ปัญหาการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามกฎหมายว่าด้วยความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ (หน้า 2) 31 กรกฎาคม 2554 21:30 น.        ๔. ทางออกของปัญหา                                          ปัญหาว่าจะทำอย่างไรต่อระบบอุทธรณ์ที่ไม่มีผู้ใดได้รับประโยชน์ นั้น ผู้เขียนเห็นว่า มีวิธีการแก้ไขปัญหาอยู่หลายแนวทางด้วยกัน ขึ้นอยู่กับว่า โดยหลักการแล้ว  เราเห็นสมควรให้คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็น “คำสั่งทางปกครอง” หรือไม่ และในกรณีที่เป็นคำสั่งทางปกครอง เราเห็นสมควรให้มีการอุทธรณ์คำสั่งก่อนฟ้องคดีต่อศาลหรือไม่ ซึ่งแนวทางแก้ไขปัญหาอาจแยกได้ตามข้อพิจารณาข้างต้นเป็น ๓ กรณี ดังนี้                                        (๑) คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็น “คำสั่งทางปกครอง” และสมควรมีการอุทธรณ์คำสั่ง                                        ในกรณีที่คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ยังคงเป็น “คำสั่งทางปกครอง” ตามมาตรา ๕ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ และเป็นคำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์ได้ตามมาตรา ๔๔ แห่งพระราชบัญญัติเดียวกันนั้น ผู้เขียนเห็นว่า มีแนวทางที่จะทำให้การอุทธรณ์เป็นกระบวนการเยียวยาภายในฝ่ายปกครองได้อย่างแท้จริง ๒ แนวทาง ดังนี้        แนวทางที่หนึ่ง “เปิดช่อง” ให้มีการทบทวนคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนโดยการใช้ “หลักขั้นตอนขนาน”(principe de parallélisme des procédures) ซึ่งเป็นหลักกฎหมายปกครองฝรั่งเศสที่มีสาระสำคัญสรุปได้ว่า ในกรณีที่กฎหมายกำหนดขั้นตอนการทำนิติกรรมทางปกครอง (กฎและคำสั่งทางปกครอง)ในเรื่องใดไว้เช่นไร โดยหลักแล้วการทบทวนและแก้ไขเปลี่ยนแปลงหรือเพิกถอนนิติกรรมทางปกครองในเรื่องนั้นย่อมต้องกระทำตามขั้นตอนเดียวกันด้วย เว้นแต่กฎหมายจะบัญญัติไว้เป็นอื่น ซึ่งตามแนวคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐหรือศาลปกครองสูงสุดฝรั่งเศสนั้น หลักขั้นตอนขนานจะนำมาใช้อย่างเคร่งครัดกับกรณีของกฎ[๑] ส่วนกรณีของคำสั่งทางปกครองจะนำมาใช้เท่าที่มีเหตุผลความจำเป็น เพื่อประโยชน์ของทางราชการหรือประโยชน์สาธารณะ[๒] หรือเพื่อเป็นหลักประกันแก่ผู้รับคำสั่งทางปกครอง[๓]        ทั้งนี้ คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองเคยนำ “หลักขั้นตอนขนาน” มาใช้ในการให้ความเห็นตามเรื่องเสร็จที่ ๖๑๖/๒๕๔๕[๔] ในกรณีการเพิกถอนคำสั่งถอนสัญชาติ ซึ่งเป็นกรณีที่ผู้ถูกถอนสัญชาติได้มีคำขอให้รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยพิจารณาเพิกถอนคำสั่งถอนสัญชาติ โดยคณะกรรมการฯ ได้ให้ความเห็นว่า รัฐมนตรีว่าการกระทรวงมหาดไทยในฐานะเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งถอนสัญชาติสามารถใช้อำนาจตามมาตรา ๔๙ แห่งพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ เพิกถอนคำสั่งดังกล่าวได้ แต่โดยที่มาตรา ๒๐[๕] แห่งพระราชบัญญัติสัญชาติ พ.ศ. ๒๕๐๘ กำหนดให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่งประกอบด้วย ปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานกรรมการ ผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศ อธิบดีกรมการปกครอง อธิบดีกรมตำรวจ และอธิบดีกรมอัยการ เป็นกรรมการ เป็นผู้มีหน้าที่พิจารณาเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีในการออกคำสั่ง ถอนสัญชาติ ดังนั้น ในการพิจารณาเพิกถอนคำสั่งถอนสัญชาติ จึงต้องให้คณะกรรมการดังกล่าวเป็นผู้พิจารณาเสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีด้วย[๖] ทั้งนี้ มีข้อสังเกตว่า โดยหลักแล้ว “หลักขั้นตอนขนาน” จะนำมาใช้กับกรณีของคำสั่งทางปกครองต่อเมื่อเป็น “หลักประกัน” สำหรับผู้รับคำสั่ง ทว่ากรณีตามเรื่องเสร็จดังกล่าว การเพิกถอนคำสั่งถอนสัญชาติย่อมเป็นคุณแก่ผู้รับคำสั่ง ดังนั้น “หลักขั้นตอนขนาน” จึงอาจจะไม่มีความจำเป็นเท่าใดนักในแง่ของ “หลักประกัน” สำหรับผู้รับคำสั่ง (หากท้ายที่สุดแล้วรัฐมนตรีได้มีคำสั่งเพิกถอนคำสั่งถอนสัญชาติตามคำขอของคู่กรณี) ดังนั้น หากยอมรับให้รัฐมนตรีใช้อำนาจเพิกถอนคำสั่งโดยลำพังก็น่าจะกระทำได้ แต่ในอีกแง่หนึ่ง การให้คณะกรรมการตามมาตรา ๒๐ ได้มีส่วนร่วมเสนอความเห็นประกอบการพิจารณาของรัฐมนตรีด้วย ก็อาจช่วยให้การพิจารณามีความรอบคอบรัดกุมยิ่งขึ้น ซึ่งจะเป็นผลดีแก่ประโยชน์สาธารณะ        สำหรับกรณีของคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ เมื่อในชั้นการทำคำสั่ง หัวหน้าหน่วยงานของรัฐต้องเสนอสำนวนการสอบสวนให้องค์กรตรวจสอบ (กระทรวงการคลังหรือกระทรวงมหาดไทย) ตรวจสอบและมีคำสั่งตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบ หากนำ “หลักขั้นตอนขนาน” มาใช้แก่กรณีนี้ ในชั้นการอุทธรณ์คำสั่ง เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ก็ย่อมต้องเสนอสำนวนคำวินิจฉัยอุทธรณ์ให้องค์กรตรวจสอบพิจารณาและมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ตามความเห็นขององค์กรตรวจสอบเช่นเดียวกัน ซึ่งการนำ “หลักขั้นตอนขนาน” มาใช้ในกรณีนี้น่าจะชอบด้วยเหตุผล ทั้งในแง่เป็นหลักประกันแก่ผู้รับคำสั่งทางปกครอง (กรณีที่จะเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งในทางที่เป็นผลร้ายยิ่งขึ้นแก่ผู้รับคำสั่ง เช่น ให้ชำระค่าสินไหมทดแทนในจำนวนที่มากขึ้น) และในแง่ที่เป็นหลักประกันแก่ประโยชน์ของทางราชการ (กรณีที่จะทบทวนคำสั่งในทางที่มีผลกระทบต่อทางราชการ เช่น เปลี่ยนแปลงแก้ไขจำนวนค่าสินไหมทดแทนให้น้อยลงหรือเพิกถอนคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน) เพราะการทบทวนคำสั่งจะต้องผ่านการพิจารณาขององค์กรตรวจสอบ (กระทรวงการคลังหรือกระทรวงมหาดไทย) เสียก่อน ซึ่งจะทำให้การพิจารณาทบทวนคำสั่งเป็นไปโดยรอบคอบรัดกุมและสอดคล้องกับระบบการตรวจสอบตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ        นอกจากนี้ การให้องค์กรตรวจสอบได้มีส่วนร่วมในการพิจารณาอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนยังสอดคล้องกับ “หลักอำนาจขนาน” (principe de parallélisme des compétences) ซึ่งยอมรับให้เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจทำคำสั่งเป็นผู้มีอำนาจทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขหรือเพิกถอนคำสั่งได้ด้วย กรณีของคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนนั้น แม้ว่าองค์กรตรวจสอบ (กระทรวงการคลังและกระทรวงมหาดไทย) จะมิได้เป็นผู้ทำคำสั่งขึ้นเอง แต่การที่ความเห็นขององค์กรตรวจสอบมีผลผูกพันหน่วยงานของรัฐให้มีคำสั่งตามแนวทางที่ได้ให้ความเห็นไว้ ก็พิเคราะห์ได้ว่า องค์กรตรวจสอบเป็น“องค์กรผู้มีอำนาจตัดสินใจ” กำหนดเนื้อหาของคำสั่ง (ว่าเจ้าหน้าที่ต้องรับผิดชดใช้ค่าสินไหมทดแทนหรือไม่ เป็นเงินจำนวนเท่าใด) ส่วนหน่วยงานของรัฐที่เสียหายเป็นเพียง “องค์กรผู้มีอำนาจลงนามในคำสั่ง”  กรณีจึงถือได้ว่า องค์กรผู้ให้ความเห็นที่มีผลผูกพันให้ปฏิบัติตาม (avis conforme) เป็น“ผู้ร่วมทำคำสั่งทางปกครอง” (coauteur de l’acte administratif)[๗] (ร่วมกับองค์กรผู้มีอำนาจลงนามในคำสั่ง) ดังนั้น จึงต้องให้องค์กรผู้ให้ความเห็นที่มีผลผูกพันได้มีส่วนร่วมในการทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขหรือเพิกถอนคำสั่งทางปกครองนั้นด้วย อันเป็นการดำเนินการตาม “หลักอำนาจขนาน”[๘] หากไม่ให้องค์กรดังกล่าวได้เข้าร่วมในกระบวนการทบทวนคำสั่งด้วย คำวินิจฉัยอุทธรณ์ที่ทำขึ้นย่อมไม่ชอบด้วยกฎหมายเนื่องจากมีเหตุบกพร่องในเรื่องอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่ง (vice d’incompétence)        หากนำ “หลักขั้นตอนขนาน” หรือ “หลักอำนาจขนาน” มาใช้กับการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน โดยให้องค์กรตรวจสอบตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ได้มีส่วนร่วมในการพิจารณาคำอุทธรณ์ด้วย ก็จะเป็นการ “เปิดช่อง” ให้มีการทบทวนคำสั่งได้อย่างแท้จริงภายในฝ่ายปกครอง ซึ่งจะทำให้การอุทธรณ์เป็นประโยชน์แก่คู่กรณีผู้รับคำสั่งทางปกครอง และขณะเดียวกันก็สอดคล้องกับระบบการตรวจสอบตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ด้วย แต่อย่างไรก็ดี อาจมีข้อโต้แย้งได้ว่า หลักดังกล่าวข้างต้นเป็นเพียงแนวคิดในทางทฤษฎี ซึ่งแม้จะมีการนำมาใช้บ้างแล้วในบางกรณี แต่ก็ยังมิได้มีการบัญญัติไว้เป็นลายลักษณ์อักษร ประกอบกับพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ได้กำหนดให้เจ้าหน้าที่ผู้ทำคำสั่งและเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาคำอุทธรณ์เป็นผู้มีอำนาจวินิจฉัยอุทธรณ์เท่านั้น โดยไม่มีบทบัญญัติกฎหมายใดกำหนดให้องค์กรตรวจสอบตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ มีอำนาจในการวินิจฉัยอุทธรณ์ด้วยแต่อย่างใด ดังนั้น การให้องค์กรตรวจสอบตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรีฯ ได้เข้ามามีส่วนร่วมในการพิจารณาอุทธรณ์ด้วยจึงอาจเป็นการดำเนินการที่ไม่ชอบด้วยกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ก็เป็นได้        แนวทางที่สอง แก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ โดยบัญญัติหลักเกณฑ์เกี่ยวกับขั้นตอนการอุทธรณ์ไว้เป็นการเฉพาะ ซึ่งอาจกำหนดให้มีการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนต่อคณะกรรมการพิจารณาความรับผิดทางแพ่ง หรือหากเห็นว่าจะเป็นภาระแก่คณะกรรมการดังกล่าวจนเกินสมควร ก็อาจกำหนดให้มีคณะกรรมการพิจารณาอุทธรณ์ขึ้นอีกคณะหนึ่งเป็นการเฉพาะก็ได้        (๒) คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนเป็น “คำสั่งทางปกครอง” แต่ไม่สมควรมีการอุทธรณ์คำสั่ง        ในกรณีที่คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนยังคงมีสถานะทางกฎหมายเป็น “คำสั่งทางปกครอง” แต่ในทางนิตินโยบายเห็นว่าไม่สมควรหรือไม่จำเป็นต้องมีการอุทธรณ์คำสั่งดังกล่าวก่อนฟ้องคดีต่อศาลปกครอง ก็อาจมีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ โดยกำหนดให้คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนที่หน่วยงานของรัฐทำขึ้นนั้นเป็นที่สุด (ภายในฝ่ายปกครอง) และให้ผู้รับคำสั่งมีสิทธิโต้แย้งคำสั่งต่อศาลปกครองต่อไป[๙]        (๓) คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนไม่เป็น “คำสั่งทางปกครอง” ทำให้ไม่จำเป็นต้องอุทธรณ์คำสั่ง        แนวทางนี้มีที่มาจากความเห็นของนักวิชาการบางส่วนที่เห็นว่า การที่หน่วยงานของรัฐเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนสำหรับการกระทำละเมิดเป็นเรื่องความสัมพันธ์ในทางแพ่ง ดังนั้น “คำสั่ง” เรียกให้ชำระเงินจึงเป็นเป็นเพียงหนังสือแจ้งให้ชำระเงินทางแพ่ง กรณีจึงสมควรแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ให้เป็นที่ชัดเจนว่า ให้หน่วยงานของรัฐมีหนังสือแจ้งให้เจ้าหน้าที่ชำระเงินภายในเวลาที่กำหนด หากไม่มีการชำระโดยถูกต้องครบถ้วนภายในเวลาที่กำหนด ให้ส่งเรื่องให้พนักงานอัยการดำเนินการฟ้องคดีต่อไป ซึ่งการ “ปรับเปลี่ยน” สถานะทางกฎหมายของคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนตามแนวทางดังกล่าวจะช่วยแก้ไขปัญหาในทางปฏิบัติได้หลายประการ ไม่ว่าจะเป็นการใช้มาตรการบังคับทางปกครองเพื่อบังคับตามคำสั่งให้ชำระเงิน รวมทั้งการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน        ทั้งนี้ ผู้เขียนมีความเห็นว่า ในการพิจารณาปรับเปลี่ยนสถานะทางกฎหมายของคำสั่งตามมาตรา ๑๒ นั้น คงต้องใช้ข้อพิจารณาทางหลักทฤษฎีและข้อพิจารณาเกี่ยวกับประโยชน์ในทางปฏิบัติประกอบกัน โดยผู้ตรากฎหมายสมควรให้ความสำคัญกับข้อพิจารณาในทางทฤษฎีเป็นลำดับแรก โดยพิเคราะห์ว่า การที่หน่วยงานของรัฐเรียกร้องค่าสินไหมทดแทนอันเกิดแต่มูลละเมิดจากเจ้าหน้าที่นั้น เป็นการใช้สิทธิเรียกร้องในทางแพ่งเช่นเอกชนทั่วไป หรือสามารถให้ฝ่ายปกครองมีอำนาจบังคับตามสิทธิเรียกร้องได้เองด้วยการออกคำสั่งทางปกครอง ซึ่งมีข้อสังเกตในเชิงกฎหมายเปรียบเทียบว่า ระบบกฎหมายของประเทศที่เป็น “ต้นแบบ” ทางกฎหมายมหาชนให้แก่ประเทศไทยได้ยอมรับให้ฝ่ายปกครองบังคับตามสิทธิเรียกร้องในมูลหนี้ละเมิดได้เอง ไม่ว่าจะเป็นระบบกฎหมายของประเทศฝรั่งเศส[๑๐] หรือประเทศเยอรมัน[๑๑] ส่วนประโยชน์ในทางปฏิบัติของการปรับเปลี่ยนสถานะทางกฎหมายของคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนในแง่ที่จะช่วยแก้ไขปัญหาการบังคับตามคำสั่งหรือการอุทธรณ์คำสั่ง นั้น ผู้เขียนเห็นว่า “ผลพลอยได้” เหล่านี้น่าจะเป็นข้อพิจารณาลำดับรอง และตามความเป็นจริงแล้ว ในส่วนของปัญหาการใช้มาตรการบังคับทางปกครองนั้น การปรับเปลี่ยน “คำสั่งทางปกครองให้ชำระเงิน” เป็น “หนังสือแจ้งให้ชำระเงินทางแพ่ง” อาจจะไม่มีความสำคัญเท่าใดนัก หากท้ายที่สุดแล้ว ได้มีการแก้ไขบทบัญญัติเกี่ยวกับการบังคับทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ให้กระบวนการบังคับทางปกครองมีประสิทธิภาพมากยิ่งขึ้นในอนาคต[๑๒]                           ทั้งนี้ มีความเป็นไปได้ที่สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาจะเสนอให้มีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ โดยกำหนดให้หน่วยงานของรัฐใช้วิธีการมีหนังสือแจ้งให้ชำระเงินทางแพ่งแทนการออกคำสั่งทางปกครอง โดยขณะนี้ได้มีการจัดทำร่างพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ (ฉบับที่ ..) พ.ศ. .... เสนอให้คณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) พิจารณาแล้ว                                        ๕. ข้อคิดส่งท้าย                                        หากมีการแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ตามแนวทางดังกล่าว ปัญหาการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนคงกลายเป็น “อดีต” ไปในไม่ช้า อย่างไรก็ดี ปัญหาดังกล่าวก็ถือเป็น “อุทาหรณ์” เตือนใจนักกฎหมายได้ในหลายๆ เรื่อง ไม่ว่าจะในแง่ที่สะท้อนให้เห็นถึง“ข้อบกพร่อง” ของพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ที่กำหนดให้คำสั่งดังกล่าวมีสถานะเป็น “คำสั่งทางปกครอง” แต่มิได้บัญญัติเกี่ยวกับการอุทธรณ์คำสั่งให้เป็นที่ชัดเจน เช่น กำหนดให้คำสั่งดังกล่าวเป็นที่สุดภายในฝ่ายปกครองหรือกำหนดขั้นตอนการอุทธรณ์ไว้เป็นการเฉพาะให้เหมาะสมกับลักษณะของเรื่อง[๑๓] ซึ่งการที่พระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ มิได้บัญญัติขั้นตอนการอุทธรณ์ไว้เป็นการเฉพาะนั้น เป็นเหตุให้ศาลปกครองสูงสุดวินิจฉัยว่าคำสั่งดังกล่าวเป็นคำสั่งทางปกครองที่อาจอุทธรณ์ได้ตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ทั้งที่ระบบอุทธรณ์ทั่วไปตามกฎหมายดังกล่าวไม่สอดรับกับกระบวนการตรวจสอบตามระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ  ในอีกด้านหนึ่ง ปัญหาดังกล่าวก็สะท้อนให้เห็นถึง “ข้อจำกัด” ของพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองฯ ในแง่ที่ว่า หลักเกณฑ์ของ “กฎหมายกลาง” ว่าด้วยการพิจารณาทางปกครองอาจจะไม่สามารถนำไปใช้กับการพิจารณาทางปกครองได้ทุกเรื่อง เพราะในบางเรื่องนั้น “กฎหมายเฉพาะ” อาจกำหนดกระบวนการพิจารณาทางปกครองไว้เป็นพิเศษ เช่น ระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ ที่กำหนดกระบวนการออกคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนไว้ โดยให้ความเห็นขององค์กรตรวจสอบหรือผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการมีผลผูกพันหน่วยงานของรัฐในการออกคำสั่ง ซึ่ง “ลักษณะพิเศษ”  ดังกล่าวทำให้คณะกรรมการกฤษฎีกาให้ความเห็นว่า เจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ตามกฎหมายว่าด้วยวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองไม่อาจทบทวนและเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แตกต่างไปจากความเห็นขององค์กรตรวจสอบหรือผู้มีอำนาจวินิจฉัยสั่งการได้ ซึ่งทำให้การอุทธรณ์ในกรณีดังกล่าวเป็นเพียงเงื่อนไขการฟ้องคดีต่อศาลปกครอง มิใช่กระบวนการเยียวยาภายในฝ่ายปกครองอย่างแท้จริง        ท้ายที่สุด ปัญหาการอุทธรณ์คำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนซึ่งอาจพิจารณาว่าเป็นเพียง “ปัญหาเล็กๆ” ยังสะท้อนให้เห็นถึง “ปัญหาใหญ่” อันได้แก่ ความไม่สอดคล้องกันของแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกาและแนวคำวินิจฉัยของศาลปกครองสูงสุดซึ่งมีอยู่หลายเรื่องด้วยกัน โดยบางกรณีแนวคำวินิจฉัยมีความขัดแย้งกันโดยสิ้นเชิง[๑๔] ซึ่งปัญหาดังกล่าวอาจมีสาเหตุส่วนหนึ่งจากการที่ประเทศไทยมิได้มีองค์กรเดียวที่ทำหน้าที่เป็นทั้งองค์กรที่ให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่ฝ่ายบริหารและตรวจสอบการใช้อำนาจของฝ่ายบริหารเช่นเดียวกับบางประเทศ เช่น ประเทศฝรั่งเศสที่มีสภาแห่งรัฐ (Conseil d’État) ประกอบด้วยฝ่ายร่างกฎหมาย (sections administratives) ทำหน้าที่เป็นที่ปรึกษากฎหมายของฝ่ายบริหารทำนองเดียวกับคณะกรรมการกฤษฎีกา และฝ่ายพิจารณาคดีปกครอง (section du contentieux) ทำหน้าที่เป็นองค์กรพิจารณาพิพากษาคดีปกครองทำนองเดียวกับศาลปกครองสูงสุด ซึ่งกรณีของสภาแห่งรัฐฝรั่งเศสนั้น โดยทั่วไปแล้วองค์คณะพิจารณาคดีปกครองมักจะมีคำพิพากษาในแนวทางเดียวกันกับที่องค์คณะร่างกฎหมายได้เคยให้ความเห็นทางกฎหมายไว้ และยึดหลักการตามความเห็นขององค์คณะร่างกฎหมายในการวินิจฉัยคดีพิพาท[๑๕] ทำให้ “จุดยืน” ของสภาแห่งรัฐฝรั่งเศสในการ “ให้คำปรึกษา” และ “ตัดสินคดีพิพาท” มีความสอดคล้องเป็นอันหนึ่งอันเดียวกัน ซึ่งทำให้หน่วยงานของรัฐมีแนวทางปฏิบัติที่ชัดเจนในการบังคับใช้กฎหมาย        สำหรับประเทศไทยนั้น มีการแบ่งแยกองค์กรที่ปรึกษากฎหมายของฝ่ายบริหารและองค์กรพิจารณาคดีปกครองออกจากกันอย่างเด็ดขาด โดยไม่มี “ช่องทาง” ในการติดต่อประสานหรือแลกเปลี่ยนความคิดเห็นระหว่างบุคลากรของทั้งสององค์กรเลย แม้แต่ในระดับสำนักงานเลขานุการ ทั้งที่ตามความเป็นจริงแล้ว การปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรทั้งสองอาจมีความเกี่ยวข้องกันได้ เพราะแม้จะมีหลักว่าคณะกรรมการกฤษฎีกาไม่รับให้คำปรึกษาในเรื่องที่มีการฟ้องร้องเป็นคดีอยู่ในศาล[๑๖] แต่คณะกรรมการกฤษฎีกาก็อาจให้คำปรึกษาทางกฎหมายแก่หน่วยงานของรัฐในเรื่องซึ่งอาจมีการฟ้องคดีต่อศาลปกครองในภายหลัง[๑๗] และกรณีที่ศาลปกครองได้ตัดสินคดีพิพาทแล้ว คณะกรรมการกฤษฎีกาก็อาจให้คำปรึกษาเกี่ยวกับแนวทางในการปฏิบัติตามคำสั่งและคำพิพากษาของศาลปกครองได้ด้วย[๑๘] โดยนัยนี้ การแก้ไขเพิ่มเติมพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ โดยเปิดโอกาสให้ตุลาการศาลปกครองสามารถได้รับแต่งตั้งเป็นกรรมการกฤษฎีกาในขณะเดียวกันได้[๑๙] นอกจากจะเป็นประโยชน์แก่คณะกรรมการกฤษฎีกาที่จะมีกรรมการซึ่งมีความเชี่ยวชาญด้านกฎหมายปกครองประจำอยู่ในคณะต่างๆ แล้ว ยังถือเป็น “โอกาส” ที่กรรมการกฤษฎีกาและตุลาการศาลปกครองจะได้ปรึกษาหารือปัญหาข้อกฎหมายต่างๆ  ระหว่างกันอีกด้วย ซึ่งคงต้องติดตามต่อไปว่า การที่กรรมการกฤษฎีกาและตุลาการศาลปกครองได้มีโอกาสแลกเปลี่ยนความคิดเห็นและแบ่งปันมุมมองในเรื่องต่างๆ ระหว่างกันนี้ ท้ายที่สุดแล้วจะมีส่วนช่วยให้การพัฒนา “หลักกฎหมายปกครอง” โดยองค์กรทั้งสองมีความสอดคล้องกันมากยิ่งขึ้นหรือไม่ อย่างไร                                                        _________________                                                                                                                ภาคผนวก        สรุปแนวคำวินิจฉัยของคณะกรรมการกฤษฎีกา (คณะพิเศษ) เกี่ยวกับอำนาจทบทวนคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนของเจ้าหน้าที่ผู้มีอำนาจพิจารณาอุทธรณ์ (กรณีความรับผิดทางละเมิดที่ต้องรายงานให้กระทรวงการคลังหรือกระทรวงมหาดไทยตรวจสอบ)                                                            หน่วยงานของรัฐ                                                       การออกคำสั่ง                                                   การพิจารณาอุทธรณ์                                                   ราชการส่วนกลาง                                 หัวหน้าหน่วยงานของรัฐต้องมีคำสั่งตามความเห็นกระทรวงการคลัง                                 ผูกพันตามความเห็นกระทรวงการคลัง        (๘๐๑/๒๕๔๗, ๖๖๘/๒๕๕๑)        ถ้ามีคำสั่งก่อนกระทรวงการคลังตรวจสำนวนเสร็จ ควรรอผลการตรวจสอบก่อนมีคำวินิจฉัยอุทธรณ์ และในทุกกรณี(ไม่ว่ามีคำวินิจฉัยอุทธรณ์แล้วหรือไม่) ต้องแก้ไขคำสั่งให้เป็นไปตามความเห็นกระทรวงการคลัง (๗๙๔/๒๕๔๗)                                                                                                                                                             ราชการส่วนท้องถิ่น                                                            ๑. เจ้าหน้าที่ละเมิดหน่วยงาน        : หัวหน้าหน่วยงานของรัฐมีคำสั่งตามความเห็นกระทรวง การคลัง หรือตามการวินิจฉัยสั่งการของผู้กำกับดูแล                                                   ผูกพันตามความเห็นกระทรวงการคลังหรือตามการวินิจฉัยสั่งการของผู้กำกับดูแล (๓๓๕/๒๕๕๐) เว้นแต่มีข้อเท็จจริงต่างจากเดิมและมีเหตุผลพิเศษเป็นอย่างอื่น (๕๒๒/๒๕๕๒ : กรณีมีคำสั่งตามความเห็นกระทรวงการคลัง)                                                 ๒.  เจ้าหน้าที่ละเมิดบุคคล ภายนอกและหน่วยงานไล่เบี้ย        : หัวหน้าหน่วยงานของรัฐต้องมีคำสั่งตามความเห็นกระทรวงมหาดไทย                                                                     ผูกพันตามความเห็นกระทรวงมหาดไทย        (๑๙๔/๒๕๔๙)                                                 ๓.  ผู้กำกับดูแลออกคำสั่งแทนหัวหน้าหน่วยงานที่ทำละเมิด                                          ผู้กำกับดูแลเปลี่ยนแปลงแก้ไขคำสั่งได้ หรือถ้าไม่เห็นด้วยกับคำอุทธรณ์ ก็เสนอผู้บังคับบัญชาวินิจฉัยอุทธรณ์ต่อไปได้ (๕๒๓/๒๕๕๐)                                                                                 [๑]คำพิพากษาที่วางหลัก: C.E., 28 avril 1967, Fédération nationale des syndicats pharmaceutiques, A.J.D.A. 1967, p.401, concl. Galabert : เมื่อกฎหมายกำหนดให้การออกประกาศกำหนดรายชื่อวัตถุมีพิษที่ได้รับยกเว้นตามกฎหมายว่าด้วยวัตถุมีพิษต้องมีการขอความเห็นประกอบการพิจารณาจากแพทยสภาก่อน ดังนั้น ในการออกประกาศแก้ไขเพิ่มเติมรายชื่อวัตถุมีพิษที่ได้รับยกเว้นดังกล่าว ก็ย่อมต้องมีการขอความเห็นจากแพทยสภาก่อนเช่นเดียวกัน                        [๒]เช่นกรณีของการแต่งตั้งผู้ดำรงตำแหน่งทางราชการต่างๆ นั้น กฎหมายมักจะกำหนดขั้นตอนการขอความเห็นขององค์กรที่ปรึกษาก่อนพิจารณาออกคำสั่ง เพื่อให้การพิจารณาแต่งตั้งเป็นไปด้วยความรอบคอบรัดกุมอันจะเป็นประโยชน์แก่ทางราชการ แต่กรณีที่จะมีคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง หรือคำสั่งปฏิเสธไม่แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่งนั้น ย่อมไม่มีเหตุผลความจำเป็นต้องใช้ขั้นตอนเดียวกันโดยขอความเห็นจากองค์กรที่ปรึกษาก่อน หากไม่มีกฎหมายบัญญัติให้ดำเนินการเช่นนั้น (กรณีคำสั่งให้พ้นจากตำแหน่ง:คำพิพากษาสภาแห่งรัฐ C.E. Sect. , 10 avril 1959, Fourré-Cormeray, R.p.233, D.1959, p.210 concl. Heumann. ; กรณีคำสั่งปฏิเสธไม่แต่งตั้งให้ดำรงตำแหน่ง:คำพิพากษาสภาแห่งรัฐ C.E., 28 avril 1998, Madame Cabrera)                        [๓]เช่นกรณีการยกเลิกคำสั่งทางปกครองที่ก่อตั้งสิทธิให้แก่ผู้รับคำสั่งเนื่องจากข้อเท็จจริงเปลี่ยนแปลงไปนั้นหากในขั้นตอนการทำคำสั่งดังกล่าว กฎหมายกำหนดให้ต้องขอความเห็นจากองค์กรที่ปรึกษาก่อนออกคำสั่ง     ในการพิจารณายกเลิกคำสั่งก็ย่อมต้องให้องค์กรที่ปรึกษาได้เสนอความเห็นประกอบการพิจารณาด้วย ซึ่งการที่องค์กรที่ปรึกษามีโอกาสได้พิจารณาข้อเท็จจริงที่เปลี่ยนแปลงไปด้วยนั้น ถือเป็นหลักประกันในกระบวนพิจารณาสำหรับผู้รับคำสั่งทางปกครอง                          [๔]บันทึกคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง เรื่อง การเพิกถอนคำสั่งถอนสัญชาติ                        [๕]มาตรา ๒๐  ให้มีคณะกรรมการคณะหนึ่ง ประกอบด้วยปลัดกระทรวงมหาดไทยเป็นประธานกรรมการ ผู้แทนกระทรวงการต่างประเทศ อธิบดีกรมการปกครอง อธิบดีกรมตำรวจ และอธิบดีกรมอัยการเป็นกรรมการ มีหน้าที่พิจารณาการถอนสัญชาติไทยตามมาตรา ๑๖ มาตรา ๑๗ (๑) หรือ (๒) มาตรา ๑๘ หรือมาตรา ๑           เมื่อมีพฤติการณ์ปรากฏว่า ผู้ใดอาจถูกถอนสัญชาติไทยได้ให้พนักงานเจ้าหน้าที่เสนอต่อคณะกรรมการเพื่อพิจารณา เมื่อคณะกรรมการพิจารณาแล้ว ให้เสนอความเห็นต่อรัฐมนตรีเพื่อสั่งการ                        [๖]คณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครองได้นำ “หลักขั้นตอนขนาน” มาใช้ตามข้อเสนอของเลขานุการผู้รับผิดชอบเรื่อง คุณตรีทศ นิโครธางกูร โปรดดู รายงานการประชุมคณะกรรมการวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง ครั้งที่ ๑๙/๒๕๔๕ วันที่ ๑๓ กันยายน ๒๕๔๕ (เรื่องเสร็จที่ ๖๑๖/๒๕๔๕)                        [๗]สำหรับแนวคิดทางทฤษฎีในเรื่องนี้ โปรดดูFERRARI (P.) “Essai sur la notion de coauteur d’un acte administratif unilatéral”, in Recueil d’études en hommage à Charles Eisenmann, (Paris : Cujas , 1975), pp.215 et s.; BELRHALI (H.), Les coauteurs en droit administratif, (Paris : L.G.D.J., 2003)                        [๘]ROBLIN (C.), “Les avis conformes”, in DUPUIS (G.) (études coordonnées par) Sur la forme et la procédure de l’acte administratif, (Paris : Économica, 1979), p.90.                        [๙]ที่ผ่านมาได้มีผู้เสนอความเห็นสนับสนุนแนวทางดังกล่าว เช่น อิรสา วงศ์นาค, คำสั่งทางปกครองที่มีองค์กรเข้าร่วมพิจารณาทางปกครองมากกว่าหนึ่งองค์กร : ศึกษากรณีระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙, วิทยานิพนธ์นิติศาสตร์มหาบัณฑิต คณะนิติศาสตร์ มหาวิทยาลัยธรรมศาสตร์, ๒๕๕๑,หน้า ๑๖๙-๑๗๐.                        [๑๐]บทบัญญัติกฎหมายได้ให้อำนาจหน่วยงานของรัฐออกคำสั่งเรียกให้ชำระเงินซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองเพื่อบังคับตามสิทธิเรียกร้องในหนี้ในมูลละเมิดจากเจ้าหน้าที่ผู้ทำละเมิดได้เอง โดยไม่ต้องฟ้องคดีต่อศาล สำหรับการออกคำสั่งทางปกครองให้ชำระเงินและการบังคับตามคำสั่งดังกล่าว โปรดดู ศุภวัฒน์ สิงห์สุวงษ์,รายงานการศึกษาวิจัยฉบับสมบูรณ์ เรื่อง การบังคับทางปกครองในระบบกฎหมายฝรั่งเศส, เสนอต่อสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา กุมภาพันธ์ ๒๕๕๒, หน้า ๓๐-๔๖                        [๑๑]ในระบบกฎหมายเยอรมัน มีความเห็นในทางวิชาการว่า คำสั่งเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้ค่าสินไหมทดแทนสำหรับการทำละเมิดเป็นเรื่องความสัมพันธ์ในทางแพ่ง แต่ตามแนวคำพิพากษาของศาลปกครองเยอรมัน ก็ยอมรับว่า กรณีที่หน่วยงานของรัฐต้องใช้ค่าสินไหมทดแทนให้แก่ผู้เสียหายไปก่อนและไล่เบี้ยเอากับเจ้าหน้าที่หรือกรณีที่เจ้าหน้าที่ทำละเมิดต่อหน่วยงานโดยตรงนั้น โดยที่เจ้าหน้าที่อยู่ภายใต้การบังคับบัญชาของหน่วยงานของรัฐตามหลักความสัมพันธ์พิเศษ หน่วยงานของรัฐจึงมีอำนาจออกคำสั่งทางปกครองเรียกให้เจ้าหน้าที่ชดใช้เงินได้โดยใช้วิธีการหักเงินเดือน โปรดดู คำชี้แจงของ รศ. ดร. วรเจตน์ ภาคีรัตน์ ในสรุปผลการสัมมนา เรื่อง “สถานภาพทางกฎหมายของคำสั่งทางปกครองตามมาตรา ๑๒ แห่งพระราชบัญญัติความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ พ.ศ. ๒๕๓๙” จัดโดยสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา เมื่อวันที่ ๑๓ กรกฎาคม ๒๕๔๕ (เรื่องเสร็จที่ ๒๘๙/๒๕๔๕)                        [๑๒]โปรดดู กมลกานต์ ศรสุวรรณ ศรีรัตน์ งามนิสัย และเกวลี มโนภินิเวศ,รายงานการศึกษาวิจัย เรื่อง สภาพปัญหาและแนวทางแก้ไขปัญหาเกี่ยวกับการบังคับทางปกครองตามพระราชบัญญัติวิธีปฏิบัติราชการทางปกครอง พ.ศ. ๒๕๓๙, เสนอสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มิถุนายน ๒๕๕๒                        [๑๓]แม้ว่าระเบียบสำนักนายกรัฐมนตรี ว่าด้วยหลักเกณฑ์การปฏิบัติเกี่ยวกับความรับผิดทางละเมิดของเจ้าหน้าที่ฯ จะกำหนดในข้อ ๑๙ ว่า การแจ้งคำสั่งให้ชดใช้ค่าสินไหมทดแทน ให้แจ้งสิทธิฟ้องคดีต่อศาลและอายุความฟ้องคดีไว้ด้วย ซึ่งแสดงให้เห็นถึงความมุ่งหมายที่จะให้นำข้อพิพาทไปสู่การพิจารณาของศาลได้โดยตรงโดยไม่ต้องมีการอุทธรณ์ภายในฝ่ายปกครองก่อนก็ตาม แต่ก็อาจมีปัญหาข้อโต้แย้งว่าระเบียบดังกล่าวเป็นเพียงระเบียบภายในของทางราชการเท่านั้น                        [๑๔]สำหรับตัวอย่างกรณีหนึ่ง โปรดดู ศุภวัฒน์ สิงห์สุวงษ์,“ปัญหาเกี่ยวกับวันที่การอุทธรณ์คำสั่งทางปกครองมีผล กรณีส่งหนังสืออุทธรณ์ทางไปรษณีย์, ในวารสารกฎหมายปกครองเล่มเดียวกันนี้                        [๑๕]โปรดดูตัวอย่างกรณีต่างๆ ใน DRAGO (R.), “Incidences contentieuses des attributions consultatives   du Conseil d’État”, in Mélanges offerts à Marcel Waline, (Paris : L.G.D.J., 1974), pp. 385-388. และ GOURDOU (J.), “L’avis du Conseil d’État sur une question de droit”, in Mélanges en l’honneur de Franck Moderne, (Paris : L.G.D.J. , 2002), pp. 207 et 213. ซึ่งมีข้อสังเกตว่าในบางกรณีคำพิพากษาของสภาแห่งรัฐได้กล่าวอ้างถึงหลักการตามบันทึกความเห็นทางกฎหมายขององค์คณะร่างกฎหมายไว้อย่างชัดเจน และบางกรณีตุลาการผู้แถลงคดีก็อ้างความเห็นทางกฎหมายขององค์คณะร่างกฎหมายไว้ในคำแถลงการณ์ต่อ  องค์คณะพิจารณาคดีปกครองด้วย                        [๑๖]ข้อ ๙ (๑) แห่งระเบียบคณะกรรมการกฤษฎีกา ว่าด้วยการรับปรึกษาให้ความเห็นทางกฎหมายของกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ทั้งนี้ เว้นแต่เป็นเรื่องที่คณะรัฐมนตรีหรือนายกรัฐมนตรีได้มีคำสั่งให้พิจารณา                        [๑๗]ในกรณีเช่นนี้หน่วยงานของรัฐก็มักจะอ้างความเห็นคณะกรรมการกฤษฎีกาในคำให้การหรือคำคัดค้านคำให้การต่อศาลปกครอง                        [๑๘]ตัวอย่างเช่น กรณีที่ศาลปกครองสูงสุดได้มีคำพิพากษา ที่ ฟ.๕/๒๕๔๙ เพิกถอนพระราชกฤษฎีกากำหนดเงื่อนเวลายกเลิกกฎหมายว่าด้วยการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย คณะกรรมการกฤษฎีกาได้มีความเห็นตอบข้อหารือของหน่วยงานของรัฐเกี่ยวกับการดำเนินการตามคำพิพากษาดังกล่าวในเรื่องเสร็จที่ ๒๐๘/๒๕๔๙, ๔๐๐/๒๕๔๙ และ ๔๖๒/๒๕๔๙                        [๑๙]พระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา(ฉบับที่ ๕) พ.ศ. ๒๕๕๑ มาตรา ๓ ได้บัญญัติให้ยกเลิกมาตรา ๘ แห่งพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา พ.ศ. ๒๕๒๒ ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยพระราชบัญญัติคณะกรรมการกฤษฎีกา(ฉบับที่ ๔) พ.ศ. ๒๕๔๒ ที่บัญญัติว่า กรรมการกฤษฎีกาจะดำรงตำแหน่งตุลาการศาลปกครองในขณะเดียวกันไม่ได้ ซึ่งต่อมาได้พระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งนายอักขราทร จุฬารัตน์ ซึ่งดำรงตำแหน่งประธานศาลปกครองสูงสุดเป็นกรรมการกฤษฎีกา ตามประกาศสำนักนายกรัฐมนตรี เรื่อง การแต่งตั้งกรรมการกฤษฎีกา ลงวันที่ ๑๔ ตุลาคม ๒๕๕๒ โดยปัจจุบันนายอักขราทร จุฬารัตน์ เป็นกรรมการกฤษฎีกา คณะที่ ๕ ซึ่งรับผิดชอบกฎหมายเกี่ยวกับการค้าและอุตสาหกรรม                 พิมพ์จาก http://public-law.net/view.aspx?ID=1612 เวลา 23 พฤศจิกายน 2567 12:19 น. Pub Law Net (http://www.pub-law.net)