กันยายน ๒๕๕๐ เรื่องวาระดำรงตำแหน่งคณบดี                        [3] หนังสือ ที่ นร ๐๙๐๑/๑๔๘๓ ลงวันที่ ๒ ตุลาคม ๒๕๕๐ เรื่องวาระการดำรงตำแหน่งและการเกษียณอายุราชการของผู้อำนวยการสำนักวิทยบริการและเทคโนโลยีสารสนเทศ                        [4] http://app-thca.krisdika.go.th/Naturesig/CheckSig?whichLaw=cmd&year=2551&lawPath=c2_0103_2551                        [5] มาตรา ๑๘(ข) ตำแหน่งประเภทผู้บริหาร ได้แก่ (๑)อธิการบดี (๒)รองอธิการบดี (๓)คณบดี (๔)หัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ (๕)ผู้ช่วยอธิการบดี (๖)รองคณบดีหรือรองหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ (๗)ผู้อำนวยการกองหรือหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่ากองตามที่ ก.พ.อ.กำหนด (๘)ตำแหน่งอื่นตามที่ ก.พ.อ.กำหนด                        [6] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที่๑๒๑ ตอนพิเศษ ๒๓ก หน้าที่ ๑-๒๔วันที่ ๑๔  มิถุนายน ๒๕๔๗.                        [7] วารสารอัยการปีที่ ๕ ฉบับที่ ๕๖ สิงหาคม ๒๕๒๕ หน้าที่ ๓๑                        [8] มาตรา ๔”อันกฎหมายนั้น ท่านว่าต้องใช้ในบรรดากรณีซึ่งต้องด้วยบทบัญญัติใดๆแห่งกฎหมายตามตัวอักษร หรือตามความมุ่งหมายของบทบัญญัตินั้นๆ เมื่อใดไม่มีกฎหมายที่จะยกมาปรับคดีได้ ท่านให้วินิจฉัยคดีนั้น ตามคลองจารีตประเพณีท้องถิ่น ถ้าไม่มีจารีตประเพณีเช่นว่านั้น ท่านให้วินิจฉัยคดีอาศัยบทกฎหมายที่ใกล้เคียงอย่างยิ่ง และถ้าบทกฎหมายเช่นนี้ก็ไม่มีด้วยไซร้ ท่านให้วินิจฉัยตามหลักกฎหมายทั่วไป”                        [9] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที ๘๑ ตอนที่ ๗ หน้าที่ ๑๑-๑๓ วันที่ ๒๑ มกราคม ๒๕๐๗                        [10] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที ๑๒๑ ตอนพิเศษ ๖๙ ก หน้าที่ ๑-๑๓ วันที่ ๑๐ พฤศจิกายน ๒๕๔๗                          [11] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที ๙๓ ตอนที่ ๕๕ ฉบับพิเศษ หน้า ๒ต-๒๘ วันที่ ๑๑ มีนาคม ๒๕๑๙                        [12] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที ๙๖ ตอนที่ ๙๕ ฉบับพิเศษ หน้าที่ ๒๖-๒๘ วันที่ ๑๔ มิถุนายน ๒๕๒๒                        [13] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที ๑๐๙ ตอนที่ ๕๐ หน้าที่ ๔๗-๕๒ วันที่ ๑๗ เมษายน ๒๕๓๕                        [14] ราชกิจจานุเบกษา เล่มที ๑๑๒ ตอนที่ ๒ก หน้า ๔-๕ วันที่ ๕ มกราคม ๒๕๓๘                        [15] มาตรา ๑๘ ตำแหน่งข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษา มีดังนี้ (ก) ตำแหน่งวิชาการ ซึ่งทำหน้าที่สอนและวิจัย หรือทำหน้าที่วิจัยโดยเฉพาะ ได้แก่ตำแหน่งดังต่อไปนี้ (๑)ศาสตราจารย์ (๒) รองศาสตราจารย์ (๓) ผู้ช่วยศาสตราจารย์ (๔) อาจารย์หรือตำแหน่งอื่นตามที่ ก.พ.อ.กำหนด (ข) ตำแหน่งประเภทผู้บริหาร ได้แก่ (๑) อธิการบดี (๒) รองอธิการบดี (๓) คณบดี (๔) หัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ (๕)ผู้ช่วยอธิการบดี (๖)รองคณบดีหรือรองหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่าคณะ (๗) ผู้อำนวยการกอง หรือหัวหน้าหน่วยงานที่เรียกชื่ออย่างอื่นที่มีฐานะเทียบเท่ากองตามที่ ก.พ.อ.กำหนด (๘) ตำแหน่งอื่นตามที่ ก.พ.อ.กำหนด (ค) ตำแหน่งประเภททั่วไป วิชาชีพเฉพาะ หรือเชี่ยวชาญเฉพาะตามที่ ก.พ.อ.กำหนด                        [16] มาตรา ๕๕ ข้าราชการพลเรือนในสถาบันอุดมศึกษาออกจากราชการเมื่อ (๑) ตาย (๒) พ้นจากราชการตามกฎหมายว่าด้วยบำเหน็จบำนาญข้าราชการ.(๓) ได้รับอนุญาตให้ลาออก (๔)ถูกสั่งให้ออกตามมาตรา ๕๗ หรือมาตรา ๕๘ (๕) ถูกสั่งลงโทษปลดออกหรือไล่ออก                        [17] สิริพันธ์ พลรบ “การใช้กฎหมายในทางปฏิบัติ” ในเอกสารสอนชุดวิชาความรู้เบื้องต้นเกี่ยวกับกฎหมายทั่วไป หน่วยที่๘-๑๕ พิมพ์ครั้งที่ ๙  นนทบุรี มหาวิทยาลัยสุโขทัยธรรมาธิราช ๒๕๕๓  หน้า ๔๘-๕๑                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1615 เวลา 22 พฤศจิกายน 2567 19:23 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)